Apelação/Remessa Necessária Nº 0000780-37.2006.4.02.5108/RJ
RELATOR: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelações interpostas por C. E. S. D. V. e pela UNIÃO FEDERAL contra a sentença proferida no Evento 202 - 1º grau, complementada pela sentença de embargos de declaração (Evento 217 - 1º grau), nos autos da presente ação reivindicatória, cumulada com pedidos demolitório e indenizatório, ajuizada pelo ente federativo contra o primeiro recorrente, que julgou procedente o pedido: a) “da União de imissão definitiva na posse de toda a área relativa ao restaurante e pousada do réu C. E. S. D. V., anotada sob RIP n. 0770.0100043-65, a ser efetivada no prazo de 90 dias a contar do trânsito em julgado da sentença”; b) “para condenar o réu, C. E. S. D. V., na obrigação de fazer consistente em providenciar, às suas expensas, no prazo de 90 dias a contar do trânsito em julgado da sentença, a demolição dos respectivos restaurante e pousada, com a retirada do entulho”; c) “para condenar o réu, C. E. S. D. V., ao pagamento de indenização reparatória pela ocupação irregular do bem público, na forma do art. 10, parágrafo único, da Lei n. 9.636/98, valor esse que deverá ser calculado e informado nos autos pela União, no prazo máximo de sessenta dias, de acordo com os usuais parâmetros utilizados pelo ente federal, ou seja, 10% sobre o valor atualizado do domínio pleno do terreno, até sua efetiva desocupação”; d) “de cominação de pena pecuniária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia de permanência, em caso de nova turbação ou esbulho”. O réu foi condenado ao pagamento de honorários advocatícios, os quais foram fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor da condenação, na forma do art. 85, §§ 2º e 3º, I, do CPC.
Em suas razões recursais (Evento 225 – 1º grau), C. E. S. D. V. alega, preliminarmente, a ocorrência do cerceamento de defesa, sob o argumento de que o Juízo a quo indeferiu a realização de prova pericial complementar de Engenharia Costeira, a qual reputa imprescindível para o pleno esclarecimento dos fatos. Sustenta, ainda, que foi nomeado perito com especialização em Engenharia Civil, o qual apresentou laudo pericial contraditório e tecnicamente equivocado.
No mérito, assevera, em síntese, que reside com sua família em edificação localizada na Praia da Tartaruga, em Búzios, datada de 1953, em imóvel de propriedade familiar desde então, situado em terreno que compreende parte alodial e parte correspondente a ocupação de terreno de marinha contíguo, devidamente inscrito na Secretaria do Patrimônio da União - SPU/RJ desde o ano de 1959. Informa que administra uma pequena pousada, com apenas 8 (oito) quartos, bem como um restaurante, ambos funcionando nas edificações originais da década de 1950, as quais não sofreram acréscimos, salvo pequenas reformas. Aduz que o restaurante opera legalmente desde 1987, ano em que foi inscrito na JUCERJA e obteve alvará de funcionamento, renovado periodicamente após vistoria e aferição do cumprimento das normas sanitárias e ambientais pelo poder público local.
Sustenta, ainda, que (i) agiu de acordo com a legislação vigente à época da realização das construções; (ii) seus estabelecimentos (residência, pousada e restaurante) não se enquadram como “efetiva ou potencialmente poluidores”, razão pela qual não se lhes aplica a exigência de licenciamento ambiental; (iii) o instituto das Áreas de Preservação Permanente (APP) sequer existia na década de 1950, tendo sido criado apenas com a edição do Código Florestal de 1965; (iv) as restingas apenas se caracterizam como APP quando possuem a função ambiental de fixar dunas ou estabilizar mangues, o que inexiste na Praia da Tartaruga; (v) o laudo pericial produzido é contraditório e impreciso quanto à existência de vegetação de restinga e quanto ao alegado avanço sobre a praia; (vi) a instrução foi encerrada sem que o expert realizasse a localização georreferenciada da Linha de Preamar Médio (LPM) oficial na área objeto da demanda; (vii); inexiste qualquer restrição de acesso à praia; (viii) as construções e a ocupação foram autorizadas pelo Poder Público; (ix) a conduta da União afronta os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima; (x) as atividades desenvolvidas atendem às normas ambientais vigentes, conforme atestado por diversos órgãos públicos competentes; (xi) a demolição das benfeitorias e desocupação dos imóveis ofendem os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade, consagrados na jurisprudência pátria; (xii) a eventual demolição das construções acarretará maior prejuízo ambiental, uma vez que contribuirá para a ocupação desordenada da área, como já vem ocorrendo na Praia da Tartaruga em decorrência da presença de quiosques irregulares, gerando impactos ambientais superiores aos que resultariam da manutenção das edificações e das atividades desenvolvidas.
Ao final, pugna pela anulação da sentença, porquanto fundada em laudo pericial contraditório e equivocado. Superada a preliminar suscitada, requer o provimento do apelo para que, reformando-se a sentença recorrida, sejam julgados improcedentes os pedidos. Subsidiariamente, pleiteia o reconhecimento da possibilidade de regularização das edificações, mediante celebração de Termo de Ajustamento de Conduta (TAC), com fundamento nos princípios da razoabilidade e da proporcionalidade e nas disposições da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), como de direito.
Por seu turno (Evento 228 – 1º grau), a UNIÃO assevera, em síntese, que o reconhecimento do direito de permanência do réu no imóvel objeto da lide até o trânsito em julgado da sentença afronta o artigo 71 do Decreto-Lei nº 9.760/46, bem como o art. 520 do CPC. Por essa razão, pugna pela reforma da decisão no ponto em que postergou a interdição e desocupação do estabelecimento.
Contrarrazões (Eventos 234 e 235 – 1º grau) pelo improvimento dos apelos.
O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso de apelação interposto por C. E. S. D. V. e pelo provimento do recurso da UNIÃO (Evento 11 – 2º grau).
No Evento 78 – 2º grau, o réu apresentou petição com o objetivo de esclarecer fatos novos e supervenientes à prolação da sentença, ocasião em que requereu o reestabelecimento da fase instrutória, a fim de viabilizar a realização de nova perícia, a ser conduzida por equipe multidisciplinar. Em razão dessa manifestação, foi determinada a intimação da União Federal para se pronunciar (Evento 81 – 2º grau).
No Evento 85 – 2º grau, a União manifestou-se no sentido de que a Ação Civil Pública nº 0000350-85.2006.4.02.5108 versa sobre situação distinta, proposta em face do Município de Armação dos Búzios. Ressaltou que os objetos das ações são diversos e que a situação jurídica do réu não se equipara à dos quiosques padronizados pela municipalidade.
É o relatório. Passa-se ao voto.
VOTO
Conheço da remessa e das apelações, uma vez que seus requisitos de admissibilidade encontram-se presentes.
Trata-se de remessa necessária e de apelações interpostas em ação ordinária ajuizada pela UNIÃO FEDERAL em face de C. E. S. D. V., tendo por objeto: (i) em sede de antecipação de tutela, imissão imediata na posse do imóvel, consistente em “uma barraca para venda de bebidas e produtos diversos”; ii) imissão definitiva na posse do bem em questão, (iii) a demolição da referida construção; iv) reconhecimento do domínio da União sobre o referido imóvel; (v) a condenação do réu ao pagamento de indenização correspondente a 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado do domínio pleno do terreno, até sua efetiva desocupação, nos termos do parágrafo único do artigo 10 da Lei nº 9.636/98; e (vi) a cominação de pena pecuniária em caso de nova ocupação ilícita.
Houve pedido de concessão de antecipação de tutela.
O Juízo a quo julgou simultaneamente as ações nºs 0000755-24.2006.4.02.5108, 0000780-37.2006.4.02.5108, 0000858-65.2005.4.02.5108 e 0001072-56.2005.4.02.5108, em razão da conexão entre os feitos.
No que tange ao presente feito - ação ordinária proposta pela União Federal - a sentença julgou procedente o pedido, sob o seguinte fundamento (Evento 202 – 1º grau):
“[...] Os processos ora julgados despontaram de uma série de procedimentos fiscalizatórios realizados entre os anos de 1997 e 2005, que apuraram a ocupação desordenada da Praia da Tartaruga, no Município de Armação dos Búzios, e os danos ambientais dela decorrentes, consubstanciados na invasão da faixa de areia da praia, no desmatamento da vegetação de restinga existente em faixa paralela à areia, na obstrução do livre acesso à praia e na poluição daquele ecossistema. As ações do poder público recaíram sobre os estabelecimentos comerciais que se fixaram na Praia da Tartaruga, em sua maioria quiosques, e também nos empreendimentos (restaurante, bar e pousada) da empresa litigante nestes autos.
No Procedimento Administrativo n. 1.30.009.000128/2005-11 que instrui a ACP, autuado sob o n. 0500307-71.2018.4.02.5108 em virtude da digitalização dos autos físicos, podemos constatar os seguintes documentos que corroboram as alegações de dano ambiental:
[...]
Portanto, verifica-se que os laudos elaborados pelos órgãos competentes convergiram no sentido de apontar a ocorrência de danos ao meio ambiente pela construção e funcionamento de quiosques e também do restaurante/pousada do litigante destes autos na Praia da Tartaruga.
[...]
A questão do licenciamento ambiental merece uma análise mais abrangente. Embora a empresa alegue ter sido autorizada pelo Município, juntando aos autos alvarás, habite-se e uma declaração de “nada a opor” da Secretaria municipal de meio ambiente, tais documentos não são suficientes para isentar o empreendimento de licenças ambientais dos órgãos especializados, e fundamentadas em estudos e em análise da situação do local.
Mesmo que a atividade exercida não esteja listada na Lei n. 6.938/1981 e na Resolução CONAMA n. 237/1997, como efetiva ou potencialmente poluidora, aplica-se ao caso a Lei n. 7.661/1988 (Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro) que obriga o licenciamento mais aprofundado em empreendimentos instalados na zona costeira:
[...]
O restaurante/pousada não apresentou qualquer estudo ou análise ambiental para desempenho de suas atividades, escorando-se em simples declaração de secretaria municipal ambiental de cidade recém emancipada à época da instalação da empresa, e que não demonstrou qualquer capacidade de fiscalização ambiental, sendo, inclusive, o Município de Armação dos Búzios condenado recentemente na ACP n. 0000350-85.2006.4.02.5108 por não exercer a correta fiscalização das ocupações e empreendimentos na Praia da Tartaruga.
[...]
Assim, nos termos do Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro (Lei n. 7.661/1988), a empresa ré, instalada em zona de praia, que até aquele momento era quase intocada, não poderia ter se furtado a consultar os órgãos ambientais ou providenciar estudos para verificação do correto modo de atuação na área.
Em relação à forma de ocupação do terreno, a SPU também autuou o restaurante/pousada por “ocupação em praia”, resultando no procedimento administrativo PA n. 10768.009821/97-81 (processo 0000755-24.2006.4.02.5108/RJ, evento 313, OUT34; 314.35; 315.36; 316.37), cuja cópia integral consta como anexo eletrônico nos autos da ACP. Ainda que algumas manifestações da SPU no PA tenham assinalado que os imóveis não avançam na praia (ACP, evento 315.36, p. 2, evento 330.51, p. 3), o último e mais detalhado relatório de vistoria presente no PA, produzido em abril/2010 (anexos eletrônicos da ACP, PROCADM 9, fl. 57 e PROCADM 10), sinalizou que:
(...) foi possível que coletássemos indícios de que parte da área da Pousada e do Restaurante foram erigidas em cima de faixa de areia. Assim, a observação de um ângulo superior do muro de 0,50 m de pedra de mão, já identificado em vistoria anterior, e não removido conforme determinado, indicou uma provável ocupação de faixa de areia. Ressalve-se que essa observação é baseada apenas na experiência dos vistoriadores e que para que seja comprovada é necessário que se obtenha com abertura de trincheira entre os muros o perfil geológico do terreno.
(...)
Ao continuarmos nossa caminhada pela praia observamos, tomando como referência o desenvolvimento da orla, que indica-se como muito provável que o Restaurante Tartaruga, mais especificamente seu deck tenha avançado sobre faixa de areia. Contudo foi impossível determinar com um mínimo de precisão os valores desse avanço de forma a caracterizar a área ocupada e seu posicionamento quanto a LPM. Indica-se como necessário a adoção das medidas propostas no parágrafo anterior.
[...]
Corroborando com o exposto, o laudo pericial do especialista designado pelo Juízo, apresentado no evento 382.103 – p. 7 dos autos da ACP aponta a ocorrência de degradação no ambiente de restinga da praia da Tartaruga em virtude do aterramento da praia realizado pela empresa ocupante da área de marinha, apresentando as seguintes observações:
[...]
Através da prova pericial, dos documentos acima transcritos, e demais documentos presentes nos autos, restou comprovado que as edificações efetuadas pela empresa/ocupante avançam em terreno de praia e que ela, desta forma, ocasionou danos ao ecossistema de restinga presente na praia da Tartaruga.
[...]
Logo, com base na prova pericial produzida, juntamente com a documentação que instrui os autos das ações n. 0000755-24.2006.4.02.5108, 0000780-37.2006.4.02.5108, 0000858-65.2005.4.02.5108 e 0001072-56.2005.4.02.5108, e à luz da legislação pertinente, conclui-se que os imóveis objeto dos autos foram construídos sobre ambiente natural de ecossistema costeiro, que tem como formação primitiva no pós-praia – no primeiro cordão arenoso, ou duna frontal –vegetação xerófila, característica de restinga, ocasionando danos ao meio ambiente [...]”.
Posteriormente, a decisão foi complementada por meio de embargos de declaração, exclusivamente para alterar a parte dispositiva, nos seguintes termos (Evento 217 – 1º grau):
“3.2 – Ação reivindicatória/demolitória n. 0000780-37.2006.4.02.5108
Nos termos da fundamentação supra, resolvendo o mérito, com fulcro no art. 487, I, do CPC:
- JULGO PROCEDENTE O PEDIDO da União de imissão definitiva na posse de toda a área relativa ao restaurante e pousada do réu C. E. S. D. V., anotada sob RIP n. 0770.0100043-65, a ser efetivada no prazo de 90 dias a contar do trânsito em julgado da sentença;
- JULGO PROCEDENTE O PEDIDO para condenar o réu, C. E. S. D. V., na obrigação de fazer consistente em providenciar, às suas expensas, no prazo de 90 dias a contar do trânsito em julgado da sentença, a demolição dos respectivos restaurante e pousada, com a retirada do entulho;
- JULGO PROCEDENTE O PEDIDO para condenar o réu, C. E. S. D. V., ao pagamento de indenização reparatória pela ocupação irregular do bem público, na forma do art. 10, parágrafo único, da Lei n. 9.636/98, valor esse que deverá ser calculado e informado nos autos pela União, no prazo máximo de sessenta dias, de acordo com os usuais parâmetros utilizados pelo ente federal, ou seja, 10% sobre o valor atualizado do domínio pleno do terreno, até sua efetiva desocupação;
- JULGO PROCEDENTE O PEDIDO de cominação de pena pecuniária no valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais) por dia de permanência, em caso de nova turbação ou esbulho.
Custas ex lege.
Condeno o réu ao pagamento de honorários de sucumbência, no percentual de 10% sobre o valor da condenação, na forma do art. 85, §§ 2º e 3º, I, do CPC.
Sentença sujeita ao reexame necessário (Súmula 490 do STJ).
Após o prazo recursal, independentemente da manifestação das partes, remetam-se os autos ao E. TRF da 2ª Região.
Dê-se ciência da sentença ao Ministério Público Federal.
Oportunamente, dê-se baixa e arquivem-se os autos”.
Cinge-se a devolução à análise das questões objeto do inconformismo recursal, consistentes: (i) na insurgência da parte ré quanto à imputação de ocupação indevida; e (ii) na irresignação da parte autora quanto à permanência do réu no imóvel objeto da lide até o trânsito em julgado da decisão.
Ressalte-se, ainda, que o feito foi submetido ao reexame necessário, motivo pelo qual compete a este Egrégio Tribunal a reapreciação integral da matéria.
Visto isso, passa-se á fundamentação.
Inicialmente, no que tange à alegação de cerceamento de defesa, sob o fundamento de que o Juízo a quo indeferiu a realização de prova pericial complementar em Engenharia Costeira, não assiste razão ao réu.
Conforme se depreende dos autos, a prova pericial foi produzida nos autos do processo nº 0000755-24.2006.4.02.5108, a ação ambiental conexa à presente, por perito devidamente nomeado pelo Juízo, profissional habilitado em Engenharia Civil, que analisou detidamente as questões técnicas envolvidas, examinou o local, elaborou laudo circunstanciado e respondeu, de forma clara, fundamentada e objetiva, a todos os quesitos formulados pelas partes e pelo Juízo.
Cumpre salientar que a escolha do perito é prerrogativa do Juízo, inexistindo exigência legal quanto à nomeação, necessariamente, de especialista em Engenharia Costeira. Ademais, as questões técnicas suscitadas foram devidamente esclarecidas por profissional com formação compatível e experiência na área, afastando-se qualquer mácula à prova pericial realizada.
Vê-se pelo currículo do perito (evento 374 OUT 95 página 2 dos autos do processo 0000755-24.2006.4.02.5108), que o técnico possui qualificação e experiência suficientes para se desincumbir de seu mister, o que foi feito a contento e conforme as questões apresentadas pelas partes e pelo Juízo.
O laudo pericial, por sua vez, foi elaborado em estrita observância aos princípios da imparcialidade, da isenção técnica e da devida motivação, tendo sido acolhido pelo Juízo por apresentar elementos suficientes à formação de seu convencimento.
Houve intenso debate entre o perito e os assistentes técnicos, especialmente o da parte ré, a ponto de se produzirem quatro laudos complementares, todos com fundamentação técnica pertinente à questão posta na ocasião.
Assim, não se verifica qualquer nulidade ou cerceamento de defesa a justificar a anulação do julgado ou a reabertura da fase instrutória.
Nesse sentido, a jurisprudência do Eg. Superior Tribunal de Justiça:
AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. TEMPESTIVIDADE DO RECURSO ESPECIAL. COMPROVAÇÃO. RECONSIDERAÇÃO DA DECISÃO AGRAVADA. AÇÃO DE INDENIZAÇÃO. DANO MATERIAL E DANO MORAL. TRANSPORTE COLETIVO. INCIDENTE EM ÔNIBUS DA DEMANDADA. QUEDA DA PASSAGEIRA. LESÕES GRAVES. INCAPACIDADE TOTAL TEMPORÁRIA E INCAPACIDADE TOTAL PARCIAL. CERCEAMENTO DE DEFESA. NÃO OCORRÊNCIA. RESPONSABILIDADE RECONHECIDA PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. DANOS MORAIS. VALOR ADEQUADO. JUROS DE MORA DESDE A CITAÇÃO. PENSIONAMENTO MENSAL. VALOR CERTO. PARCELAS VENCIDAS E VINCENDAS. CORREÇÃO MONETÁRIA DESDE O EVENTO DANOSO. JUROS DE MORA A PARTIR DO VENCIMENTO DE CADA PRESTAÇÃO. AGRAVO INTERNO PROVIDO. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO.
1. Não configura cerceamento de defesa o indeferimento do pedido de renovação da prova pericial, quando o órgão julgador entende que a prova técnica foi produzida à luz dos ditames do contraditório e da ampla defesa. Ademais, a análise da suficiência ou não dos elementos probatórios constantes dos autos, bem como da necessidade de produção de provas adicionais, é questão de competência das instâncias ordinárias, cuja análise, nesta instância, encontra óbice no teor da Súmula 7/STJ. Precedentes.
[...]
(STJ - AINTARESP 1510104 2019.01.48296-2, Rel. Ministro Raul Araújo - Quarta Turma. Data: 12.12.2019) (Grifei)
No mérito, cumpre esclarecer, de início, que a presente ação originou-se do Processo Administrativo nº 10768.009821/97-81, instaurado a partir do Auto de Infração nº 27, lavrado em 24.04.1997, no âmbito da, à época, denominada Delegacia do Patrimônio da União no Rio de Janeiro (Evento 119, fls. 6/8 – 1º grau).
Referido auto foi lavrado com fundamento no parágrafo único do artigo 6º do Decreto-Lei nº 2.398/87, combinado com os artigos 11 e 32 da Medida Provisória nº 1.567-3/1997. A infração administrativa imputada refere-se à ocupação irregular de área situada na Praia da Tartaruga, no Município de Armação dos Búzios/RJ, mediante a instalação de estrutura voltada à exploração comercial (Bar e Restaurante).
Foi esse o motivo da propositura da presente ação pela União Federal.
Ressalte-se que, em nenhum momento, a parte autora formulou pedido ou suscitou discussão acerca de eventual dano ambiental na área em questão. A controvérsia está devidamente delimitada na petição inicial e restringe-se, exclusivamente, à infração administrativa imputada ao réu, relativa à ocupação irregular de “uma barraca para venda de bebidas e produtos diversos” (Evento 117, fl. 1 – 1º grau) sobre bem público federal.
Nos termos do princípio da adstrição ou congruência, previsto nos artigos 141 e 492 do Código de Processo Civil (abaixo transcritos), incumbe ao julgador decidir a lide nos exatos limites do pedido formulado, sendo-lhe vedado proferir decisão de natureza diversa, além ou aquém do que foi requerido. Assim, ao extrapolar os contornos objetivos da demanda, ampliando a análise para temas não incluídos pela parte autora, o juízo acaba por incorrer em indevida ampliação do objeto litigioso, o que não se coaduna com a técnica processual adequada nem com o devido processo legal.
Art. 141. O juiz decidirá o mérito nos limites propostos pelas partes, sendo-lhe vedado conhecer de questões não suscitadas a cujo respeito a lei exige iniciativa da parte.
[...]
Art. 492. É vedado ao juiz proferir decisão de natureza diversa da pedida, bem como condenar a parte em quantidade superior ou em objeto diverso do que lhe foi demandado.
A Teoria Geral do Processo, alinhada à garantia constitucional do devido processo legal (art. 5º, LIV, da CF/88), estabelece que a atividade jurisdicional deve se pautar pela estrita observância dos contornos da lide, definidos pelas partes. Essa premissa encontra-se claramente positivada nos artigos acima aludidos.
A finalidade é assegurar que o magistrado decida a lide nos exatos termos em que foi proposta, evitando surpresas para as partes e garantindo o pleno exercício do contraditório e da ampla defesa.
No caso dos autos, conforme se verifica da petição inicial, a parte autora delineou de forma clara a sua causa de pedir e os pedidos específicos. Não houve, ao longo da tramitação processual em primeira instância, qualquer aditamento ou emenda à exordial que ampliasse o objeto da demanda.
Entretanto, a sentença recorrida, ao proferir seu julgamento, abordou e fundamentou sua decisão em questões que, de fato, não foram trazidas pela parte autora na petição inicial, como, por exemplo, quando discorreu longamente sobre a responsabilidade ambiental da apelante com base em fundamentos que jamais foram alegados na inicial, que se restringia a uma questão de direito real de interesse público.
A ampliação do espectro da demanda por iniciativa do próprio julgador, sem que haja provocação das partes ou modificação da peça inaugural, ofende o princípio dispositivo, segundo o qual incumbe às partes delimitar os contornos da controvérsia. Admitir tal prática implicaria em subverter a lógica processual, impedindo que os litigantes pudessem se defender adequadamente de argumentos e pretensões que não foram objeto de sua postulação inicial.
Dessa forma, considerando que a presente demanda não trata de questões ambientais, tais aspectos não serão objeto de análise, limitando-se o tema central à ocupação irregular da faixa de praia imputada ao réu, onde se encontra instalado o Bar e Restaurante em discussão.
Quanto à questão dos terrenos de marinha e seus acrescidos, cumpre destacar que ela deve ser analisada à luz da Constituição Federal de 1988, em especial do seu artigo 20, inciso VII, que consolida o entendimento quanto à titularidade da União Federal sobre os chamados terrenos de marinha. A Carta Magna também recepcionou integralmente o Decreto-Lei nº 9.760/1946, diploma que dispõe sobre o regime jurídico dos bens imóveis da União.
O referido decreto estabelece, em seu artigo 198:
“Art. 198. A União tem por insubsistentes e nulas quaisquer pretensões sôbre o domínio pleno de terrenos de marinha e seus acrescidos, salvo quando originais em títulos por ela outorgadas na forma do presente Decreto-lei.”
Esses imóveis correspondem às áreas situadas ao longo do litoral brasileiro, margens de rios e lagoas sujeitas à influência das marés, com finalidade de preservação do domínio da União sobre faixas estratégicas do território nacional.
A definição legal dos terrenos de marinha encontra-se no artigo 2º do Decreto-Lei nº 9.760/46:
Art. 2º. São terrenos de marinha, em uma profundidade de 33 (trinta e três) metros, medidos horizontalmente, para a parte da terra, da posição da linha do preamar-médio de 1831:
a) os situados no continente, na costa marítima e nas margens dos rios e lagoas, até onde se faça sentir a influência das marés;
b) os que contornam as ilhas situadas em zona onde se faça sentir a influência das marés.
Além disso, o artigo 3º do mesmo diploma legal trata dos chamados terrenos acrescidos de marinha:
Art. 3º São terrenos acrescidos de marinha os que se tiverem formado, natural ou artificialmente, para o lado do mar ou dos rios e lagoas, em seguimento aos terrenos de marinha.
Tanto os terrenos de marinha quanto seus acrescidos pertencem à União, podendo, entretanto, ser objeto de aforamento, inscrição de ocupação ou autorização de uso, conforme regulamentado pelo próprio Decreto-Lei nº 9.760/46. Nessas hipóteses, o particular não detém o domínio pleno, mas sim exerce uma espécie de posse qualificada, sujeita ao pagamento de foro, taxa de ocupação e outras obrigações acessórias.
O Decreto-Lei nº 2.398/1987, por sua vez, reforça a prerrogativa da União quanto à regularização e à cobrança da ocupação desses imóveis. Importante salientar que, desde sua publicação, foi modificado por diversas leis posteriores que alteraram percentuais, prazos e procedimentos, com o objetivo de aprimorar os mecanismos de regularização fundiária e a gestão do patrimônio imobiliário da União.
Portanto, os terrenos de marinha e os acrescidos, apesar de poderem ser utilizados por particulares mediante regular inscrição e pagamento de tributos específicos, mantêm-se como bens públicos federais, estando sujeitos à disciplina própria, inclusive quanto à fiscalização e eventuais medidas administrativas de retomada.
In casu, conforme consta do laudo elaborado pelo perito judicial, o estabelecimento objeto da presente demanda encontra-se situado em terreno de marinha (Evento 144, fl. 6 – 1º grau).
Vale ponderar que a demarcação dos terrenos de marinha, como expressão do domínio eminente do Estado, consubstancia-se em procedimento administrativo de natureza meramente declaratória, não tendo o condão de constituir um direito de propriedade, mas apenas de reconhecer situação jurídica preexistente.
Nesse sentido:
ADMINISTRATIVO – TERRENO DE MARINHA – COBRANÇA DE TAXA DE OCUPAÇÃO – OCUPANTE POSSUIDOR DE ESCRITURA PÚBLICA DE DOMÍNIO – INOPONIBILIDADE À UNIÃO.
I O domínio da União sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos é assegurado pela própria Constituição Federal (art. 20, VII, e 49, §3º do ADCT), de forma que a pretensa propriedade invocada pelos autores, decorrente de título indevidamente registrado no Registro de Imóveis, obviamente não poderia ser oposta àquele que detém título consagrado na Lei Maior, podendo o preceito contido em seu o art. 5º, XXII, garantidor da propriedade, também ser invocado pelo ente público.
II É fato notório que o domínio da União sobre os terrenos de marinha e seus acrescidos advém de época remota, sendo a demarcação ato meramente declaratório, e não constitutivo de um direito de propriedade há muito estabelecido.
III A escritura registrada no Registro Geral de Imóveis possui presunção iuris tantum, presumindo-se plena e exclusiva até prova em contrário, a qual se verifica quando se trata de imóveis de propriedade da União.
(TRF2 - AC 377143 2004.50.01.002512-2 – Rel. Desembargador Federal Sergio Schwaitzer - Sétima Turma Especializada. Data: 13.06.2008)
Logo, declarada a demarcação do terreno de marinha, os títulos existentes sobre tal domínio são ineficazes, sendo, inclusive, desnecessário o ajuizamento de ação própria pela União para a anulação dos registros de propriedade dos ocupantes, diante da presunção de legitimidade e executoriedade dos atos administrativos da demarcação, que materializam o interesse público que se sobrepõe às relações privadas, razão pela qual se transfere ao particular o ônus da prova de que o imóvel não se encontra inserido no artigo 2º, do Decreto-Lei nº 9.760/46.
Ademais, a Constituição Federal, em seu artigo 20, inciso IV, inclui expressamente as praias marítimas entre os bens pertencentes à União.
Já o Código Civil (Lei nº 10.406/2002), ao tratar da classificação dos bens públicos conforme sua destinação, dispõe em seu artigo 99, inciso I, que são bens públicos aqueles de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças.
No mesmo sentido, o artigo 10 da Lei nº 7.661/88, que institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro, reforça a natureza das praias como bens de uso comum do povo, incluindo-as expressamente nesse rol e assegurando o livre e amplo acesso da população, com o objetivo de evitar práticas de privatização indireta:
Artigo 10 - As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.
§ 1° - Não será permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo.
§ 2° - A regulamentação desta Lei determinará as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar.
§ 3° - Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subsequente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.
Portanto, a titularidade da União sobre as praias e terrenos de marinha se soma à sua destinação pública, voltada ao uso coletivo e irrestrito da sociedade, sendo tais bens inalienáveis, imprescritíveis e insuscetíveis de ocupação exclusiva por particulares, salvo nos casos expressamente previstos em lei e sempre condicionados ao interesse público.
Sendo assim, no caso deste processo não há controvérsia a respeito do fato de o imóvel no qual foi construído o restaurante Tartaruga é terreno de marinha e, portanto, de domínio da União Federal, razão pela qual não há interesse de agir com relação ao pedido de “reconhecimento do domínio da União sobre o referido imóvel”.
Conforme se extrai dos autos, JAYME LAURO SICILIANO SMITH DE VASCONCELLOS E OUTROS, familiares do réu, figuram como ocupantes originários regulares de terreno de marinha, com posse legítima de 39.567,00 m², conforme Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) 0770.0100043-65, sucessor da inscrição de ocupação nº 6.109, datada de 1959. Referida inscrição abrange a faixa de marinha onde se encontra instalado o restaurante explorado pelo réu, configurando o reconhecimento, por parte da União, da ocupação legítima do imóvel, para fins cadastrais e de incidência das taxas previstas no Decreto-Lei nº 9.760/46. Confira-se (Evento 124, fls. 3 e 5 – 1º grau):
Ressalte-se, contudo, que, conforme anteriormente mencionado, referida inscrição não implica transferência de domínio, tampouco descaracteriza a natureza pública do bem, tratando-se unicamente de instrumento de controle e regularização administrativa da ocupação de bens pertencentes à União.
Saliente-se que, consoante o Contrato e Cessão e Transmissão de Direitos, datado de 16.10.1998, o réu, C. E. S. D. V., passou a desenvolver suas atividades no local na condição de cessionário dos direitos relativos à ocupação do imóvel (Evento 124, fls. 7/9 – 1º grau).
Consta, ainda, dos autos, a existência de alvarás de funcionamento do restaurante, expedidos pela Prefeitura Municipal de Armação dos Búzios, referentes aos exercícios 1997, 1988, 1998 e 2000 (Evento 126, fls. 4/7 e Evento 127, fl. 1 – 1º grau).
Conforme já exposto, o Auto de Infração nº 27, lavrado em 24.04.1997, fundamentou a instauração do Processo Administrativo nº 10768.009821/97-81 (Evento 119, fls. 6/8 – 1º grau). No referido auto, imputou-se ao réu a ocupação irregular de área situada na Praia da Tartaruga, em Armação dos Búzios/RJ, para fins de exploração comercial (Bar e Restaurante), com fundamento no art. 6º, parágrafo único, do Decreto-Lei nº 2.398/87 e nos arts. 11 e 32 da Medida Provisória nº 1.567-3/1997, os quais, em suas redações originais, vigentes à época dos fatos, dispunham nos seguintes termos:
DL 2.398/87
Art. 6° A realização de aterros para a formação de acrescidos de marinha ou nas margens de lagos, rios e ilhas fluviais e lacustres de propriedade da União, sem prévia autorização do órgão competente do Poder Executivo, importará:
I - na remoção do aterro e demolição das eventuais benfeitorias, à conta de quem as houver efetuado;
II - na automática aplicação de multa mensal em valor equivalente a 5 (cinco) Obrigações do Tesouro Nacional (OTN), para cada 1m² (um metro quadrado) das áreas aterradas ou construídas, que será cobrada em dobro, após 30 (trinta) dias da notificação, pelo correio ou por edital, se o infrator não tiver removido o aterro e demolido a construção.
Parágrafo único. As sanções previstas neste artigo aplicam-se a edificações em praias marítimas e oceânicas, bem assim nas praias formadas em lagos, rios e ilhas fluviais e lacustres de propriedade da União. (Grifei)
MP nº 1.567-3/97
Art. 11. Caberá à Secretaria do Patrimônio da União a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força pública federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.
§ 1º A incumbência de que trata o presente artigo não implicará prejuízo para:
a) as obrigações e responsabilidades previstas nos arts. 70 e 79, § 2º, do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946;
b) as atribuições dos demais órgãos federais, com área de atuação direta ou indiretamente relacionada, nos termos da legislação vigente, com o patrimônio da União.
§ 2º As obrigações e prerrogativas previstas neste artigo poderão ser repassadas, no que couber, às entidades conveniadas ou contratadas na forma dos arts. 1º e 4º.
§ 3º Constitui obrigação do Poder Público em todas as suas esferas, federal, estadual e municipal, observada a legislação específica vigente, zelar pela manutenção das áreas de preservação ambiental e de uso comum do povo, independentemente da celebração de convênio para esse fim.
Eis os documentos que concretizaram a punição aplicada pela Administração Federal:
Irresignado, o réu interpôs recurso contra o aludido auto, que lhe impôs multa no valor de R$ 15.345,00 (quinze mil, trezentos e quarenta e cinco reais), em razão da conduta classificada como “ocupação em praia (Bar e Restaurante Tartaruga)”.
Embora a parte ré tenha admitido, nos autos do processo administrativo, que realmente invadira parte da faixa de praia, impugnou a metragem indicada pela fiscalização, que apontou a existência de 511,50m² de área ocupada irregularmente. Sustentou, em sua defesa, que a extensão real da ocupação seria inferior àquela considerada pela SPU.
Diante disso, requereu a revisão da autuação, com a readequação da área considerada irregular e, por conseguinte, a revisão do valor da penalidade aplicada. Confira-se (Evento 120, fl. 1 – 1º grau):
Tal requerimento foi julgado improcedente, em 14.05.1997, conforme documento constante do Evento 120, fl. 5 – 1º grau:
Os autos revelam que, em atendimento à determinação da Secretaria de Patrimônio da União, o réu procedeu à demolição do muro do “Bar Ninja” em abril de 1997, portanto, um mês antes da decisão que não acolheu o recurso por ele interposto no processo administrativo. Isso está demonstrado pelas fotografias juntadas no Evento 131, fls. 7/9 – 1º grau.
Importa destacar que, ao longo de aproximadamente nove anos, não se teve, nos presentes autos, qualquer notícia de movimentação referente ao processo administrativo que originou a presente demanda.
Posteriormente, em vistoria realizada em agosto de 2006, cuja origem não está esclarecida nos autos, se referente ao processo administrativo que deu origem à presente demanda ou a uma nova autuação, a SPU constatou que o restaurante já não avançava sobre a faixa de areia da praia (Evento 315, fl. 2 dos autos da ACP 0000755-24.2006.4.02.5108):
Em 11.07.2008, o Ministério Público Federal requereu à Gerência Regional do Patrimônio da União no Rio de Janeiro a realização de nova vistoria nos estabelecimentos de propriedade do réu, com o objetivo de verificar eventual avanço das construções sobre a faixa de areia da praia (Evento 138, fl. 5 – 1º grau).
Em 28.07.2008, foi realizada vistoria pela SPU, ocasião em que, constatada a invasão da faixa de areia, o réu foi advertido quanto à necessidade de remoção dos entulhos remanescentes da demolição de um dos muros, bem como acerca da demolição de outro muro, localizado mais próximo do mar (Evento 138, fl. 7 – 1º grau):
Em 27.10.2009, a Superintendência Regional do Patrimônio da União no Rio de Janeiro, por meio do Ofício nº 3020/2009/GRPU/RJ/DHFI, encaminhado ao Juízo da 1ª Vara Federal de São Pedro da Aldeia, informou que o Bar e Restaurante “não avança sobre a faixa de areia da Praia da Tartaruga”, reconhecendo, portanto, a regularização da ocupação outrora questionada. Vejamos (Evento 137, fl. 7 – 1º grau):
Diante do exposto, considerando a ausência, nos presentes autos, de elementos probatórios que demonstrem a permanência de ocupação irregular da faixa de areia pelo estabelecimento do réu (Bar e Restaurante), bem como à vista das informações prestadas pela Secretaria de Patrimônio da União - órgão competente para a fiscalização e gestão dos bens da União -, que atestam a inexistência de qualquer avanço atual sobre área pública, impõe-se o reconhecimento da insubsistência da pretensão autoral.
Registre-se que a vistoria realizada pela SPU aponta para a regularização da situação anteriormente noticiada, inexistindo, desde então, qualquer registro de fatos ou elementos capazes de infirmar tal quadro. A inércia administrativa, aliada à ausência de reiteração das condutas atribuídas ao réu, afasta a possibilidade de aplicação de sanções com base em atos pretéritos, cujos efeitos - à luz dos princípios da razoabilidade e da segurança jurídica - encontram-se superados pelo decurso do tempo e neutralizados pela conduta subsequente do administrado.
Desse modo, não subsistindo fundamento fático ou jurídico que justifique a procedência da pretensão deduzida pela União, a improcedência do pedido é medida que se impõe.
Pelo exposto, voto no sentido de (i) JULGAR EXTINTO O PROCESSO SEM JULGAMENTO DE MÉRITO em relação ao pedido de “reconhecimento do domínio da União sobre o referido imóvel”; (ii) NEGAR PROVIMENTO à remessa necessária; (iii) DAR PROVIMENTO à apelação do Réu para, reformando a sentença recorrida, julgar improcedentes os pedidos, nos termos da fundamentação supra; (iv) JULGAR PREJUDICADA a apelação da União. Condeno a União ao pagamento de honorários advocatícios, os quais fixo em 10% (dez por cento) sobre o valor da causa (R$ 22.000,00 - Evento 119, fl. 5 – 1º grau), atualizado, nos termos dos §§ 2º e 3º, do artigo 85, do CPC, verba a ser rateada entre os advogados que trabalharam no processo representando a parte ré, conforme será apurado em liquidação.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME BOLLORINI PEREIRA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002418812v14 e do código CRC 9cf0fefa.
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