Apelação Cível Nº 5004751-70.2023.4.02.5003/ES

RELATÓRIO

Cuida-se de apelações, atribuídas a minha relatoria por livre distribuição, interpostas por A. A. C. (TIAGO APARECIDO MARCON DALBONI DE ARAUJO, OAB/ES 22.102) e pelo INCRA – INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA, contra sentença proferida pelo MM. Juiz Federal NIVALDO LUIZ DIAS, da 1ª Vara Federal de São Mateus/ES, a qual, nos autos do procedimento comum ajuizado pelo autor em face da autarquia federal, julga procedente o pedido para determinar ao INCRA que adote as providências administrativas necessárias à expedição do título de domínio, incluindo georreferenciamento, atualização cadastral e demais etapas indispensáveis à regularização fundiária, no prazo de 12 meses, a contar do trânsito em julgado.

Na origem, trata-se de ação em que o autor postula o reconhecimento de seu direito à titulação definitiva da parcela que ocupa no Projeto de Assentamento Fazenda Georgina, localizado no Córrego Juerana, Nestor Gomes, Zona Rural de São Mateus/ES.

Como causa de pedir, afirma que foi beneficiado com área no referido projeto de assentamento desde 1987/1989, exercendo exploração agropecuária regular há mais de 35 anos, sem que o INCRA tenha promovido a emissão do título definitivo. Sustenta que a mora administrativa inviabiliza o pleno exercício de seus direitos como trabalhador rural e compromete a segurança jurídica da ocupação.

A sentença julgou procedente em parte o pedido sob o fundamento de que a condição de assentado do autor não é controvertida, inclusive porque o próprio INCRA reconheceu que ele detém título provisório e preenche os requisitos individuais para recebimento do título de domínio. Assentou, porém, que não cabe ao Poder Judiciário determinar diretamente a expedição do título definitivo sem prévia análise administrativa quanto ao preenchimento dos requisitos legais. Reconheceu, de outro lado, a demora excessiva da autarquia e determinou a conclusão do procedimento de titulação no prazo de 12 meses.

Foram opostos embargos de declaração pelo autor, nos quais alegou contradição quanto à nova verificação pelo INCRA, omissão acerca da fixação de multa diária, do valor da causa e do pedido de tutela provisória. Os aclaratórios foram rejeitados, sob o fundamento de inexistirem os vícios do art. 1.022 do CPC, destacando-se que a multa poderá ser apreciada em cumprimento de sentença, se necessária.

Em suas razões recursais (evento 66/1º grau), o autor pugna pela reforma parcial da sentença, sustentando, em síntese, que: (i) o prazo para cumprimento deve fluir da publicação da sentença, e não do trânsito em julgado; (ii) deve ser fixado cronograma objetivo e auditável para a conclusão das etapas administrativas; (iii) é necessária a cominação de astreintes; (iv) a cláusula de “verificação pelo INCRA” deve ser limitada às providências técnicas, sem reabertura ampla de requisitos já incontroversos; (v) o valor da causa deve corresponder ao proveito econômico da titulação; e (vi) os honorários devem ser fixados nos termos do art. 85, §3º, do CPC, afastada a apreciação equitativa.

Em suas razões recursais (evento 68/1º grau), o INCRA pugna pela reforma da sentença, sustentando, em resumo, que: (i) o Poder Judiciário não pode substituir a Administração Pública na condução da política pública de reforma agrária; (ii) a fixação de prazo para conclusão do procedimento de titulação violaria a discricionariedade administrativa; (iii) o Projeto de Assentamento Fazenda Georgina ainda não atenderia aos requisitos técnicos e legais exigidos para a titulação definitiva, especialmente georreferenciamento, certificação, CAR, atualização cadastral e regularização do parcelamento; (iv) há limitações orçamentárias, estruturais e de pessoal; e (v) o prazo de 12 meses seria insuficiente diante da complexidade das providências administrativas necessárias.

Contrarrazões apresentadas pelo autor e pelo INCRA.

Parecer do MPF pelo não provimento da apelação do INCRA e pelo parcial provimento da apelação do autor (evento 5).

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002865784v2 e do código CRC fb273270.

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Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
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Apelação Cível Nº 5004751-70.2023.4.02.5003/ES

VOTO

Conforme relatado, cuida-se de apelações, atribuídas a minha relatoria por livre distribuição, interpostas por A. A. C. (TIAGO APARECIDO MARCON DALBONI DE ARAUJO, OAB/ES 22.102) e pelo INCRA – INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA, contra sentença proferida pelo MM. Juiz Federal NIVALDO LUIZ DIAS, da 1ª Vara Federal de São Mateus/ES, a qual, nos autos do procedimento comum ajuizado pelo autor em face da autarquia federal, julga procedente o pedido para determinar ao INCRA que adote as providências administrativas necessárias à expedição do título de domínio, incluindo georreferenciamento, atualização cadastral e demais etapas indispensáveis à regularização fundiária, no prazo de 12 meses, a contar do trânsito em julgado.

A sentença julgou procedente em parte o pedido sob o fundamento de que a condição de assentado do autor não é controvertida, inclusive porque o próprio INCRA reconheceu que ele detém título provisório e preenche os requisitos individuais para recebimento do título de domínio. Assentou, porém, que não cabe ao Poder Judiciário determinar diretamente a expedição do título definitivo sem prévia análise administrativa quanto ao preenchimento dos requisitos legais. Reconheceu, de outro lado, a demora excessiva da autarquia e determinou a conclusão do procedimento de titulação no prazo de 12 meses.

Cinge-se a controvérsia em definir se deve ser mantida a sentença que reconheceu a mora administrativa do INCRA e fixou prazo para conclusão do procedimento de titulação definitiva da parcela ocupada pelo autor no Projeto de Assentamento Fazenda Georgina, bem como se são cabíveis os ajustes pretendidos quanto ao termo inicial, cronograma de cumprimento, astreintes, valor da causa e honorários advocatícios.

Com efeito, o art. 189 da Constituição Federal disciplina que os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. Confira-se:

Art. 189. Os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos.

Parágrafo único. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei.

(grifo nosso).

Sob esse prisma, impõe-se mencionar que o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64) preconiza, em seu art. 1º, § 1º, que a reforma agrária consiste no conjunto de medidas destinadas a promover a melhor distribuição da terra, mediante alterações no regime de sua posse e uso, com o objetivo de atender aos princípios da justiça social e de incrementar a produtividade. Nesse sentido, a implementação do programa de reforma agrária tem por objetivo fundamental promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural, bem como fomentar o desenvolvimento econômico do país.

Nota-se que a Lei nº 8.629/93, que trata sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, prevê, em seu § 2º, que a distribuição de imóveis rurais no âmbito da reforma agrária pode ocorrer por meio de título de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso (CDRU), assegurando-se aos beneficiários, uma vez cumpridas as condições previstas, o direito de adquirir o título de domínio ou a CDRU, nos termos da lei.

Por sua vez, o art. 21 da referida legislação assevera que o beneficiário da reforma agrária deverá assumir o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, além de não poder ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos.

Art. 18.  A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7o do Decreto-Lei no 271, de 28 de fevereiro de 1967.                       (Incluído pela Lei nº 13.001, de 2014)

[...]

§ 2^o  Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei.  

[...]

Art. 21.  Nos instrumentos que conferem o título de domínio, concessão de uso ou CDRU, os beneficiários da reforma agrária assumirão, obrigatoriamente, o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou por meio de seu núcleo familiar, mesmo que por intermédio de cooperativas, e o de não ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos.

(grifo nosso).

A corroborar com esse entendimento, confira-se:

DIREITO CONSTITUCIONAL (AGRÁRIO) E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. REFORMA AGRÁRIA. INCRA . PROJETO DE ASSENTAMENTO "BELA VISTA DO CHIBARRO”. CONCESSÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE CONTRATO DE ASSENTAMENTO. CUMPRIMENTO DAS CLÁUSULAS RESOLUTIVAS NO PRAZO DECENAL . QUITAÇÃO DE DÉBITOS. APELO PROVIDO. - Rejeitada a matéria preliminar de necessidade de reunião deste feito com os autos nº 2007.61 .20.007293-2, em virtude da alegação de conexão, tendo em vista a orientação da Súmula nº 235 do STJ - O Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64), em seu art. 1º, § 1º, define reforma agrária como "o conjunto de medidas que visem a promover melhor distribuição da terra, mediante modificações no regime de sua posse e uso, a fim de atender aos princípios de justiça social e ao aumento de produtividade" - A implementação do programa de reforma agrária tem como objetivo precípuo promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural e o desenvolvimento econômico do país, com a gradual extinção do minifúndio e do latifúndio, através de um sistema de relações entre o homem, a propriedade rural e o uso da terra . Toda e qualquer medida relativa à reforma agrária deve ter em vista a dignidade da pessoa humana e a construção de uma sociedade livre, justa e solidária, com a erradicação da pobreza e da marginalização, bem como com a redução das desigualdades sociais e regionais (arts. 1º, III e 3º, I e III, ambos da CF)- Dispõe a Constituição Federal, em seu art. 189, que os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil, nos termos e condições previstos em lei . O dispositivo constitucional referido é regulamentado pela Lei nº 8.629/93 - O que se conclui, da leitura dos dispositivos que regem a matéria, é que após o decurso do interregno de 10 (dez) anos previsto na norma constitucional, as condições de cultivo do imóvel de forma direta e pessoal passam a ser inexigíveis, sendo permitido ao assentando passar a explorar as terras do assentamento sob outras formas. Isso é o que se depreende, aliás, da Instrução Normativa INCRA nº 41/2007, art. 20, II, § 1º . - O INCRA faz distinção entre o título de domínio e o contrato de assentamento, afirmando que o prazo de 10 (dez) anos aplica-se à aquisição de domínio, mas não tem efeito liberatório no que se refere às regras do assentamento. No entanto, tal interpretação não se presta a desconstituir o direito do assentado, mormente porquanto se trata de interpretação restritiva que não encontra amparo na legislação de regência. - O INCRA também argumenta que, para a concessão dos títulos de propriedade dos lotes, o projeto de assentamento deverá obedecer a todas as fases de implementação, até atingir sua consolidação, o que ainda não ocorreu no caso do Assentamento Bela Vista do Chibarro. Entretanto, este Tribunal Regional Federal possui entendimento pacificado de que a ausência de consolidação do projeto de assentamento não configura óbice à titulação - O fundamento empregado pela sentença para rejeitar o pleito de entrega definitiva do título de propriedade do imóvel ao autor desta ação, qual seja, o fato de que ainda não houve o ressarcimento do valor do lote e de eventuais empréstimos concedidos ao assentado, não pode prevalecer, na medida em que desproporcional, especialmente em razão da edição das Leis nº 13 .001/2014 e 13.465/2017, aplicáveis ao caso concreto por força do art. 462 do CPC/73 - A negativa de emissão do título de domínio em favor do autor revela-se medida desnecessária, e por isso desproporcional, para a salvaguarda do direito de crédito do INCRA, referente ao ressarcimento de valores relativos ao lote e aos empréstimos concedidos para sua instalação, os quais poderão ser objeto de cobrança na forma da legislação - Recurso de apelação do autor provido. Recurso do INCRA prejudicado .

(TRF3, 2ª Turma, AC 00084260820074036120, Rel. Des. Fed. JOSE CARLOS FRANCISCO, DJE 18.11.2022) – grifo nosso.

 No caso dos autos, o demandante pugna pela procedência do pedido para determinar a expedição de Título de Domínio. Para tanto, afirma que foi assentado pelo INCRA no Projeto de Assentamento Fazenda Georgina no ano de 1989, recebendo área rural destinada à exploração agropecuária, a qual vem ocupando e cultivando regularmente há mais de 35 anos. Sustenta que sempre cumpriu as obrigações assumidas no contrato de assentamento, contribuindo para o desenvolvimento da atividade rural e para os objetivos da política de reforma agrária. Aduz que, apesar do longo lapso temporal e das previsões contratuais e legais constantes da Lei nº 8.629/93, o INCRA permaneceu omisso quanto à expedição do título definitivo de domínio, circunstância que lhe causa insegurança jurídica e limita o acesso a investimentos, financiamentos e ao pleno exercício de seus direitos enquanto trabalhador rural. Afirma, ainda, que tentou solucionar a questão administrativamente, sem êxito, razão pela qual busca a intervenção judicial para compelir a autarquia à conclusão do procedimento de titulação definitiva da área ocupada.

Compulsando-se os autos, verifica-se que assiste razão à autarquia federal, ficando prejudicada as alegações recursais do ora recorrente. Isso porque o §3º do art. 18 da Lei nº 8.629/93 apresenta diversas exigências, dentre as quais, que o título de domínio contenha condições resolutivas e que seja outorgado ao beneficiário apenas após a realização dos serviços de demarcação e medição topográfica do imóvel a ser alienado.

A autarquia não conferiu a titulação uma vez que constatou que o referido projeto não estava incluído na programação operacional, por não atender integralmente todos os requisitos dispostos na Instrução Normativa nº 99, de 30 de dezembro de 2019, conforme exigências transcritas abaixo:

Art. 10. A transferência definitiva dos lotes, por meio de CDRU ou de TD, somente será efetuada posteriormente:

I - ao registro da área em nome do Incra ou da União.

II - à realização dos serviços de medição e demarcação dos lotes individuais, ou definição da fração ideal nos casos de área coletiva.

III - ao georreferenciamento e certificação do perímetro do projeto de assentamento.

IV - à inscrição no Cadastro Ambiental Rural - CAR da área do assentamento.

V - ao cumprimento das cláusulas contratuais do CCU pelo assentado.

VI - à atualização cadastral do assentado.

Art. 26. Para emissão da CDRU ou do TD deverá ser formalizado, em sistema o processo principal para cada projeto de assentamento, devendo constar as seguintes informações:

I - cópia da portaria de criação do projeto de assentamento, bem como suas eventuais retificações.

II - cópia da matrícula que comprove domínio do Incra do imóvel ou do Projeto de Assentamento.

III - comprovante de inscrição no CAR.

IV - espelho referente aos dados do projeto de assentamento extraído do SIPRA ou de sistema equivalente utilizado pelo Incra.

V- relação de beneficiários atualizada - RB.

VI - planta e memorial descritivo do perímetro do imóvel georreferenciado/certificado ou o código do imóvel constante no Sistema de Gestão Fundiária - SIGEF ou Sistema Nacional de Certificação de Imóveis - SNCI.

VII - planta geral com identificação do parcelamento do projeto de assentamento ou códigos das parcelas no Sistema de Gestão Fundiária - SIGEF ou Sistema Nacional de Certificação de Imóveis - SNCI.

VIII - código do Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR.

IX - Pauta de Valores de Terra Nua para fins de Titulação de Assentamentos e Regularização Fundiária.

X - manifestação técnica, atestando os requisitos do projeto de assentamento para fins de titulação.

XI - relação de beneficiários aptos a serem titulados.

XII - ato de assentimento prévio do CDN, publicado nos projetos incidentes em faixa de fronteira.

Art. 27. Além do processo relativo ao projeto de assentamento de reforma agrária, também será formalizado, em sistema, processo individual do beneficiário, instruído com as seguintes informações:

I - cópia do Contrato de Concessão de Uso - CCU.

II - para beneficiários assentados anterior a esta norma, na ausência do CCU, poderá ser utilizado documento equivalente na forma do Inciso XXII do Art. 2º dessa Instrução Normativa.

III - dados atualizados da unidade familiar ou espelho do beneficiário atualizado extraído do SIPRA.

IV - cópia da planta e do memorial descritivo do lote.

V - informação do código do imóvel no Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR, referente à área do lote.

VI - declaração do beneficiário na forma do Anexo XII, ou vistoria nos casos em que couber.

VII - manifestação técnica, acrescida obrigatoriamente de informações referente a inscrição do CAR e do assentimento prévio no caso de projetos situados na faixa de fronteira.

VII - autorização de emissão pelo chefe da SR-00/D.

§ 1º Todos os processos individuais dos beneficiários do projeto de assentamento deverão estar relacionados no processo principal.

§ 2º A declaração e a manifestação técnica, conforme previstos nesta Instrução Normativa, dispensará a verificação in loco, sem prejuízo do seu poder fiscalizatório, desde que atestem o cumprimento das obrigações previstas e assumidas pela família assentada.

§3º A declaração prevista no parágrafo anterior deve conter, sob pena de responsabilização nas esferas, penal, administrativa e civil, que:

a) explora o imóvel direta e pessoalmente, por meio de sua unidade familiar.

b) mantém a posse ou a propriedade da parcela recebida.

c) observa a legislação vigente.

d) observa as diretrizes técnicas, econômicas e sociais definidas pelo Incra para o projeto de assentamento.

e) cumpre as demais obrigações e compromissos previstos em instrumento contratual.

§ 4º A vistoria será obrigatória nos seguintes casos:

a) se a parcela tiver sido objeto de termo de embargo ou infração ambiental lavrada por órgão ambiental competente.

b) quando o requerimento de titulação ou de regularização for realizado por meio de procuração.

c) se constar na lista de exploração de mão de obra em condição análoga à de escravo da Secretaria de Trabalho do Ministério da Economia.

d) se houver conflito agrário declarado ou registrado na Ouvidoria Agrária do Incra.

e) de ofício, referentes ao poder de fiscalização da autarquia.

§5º A Ouvidoria Agrária deverá disponibilizar periodicamente às Superintendências Regionais os registros de conflitos.

Para concessão de título, nota-se, assim, que os procedimentos devem conter as informações referentes ao projeto de assentamento para devida instrução processual. Tal processo passa pela averiguação dos requisitos e parecer para subsidiar autorização do superior do órgão para titulação definitiva do assentamento. Conforme apurado na esfera administrativa, havia a necessidade de coletar informações técnicas precisas em relação aos dados de todas as demais áreas que integram o projeto para a atualização no sistema SIPRA, possibilitando a composição do quantitativo de áreas e frações que são discriminadas no título para cálculo exato do valor da terra nua por hectare. 

À vista disso, a correta composição da área total do imóvel (parcela) a ser titulada é diretamente afetada pelas demais áreas comuns (reserva legal e áreas coletivas de produção ou agrovilas, se houver) em decorrência de suas frações. Portanto, imprescindível que seja identificada e com precisão, todas as áreas regulares de posse dos beneficiários, bem como das demais áreas que compõem o projeto.

Nesse sentido, no bojo do procedimento se verificou que “o projeto não se encontra apto para titulação definitiva conforme regramento legal e vigente, pois não há a completa documentação necessária que atenda a comprovação dos requisitos para a instrução do processo de titulação do assentamento como expresso na IN99 (Art. 10 e 26) e Nota Informativa 6920 (23199867)”.

Portanto, a documentação acostada pelo INCRA permite concluir que não há qualquer omissão ou morosidade, bem como que o Projeto de Assentamento Georgina ainda não reúne as condições técnicas e jurídicas necessárias para a expedição dos títulos definitivos aos assentados. Desse modo, assentamento apresenta diversas pendências estruturais, ambientais e fundiárias, dentre elas divergências relativas à reserva legal, necessidade de reordenamento espacial das parcelas, inconsistências no parcelamento originalmente previsto e alterações consolidadas no uso coletivo das áreas pelos beneficiários, circunstâncias que demandam adequações prévias antes da titulação definitiva e que estão sendo examinadas pela autarquia, no tempo necessário para tanto, diante de sua complexidade.

Vale acrescer que o georreferenciamento do assentamento está previsto como meta institucional, consistindo etapa indispensável para certificação do perímetro, atualização registral e futura individualização das parcelas no Sistema de Gestão Fundiária – SIGEF. Desse modo, assentamento apresenta diversas pendências estruturais, ambientais e fundiárias, dentre elas divergências relativas à reserva legal, necessidade de reordenamento espacial das parcelas, inconsistências no parcelamento originalmente previsto e alterações consolidadas no uso coletivo das áreas pelos beneficiários, circunstâncias que demandam adequações prévias antes da titulação definitiva.

Além disso, conforme informações constantes nos autos, o projeto se encontra classificado na Prioridade 3 (P3), motivo pelo qual não integra o rol de assentamentos atualmente aptos à titulação, cabendo a referida autarquia apreciar os procedimentos de acordo com sua expertise técnica no que tange ao grau de prioridade. Ressalta-se que a ingerência indevida sobre o grau de prioridade nos procedimentos de assentamento, envolvendo política nacional e constitucional relevante, pode gerar efeitos sistêmicos adversos, competindo a tal entidade, por meio de seus órgãos técnicos, avaliar aqueles que devem ser priorizados em cada situação.

Nesse mesmo sentido, confira-se:

DIREITO ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. APELAÇÕES. TITULAÇÃO DEFINITIVA DE LOTE EM PROJETO DE ASSENTAMENTO. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. CONTROLE JUDICIAL DA MORA. VEDAÇÃO À INGERÊNCIA NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. HONORÁRIOS POR EQUIDADE. RECURSOS DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME

1. Apelações interpostas pelos autores e pelo INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA contra sentença em que foi julgado procedente o pedido, nos termos do art. 487, I, do CPC, para determinar à autarquia a adoção das providências administrativas necessárias à expedição do Título de Domínio do lote nº 12 do Projeto de Assentamento PA Georgina, com área de 13,15 hectares, após verificação do cumprimento dos requisitos legais, fixando prazo de 12 meses, a contar do trânsito em julgado. Os autores insurgem-se quanto ao termo inicial do prazo, à ausência de cronograma faseado, à não fixação de astreintes progressivas, à possibilidade de reavaliação administrativa de requisitos, à inexistência de relatórios periódicos, ao valor da causa e aos honorários. O INCRA, em recurso adesivo, sustenta a impossibilidade de fixação judicial de prazo e requer a aplicação dos percentuais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legítima a fixação judicial de prazo para conclusão do procedimento administrativo de titulação, bem como se cabem as medidas acessórias postuladas pelos autores; (ii) estabelecer se a fixação do valor da causa e dos honorários advocatícios por apreciação equitativa deve ser mantida.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O magistrado pode fixar o termo inicial do prazo a partir do trânsito em julgado, pois inexiste vedação legal e a medida preserva a segurança jurídica quanto à estabilização da obrigação.

4. O Poder Judiciário exerce controle de legalidade, mas não pode impor cronograma técnico detalhado nem vincular etapas a sistemas internos do INCRA, sob pena de violar o princípio da separação de poderes.

5. A cominação de astreintes por etapas intermediárias pressupõe fracionamento da execução administrativa e configura ingerência indevida no mérito administrativo.

6. A titulação definitiva depende do cumprimento dos requisitos previstos na Lei nº 8.629/93 e em normas regulamentares, cuja verificação compete tecnicamente à autarquia, não podendo o Judiciário afastar genericamente essa análise.

7. A imposição de relatórios periódicos de acompanhamento caracteriza fiscalização contínua da gestão administrativa ordinária, medida excepcional não justificada no caso concreto.

8. O valor da causa pode ser fixado por estimativa quando a demanda versa sobre obrigação de fazer consistente na prática de ato administrativo, sem conteúdo econômico mensurável vinculado ao valor de mercado do imóvel.

[...]

IV. DISPOSITIVO

13. Recurso de apelação interposto pelos autores desprovido e recurso adesivo do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA desprovido.

(TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 5004977-41.2024.4.02.5003, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, julgado em 20.3.2026).

Portanto, diante dessas circunstâncias, não se vislumbra morosidade da autarquia previdenciária, motivo pelo qual a sentença de procedência deve ser reformada, ficando prejudicada apelação do autor.

Em conclusão, verifico que a sentença reforma para julgar improcedentes os pedidos autorais.

Por fim, tem-se que os honorários recursais não devem ser fixados, porquanto não presentes, simultaneamente, todos os requisitos necessários para o seu arbitramento, quais sejam: i) decisão recorrida publicada a partir de 18.3.2016, quando entrou em vigor o novo CPC; ii) recurso não conhecido integralmente ou desprovido, monocraticamente ou pelo órgão colegiado competente; iii) condenação em honorários advocatícios desde a origem, no feito em que interposto o recurso (STJ, 2ª Seção, AgInt nos EREsp 1539725, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJe 19.10.2017).

Ante o exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO INCRA-INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACAO E REFORMA AGRARIA E JULGAR PREJUDICADA A APELAÇÃO DE A. A. C..

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002865785v2 e do código CRC e831b753.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 09/06/2026, às 12:47:18

Apelação Cível Nº 5004751-70.2023.4.02.5003/ES

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.  REFORMA AGRÁRIA. CONCESSÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE CONTRATO DE ASSENTAMENTO. CUMPRIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. AUSÊNCIA DE MORA ADMINISTRATIVA.

1. Apelação contra sentença que julga procedente o pedido autoral para reconhecer o cumprimento por parte do demandante de todas as condições resolutivas apostas no Título de Domínio nº RJ001000000313, bem como determinar que INCRA expeça a certidão de liberação e baixa das condições resolutivas do referido título. Cinge-se a controvérsia em definir se houve demora desarrazoada pela Administração na análise do processo administrativo e se deve ser expedida a certidão requerida.

2. O art. 189 da Constituição Federal disciplina que os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. Sob esse prisma, impõe-se mencionar que o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64) preconiza, em seu art. 1º, § 1º, que a reforma agrária consiste no conjunto de medidas destinadas a promover a melhor distribuição da terra, mediante alterações no regime de sua posse e uso, com o objetivo de atender aos princípios da justiça social e de incrementar a produtividade. Nesse sentido, a implementação do programa de reforma agrária tem por objetivo fundamental promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural, bem como fomentar o desenvolvimento econômico do país.

3. A Lei nº 8.629/93, que trata sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, prevê, em seu § 2º, que a distribuição de imóveis rurais no âmbito da reforma agrária pode ocorrer por meio de título de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso (CDRU), assegurando-se aos beneficiários, uma vez cumpridas as condições previstas, o direito de adquirir o título de domínio ou a CDRU, nos termos da lei. Por sua vez, o art. 21 da referida legislação assevera que o beneficiário da reforma agrária deverá assumir o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, além de não poder ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos. Precedente: TRF3, 2ª Turma, AC 00084260820074036120, Rel. Des. Fed. JOSE CARLOS FRANCISCO, DJE 18.11.2022.  

4.  O demandante pugna pela procedência do pedido para determinar a expedição de Título de Domínio. Para tanto, afirma que foi assentado pelo INCRA no Projeto de Assentamento Fazenda Georgina no ano de 1989, recebendo área rural destinada à exploração agropecuária, a qual vem ocupando e cultivando regularmente há mais de 35 anos. Sustenta que sempre cumpriu as obrigações assumidas no contrato de assentamento, contribuindo para o desenvolvimento da atividade rural e para os objetivos da política de reforma agrária. Aduz que, apesar do longo lapso temporal e das previsões contratuais e legais constantes da Lei nº 8.629/93, o INCRA permaneceu omisso quanto à expedição do título definitivo de domínio, circunstância que lhe causa insegurança jurídica e limita o acesso a investimentos, financiamentos e ao pleno exercício de seus direitos enquanto trabalhador rural. Afirma, ainda, que tentou solucionar a questão administrativamente, sem êxito, razão pela qual busca a intervenção judicial para compelir a autarquia à conclusão do procedimento de titulação definitiva da área ocupada.

5. O §3º do art. 18 da Lei nº 8.629/93 apresenta diversas exigências, dentre as quais, que o título de domínio contenha condições resolutivas e que seja outorgado ao beneficiário apenas após a realização dos serviços de demarcação e medição topográfica do imóvel a ser alienado. A autarquia não conferiu a titulação uma vez que constatou que o referido projeto não estava incluído na programação operacional, por não atender integralmente todos os requisitos dispostos na Instrução Normativa nº 99, de 30 de dezembro de 2019.

6. Para a concessão de título, nota-se, assim, que os procedimentos devem conter as informações e a documentação referente ao projeto de assentamento para devida instrução processual. Tal processo passa pela averiguação dos requisitos e parecer para subsidiar autorização do superior do órgão para titulação definitiva do assentamento. Conforme apurado na esfera administrativa, havia a necessidade de coletar informações técnicas precisas em relação aos dados de todas as demais áreas que integram o projeto para a atualização no sistema SIPRA, possibilitando a composição do quantitativo de áreas e frações que são discriminadas no título para cálculo exato do valor da terra nua por hectare. A correta composição da área total do imóvel (parcela) a ser titulada é diretamente afetada pelas demais áreas comuns (reserva legal e áreas coletivas de produção ou agrovilas, se houver) em decorrência de suas frações. Portanto, imprescindível que seja identificada e com precisão, todas as áreas regulares de posse dos beneficiários, bem como das demais áreas que compõem o projeto.

7. Nesse sentido, no bojo do procedimento se verificou que “o projeto não se encontra apto para titulação definitiva conforme regramento legal e vigente, pois não há a completa documentação necessária que atenda a comprovação dos requisitos para a instrução do processo de titulação do assentamento como expresso na IN99 (Art. 10 e 26) e Nota Informativa 6920 (23199867)”. Portanto, a documentação acostada pelo INCRA permite concluir que não há qualquer omissão ou morosidade, bem como que o Projeto de Assentamento Georgina ainda não reúne as condições técnicas e jurídicas necessárias para a expedição dos títulos definitivos aos assentados. Desse modo, assentamento apresenta diversas pendências estruturais, ambientais e fundiárias, dentre elas divergências relativas à reserva legal, necessidade de reordenamento espacial das parcelas, inconsistências no parcelamento originalmente previsto e alterações consolidadas no uso coletivo das áreas pelos beneficiários, circunstâncias que demandam adequações prévias antes da titulação definitiva e que estão sendo examinadas pela autarquia, no tempo necessário para tanto, diante de sua complexidade.

8. O georreferenciamento do assentamento está previsto como meta institucional, consistindo etapa indispensável para certificação do perímetro, atualização registral e futura individualização das parcelas no Sistema de Gestão Fundiária – SIGEF. Desse modo, assentamento apresenta diversas pendências estruturais, ambientais e fundiárias, dentre elas divergências relativas à reserva legal, necessidade de reordenamento espacial das parcelas, inconsistências no parcelamento originalmente previsto e alterações consolidadas no uso coletivo das áreas pelos beneficiários, circunstâncias que demandam adequações prévias antes da titulação definitiva. Além disso, conforme informações constantes nos autos, o projeto se encontra classificado na Prioridade 3 (P3), motivo pelo qual não integra o rol de assentamentos atualmente aptos à titulação, cabendo a referida autarquia apreciar os procedimentos de acordo com sua expertise técnica no que tange ao grau de prioridade. Ressalta-se que a ingerência indevida sobre o grau de prioridade nos procedimentos de assentamento, envolvendo política nacional e constitucional relevante, pode gerar efeitos sistêmicos adversos, competindo a tal entidade, por meio de seus órgãos técnicos, avaliar aqueles que devem ser priorizados em cada situação. Precedente: TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 5004977-41.2024.4.02.5003, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, julgado em 20.3.2026.

9. Apelação do INCRA provida. Apelação do autor prejudicada.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO INCRA-INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACAO E REFORMA AGRARIA E JULGAR PREJUDICADA A APELAÇÃO DE A. A. C., nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 26 de maio de 2026.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002865786v3 e do código CRC 8073e82a.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 09/06/2026, às 12:47:21

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 19/05/2026 A 26/05/2026

Apelação Cível Nº 5004751-70.2023.4.02.5003/ES

RELATOR: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

PRESIDENTE: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

Votante: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

Votante: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA

Votante: Desembargador Federal MAURO SOUZA MARQUES DA COSTA BRAGA

LUCIANE MORETTI DE MATTOS

Secretária