Documento:20002765673

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO

Apelação Cível Nº 5025429-20.2020.4.02.5001/ES

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

VOTO

Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço dos recursos de apelação e da remessa necessária.

Os recursos de apelação são interpostos contra a sentença que julgou improcedentes os pedidos formulados na ação civil pública movida pelo Ministério Público Federal em face da empresa Buser Brasil Tecnologia Ltda, na qual se busca o reconhecimento judicial da irregularidade do modelo empresarial denominado “fretamento colaborativo", desenvolvido em plataforma digital.

As apelantes apresentam os seguintes argumentos centrais: (i) inexiste no sistema legal brasileiro o modelo de prestação de serviço de transporte público rodoviário denominado “fretamento colaborativo”; (ii) o serviço de transporte de passageiros por fretamento somente pode ocorrer no sistema de “circuito fechado”, assim definido: o serviço de transporte que pressupõe um grupo exclusivo de passageiros deve estar previamente definido e identificado, antes do início da viagem e durante todo o trajeto, inexistindo a possibilidade de venda individual de passagens ou comercialização aberta ao público, conforme estabelecido na Resolução ANTT nº 4.777/2015; (iii) a atividade empresarial operada pela Buser traduz-se em evidente prestação de serviço de transporte rodoviário de passageiros, atuando como agente relevante e preponderante na prestação do serviço público de transporte rodoviário interestadual de passageiros, sem a devida outorga do Poder Público competente; (iv) o transporte rodoviário de passageiros interestadual constitui serviço público de competência da União e somente pode ser explorado por particulares mediante ato administrativo de outorga ou delegação; (v) o serviço de transporte rodoviário de passageiros é um serviço público regulado, estando submetido às normas legais de regulação, especialmente aos atos emitidos pela ANTT.

Segundo os esclarecimentos apresentados pela Buser, o seu aplicativo (software desenvolvido para executar funções específicas e facilitar tarefas em dispositivos eletrônicos) funciona em duas etapas: (1) ajuda as pessoas a encontrarem outras que desejam realizar a mesma viagem, formando grupos de interesse comum; e (2) conecta esses grupos a empresas que prestam serviços de transporte privado na modalidade de fretamento, todas elas devidamente autorizadas a funcionar pelos órgãos reguladores competentes.

Desse modo, por intermédio da plataforma digital, o serviço de intermediação torna possível a aproximação de pessoas que têm o interesse comum de realizar a mesma viagem. Mediante a utilização das funcionalidades da tecnologia, é alcançada a realização de um tipo de “fretamento colaborativo”, em que os interessados fazem um rateio do custo total de um ônibus fretado. Esse modelo de negócio funcionaria na mesma lógica das startups Uber, 99, Cabify, dentre outras que utilizam a tecnologia para a mobilidade. Desse modo, é possível que pessoas com interesse comum se encontrem fisicamente para contratar um serviço de fretamento de transporte coletivo, ou mesmo por meio de grupos virtuais que existem nas redes sociais, como o Facebook, por exemplo.

A Buser afirma que a finalidade do serviço oferecido pela sua plataforma digital reside justamente em facilitar o encontro dessas pessoas numa mesma plataforma digital e conectá‑las às empresas que prestam o serviço de fretamento de ônibus.

Por esse ponto de vista apresentado, é possível visualizar um aspecto essencial ao adequado exame do presente caso, qual seja: a Buser Brasil Tecnologia Ltda. não atua direta e concretamente na exploração de serviços de transporte de passageiros, seja na modalidade de serviço privado de fretamento de ônibus, seja no serviço público regular de transporte rodoviário; tampouco vende bilhetes de passagem de transporte regular de passageiros. A empresa de tecnologia não é proprietária dos veículos e, consequentemente, não administra as empresas de ônibus (viações) que prestam o serviço de transporte por fretamento. Apresenta‑se como uma empresa brasileira de plataforma tecnológica (aplicativo digital) criada com o desiderato de intermediar a prestação do serviço de transporte de pessoas via fretamento.

Portanto, observando-se a atuação econômica da empresa Buser, seu modelo de negócio não viola nenhuma norma legal relacionada aos ditames regulatórios dos serviços de transporte coletivo rodoviário, eis que, no âmbito de sua plataforma, apenas realiza a conexão de pessoas interessadas com as empresas de ônibus prestadoras de serviço de transporte fretado.

Inexiste proibição legal para a operação da Buser Brasil Tecnologia Ltda. que atua exclusivamente com companhias regulares e devidamente autorizadas pela ANTT para a exploração dos serviços de transporte coletivo de ônibus via fretamento. A empresa não atua no âmbito do serviço público de transporte de passageiros.

Com efeito, serviço público pode ser definido, na linha dos ensinamentos de Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, Forense, 33.ª ed., p. 292), como “[...] toda atividade material que a lei atribui ao Estado para que exerça diretamente ou por meio de seus delegados, com o objetivo de satisfazer concretamente às necessidades coletivas, sob o regime jurídico total ou parcialmente público”.

O art. 175 da Constituição Federal assim determina: “Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.”

A atividade de transporte de passageiros via fretamento é realizada mediante autorização do Poder Público (ato administrativo precário e discricionário, de exercício do poder de polícia), o que revela, de forma clara, que tal serviço constitui uma espécie de serviço de interesse público.

Ademais, o serviço de transporte rodoviário coletivo de passageiros pode ser prestado por diversas modalidades, como o transporte regular coletivo (urbano, intermunicipal, interestadual, internacional) e o fretamento, autorizados pelo Poder Público (cf. art. 2º, XXIV, da Resolução ANTT nº 4.770/2015).

Posto isso, considerando a sua atividade econômica desenvolvida, a Buser apresenta-se claramente como uma empresa de tecnologia que desenvolve a operação de conectar pessoas interessadas em fazer viagens com destinos em comum, que se unem em uma plataforma digital mediante prévio cadastramento e, uma vez atingido o número mínimo necessário de pessoas, o grupo assume o fretamento proposto. Finalizada a conexão — a ligação entre os interessados e a empresa que disponibilizará e fretará o ônibus —, o contrato de fretamento é celebrado diretamente pelo grupo de passageiros, e não pela Buser.

Ao analisar um caso envolvendo plataforma digital similar, o Superior Tribunal de Justiça esclareceu alguns pontos sobre a natureza de sua atividade econômica: “As ferramentas tecnológicas disponíveis atualmente permitiram criar uma nova modalidade de interação econômica, fazendo surgir a economia compartilhada (sharing economy), em que a prestação de serviços por detentores de veículos particulares é intermediada por aplicativos geridos por empresas de tecnologia. Nesse processo, os motoristas, executores da atividade, atuam como empreendedores individuais, sem vínculo de emprego com a empresa proprietária da plataforma.”

A Corte Superior também ressalta a importância econômica e social do desenvolvimento de serviços de transporte compartilhado e a relevância da evolução de uma rede de serviços aptos a suprir carências e lacunas deixadas pelos prestadores do serviço de transporte no âmbito do regime de concessão pública. Confira-se:

“Não se pode olvidar, demais disso, que o uso do aplicativo UBER está se expandindo mundialmente, tratando-se de uma inovação na forma de prestar serviços de transporte de pessoas nos grandes centros urbanos. Há, inegavelmente, a consolidação de uma nova ideia, de uma nova percepção da realidade, na qual, por meio de contratos particulares, se constrói uma rede de serviços apta a suprir carências deixadas pelos monopólios das concessões públicas de transportes. Evidencia-se, assim, um negócio próspero, que atua frente às lacunas do serviço público.

Não é, pois, uma atividade que surge para confrontar o serviço público, mas sim para complementá-lo. Ademais, o art.1º da CF/88 apresenta como um de seus fundamentos ‘os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa’, sendo, portanto, um direito fundamental o exercício de qualquer trabalho ou profissão, atendidas as qualificações que a lei estabelecer. Também em seu art. 170, preconiza que a ordem econômica é fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, observado o princípio da livre concorrência. Desta forma, os atos tendentes a regulamentar e fiscalizar a atividade de forma severa, prevendo ou impondo multa significativa pelo seu descumprimento, extrapola os poderes inerentes ao Município por impedir ou dificultar a livre iniciativa e ferir o disposto no artigo 170, da Constituição Federal. Como já definido pelo STF no Tema n.º 976 alhures exposto, a competência constitucionalmente garantida ao Município de Belo Horizonte, no tocante ao dever de organizar e fiscalizar a prestação de serviços remunerados de transporte urbano de passageiros, não pode servir de pretexto para coibir ou limitar a atividade econômica exercida através de plataformas digitais, de forma a "contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal (CF/1988, art. 22, XI)" (AREsp 2412680, Ministro Mauro Campbell Marques, decisão monocrática, pub. em 20/10/2023).

Seguindo essa linha argumentativa, impõe‑se afirmar que inexiste ilegalidade no modelo de negócio desenvolvido pela Buser Brasil Tecnologia Ltda., o que implica o reconhecimento da improcedência dos pedidos autorais, em que se postula a declaração de ilegalidade do modelo operado pela empresa.

Outrossim, o MPF postulou que a ANTT fosse compelida a proceder à efetiva atividade fiscalizatória dirigida à Buser.

A ANTT detém a competência administrativa (art. 21, XII, e, da Constituição Federal) de fiscalizar a exploração de serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. Também o art. 21, IV, da Lei nº 10.233/2001 dispõe sobre a atribuição de "[...] elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como a prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição [...]".

Ainda, no inciso VIII do citado dispositivo legal, é prevista a atribuição de "[...] fiscalizar a prestação dos serviços e a manutenção dos bens arrendados, cumprindo e fazendo cumprir as cláusulas e condições avençadas nas outorgas e aplicação de penalidades pelo seu descumprimento".

Nada obstante, o serviço realizado pela Buser, plataforma digital de intermediação entre interessados no serviço de transporte e as empresas prestadoras do serviço de transporte de passageiros via fretamento, localiza‑se fora daqueles serviços que estão sujeitos ao poder normativo e fiscalizatório atribuído legalmente à ANTT. Isso ocorre porque os serviços oferecidos pela plataforma digital — de fretamento colaborativo — não podem ser caracterizados como prestação de serviços de transporte rodoviário de passageiros, notadamente em função do escopo de atividade de simples intermediação que exerce a Buser, com a nítida finalidade de tão somente facilitar a contratação de serviços de transporte.

Por isso, vale repisar, o modelo de intermediação de fretamento colaborativo não está abrangido pela regulação e fiscalização da ANTT, que deve se limitar às empresas prestadoras dos serviços de transporte.

A agência reguladora editou a Resolução ANTT nº 4.777/2015 para regulamentar os serviços de transporte coletivo de passageiros por fretamento, que podem ser em três modalidades, quais sejam: turístico, eventual e contínuo (art. 2º), cada qual com suas peculiaridades. Segundo essa norma regulamentar (infralegal), nessas modalidades deve ser cumprido o requisito denominado "circuito fechado", assim definido no art. 3º, XIV:

Circuito fechado: viagem de um grupo de passageiros com motivação comum que parte de um veículo de local de origem a um ou mais locais de destino e, após percorrer todo o itinerário, observados os tempos de permanência estabelecidos nesta Resolução, este grupo de passageiros retornar ao local de origem no mesmo veículo que efetuou o transporte na viagem de ida.

O transporte rodoviário intermunicipal e interestadual de passageiros é definido como serviço público caracterizado pela regularidade, generalidade, continuidade, eficiência e atualidade, que pode ser prestado por empresa delegatária em regime de concessão ou permissão do Estado.

O transporte público é o “serviço público de transporte de passageiros acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados pelo poder público”. E o transporte privado é o “serviço de transporte de passageiros não aberto ao público para a realização de viagens com características operacionais exclusivas para cada linha e demanda” (cf. Lei nº 12.587/2012, art. 4º, VI e VII).

Nos termos do art. 14, III, b, da Lei nº 10.233/2001, depende de autorização (ato de competência da ANTT) “o transporte rodoviário de passageiros, sob regime de afretamento”. E a única disciplina sobre o serviço de transporte coletivo de passageiros pelo sistema de fretamento encontra-se no inciso V, alínea a, do art. 13 desse diploma legal, segundo o qual, ressalvado o disposto em legislação específica, as outorgas a que se refere o inciso I do caput do art. 12 serão realizadas sob forma de autorização quando se tratar de “prestação não regular de serviços de transporte terrestre coletivo de passageiros, vedada a venda de bilhete de passagem”.

A definição de “circuito fechado”, como condição elementar ou requisito para a exploração de serviço de transporte de passageiro via fretamento, portanto, não tem previsão em lei formal, mas em simples resolução expedida pela ANTT (Resolução nº 4.777/2015).

Posto isso, conclui-se que a Resolução ANTT nº 4.777/2015, que criou a mencionada condição para a exploração do serviço de transporte de passageiros por fretamento, estabelecendo a obrigação de que o serviço somente se realize no modo “circuito fechado”, por não ter fundamento em lei formal, mostra-se juridicamente inviável para impedir ou restringir as atividades desenvolvidas pela Buser, tendo em vista que essa empresa de tecnologia não opera de forma direta como fornecedora de serviço de transporte coletivo rodoviário de passageiros.

Esses argumentos são reforçados também por outro importante fundamento jurídico.

A Lei nº 13.874/2019, que constitui a Declaração de Direitos da Liberdade Econômica e estabelece as garantias do livre mercado, preconiza, em seu art. 4º, I a IV, que “É dever da administração pública e das demais entidades vinculadas a esta lei, no exercício de regulamentação de norma pública pertencente à legislação sobre a qual esta lei versa, exceto se em estrito cumprimento da previsão explícita em lei, evitar o abuso do poder regulatório de maneira a, indevidamente”:

“I – criar reserva de mercado ao favorecer, em grupo econômico, ou profissional, em prejuízo dos demais concorrentes;

II – redigir enunciados que impeçam a entrada de novos competidores nacionais ou estrangeiros no mercado;

III – exigir especificações técnicas que não sejam necessárias para atingir o fim desejado;

IV – redigir enunciados que impeçam ou retardem a inovação e a adoção de novas tecnologias, processos ou modelos de negócio, ressalvadas as situações consideradas em regulamento como de alto risco”.

Destarte, vê‑se que a exigência do requisito “circuito fechado” para a exploração da atividade econômica do serviço de transporte rodoviário por fretamento foi estabelecida pela Resolução ANTT nº 4.777/2015, sendo que inexiste norma legal tratando expressamente a matéria. Portanto, nota‑se que a citada norma infralegal instituiu e inovou o ordenamento jurídico sem, contudo, contar com suporte em lei federal.

Quanto às atribuições normativas da agência reguladora, o art. 24 da Lei nº 10.233/2001 prevê a competência da ANTT para elaborar e editar “normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição”; bem como para “editar atos de outorga e extinção de direitos de exploração de infraestrutura e de prestação de serviços de transporte terrestre, celebrando e gerindo os respectivos contratos e demais instrumentos administrativos”.

Entretanto, não há previsão legal delegando à ANTT o poder normativo para estabelecer limitações e condições quanto à exploração do serviço privado de transporte de passageiro por fretamento.

Portanto, por força da norma contida no artigo 4º da Lei nº 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica), a indigitada condição estabelecida pela Resolução ANTT nº 4.777/2015 não pode ser utilizada para impedir que a Buser opere suas atividades (intermediação passageiro‑empresa de transporte coletivo).

Nesse sentido, vale citar o seguinte precedente do Tribunal Regional Federal da 2ª Região:

RECURSOS DE APELAÇÃO. AÇÃO COLETIVA. ADMINISTRATIVO. SERVIÇO DE TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS POR FRETAMENTO. PLATAFORMA DIGITAL CRIADA PELA BUSER BRASIL TECNOLOGIA LTDA. ILEGITIMIDADE PASSIVA DA UNIÃO. AUSÊNCIA DE INTERESSE PROCESSUAL DA ANTT. RESOLUÇAO ANTT Nº 4.777/2015. LEI Nº 13.874/2019. 1. A Buser Brasil Tecnologia Ltda (Ré-Apelante) não atua direta e concretamente na exploração de serviços de transporte de passageiros, seja na modalidade de serviço privado de fretamento de ônibus, seja no serviço público regular de transporte rodoviário. Como também não vende bilhetes de passagens de serviço de transporte regular de passageiros. A empresa de tecnologia não é proprietária dos veículos, e, consequentemente, não administra as empresas de ônibus (viação) que prestam o serviço de transporte por fretamento, todavia cadastradas na plataforma digital. Apresenta-se como uma empresa brasileira de plataforma tecnológica (aplicativo digital) criada com o desiderato de intermediar a prestação do serviço de transporte de pessoas via fretamento. No mais, o modelo de negócio da Buser não malfere nenhuma norma legal relacionada aos ditames regulatórios dos serviços de transporte coletivo rodoviário, eis que, no âmbito de sua plataforma, apenas realiza a conexão de pessoas interessadas com as empresas de ônibus prestadoras de serviço de transporte fretado. 2. O Sindicato autor desta ação coletiva postulou fosse a ANTT compelida a proceder à efetiva atividade fiscalizatória dirigida à Buser. Contudo, os documentos que instruem o presente processo estão a demonstrar que a Agência Reguladora tem de fato exercido regularmente seu poder de polícia em face da empresa (Nota Técnica nº 0032/SUFIS/2019, ev. 13), out. 4; e autos de infração ev. 21, out. 3). Assim, concluiu-se no sentido de que, não se configurando a realidade fática que motivou o pedido formulado em face da ANTT, descaracterizado estará o interesse processual do autor. 3. A União, por intermédio da Polícia Rodoviária Federal, não detém competência administrativa para impedir a realização das atividades econômicas operadas pela Buser, a revelar sua ilegitimidade passiva ad causam. 4. A exigência do requisito “circuito fechado” para a exploração da atividade econômica do serviço de transporte rodoviário por fretamento foi estabelecida pela Resolução ANTT nº 4.777/2015; sendo que inexiste norma legal tratando expressamente a matéria. Portanto, nota-se que a citada norma infralegal instituiu e inovou o ordenamento jurídico, o sistema legal, sem, contudo, contar com suporte em lei aprovada pelo Parlamento. Portanto, por força da norma contida no art. 4º da Lei nº 13.874/2019 (Lei da Liberdade Econômica), a indigitada condição estabelecida pela Resolução ANTT nº 4.777/2015 não pode ser utilizada para impedir que a Buser opere suas atividades (intermediação passageiro-empresa de transporte coletivo). 5. Impõe-se reformar a sentença apelada, na parte em que, julgando procedentes em parte os pedidos, determinou à Buser Brasil Tecnologia Ltda. a suspensão da oferta de serviço de transporte por fretamento em suas plataformas digitais, a menos que seja observada a prática de “circuito fechado”. 6. O Autor (Apelante) deve pagar os honorários advocatícios de sucumbência, para cada um dos Réus, na quantia equivalente a 10% do valor atualizado da causa, com base no art. 85, § 2º, do CPC. 7. Desprovido o recurso de apelação interposto pelo Sindicato das Empresas de Transportes Rodoviários Intermunicipais do Estado do Rio de Janeiro – SINTERJ. Provido o recurso de apelação interposto por Buser Brasil Tecnologia Ltda. (AC 505307-11.2019.4.02.5101, Rel. JFC Marcella Araújo da Nova Brandão, Rel. p/ acórdão Desembargador Federal Theophilo Antonio Miguel Filho, maioria, Sétima Turma Especializada, julgado em 13/12/2023).

No REsp 2.093.778/PR (Rel. Mauro Campbell Marques, j., em 18/06/2024), o Superior Tribunal de Justiça concluiu que o serviço oferecido pela Buser resulta em prestação de serviço de transporte rodoviário regular de passageiros, sem a devida outorga do Estado (permissão ou concessão).

Ressalte-se que o citado julgamento, proferido pela 2ª Turma da Corte Superior, não é precedente vinculante, pois não foi acionado o sistema do rito dos recursos repetitivos.

A regra do “circuito fechado” não tem amparo legal, vale dizer, em lei formal. A exigência de circuito fechado está prevista no Decreto nº 2.521/1998 e na Resolução nº 4.777/2015 — atos infralegais.

O circuito fechado não está previsto em lei federal, de modo que a Resolução ANTT nº 4.777/2015 não pode ser usada para impedir as atividades da Buser. Afigura-se típica hipótese de regulação ultra vires, ou seja, a ANTT extrapolou seu poder normativo ao criar, por resolução, uma restrição à liberdade econômica que somente poderia ser estabelecida por lei em sentido formal, nos termos do artigo 170, parágrafo único, da Constituição Federal.

O artigo 4º da Lei da Liberdade Econômica proíbe expressamente que a Administração Pública emita enunciados que “impeçam ou retardem a inovação e adoção de novas tecnologias”.

Acerca do Tema 967/STF (leading case RE 1.054.110), o Supremo Tribunal Federal firmou as seguintes teses jurídicas:

1. A proibição ou restrição da atividade de transporte privado individual por motorista cadastrado em aplicativo é inconstitucional, por violação aos princípios da livre iniciativa e da livre concorrência;

2. No exercício de sua competência para regulação e fiscalização do transporte privado individual de passageiros, os Municípios e o Distrito Federal não podem contrariar os parâmetros fixados pelo legislador federal (CF/1988, art. 22, XI).

Portanto, como a Corte Suprema reconheceu que inovações tecnológicas de intermediação no transporte são legítimas, essa ratio decidendi é extensível ao fretamento colaborativo, pois a lógica econômica e tecnológica é semelhante. Além do mais, inexiste norma expressa em lei federal dispondo sobre os parâmetros para o exercício das plataformas de aplicativo digitais de intermediação entre passageiros e empresas prestadoras de serviço de transporte.

III

Com base nesse entendimento, a sentença apelada não merece reparos.

Diante do exposto, voto no sentido de negar provimento à remessa necessária e aos recursos de apelação interpostos pelo Ministério Público Federal, pela Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT, pela Associação Brasileira das Empresas de Transporte Terrestre de Passageiros e pelo Sindicato das Empresas de Transportes de Passageiros do Estado do Espírito Santo.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002765674v8 e do código CRC f0d4dd9e.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO
Data e Hora: 24/03/2026, às 16:13:00

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO

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Apelação Cível Nº 5025429-20.2020.4.02.5001/ES

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5025429-20.2020.4.02.5001/ES

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

VOTO DIVERGENTE

Conforme relatado, trata-se de apelações interpostas contra sentença que, em sede de ação civil pública, julgou improcedentes os pedidos formulados pelo Ministério Público Federal, ao entendimento de que a exigência do requisito do "circuito fechado" para a exploração da atividade de fretamento, prevista na Resolução ANTT nº 4.777/2015, revela-se ilegal por não encontrar amparo em lei em sentido estrito.

Ao examinar as razões recursais, o eminente Relator entendeu por negar provimento às apelações interpostas, ao fundamento de que, em consonância com a sentença recorrida, a exigência do denominado "circuito fechado" careceria de suporte em lei formal, além de se revelar incompatível com a Lei da Liberdade Econômica. Assentou, ainda, inexistir ilegalidade no serviço de intermediação realizado pela Buser por meio de sua plataforma digital.

Todavia, com a devida vênia ao entendimento esposado, entendo por divergir, no sentido de dar parcial provimento à remessa necessária e às apelações, pelas razões que passo a expor.

Inicialmente, no que concerne ao sistema de transportes, a Constituição Federal atribuiu à União a competência exclusiva para explorar diretamente, ou mediante autorização, concessão ou permissão, o transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros (art. 21, XII, “e”), conferindo-lhe competência privativa para estabelecer as diretrizes da política nacional de transportes (art. 22, IX) e para legislar sobre trânsito e transporte (art. 22, XI), determinando que o transporte terrestre seja disciplinado por lei (art. 178).

No plano infraconstitucional, a Lei nº 12.587/2012, que instituiu as diretrizes da Política Nacional de Mobilidade Urbana, estabeleceu a classificação dos serviços de transporte urbano. A citada lei distingue o transporte público coletivo (serviço acessível a toda a população com itinerários e tarifas definidos pelo poder público) do transporte privado coletivo, destinado a atender demandas específicas de grupos de usuários:

Art. 3º O Sistema Nacional de Mobilidade Urbana é o conjunto organizado e coordenado dos modos de transporte, de serviços e de infraestruturas que garante os deslocamentos de pessoas e cargas no território do Município.

§ 1º São modos de transporte urbano:

I - motorizados; e

II - não motorizados.

§ 2º Os serviços de transporte urbano são classificados:

I - quanto ao objeto:

a) de passageiros;

b) de cargas;

II - quanto à característica do serviço:

a) coletivo;

b) individual;

III - quanto à natureza do serviço:

a) público;

b) privado.

Art. 4º Para os fins desta Lei, considera-se:

(...)

VI - transporte público coletivo: serviço público de transporte de passageiros acessível a toda a população mediante pagamento individualizado, com itinerários e preços fixados pelo poder público;

VII - transporte privado coletivo: serviço de transporte de passageiros não aberto ao público para a realização de viagens com características operacionais exclusivas para cada linha e demanda;

Por sua vez, a Lei nº 10.233/2001 (alterada pelas Leis nº 12.743/2012 e nº 12.996/2014) dispôs sobre a estruturação dos transportes terrestres e instituiu a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT). Como autarquia reguladora, a ANTT incumbiu-se de elaborar normas relativas à exploração de vias, bem como de regular, fiscalizar e autorizar a prestação dos serviços (art. 24, IV e V).

No tocante ao transporte rodoviário, compete à agência autorizar tanto o serviço regular interestadual quanto aquele realizado sob regime de fretamento (art. 13, V e art. 26, III). Incumbe-lhe, ainda, o poder de polícia para coibir a prestação de serviços não outorgados, cuja exploração é expressamente vedada pela legislação (art. 14, § 2º). A referida lei estabelece que a autorização será disciplinada em regulamento próprio:

Art. 44. A autorização, ressalvado o disposto em legislação específica, será disciplinada em regulamento próprio e será outorgada mediante termo que indicará: (Redação dada pela Lei nº 12.815, de 2013):

I – o objeto da autorização;

II – as condições para sua adequação às finalidades de atendimento ao interesse público, à segurança das populações e à preservação do meio ambiente;

III – as condições para anulação ou cassação;

IV – as condições para a transferência de sua titularidade, segundo o disposto no art. 30. (Revogado pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)

V - sanções pecuniárias. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)

No âmbito infralegal, o Decreto nº 2.521/1998 regulamenta a concessão e autorização dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros. Nos termos deste diploma, o transporte em regime de fretamento é definido como um serviço especial que deve ser obrigatoriamente realizado em circuito fechado:

Art. 3º Para os fins deste Decreto, considera-se:

(...)

X - fretamento contínuo: é o serviço prestado a pessoas jurídicas para o transporte de seus empregados, bem assim a instituições de ensino ou agremiações estudantis para o transporte de seus alunos, professores ou associados, estas últimas desde que legalmente constituídas, com prazo de duração máxima de doze meses e quantidade de viagens estabelecidas, com contrato escrito entre a transportadora e seu cliente, previamente analisado e autorizado pela Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT; (Redação dada pelo Decreto nº 8.083, de 2013)

XI - fretamento eventual ou turístico: é o serviço prestado à pessoa ou a um grupo de pessoas, em circuito fechado, com emissão de nota fiscal e lista de pessoas transportadas, por viagem, com prévia autorização ou licença da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT; (Redação dada pelo Decreto nº 8.083, de 2013)

(...)

XXX - serviços especiais: os delegados mediante autorização que correspondem ao transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros em circuito fechado, no regime de fretamento, e ao internacional em período de temporada turística;

Art. 35. Constituem serviços especiais os prestados nas seguintes modalidades:

I - transporte interestadual e internacional sob regime de fretamento contínuo;

II - transporte interestadual e internacional sob regime de fretamento eventual ou turístico;

(...)

Art. 36. Os serviços especiais previstos nos incisos I e II do caput do art. 35 têm caráter ocasional, só podendo ser prestados em circuito fechado, sem implicar o estabelecimento de serviços regulares ou permanentes e dependem de autorização da Agência Nacional de Transportes Terrestres, independentemente de licitação, observadas, quando for o caso, as normas dos tratados, convenções e acordos internacionais, enquanto vincularem a República Federativa do Brasil. (Redação dada pelo Decreto nº 8.083, de 2013)

§ 1º Para os serviços previstos nos incisos I e II do artigo anterior, não poderão ser praticadas vendas de passagens e emissões de passagens individuais, nem a captação ou o desembarque de passageiros no itinerário, vedadas, igualmente, a utilização de terminais rodoviários nos pontos extremos e no percurso da viagem, e o transporte de encomendas ou mercadorias que caracterizem a prática de comércio, nos veículos utilizados na respectiva prestação.

Limitando-se a acompanhar a diretriz do Decreto, a Resolução ANTT nº 4.777/2015 detalhou a prestação do serviço de fretamento, consolidando a definição de "circuito fechado":

Art. 3º Para fins desta Resolução, na prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento, considera-se:

(...)

VI - Fretamento turístico: o serviço prestado por autorizatária, para deslocamento de pessoas em circuito fechado, com exceção dos casos previstos nesta Resolução, em caráter ocasional, com relação de passageiros transportados e emissão de nota fiscal de acordo com as características da viagem, que deverá ser realizada conforme as modalidades turísticas definidas em legislação;

VII - Fretamento eventual: o serviço prestado por autorizatária, para deslocamento de pessoas em circuito fechado, com exceção dos casos previstos nesta Resolução, em caráter ocasional, com relação de passageiros transportados e emissão de nota fiscal de acordo com as características da viagem, que ocorrerá sem interesse turístico;

VIII - Fretamento contínuo: o serviço prestado por autorizatária, para deslocamento de pessoas em circuito fechado, por período determinado, com quantidade de viagens, frequência e horários pré-estabelecidos, com relação de passageiros transportados, firmado por meio de contrato registrado em cartório, destinado ao transporte de empregados ou colaboradores de pessoa jurídica, de docentes, discentes e técnicos de instituição de ensino, de associados de agremiação estudantil ou associação legalmente constituída e de servidores e empregados de entidade governamental que não estiver utilizando veículo oficial ou por ela arrendado;

(...)

XIV - Circuito fechado: viagem de um grupo de passageiros com motivação comum que parte em um veículo de local de origem a um ou mais locais de destino e, após percorrer todo o itinerário, observado os tempos de permanência estabelecidos nesta Resolução, este grupo de passageiros retorna ao local de origem no mesmo veículo que efetuou o transporte na viagem de ida;

Extrai-se, portanto, que o fretamento pressupõe, por definição normativa, a realização da viagem em circuito fechado (ida e volta do mesmo grupo), ao passo que o transporte regular se desenvolve em circuito aberto, mediante comercialização individualizada de passagens para trechos de ida e/ou volta.

Nesse contexto, o dever de deferência à interpretação técnica adotada pela agência reguladora, ao conferir concretude às balizas traçadas pela legislação de regência, com fundamento nos arts. 24 e 44 da Lei nº 10.233/2001, recomenda que o Poder Judiciário prestigie a distinção estabelecida entre as modalidades de serviço, sob pena esvaziamento do modelo regulatório setorial.

Com efeito, o eventual afastamento do requisito do "circuito fechado" permitira que empresas autorizadas exclusivamente para o fretamento passassem a explorar, na prática, serviços materialmente idênticos aos do transporte regular, sem, contudo, suportar os ônus inerentes deste regime jurídico, tais como custeio das gratuidades legalmente assegurados a idosos, jovens de baixa renda e pessoas com deficiência.

Resta evidenciado, assim, o risco concreto de comprometimento do equilíbrio concorrencial do setor, uma vez que a flexibilização indevida desse critério tende a estimular a migração de operadores submetidos ao regime regulatório mais rigoroso para o regime de fretamento, significativamente menos oneroso.

Nessa mesma linha, bem pontuou o órgão do MPF oficiante no presente grau de jurisdição (evento 14.1):

A impossibilidade de as empresas de fretamento realizarem viagens em sistema de circuito aberto, por meio de intermediação de uma plataforma digital ou não, é justificada pela evidente prática de concorrência desleal que estas fariam frente às empresas que prestam transporte regular. Na prática, terminariam oferendo serviço idêntico ao transporte regular de passageiros sem arcar com os todos os ônus que estas últimas são obrigadas a assumir (regularidade, frequência mínima, gratuidades, frota mínima, capital social mínimo, entre outros).

Isto porque as prestadoras de transporte coletivo regular, além de arcar com as gratuidades e descontos, estão sujeitas a diversas regras e ônus mais gravosos e impostos pelo poder concedente em virtude de se caracterizarem como prestadoras do serviço essencial de transporte rodoviário coletivo de passageiros.

Portanto, as empresas que operam o serviço de transporte regular de passageiros encontram-se em desvantagem competitiva quando comparadas com as transportadoras que realizam viagens intermediadas pela plataforma da empresa BUSER, já que estão obrigadas a cumprir diversas exigências legais que não são obrigatórias para as transportadoras que realizam viagens intermediadas pela plataforma da empresa BUSER.

Desta forma, embora as empresas que utilizam a intermediação da plataforma da empresa BUSER estejam explorando o mercado regular, elas não estão se sujeitando às obrigações que as demais empresas devem cumprir, conforme determinações legais e regulamentares. Assim, as empresas de fretamento que utilizam a plataforma da empresa BUSER estão operando dentro de um mercado regular, contudo, estão se eximindo das exigências impostas a todas as demais empresas que ali operam.

De igual modo, merece destaque o teor da Nota Técnica nº 5.705/2020/GEINT/SUFIS/DIR, na qual consignou-se as irregularidades reiteradamente verificadas na atuação da Buser (evento 18.2, com destaques nossos):

5.1. A Lei nº 10.233/2001 preceitua, em seu art. 26, § 6º que a ANTT deverá coibir a prática de serviços de transporte de passageiros não concedidos, permitidos ou autorizados. Visando o cumprimento do dispositivo legal, a ANTT realiza diariamente, e em todo território nacional, inúmeras ações de fiscalização para verificar o cumprimento das normas estabelecidas.

5.2. Na abordagem do veículo de passageiros pela fiscalização, primeiramente é verificado se o veículo transporta pessoas, se este transporte faz parte do escopo de atuação da ANTT, ou seja, trata-se de um transporte rodoviário interestadual ou internacional de passageiros remunerado. Nesta primeira abordagem, o condutor do veículo ou preposto da empresa já informa à fiscalização a modalidade de viagem que está efetuando, regular ou fretamento.

5.3. Em quaisquer das duas modalidades de transporte de passageiros, a fiscalização solicita e verifica as documentações pertinentes, conforme preceituado nas Resoluções nº 4.770/2014 e 4.777/2014, além de outros normativos da ANTT, a depender do caso concreto.

5.4. No caso de uma viagem de fretamento, são verificados diversos documentos, como o Certificado de Registro e Licenciamento do Veículo - CRLV, a apólice do seguro de responsabilidade civil, dentre outros.

5.5. Talvez o documento mais importante numa fiscalização do transporte de passageiros mediante fretamento eventual seja a Licença de Viagem, que, como afirmado anteriormente, é de porte obrigatório e deve ser emitida antes do início de cada viagem. Este documento é necessário pois, diferentemente do transporte regular de passageiros que já possui linhas, horários e itinerários pré-estabelecidos, além de identificação individual dos passageiros por meio do bilhete de passagem, uma empresa de fretamento devidamente autorizada pela ANTT (com TAF vigente) pode realizar uma viagem com determinado grupo de pessoas entre quaisquer pontos origem e destino do país, desde que em circuito fechado.

5.6. Está disponível no "Anexo Arquivos Digitais" (4654081) o arquivo "Simples Conferência - Autorização de Viagem.pdf" de uma das viagens contratadas pela BUSER, para elucidação dos pontos mais relevantes do circuito fechado.

5.7. As informações constantes desta Licença de Viagem são cuidadosamente analisadas pela fiscalização:

5.7.1. É verificada a empresa transportadora, o veículo e os motoristas que estão sendo utilizados para a prestação do serviço de transporte;

5.7.2. É realizado o batimento das informações referente à documentação fiscal declarada na LV e portada no veículo/

5.7.3. É analisado o roteiro de viagem, bem como as datas, e se o informado é coerente com a viagem que está sendo realizada quando da abordagem da fiscalização;

5.7.4. É checada a lista de passageiros, para verificar se os passageiros embarcados são os mesmos da lista.

5.8. Conforme disposto nos itens 3.4. e 3.5, a BUSER alega cumprir os normativos referentes ao transporte de passageiros na modalidade fretamento eventual.

5.9. Entretanto, foram flagradas, até o momento, diversas situações de descumprimento aos itens 5.7.3 e 5.7.4 em viagens cujo contratante é a Buser Brasil Tecnologia Ltda. De forma geral, são reiteradamente constatados pelos agentes de fiscalização os seguintes cenários:

5.9.1. Quando o veículo é abordado no trajeto de ida previsto no roteiro da viagem, em entrevista com os passageiros, é constatado que os mesmos não retornarão na data e horário previstos no roteiro da viagem.

5.9.2. Quando o veículo é abordado no trajeto de retorno previsto no roteiro da viagem, constata-se que uma pequena parte ou, na maioria das vezes nenhum dos passageiros embarcados consta da lista de passageiros.

5.10. No caso exemplificando no item 5.6., estas constatações significariam dizer que a empresa de transportes contratada não está realizando a viagem que ela mesmo informou que faria, ou seja, a partida de certa localidade com determinado grupo de passageiros a chegada ao destino informado e o retorno à localidade de partida, sempre com o mesmo grupo de passageiros, o que caracteriza o circuito fechado.

5.11. Nestes casos, a empresa de transportes é autuada por efetuar um serviço não autorizado pela ANTT, já que foi verificado que o serviço que havia sido autorizado pela Licença de viagem não está de fato sendo executado. A devida configuração dos serviços que estão sendo executados é uma atividade de rotina observada pelos agentes de fiscalização da ANTT em todo seu escopo de atuação.

A jurisprudência deste Tribunal Regional Federal, aliás, tem reiteradamente reconhecido a legalidade das resoluções editadas pela ANTT, bem como constatado, em situações concretas, a ocorrência das irregularidades ora apontadas pela agência reguladora, fato este que evidencia, inclusive, o efetivo exercício do poder de polícia da autarquia:

ADMINISTRATIVO. MULTA. ANTT. FRETAMENTO. CIRCUITO FECHADO. REALIZAÇÃO EM CIRCUITO ABERTO. CASSAÇÃO DA AUTORIZAÇÃO DE SERVIÇO DE TRANSPORTE. PODER NORMATIVO DAS AGÊNCIAS REGULADORAS. LEI Nº 10.233/2011. RESOLUÇÃO ANTT Nº 4.777/2015. LEGALIDADE. IMPOSSIBILIDADE DE SUBSTITUIÇÃO DA PENALIDADE POR SUSPENSÃO OU MULTA. APELAÇÃO DESPROVIDA. HONORÁRIOS RECURSAIS.

1. Trata-se de apelação interposta pelo autor, TURISPALL TRANSPORTES E TURISMO LTDA, da sentença proferida, em ação de procedimento comum, pela 1ª Vara Federal de Itaboraí, que julgou improcedente o pedido de nulidade da decisão administrativa nº 50500.237602/2022-71, proferida pela ré, AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT, que lhe impôs a pena de cassação da autorização do serviço de transporte de passageiros por fretamento.

2. A apelante sustenta que a obrigatoriedade do circuito fechado foi instituída por atos infralegais e, por isso, não poderia ser motivo para a aplicação da pena de cassação. Assim, requer a nulidade do ato administrativo de cassação proferido no processo administrativo ordinário nº 50500.237602/2022-71 ou, subsidiariamente, a conversão da penalidade em suspensão ou multa.

3. As agências reguladoras, como a apelada, são autarquias especiais (artigo 37, XIX, da Constituição Federal) e recebem da lei que as instituem uma delegação para exercer seu poder de regulação. Elas não podem, contudo, criar normas sem expressa delegação nem regulamentar matéria para a qual não exista um conceito genérico prévio em sua lei instituidora (STF,ADI nº 5906, rel. p/acórdão Min. Alexandre de Moraes, j. 06/03/2023, Tribunal Pleno)

4. A Lei n.º 10.233/2001 instituiu a Agência Nacional de Transporte Terrestre - ANTT, submetida ao regime autárquico especial, conferindo-lhe poder de polícia para exercer fiscalização das atividades afetas ao seu objeto e fazer cumprir as normas inerentes à atividade regulada. O artigo 24, no inciso IV, confere à ré/apelada atribuição para elaborar e editar normas e regulamentos relativos à exploração de vias e terminais, garantindo isonomia no seu acesso e uso, bem como à prestação de serviços de transporte, mantendo os itinerários outorgados e fomentando a competição. Já o artigo 26, incisos III e VIII, lhe comete, respectivamente, as atribuições específicas de autorizar o transporte de passageiros, sob regime de fretamento; e autorizar a prestação de serviços regulares de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.

5. Nesse contexto, a Resolução nº 4.777/2015 dispôs sobre a regulamentação da prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento.

6. Conforme seu artigo 3º, no transporte fretado, a empresa responsável pelo transporte realiza o negócio jurídico com a parte contratante, ausente contrato direto entre passageiro e transportadora. Os principais elementos que caracterizam o regime de fretamento são a existência de um terceiro contratante, a ocasionalidade e, eventualmente, a motivação turística.

7. Independentemente de sua modalidade, o transporte de fretamento deve ocorrer em circuito fechado, isto é, o mesmo veículo e o mesmo grupo de pessoas devem iniciar uma viagem até um local de destino, retornando ao ponto em que o itinerário foi iniciado.

8. A livre iniciativa e a liberdade econômica não estão apartadas dos demais princípios constitucionais e estão sujeitos à atividade reguladora do Estado, inclusiva através de suas agências, com vistas à melhor consecução do interesse público.

9. As exigências do serviço fretado são menos rigorosas que aquelas para a prestação de um serviço regular. Logo, a desconsideração do critério do “circuito fechado” no fretamento poderia ensejar uma migração da demanda de passageiros e de empresas do serviço regular para o fretado. Em outras palavras, a prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual de passageiros em regime de fretamento, sem a observância das exigências normativas, acarretaria concorrência desleal com as delegatárias do serviço regular, pois aquelas não precisariam observar obrigações que são impostas somente a estas, como o oferecimento de linhas em viagens economicamente inviáveis, regularidade, frequência e frota mínima, gratuidade.

10. A regra contestada tem com propósito permitir a operação de todos os modelos de prestação de serviços de transporte de forma harmoniosa e complementar, e não de modo predatório e desigual.

11. Portanto, a norma impugnada não contém inconstitucionalidade formal, pois emanou do exercício válido do poder normativo pela agência, sem a necessidade de edição de lei em sentido estrito produzida pelo Poder Legislativo. Não extrapola os limites da atuação da agência reguladora, pelo contrário especifica, esmiúça, complementa e materializa os ditames da própria Lei nº 10.233/2001.

12. Não é, igualmente, inconstitucional materialmente, pois seu conteúdo não colide com qualquer norma constitucional, sobretudo com os princípios da livre iniciativa e da livre concorrência previstos no artigo 170 da Carta Magna. É regra razoável e proporcional, resultante de escolha legítima da agência. Precedentes do STJ e deste TRF-2ª Região (STJ - REsp: 2093778 PR 2023/0305272-8, Relator: Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, Data de Julgamento: 18/06/2024, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 02/07/2024; TRF2; Apelação Cível 5076178-32.2020.4.02.5101; Relator: Sergio Schwaitzer; 7a. Turma Especializada; Data: 8/5/2023; (TRF2; Apelação cível 5009764-18.2021.4.02.5101; Relator: Silvio Wanderley do Nascimento Lima, Juiz Federal Convocado; 7a. Turma Especializada; Data: 30/9/2022; (TRF2; Agravo de instrumento 5016302-26.2020.4.02.0000; Relator: José Antônio Lisbôa Neiva; 7a. Turma Especializada; Data: 12/7/2021; TRF2; Agravo de Instrumento 5001275-95.2023.4.02.0000; Relator: Vigdor Teitel, Juiz Federal Convocado; 5a. Turma Especializada; Data: 13/6/2023; TRF2; Apelação/Remessa Necessária 5010748-02.2021.4.02.5101; Relator: Guilherme Couto de Castro; 6a. Turma Especializada; Data: 23/8/2023)

13. De acordo com o documento Deliberação nº 308, de 14 de setembro de 2023, a ANTT aplicou à empresa apelante a pena de cassação de sua autorização, nos termos do art. 36, § 5º do Decreto nº 2.521, de 20 de março de 1998, com fulcro no art. 78-H da Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, pois as empresas autorizadas a realizar o transporte rodoviário de passageiros na modalidade de fretamento que efetuarem viagens em circuito aberto praticam infração, como é o caso da apelante.

14. A ANTT informou que houve autos de infrações em desfavor da empresa com penalidade de multa e todas pagas. Portanto, as multas deliberadas não foram suficientes para impedir a prática de serviço não autorizado - o fretamento em circuito aberto -, o que justifica a pena de cassação da autorização.

15. Esta Corte entende que não cabe a modificação das multas administrativas pelo Poder Judiciário quando a Administração observa os limites dispostos na legislação apontada (TRF2, Sétima Turma Especializada, AC Nº 0505377-90.2018.4.02.5101/RJ, Relatora Juíza Federal Convocada Marcella Araujo da Nova Brandao, julgado em 16/03/2022; TRF2/AC 5006501-75.2021.4.02.51, Rel. Des. Fed. Vera Lucia Lima da Silva, Oitava Turma Especializada, DJ-e 17/02/2022).

16. Apelação desprovida. Majoração, em 1%, dos honorários advocatícios fixados na sentença em desfavor do autor/apelante.

(TRF-2. Apelação Cível nº 5005391-52.2023.4.02.5107/RJ. Sétima Turma Especializada. Rel. Des. Fed. Luiz Norton Baptista de Mattos. Julgado em 11/12/2024)

REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO ADMINISTRATIVO. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. FRETAMENTO. PLATAFORMA DIGITAL. VENDA DE PASSAGENS. CIRCUITO ABERTO. RESOLUÇÃO Nº 4.777/2015.

1. Remessa necessária e apelação contra sentença que julga procedente em parte o pedido autoral para determinar que a liberação de veículos da parte impetrante apreendidos por transporte irregular de passageiros não fique condicionada ao pagamento de despesas de transbordo, estadia e remoção do veículo. Cinge-se a controvérsia em definir se houve ilegalidade no ato praticado pela agência reguladora impetrada.

2. O art. 21, inciso XII, alínea “e” da CRFB/88 disciplina que compete à União, dentre outras atribuições, explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros.

3. O legislador editou a Lei nº 10.233/2001 que criou a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT e, em seu art. 24, dispôs acerca das atribuições da referida agência reguladora, conferindo competência para editar normas e regulamentos relacionados à sua esfera de atuação e para fiscalização da prestação de serviços de transporte terrestres.

4. Além disso, o art. 14, inciso III, alíneas “b” e “j” da Lei nº 10.233/2001 disciplina que dependem de autorização o transporte rodoviário de passageiros, sob regime de fretamento e o transporte rodoviário coletivo regular interestadual e internacional de passageiros, que terá regulamentação específica expedida pela ANTT. O §2º do art. 14 da referida Lei menciona que é vedada a prestação de serviços de transporte coletivo de passageiros, de qualquer natureza, que não tenham sido autorizados, concedidos ou permitidos pela autoridade competente.

5. A Resolução ANTT nº 4.777, de 6 de julho de 2015 foi editada e passou a consignar sobre a regulamentação da prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento. O art. 2º da referida resolução dispõe competir à ANTT autorizar a prestação do serviço de transporte rodoviário coletivo interestadual e internacional de passageiros realizado em regime de fretamento sob as formas turístico, eventual e contínuo. Por sua vez, o art. 3º traz previsão acerca do serviço de transporte exercido na modalidade de fretamento.

6. Da leitura dos dispositivos acima destacados, depreende-se que o transporte de fretamento, independentemente de sua modalidade, tem em comum o fato de ser em circuito fechado; isto é, haveria o mesmo veículo e o mesmo grupo de pessoas iniciando uma viagem até um local de destino, retornando ao ponto em que o itinerário fora iniciado.

7. Diante disso, analisando as alegações da empresa impetrante, é possível chegar à conclusão de que o serviço por ela prestado submete-se à fiscalização da ANTT, por se enquadrar como transporte rodoviário de passageiros e por se enquadrar na modalidade de fretamento, a princípio, precisaria se adequar ao circuito fechado. Em razão desse fato, a atuação da referida agência reguladora, conforme destacado, não poderia ser considerada como abusiva ou até mesmo ilegal. Precedentes: TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 5017797-71.2021.4.02.0000, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 4.4.2022; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5011824-72.2020.4.02.0000, Rel. Des. Fed. ALCIDES MARTINS, DJF2R 2.3.2021.

8. No que tange ao suposto pagamento das despesas de transbordo, estadia e remoção como condição para liberação dos veículos apreendidos pela ANTT em razão de transporte irregular de passageiros, à luz do Enunciado nº 510 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça, urge mencionar que a impetrante limitou-se a acostar notícias que indicam a deflagração de ações fiscais pela agência, com o escopo de coibir o transporte de passageiros realizado com o auxílio de aplicativos tecnológicos, quando for constatada violação ao disposto na legislação (evento 1; OUT5/1º grau). Não há, no processo, nenhum documento indicando que a ANTT vem condicionando a liberação dos veículos apreendidos ao pagamento de multas e despesas.

9. Dessa maneira, levando-se em consideração o entendimento de que as normas editadas pela ANTT acerca do transporte de fretamento seriam regulares e que a apelada não se adequaria a elas para a prestação do serviço de fretamento nos moldes em que solicitada, impõe-se a reforma da sentença no caso em apreço. Dessa forma, verifica-se que a impetrante não logrou êxito em comprovar qualquer conduta ilegal praticada pelas autoridades impetradas.

10. Tratando-se de mandado de segurança, sem honorários advocatícios, ex vi do art. 25 da Lei 12.016/2009 e da Súmula nº 105 do STJ.

11. Remessa necessária e apelação providas.

(TRF-2. Apelação Cível/Remessa Necessária nº 5017863-74.2021.4.02.5101/RJ. Quinta Turma Especializada. Quinta Turma Especializada. Rel. Des. Fed. Ricardo Perlingeiro. Julgado em 03/05/2023)

ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA PREVENTIVO. AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES – ANTT. TRANSPORTE COLETIVO DE PASSAGEIROS POR FRETAMENTO. INTERMEDIAÇÃO POR PLATAFORMAS TECNOLÓGICAS. CIRCUITO FECHADO. RESOLUÇÃO ANTT Nº 4.777/2015. AUSENCIA DE DIREITO LIQUIDO E CERTO. APELAÇÃO DESPROVIDA.

1. Apelação Cível interposta por MARTINS PACHECO TRANSPORTE E TURISMO EIRELI contra sentença que DENEGOU A SEGURANÇA pretendida com o writ preventivo impetrado contra ato imputado ao DIRETOR GERAL DO DEPARTAMENTO DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, ao DIRETOR DE OPERAÇÕES DO DEPARTAMENTO DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO, ao SUPERINTENDENTE DE FISCALIZAÇÃO DA UNIDADE REGIONAL DO RIO DE JANEIRO DA AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES e ao SUPERINTENDENTE DE SERVIÇO DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS DA AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES.

2. A questão submetida à apreciação jurisdicional no Mandado de Segurança Preventivo é a possibilidade de o Impetrante, ora Apelante, exercer atividade de transporte interestadual e internacional de passageiros, mediante fretamento, sem a observância do requisito do circuito fechado e sem sofrer fiscalização da ANTT por isso.

3. O art. 1º da Lei nº 12.016/09, expressamente, prevê a possibilidade de impetração de mandado de segurança preventivo, desde que haja justo receio de violação a direito líquido e certo, sendo este o direito que pode ser imediatamente exercido, delimitado, incontestável, sem controvérsias.

4. No presente caso, o Apelante afirma possuir autorização da ANTT para a exploração de atividade de transporte por fretamento eventual, regulamentado pelo Decreto nº 2.521/1998 e pela Resolução ANTT nº 4.777/2015, que seria o suficiente para exercer a atividade de transporte interestadual e internacional de passageiros com intermédio das plataformas tecnológicas. O mencionado decreto, que atribui à União explorar, diretamente ou mediante permissão ou autorização, os serviços rodoviários interestadual e internacional de transporte coletivo de passageiros, define, em seu art. 3º, incisos X e XI, as duas modalidades de fretamento, sendo certo que em ambas há a exigência de circuito fechado, sendo este o diferencial entre fretamento e os serviços públicos de transporte rodoviário de passageiros.

5. A exigência do circuito fechado advém do serviço de fretamento, não da utilização de plataformas de tecnologia, não podendo ser afastada. Enquanto não houver na legislação ou decisão judicial vinculante que diferencie serviços de fretamento por intermediação ou não de aplicativos, deve-se observar os requisitos acima destacados, não havendo que se falar em direito líquido e certo do impetrante. Precedentes.

6. A fiscalização realizada pela ANTT não pode ser impedida, posto que sua atuação está devidamente pautada pela lei e pelos regulamentos existentes que incidem na presente hipótese. Se o Apelante tem autorização para realizar transporte por fretamento, deve se submeter à fiscalização dos órgãos competentes e ao regramento vigente sobre essa modalidade de transporte, inclusive quanto à observância do circuito fechado.

7. Apelação desprovida.

(TRF-2. Apelação Cível nº 5003713-25.2020.4.02.5101/RJ. Sexta Turma Especializada. Rel. Des. Fed. Reis Friede. Julgado em 29/05/2023)

No mesmo sentido, impende mencionar os seguintes julgados Tribunais Regionais Federais da 1ª, 4ª e 5ª Regiões:

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. CASSAÇÃO DO TERMO DE AUTORIZAÇÃO DE FRETAMENTO (TAF). CIRCUITO FECHADO. LEGALIDADE. PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO. RECURSO DESPROVIDO.

1. Trata-se de apelação interposta por São João Turismo Ltda. contra sentença que julgou improcedente o pedido de anulação da deliberação administrativa nº 168/2023, da ANTT, que cassou seu Termo de Autorização de Fretamento (TAF) em razão de infrações relacionadas à realização de transporte em "circuito aberto", desvirtuando a modalidade autorizada. A apelante alegou ilegalidade, inconstitucionalidade e desproporcionalidade da penalidade aplicada, pleiteando a nulidade do ato ou, subsidiariamente, a conversão da sanção em multa ou suspensão.

2. A controvérsia envolve a análise de: (i) a legalidade da exigência de "circuito fechado", prevista em normas infralegais; (ii) a regularidade do modelo de fretamento colaborativo adotado pela apelante; (iii) a proporcionalidade e razoabilidade da penalidade de cassação; e (iv) a possibilidade de conversão da penalidade em multa ou suspensão.

3. A exigência de "circuito fechado" está devidamente respaldada na Lei nº 10.233/2001, que confere à ANTT competência para regulamentar os serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros. A regulamentação técnica por normas infralegais, como o Decreto nº 2.521/1998 e a Resolução ANTT nº 4.777/2015, é legítima e não viola o princípio da legalidade, conforme precedentes do Supremo Tribunal Federal (STF) e do Superior Tribunal de Justiça (STJ).

4. O modelo de fretamento colaborativo, tal como realizado pela apelante, desvirtua o regime de fretamento ao comercializar bilhetes de forma individualizada, caracterizando transporte clandestino e concorrência desleal com empresas regulares, que estão sujeitas a obrigações mais rigorosas. Essa conduta compromete a organização e a isonomia no setor.

5. A penalidade de cassação do TAF foi aplicada de forma proporcional e razoável, considerando a gravidade das infrações, a reincidência da apelante e a ineficácia de sanções mais brandas, como multas. A medida visa resguardar o interesse público e coibir práticas ilegais no transporte rodoviário.

6. A conversão da penalidade de cassação em multa ou suspensão não se justifica, pois cabe à Administração Pública a escolha da sanção mais adequada, com base em critérios de discricionariedade e fundamentação, observando a gravidade da conduta e os prejuízos causados ao sistema de transporte.

7. Recurso desprovido. Sentença de improcedência mantida.

8. Honorários advocatícios majorados em 2% sobre a base de cálculo adotada na sentença, nos termos do art. 85, § 11, do Código de Processo Civil (CPC).

(TRF-1. Apelação Cível nº 1110613-84.2023.4.01.3400. Décima Segunda Turma. Rel. Des. Fed. Alexandre Jorge Fontes Laranjeira. Julgado em 14/03/2025)

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO EM MANDADO DE SEGURANÇA. ATIVIDADE DE FRETAMENTO DA IMPETRANTE. ILEGITIMIDADE DAS COORDENADORIAS DE PERNAMBUCO E DA BAHIA PARA FIGURAR NO POLO PASSIVO. FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL E INTERNACIONAL. SUPERINTENDENTE DE FISCALIZAÇÃO DOS SERVIÇOS DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE CARGAS E PASSAGEIROS. USO DA PLATAFORMA BUSER. SERVIÇO NÃO COMPREENDIDO NA AUTORIZAÇÃO CONCEDIDA À IMPETRANTE.

1. Trata-se de apelação de SANTOS TURISMO SANTUR LTDA, em contrariedade à sentença, que denegou a segurança requestada pelo ora apelante, que pretendia obter decisão judicial que determinasse à autoridade dita coatora que se abstivesse de exercer qualquer ato que obstaculizasse o desempenho da atividade de fretamento da Impetrante, nos trechos Recife/PE - Maceió/AL - Aracaju/SE - Salvador/BA, por razões decorrentes da utilização de plataformas tecnológicas como a Buser, na formatação das viagens fretadas; ou, subsidiariamente, assegurar-lhe o direito de exercer o serviço de transporte por fretamento eventual, mesmo que os passageiros tenham demonstrado seu interesse na contratação por meio de plataforma tecnológica como a Buser.

2. Não assiste razão à recorrente. Em primeiro lugar, defende a impetrante, ora recorrente, a legitimidade passiva das coordenadorias de Pernambuco e da Bahia, mas tal alegação não colhe, porque, como esclarecido na decisão ora impugnada, "compete ao Superintendente de Fiscalização de Serviços de Transporte Rodoviário de Cargas e Passageiros a execução das ações de fiscalização dos serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional de passageiros em todo o território nacional, nos termos do artigo 39 da Resolução n° 5.888/20 da ANTT. ", o que, por outro lado, significa dizer que as coordenadorias não possuem competência, para a fiscalização da execução dos serviços que se discute nos autos.

3. De igual modo, também não devem ser acolhidas as alegações quanto ao mérito. Pretende a recorrente que "as autoridades administrativas se abstenham de exercer qualquer ato que obstaculize o desempenho da atividade de fretamento da Apelante, no trecho Recife/PE - Maceió/AL - Aracaju/SE - Salvador/BA (ida e volta), por razões decorrentes da utilização de plataformas tecnológicas como a Buser, na formatação das viagens fretadas" e apresenta suas razões que justificariam o acolhimento de tal pleito.

4. Nada obstante, suas razões não abalam as conclusões da sentença ora vergastada, cujos fundamentos são adotados:

(...)

5. No caso dos autos, portanto, a impetrante está desrespeitando os limites da autorização a ela concedida nos serviços de fretamento, como se observa das informações prestadas pelo SUPERINTENDENTE DE FISCALIZAÇÃO DE SERVIÇOS DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE CARGAS E PASSAGEIROS DA AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES - ANTT (id. 4058300.20410304):

"É certo que a empresa requerente se enquadra como prestadora do serviço de fretamento (TAF 2354), mas, se utilizando da plataforma BUSER, pretende, por meio de subterfúgio, atuar no mercado regular de transporte de passageiros, cuja prestação do serviço é regulamentada pela Resolução ANTT nº 4.770/15, sem, no entanto, cumprir exigências e obrigações deste último modal.

Quando da fiscalização dos serviços sob regime de fretamento, são verificados: o cadastro da empresa junto à ANTT, a documentação do veículo e do motorista, a condição veicular, a Licença de Viagem para aquele serviço e a lista de passageiros. A equipe de fiscalização averigua se o itinerário realizado está de acordo com a Licença de Viagem emitida e se a empresa está realizando serviço caracterizado como linha, ou seja, a venda/oferta de passagens em "Circuito Aberto", irregular neste tipo de transporte.

A fiscalização de empresas que se utilizam de Licenças de Viagem para fretamento no intuito de mascarar a realização de serviço caracterizado como "linha" envolve entrevistas aos passageiros e, muitas vezes, é confirmada a irregularidade ao se realizar a fiscalização em ambos os trechos do itinerário informado (ida e retorno). Ao flagrar o cometimento de infrações relavas à forma de prestação do serviço, cabe ao agente lavrar o respectivo Auto de Infração, bem como adotar as medidas administravas previstas nas normas, o que, in casu, foi cumprido fielmente pelo fiscal".

6. Esse é o ponto. Não se está a dizer que o uso das plataformas digitais não é possível, mas sim a afirmar que, no caso, a utilização da plataforma tem ensejado o descumprimento, pela impetrante, dos limites da autorização que lhe fora outorgada, pois está a realizar atividades que nela não se incluíam.

7. Apelação desprovida.

(TRF-5. Apelação Cível nº 0818094-78.2021.4.05.8300. Segunda Turma. Rel. Des. Fed. Paulo Roberto de Oliveira Lima. Julgado em 11/04/2024).

DIREITO ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. TRANSPORTE RODOVIÁRIO INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. PLATAFORMA DIGITAL. FRETAMENTO IRREGULAR. FISCALIZAÇÃO DA ANTT. APELOS DESPROVIDOS.

I. CASO EM EXAME:
1. Apelações cíveis interpostas em ação coletiva ajuizada pelo SIND DAS EMPRESAS DE TRANSP PASS NO EST SANTA CATARINA contra 4 BUS TECNOLOGIA NO TRANSPORTE DE PASSAGEIROS S/A, COOPERATIVA DE TRANSPORTE RODOVIÁRIO DE PASSAGEIROS, SERVIÇOS E TECNOLOGIA – BUSCOOP, ANTT e UNIÃO. A ação buscava declarar a ilegalidade do modelo de oferta de transporte interestadual de passageiros da 4 Bus, ordenar a abstenção da atividade e a fiscalização pela ANTT. A sentença de primeiro grau julgou parcialmente procedente o pedido, confirmando a tutela de urgência para que as rés se abstenham de divulgar e realizar atividades de transporte em desacordo com as autorizações, com ponto de partida ou de chegada no Estado de Santa Catarina, e para que a ANTT fiscalize.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:
2. Há três questões em discussão: (i) a legalidade do modelo de oferta e prestação de serviço de transporte rodoviário interestadual de passageiros por plataforma digital (4 Bus/Buser) que se apresenta como fretamento, mas opera como serviço regular; (ii) o dever de fiscalização da Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT) sobre essa modalidade de serviço; e (iii) a adequação das astreintes fixadas.

III. RAZÕES DE DECIDIR:
3. O modelo de transporte oferecido pela plataforma digital (4 Bus/Buser) é irregular, pois, embora se apresente como fretamento, opera como serviço regular de transporte rodoviário interestadual de passageiros, com viagens diárias, preços individuais e em circuito aberto, o que exige prévia autorização da ANTT, conforme CF/1988, art. 21, XII, "e", Lei nº 10.233/2001, art. 26, e Decreto nº 2.521/1998, arts. 3º, XI e XXXVII, e 36.
4. As empresas parceiras da plataforma possuem apenas autorização para fretamento em circuito fechado, o que não se coaduna com a prática observada de oferta de serviço regular.
5. Tal modelo configura concorrência desleal com as empresas regularmente autorizadas, que cumprem exigências de segurança, habitualidade, continuidade, rotas, horários, tarifas subsidiadas e gratuidades, encargos que as plataformas irregulares não observam.
6. O precedente do STF sobre a plataforma Uber (ADPF 449) não se aplica ao caso, pois o transporte rodoviário interestadual é um serviço público delegado, que funciona em rede regulamentada pelo Poder Público com normas específicas, exigindo autorização e regulamentação.
7. Não há perda do objeto da ação, pois a abstenção imposta às rés pela sentença limita-se às atividades de transporte realizadas em desacordo com as autorizações. A nova modalidade de marketplace para empresas regulares não está abrangida pela decisão.
8. A ANTT tem o dever de fiscalizar tanto o transporte irregular direto quanto o indireto, incluindo a venda de passagens por intermediários, conforme Resolução ANTT nº 233/2003, art. 1º, I, "d", especialmente quando a sistemática cria um serviço paralelo e distinto do autorizado.
9. A autarquia deve atualizar seus instrumentos normativos para melhor exercício do poder de polícia frente às novas tecnologias e modelos de comercialização de passagens.
10. O valor das astreintes é mantido, pois é cabível para garantir o cumprimento de obrigações de fazer e não fazer, conforme CPC, arts. 536 e 537, e a jurisprudência do STJ (AgInt no REsp n. 1.658.810/PR) e do TRF4 (Agravo de Instrumento nº 5055854-41.2020.4.04.0000), sendo o valor fixado adequado para manter o caráter coercitivo.

IV. DISPOSITIVO E TESE:
11. Apelos desprovidos.
Tese de julgamento: 12. A oferta de transporte rodoviário interestadual de passageiros por plataforma digital, que se assemelha a serviço regular (circuito aberto, venda individual, horários fixos) sem a devida autorização da ANTT, configura atividade irregular e concorrência desleal, mesmo que as empresas parceiras possuam autorização para fretamento em circuito fechado, impondo-se a fiscalização da ANTT sobre tais atividades.

___________
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 1º, IV; art. 21, XII, "e". Lei nº 10.233/2001, arts. 12, I; 13, V, "a", "e"; 26; 44. Decreto nº 2.521/1998, arts. 2º-A; 3º, X, XI, XXXVII; 36, *caput*, § 1º, § 5º. Resolução ANTT nº 233/2003, art. 1º, I, "d". CPC, arts. 85, § 2º, § 11; 300; 330, II; 485, I; 487, I; 536; 537.
Jurisprudência relevante citada: TRF4, Apelação/Remessa Necessária nº 5027566-06.2018.4.04.7000, Rel. Des. Federal Rogério Favreto, 3ª Turma, j. 01.09.2021; TRF4, Apelação Cível nº 5022610-55.2020.4.04.7200, Rel. Des. Federal Victor Luiz dos Santos Laus, 4ª Turma, j. 25.07.2022; TRF4, Apelação Cível nº 5005487-53.2020.4.04.7100, Rel. Des. Federal Rogério Favreto, 3ª Turma, j. 18.06.2024; STJ, AgInt no REsp n. 1.658.810/PR, Rel. Min. Assusete Magalhães, 2ª Turma, j. 08.02.2021; TRF4, Agravo de Instrumento nº 5055854-41.2020.4.04.0000, Rel. Juiz Federal Sérgio Renato Tejada Garcia, 4ª Turma, j. 08.04.2021.

(TRF-4. Apelação Cível Nº 5002204-13.2020.4.04.7200/SC. Rel. Juiz Federal convocado Lademiro Dors Filho. Julgado em 02/12/2025)

ADMINISTRATIVO. PROCESSO CIVIL. NULIDADE DA SENTENÇA. INOCORRÊNCIA. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. PLATAFORMA DIGITAL DE VENDA DE PASSAGENS. MODELO DE FRETAMENTO OFERECIDO EM CIRCUITO ABERTO, COM CARÁTER REGULAR OU PERMANENTE, DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS. AUSÊNCIA DE AUTORIZAÇÃO. IRREGULARIDADE. CONCORRÊNCIA POTENCIALMENTE DESLEAL COM AS EMPRESAS ADEQUADAMENTE AUTORIZADAS PARA O TRANSPORTE DE PASSAGEIROS NA MODALIDADE REGULAR.

1. Preliminarmente. Não há que se falar em imparcialidade do Juízo prolator da sentença que decide o mérito da ação de forma contrária à decisão proferida em sede de agravo de instrumento, pois esta não vincula o Juízo de primeiro grau quando da análise do mérito da ação para prolação de sentença.

2. O preceito constitucional da fundamentação não determina que todos os argumentos possíveis sejam explanados na decisão, bastando a exteriorização dos pressupostos lógicos que conduziram à convicção decisória do magistrado. Não se pode confundir eventual insuficiência de fundamentação com ausência de fundamentação. Em verdade, o art. 93, IX da Constituição determina que o julgador dê as razões de seu convencimento, não se exigindo que a decisão seja exaustivamente fundamentada, porquanto a decisão com motivação sucinta é decisão motivada, estando satisfeita a premissa constitucional (STF, AgR, Relator Min. Ricardo Lewandowski, Segunda Turma, julgado em 16/12/2016; Repercussão Geral reconhecida pelo Plenário, no julgamento do AI 791.292 QO-RG, Rel. Min. Gilmar Mendes, DJe de 12/08/2010; ARE 686655 ED, Relator Min. Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 07/08/2012).

3. Verifica-se que, o que a plataforma digital da BUSER oferece, não se limita à mera intermediação de transporte interestadual em regime de fretamento regularmente previsto, porque: (1) são disponibilizados diversos trajetos diários, com preço individual e horários fixos, em circuito aberto (só ida), e sem informação quanto à empresa responsável pelo transporte; (2) a regularidade na oferta dos serviços (viagens diárias, no mesmo horário), a venda de bilhetes individuais e a compra facultativa da passagem de volta (circuito aberto) revelam que não se trata de serviço de caráter ocasional, mas sim de "estabelecimento de serviços regulares ou permanentes"; (3) as empresas cadastradas na plataforma da ré possuem apenas autorização para fretamento no circuito fechado.

4. A empresa BUSER possui plataforma digital que oferece transporte irregular, em desacordo com as normas atinentes à matéria. Da mesma forma as empresas parceiras são cadastradas exclusivamente para fretamento e em sistema de circuito fechado - consoante art. 36, caput e § 1º do Decreto n. 2.521/1998. Logo, não possuem autorização para atuar na forma no serviço de circuito aberto, com caráter regular ou permanente, de transporte interestadual de passageiros.

5. O serviço ofertado pela BUSER, no referido formato, trata-se de modelo irregular de fretamento instaurado pela ré que, inegavelmente, cria um mercado de transporte interestadual paralelo àquele regulamentado pelo poder público, gerando um sistema de concorrência desleal àquelas empresas que atuam de forma regular e previamente autorizada.

6. A atuação de um agente de mercado e a livre concorrência não são princípios absolutos da atuação empresarial, restando esta limitada pela regulamentação estatal acerca do serviço prestado que, no caso do transporte de passageiros, prevê outras obrigações às empresas de transporte na modalidade regular, das quais estariam à margem a BUSER e as transportadoras a ela associadas via plataforma digital. Significa dizer que a oferta do serviço via plataforma da BUSER implica em concorrência potencialmente desleal com as empresas adequadamente autorizadas para o transporte de passageiros na modalidade regular.

7. A infringência às normas reguladoras do sistema de transporte interestadual se verifica em dois planos: i) na comercialização irregular das passagens, em desacordo com as normas legais e disciplinas da ANTT, mesmo que se considere possível a utilização de plataformas digitais, desde que previamente previstas e autorizadas pelo agente regulador; ii) na operação - no mínimo indireta - do próprio serviço de transporte, visto que firma parceria com empresas de fretamento.

8. O serviço ofertado, comercializado e executado pela plataforma agravante e suas parceiras não possui autorização estatal, visto que utiliza indevidamente viagens de fretamento, por meio de burla com empresas cadastradas para serviço de circuito fechado, executando sistema diverso para atender a demanda da empresa BUSER.

9. Não se aplica ao caso em tela, o precedente do STF sobre a plataforma UBER - ADPF 449. Primeiro, que o modelo da plataforma UBER não trata de serviço público delegado, mas sim particular, que apenas sofre regulamentação do Estado. Segundo, o sistema BUSER disponibiliza efetivo serviço público, que funciona em rede regulamentada pelo Poder Público e com normas específicas. Terceiro, no sistema de transporte interestadual e internacional de passageiros, as empresas atuam como delegatárias e prestam serviço público em rotas e itinerários pré-determinados e exigidos pelo Estado. Quarto, segundo a legislação e normativas da ANTT, o serviço de fretamento opera em circuito fechado (ida e volta, sem paradas e alternância de passageiros), sem os mesmos requisitos do sistema de transporte regular, não podendo querer assemelhar-se para contornar a execução das viagens via plataforma eletrônica de anúncio e venda.

10. Não há falar em proibição judicial que estaria interferindo na autonomia privada das empresas interessadas em prestar o serviço. Por se tratar de serviço público preceituado na Constituição Federal, resta afastada a pretendida liberdade econômica por absoluta impossibilidade e necessidade de regulação e delegação do Estado.

11. Por se tratar de inovação na prestação de serviço de transporte interestadual, cabe ao órgão fiscalizador (ANTT) atualizar seus instrumentos normativos para melhor exercício do poder de polícia. Enquanto isso, incidem as disposições atuais que devem obstar a prestação de serviços não disciplinados e, em prejuízo às empresas autorizadas legalmente.

12. Tudo indica que a tendência seja a adequação da legislação em atendimento às inovações do mercado de transporte, seja para regular a modalidade de serviços alternativos, seja para coibir de forma mais expressa seus limites e conflitos com outras formas já existentes, como ocorrem em outras áreas conhecidas pelo uso e incorporação de novas tecnologias eletrônicas. Contudo, enquanto ausente disciplina legal específica, cabe aplicar a legislação vigente e obstar o exercício irregular da atividade atacada.

(TRF-4. Apelação Cível nº 5005487-53.2020.4.04.7100. Terceira Turma. Rel. Des. Fed. Rogerio Favreto. Julgado em 18/06/2024)

Ademais, a controvérsia acerca da atuação da Buser não é desconhecida dos Tribunais Superiores. Nesse sentido, a Segunda Turma do Superior Tribunal de Justiça, em julgamento realizado em junho de 2024, já assentou expressamente que "o serviço oferecido pela Buser de fretamento em circuito aberto implica, na realidade, a prestação irregular de serviço de transporte rodoviário de passageiros":

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL DA BUSER. TRANSPORTE INTERESTADUAL DE PASSAGEIROS. LEGITIMIDADE ATIVA DA PARTE AUTORA, FEDERAÇÃO DE EMPRESAS DE TRANSPORTES DE PASSAGEIROS. CONFIGURAÇÃO. LEI DA LIBERDADE ECONÔMICA. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. PLATAFORMA DIGITAL DE VENDA DE PASSAGENS. MODELO DE FRETAMENTO EM CIRCUITO ABERTO. IRREGULARIDADE. CONCORRÊNCIA DESLEAL COM AS EMPRESAS DE TRANSPORTE DE PASSAGEIROS NA MODALIDADE REGULAR. CONFIGURAÇÃO. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER EM PARTE DO RECURSO ESPECIAL E, NESSA EXTENSÃO, NEGAR-LHE. RECURSO ESPECIAL DA ANTT. OBRIGAÇÃO IMPOSTA À AGÊNCIA REGULADORA. AFASTAMENTO. RECURSO ESPECIAL PROVIDO.

1. Na origem, a Federação das Empresas de Transporte de Passageiros dos Estados do Paraná e Santa Catarina (Fepasc) ajuizou demanda contra a União, a Buser Brasil Tecnologia Ltda e a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), objetivando a procedência dos pedidos para (i) reconhecer e declarar, para todos os efeitos, a ilegalidade e invalidade do modelo do Buser de oferta de serviço de transporte regular intermunicipal de passageiros, (ii) ordenar à Buser que se abstenha de realizar a atividade em questão, sob pena de multa e outras medidas coercitivas e sub-rogatórias; e (iii) ordenar à União e à ANTT que exerçam efetivamente a fiscalização adequada do referido serviço público.

2. A sentença de parcial procedência dos pedidos foi reformada pelo Tribunal de origem para: (1) reconhecer e declarar, para todos os efeitos, a ilegalidade e invalidade do modelo da Buser, ao divulgar, comercializar e realizar as atividades de transporte rodoviário interestadual de passageiro, com ponto de partida ou de chegada no Estado do Paraná, sem a prévia autorização da ANTT para tal atividade, tratando-se de serviço irregular de fretamento; (2) ordenar à Buser que se abstenha de realizar a atividade ilegal em questão, sob pena de multa e outras medidas coercitivas ora determinadas; (3) ordenar à ANTT que exerça efetivamente a fiscalização adequada do serviço público.

3. O acórdão recorrido não merece reparos ao reconhecer a legitimidade ativa da Fepasc, mormente porque "as empresas que atuam no setor de transporte interestadual no Paraná não possuem sindicato organizado - hipótese em que, dada a ausência de sindicato representativo da categoria, ao menos no âmbito territorial do Estado do Paraná, verificar-se-ia a legitimidade subsidiária da FEPASC".

4. O recurso especial não pode ser conhecido relativamente aos dispositivos da Lei de Liberdade Econômica, pois a matéria neles veiculada não foi objeto de debate pelo acórdão recorrido e nem invocada nos embargos de declaração opostos na origem.

5. O caso concreto envolve a prestação de serviços de fretamento realizado sob iniciativa da ora recorrente - Buser Brasil Tecnologia Ltda -, em circuito aberto; ou seja, por meio da utilização de plataforma eletrônica, os passageiros adquirem viagens para destinos de seu interesse, normalmente em rotas consideradas lucrativas pelas empresas de transporte de passageiros em geral.

6. A legislação exige que o serviço de fretamento, para ser autorizado, deve ser praticado somente em "circuito fechado" (viagens de ida e de volta realizadas com os mesmos passageiros), o que não é o caso de pelo menos grande parte dos serviços oferecidos pela ora recorrente.

7. O serviço oferecido pela Buser de fretamento em circuito aberto implica, na realidade, a prestação irregular de serviço de transporte rodoviário de passageiros. Tanto é assim que, conforme delineado no acórdão recorrido: (i) são disponibilizados diversos trajetos diários, com preço individual e horários fixos, em circuito aberto (só ida e até previsões de paradas), e muitas vezes sem informação quanto à empresa responsável pelo transporte; (ii) a regularidade na oferta dos serviços (viagens diárias, nos mesmos horários), a venda de bilhetes individuais e a compra facultativa da passagem de volta (circuito aberto) revelam que não se trata de serviço de caráter ocasional, mas sim de "estabelecimento de serviços regulares ou permanentes"; e (iii) as empresas cadastradas na plataforma da ré possuem apenas autorização para fretamento no circuito fechado. Configurada, portanto, atuação em situação de concorrência desleal com as empresas que prestam regular serviço de transporte interestadual de passageiros.

8. Quanto ao recurso especial da ANTT, tem razão a recorrente. Ora, a fim de assegurar o cumprimento da decisão judicial de ilegalidade da venda de serviços de fretamento em circuito aberto, basta a multa diária mantida no acórdão recorrido em relação à Buser, nos termos seguintes: "a) à BUSER, multa diária por descumprimento da decisão judicial, que ora fixo em definitivo R$ 50.000 (cinquenta mil reais), reduzindo, portanto, a majoração pelo dobro anteriormente deferida, visto que objetivou atender circunstância particular e temporal na presente ação; b) aos dirigentes e administradores da empresa BUSER, multa adicional, correspondente a 20% do montante devido pela empresa". Como a Buser, por suas características, não é uma empresa que presta diretamente o serviço de fretamento, ou seja, não se enquadra como agente regulado da ANTT.

9. Nos termos da legislação atualmente em vigor, está a agência reguladora limitada a fiscalizar as empresas autorizadas no regime de fretamento, independentemente se os passageiros foram captados pela Buser; e, constatando a prestação indevida de serviço em circuito aberto, aplicar as medidas previstas nos intrumentos normativos pertinentes.

10. Agravo da Buser Brasil Tecnologia Ltda conhecido para conhecer em parte do recurso especial e, nessa extensão, negar-lhe provimento. Recurso especial da ANTT provido.

(STJ. REsp. nº 2093778/PR. Segunda Turma. Rel. Min. Mauro Campbell Marques. Julgado em 18/06/2024)

É certo que a atuação da empresa de tecnologia apelada, no tocante à intermediação da contratação de viagens por meio de aplicativo e website, não pode ser, obstaculizada sob o mero argumento de inadequação às normas infralegais, sob pena de indevida restrição à livre iniciativa e à liberdade econômica.

Também não se pode afirmar a existência de irregularidade em tese na prestação do serviço de transporte fretado quando a transportadora efetivamente observa as exigências normativas inerentes a essa modalidade, notadamente aquelas previstas na Resolução nº 4.777/2015.

A vexata quaestio, contudo, não reside na inovação tecnológica representada pela utilização de plataforma digital de conexão entre passageiros e empresas. A ilegalidade decorre, em verdade, da utilização dessa tecnologia como instrumento para viabilizar, sob a roupagem de fretamento, verdadeira prestação de serviço regular de transporte de passageiros sem submissão ao correspondente regime jurídico.

A alegada ampliação da concorrência e os benefícios econômicos advindos do ingresso de novos agentes no mercado, pressupõem, por corolário lógico, que todos os agentes estejam submetidos às mesmas exigências regulatórias. Não se trata aqui de criação de barreiras artificiais à entrada de nos agentes, mas de imposição uniforme das mesmas regras à todos os players que atuam no setor.

O que se verifica, na prática é que, por intermédio da plataforma digital da Buser, tem-se possibilitado que empresas autorizadas apenas para o fretamento passem a atuar com habitualidade e regularidade atendendo grupos distintos de passageiros, sem observância do indispensável requisito do circuito fechado.

Nesse cenário, as empresas de transporte por fretamento usufruem das vantagens econômicas inerentes ao regime menos gravoso, ao mesmo tempo em que se explora o transporte regular, sem a correspondente assunção das obrigações impostas às empresas submetidas a este último regime, tais como as gratuidades legais, frequências mínimas e a exploração de itinerários e horários nem sempre economicamente atrativos. Daí decorre, por consequência lógica, a possibilidade de oferta de preços substancialmente inferiores.

A disrupção tecnológica é legítima e desejável, mas não pode, contudo, servir, como constatado na hipótese dos autos (e.g. evento 1.2, fls. 57/81 e evento 18.2, subitens 6.18 e 6.19), de pretexto para o descumprimento das obrigações regulatórias, essenciais à sustentabilidade e ao equilíbrio do sistema de transporte coletivo, sob pena de configuração da concorrência desleal. Novamente, merece ser ressaltado o contido na Nota Técnica nº 5.705/2020/GEINT/SUFIS/DIR (evento 18.2):

7.1. A BUSER se põe como alternativa ao "transporte caro e ao clandestino", conforme diz em seu manifesto:

(...)

7.2. E vê-se que, de fato, ela se constitui como alternativa: ela aumenta ou expande a cobertura, mas oferece majoritariamente seus serviços nas linhas nas quais há maior oferta, com mais empresas que concorrem. Não se trata de suprir uma demanda represada, mas de entrar em um mercado com muita demanda e oferta mas sem ter que se adequar às regras daquele mercado. De todas as Licenças de Viagens contratadas pela Buser, 80% da movimentação se concentrou apenas em 33 pares origem/destino, de cidades com grande atratividade, a grande maioria capitais, que já possuem mais de uma empresa regular autorizada pela ANTT atuando. (...)

7.3. As empresas regulares que atualmente operam estes mercados mais atrativos acabam também por operar mercados com menor demanda por passageiros, favorecendo a oferta dos serviços de transporte rodoviário interestadual de passageiros para um número maior de pares origem/destino. Espera-se inclusive, que esta oferta se amplie com as atuais regras que flexibilizaram a entrada de novas empresas no setor regular.

7.4. Assim, o que ela declara como "opção", de fato, constitui-se como concorrência desleal. Inobstante, o mercado é aberto: assim, se houvesse o interesse na prestação regular e aberta, poderia ela ou qualquer uma das empresas que atuam com ela requererem e executarem as linhas.

Em conclusão, compreendo que merecem parcial acolhida as apelações interpostas e a remessa necessária, para reconhecer a ilegalidade da veiculação, nas plataformas digitais da ré, de ofertas que culminem na posterior prestação de serviço regular de transporte por empresas não autorizadas para essa modalidade, devendo a Buser adequar suas operações de modo a impedir que transportadoras autorizadas pela ANTT exclusivamente ao fretamento ofertem e executem serviço característico do transporte regular, em inobservância aos ditames estabelecidos na Resolução ANTT nº 4.770/2015.

Em face do exposto, voto no sentido de dar parcial provimento à remessa necessária e às apelações interpostas.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002827789v32 e do código CRC adfae827.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): SERGIO SCHWAITZER
Data e Hora: 29/04/2026, às 00:53:27