Apelação Cível Nº 5118652-42.2025.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação, atribuída a minha relatoria por prevenção, interposta pela CONSTRUTORA HALLIDAY GUIMARÃES LTDA (GABRIEL OLIVEIRA LAMBERT DE ANDRADE, OAB/RJ 115.522, e ISABELLA PINTO BARROS DA SILVA, OAB/RJ 146.164) contra sentença proferida pelo MM. Juiz Federal PAULO ANDRE ESPIRITO SANTO MANFREDINI, da 20ª Vara Federal do Rio de Janeiro/RJ, a qual, nos autos do mandado de segurança impetrado pela recorrente contra ato atribuído ao PRESIDENTE DO CONSELHO REGIONAL DE CORRETORES DE IMÓVEIS DA 1ª REGIÃO – CRECI/RJ, denega a segurança.

A referida prevenção decorre da correlação entre o presente recurso e o agravo de instrumento nº 5016260-98.2025.4.02.0000 (baixado em 7.5.2025), em que foi proferida decisão pela perda do objeto, diante da superveniência da sentença.

Na origem, a impetrante postula a declaração de sua habilitação no processo licitatório referente à Concorrência CRECI/RJ nº 001/2025, permitindo sua participação nas demais fases do certame e eventual contratação. Subsidiariamente, requer a suspensão do procedimento licitatório.

Como causa de pedir, sustenta que participou da Concorrência nº 001/2025, destinada à contratação de empresa especializada para elaboração de projetos executivos e execução de obra de retrofit da nova sede do CRECI/RJ, tendo apresentado a segunda melhor proposta, no valor de R$ 17.647.855,88, correspondente a desconto de 25% sobre o valor estimado no edital. Aduz que, após a desclassificação da primeira colocada, sua proposta foi submetida à análise de exequibilidade, ocasião em que apresentou planilha readequada, composição do BDI e documentos comprobatórios da viabilidade econômica da contratação. Informa que, não obstante, foi desclassificada sob o fundamento de existência de inconsistências graves, descontos excessivos em itens da planilha e irregularidades na composição dos custos de mão de obra. Alega que a decisão administrativa violou os princípios da legalidade, razoabilidade, vinculação ao edital, boa-fé objetiva e seleção da proposta mais vantajosa, sustentando que o edital admitia propostas com desconto de até 25% e que a readequação da planilha constituiu mero saneamento de erro formal, admitido pelo próprio instrumento convocatório.

A sentença julgou improcedente sob o fundamento de que o julgamento das propostas insere-se no âmbito da discricionariedade técnica da Administração Pública, sendo cabível a intervenção judicial apenas em hipóteses excepcionais de ilegalidade, abuso de poder ou manifesta irrazoabilidade. Consignou que a Administração oportunizou à impetrante demonstrar a exequibilidade da proposta, tendo identificado profunda alteração da planilha original, com reengenharia de custos, descontos variáveis e modificação substancial do BDI e dos encargos trabalhistas. Assentou que persistiram inconsistências relevantes, como descontos de até 93% em determinados itens e subavaliação de custos de mão de obra, concluindo não ter sido demonstrada a exequibilidade da proposta. Destacou, ainda, que eventual revisão das conclusões técnicas da Comissão de Contratação demandaria dilação probatória incompatível com a via mandamental.

Em suas razões recursais (evento 1/1º grau), a apelante pugnou pela reforma da sentença, sustentando, em breve síntese, que: (i) a decisão administrativa de desclassificação seria ilegal e contrária ao edital do certame; (ii) a proposta apresentada seria plenamente exequível, tendo sido comprovada mediante vasta documentação técnica e comercial; (iii) a Administração incorreu em excesso de formalismo ao desconsiderar a possibilidade de readequação da planilha orçamentária; (iv) não haveria vedação editalícia à utilização de desconto linear ou à adoção de encargos trabalhistas sob regime mensalista; (v) a desclassificação da proposta implicaria prejuízo ao erário, diante da contratação de proposta superior em mais de R$ 3 milhões; (vi) a sentença recorrida teria desconsiderado a documentação apresentada para comprovação da viabilidade econômica da contratação; e (vii) a jurisprudência do TCU e dos Tribunais Regionais Federais admitiria o saneamento de erros formais e prestigia a proposta mais vantajosa à Administração.

Contrarrazões apresentadas pelo CRECI/RJ pelo não provimento do recurso, sustentando, em síntese, que a sentença observou corretamente a Lei nº 14.133/2021 e as regras editalícias, tendo a comissão de contratação concluído, mediante parecer técnico especializado, pela inexequibilidade material da proposta; (ii) sustenta que a recorrente promoveu reformulação substancial da proposta inicial, com alteração indevida da estrutura de custos e dos preços unitários, violando os princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório; (iii) a controvérsia demandaria dilação probatória incompatível com o mandado de segurança e que milita em favor da Administração Pública a presunção de legitimidade dos atos administrativos.

Parecer do MPF pela não intervenção no feito (evento 7).

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002886255v2 e do código CRC 04f14852.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 12/06/2026, às 19:43:52

Apelação Cível Nº 5118652-42.2025.4.02.5101/RJ

VOTO

Consoante relatado, cuida-se de apelação, atribuída a minha relatoria por prevenção, interposta pela CONSTRUTORA HALLIDAY GUIMARÃES LTDA (GABRIEL OLIVEIRA LAMBERT DE ANDRADE, OAB/RJ 115.522, e ISABELLA PINTO BARROS DA SILVA, OAB/RJ 146.164) contra sentença proferida pelo MM. Juiz Federal PAULO ANDRE ESPIRITO SANTO MANFREDINI, da 20ª Vara Federal do Rio de Janeiro/RJ, a qual, nos autos do mandado de segurança impetrado pela recorrente contra ato atribuído ao PRESIDENTE DO CONSELHO REGIONAL DE CORRETORES DE IMÓVEIS DA 1ª REGIÃO – CRECI/RJ, denega a segurança.

Preliminarmente, rejeito o pedido de retirada de pauta por simples oposição ao julgamento virtual, veiculado pela apelante no Evento 15, por entender que nenhum ato ou requerimento judicial pode ser imotivado, e que a única razão para a retirada do feito de pauta virtual seria a pretensão à realização de sustentação oral. Desse modo, não tendo a apelante apresentado interesse em realizar sustentação oral, deve ser mantido o feito na pauta virtual.  Essa é, a meu ver, a melhor exegese dos arts. 149-A e 149-B do Regimento Interno do TRF2, e do art. 3º, § 2º, da Resolução n o TRF2-RSP-2021/00058, de 20.7.2021.

A sentença julgou improcedente sob o fundamento de que o julgamento das propostas insere-se no âmbito da discricionariedade técnica da Administração Pública, sendo cabível a intervenção judicial apenas em hipóteses excepcionais de ilegalidade, abuso de poder ou manifesta irrazoabilidade. Consignou que a Administração oportunizou à impetrante demonstrar a exequibilidade da proposta, tendo identificado profunda alteração da planilha original, com reengenharia de custos, descontos variáveis e modificação substancial do BDI e dos encargos trabalhistas. Assentou que persistiram inconsistências relevantes, como descontos de até 93% em determinados itens e subavaliação de custos de mão de obra, concluindo não ter sido demonstrada a exequibilidade da proposta. Destacou, ainda, que eventual revisão das conclusões técnicas da Comissão de Contratação demandaria dilação probatória incompatível com a via mandamental.

Cinge-se a controvérsia em definir se há vício na desclassificação da proposta apresentada pela apelante no âmbito da Concorrência nº 001/2025 do CRECI/RJ, sob o fundamento de inexequibilidade da oferta e reformulação substancial da planilha orçamentária, bem como se houve violação aos princípios da legalidade, razoabilidade, vinculação ao instrumento convocatório, isonomia e seleção da proposta mais vantajosa à Administração Pública.

Inicialmente, convém mencionar que a Lei nº 14.133/2021, que trata das normas gerais de licitações e dos contratos públicos para a Administração Pública direta, autárquica e fundacional, no âmbito da União, Estados, Municípios e no Distrito Federal, entrou em vigor na data de sua publicação, qual seja, no dia 1.4.2021. A referida legislação revogou de imediato, isto é, na data de sua publicação (1.4.2021), os art. 89 ao art. 108 da Lei nº 8.666/93. Por outro lado, estabeleceu uma regra de transição, fixando que a Lei nº 8.666/93, a Lei nº 10.520/2002 e os arts. 1º a 47-A da Lei nº 12.462/2011 seriam revogados no dia 30.12.2023. Nesse sentido, somente os arts. 89 a 108 da Lei nº 8.666/93 foram imediatamente revogados, cujo teor tratava das disposições penais e processuais penais na lei de licitações.

Logo, até o dia 30.12.2023, dois regimes licitatórios coexistiram em plena vigência, de forma que o administrador poderia optar pelo regime jurídico que entendia mais adequado para realizar as licitações e contratações públicas, sendo vedada apenas a combinação dos regimes da Lei nº 8.666/93 com a Lei nº 14.133/2021. Além disso, uma vez feita a opção pela Administração Pública no Edital, a licitação e contratação pública se submeteria ao regime escolhido, ainda que ultrapassado o prazo previsto para revogação da Lei nº 8.666/93 pela Lei nº 14.133/2021, nos termos do art. 191 da Lei nº 14.133/2021.

O mandado de segurança tem como finalidade resguardar direito líquido e certo violado ou ameaçado de violação por autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício do Poder Público, de forma que a violação ou ameaça deve ser comprovada de forma inequívoca, na forma dos incisos LXIX e LXX do art. 5º, da Constituição Federal de 1988 – CF/88 e do art. 1º, da Lei nº 12.016/2009. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5017882-80.2021.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 10.5.2022.

Com efeito, o art. 37, XXI da CRFB/1988 impõe a necessidade de que seja observado prévio processo de licitação para contratação por todos os entes da federação e suas respectivas entidades da Administração Indireta. Assim, in verbis:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 

[...]

XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações. 

Sob esse prisma, a licitação consiste em processo administrativo utilizado pela Administração com a finalidade de garantir a isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa por meio de critérios objetivos e impessoais, para a celebração de contratos, em atendimento aos princípios da igualdade, moralidade, impessoalidade e economicidade.

A licitação sempre deverá ser processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, dentre os quais figura o da vinculação ao instrumento convocatório. Tal previsão também se encontra no art. 5º do Decreto 5450/2005 que regulamenta o pregão na forma eletrônica.

Tal processo possui uma sucessão ordenada de atos destinados a um fim, qual seja, a escolha da proposta mais vantajosa para a Administração. A fase da habilitação tem como finalidade verificar se o licitante atende as condições mínimas para executar de maneira eficaz o contrato a que se propõe, dentro do que é previamente especificado pela Administração.

Nesse segmento, a fase de habilitação encontra previsão no art. 62 da Lei nº 14.133/2021, estabelecendo que nessa fase serão verificadas as informações e os documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade do licitante de executar o objeto da licitação, compreendendo as dimensões jurídica, técnica, fiscal, social, trabalhista e econômico-financeira. Confira-se:

Art. 62. A habilitação é a fase da licitação em que se verifica o conjunto de informações e documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade do licitante de realizar o objeto da licitação, dividindo-se em:

I - jurídica;

II - técnica;

III - fiscal, social e trabalhista;

IV - econômico-financeira.

Art. 63. Na fase de habilitação das licitações serão observadas as seguintes disposições:

I - poderá ser exigida dos licitantes a declaração de que atendem aos requisitos de habilitação, e o declarante responderá pela veracidade das informações prestadas, na forma da lei;

II - será exigida a apresentação dos documentos de habilitação apenas pelo licitante vencedor, exceto quando a fase de habilitação anteceder a de julgamento;

III - serão exigidos os documentos relativos à regularidade fiscal, em qualquer caso, somente em momento posterior ao julgamento das propostas, e apenas do licitante mais bem classificado;

IV - será exigida do licitante declaração de que cumpre as exigências de reserva de cargos para pessoa com deficiência e para reabilitado da Previdência Social, previstas em lei e em outras normas específicas.

§ 1º Constará do edital de licitação cláusula que exija dos licitantes, sob pena de desclassificação, declaração de que suas propostas econômicas compreendem a integralidade dos custos para atendimento dos direitos trabalhistas assegurados na Constituição Federal, nas leis trabalhistas, nas normas infralegais, nas convenções coletivas de trabalho e nos termos de ajustamento de conduta vigentes na data de entrega das propostas.

§ 2º Quando a avaliação prévia do local de execução for imprescindível para o conhecimento pleno das condições e peculiaridades do objeto a ser contratado, o edital de licitação poderá prever, sob pena de inabilitação, a necessidade de o licitante atestar que conhece o local e as condições de realização da obra ou serviço, assegurado a ele o direito de realização de vistoria prévia.

§ 3º Para os fins previstos no § 2º deste artigo, o edital de licitação sempre deverá prever a possibilidade de substituição da vistoria por declaração formal assinada pelo responsável técnico do licitante acerca do conhecimento pleno das condições e peculiaridades da contratação.

§ 4º Para os fins previstos no § 2º deste artigo, se os licitantes optarem por realizar vistoria prévia, a Administração deverá disponibilizar data e horário diferentes para os eventuais interessados.

Art. 64. Após a entrega dos documentos para habilitação, não será permitida a substituição ou a apresentação de novos documentos, salvo em sede de diligência, para:

I - complementação de informações acerca dos documentos já apresentados pelos licitantes e desde que necessária para apurar fatos existentes à época da abertura do certame;

II - atualização de documentos cuja validade tenha expirado após a data de recebimento das propostas.

§ 1º Na análise dos documentos de habilitação, a comissão de licitação poderá sanar erros ou falhas que não alterem a substância dos documentos e sua validade jurídica, mediante despacho fundamentado registrado e acessível a todos, atribuindo-lhes eficácia para fins de habilitação e classificação.

§ 2º Quando a fase de habilitação anteceder a de julgamento e já tiver sido encerrada, não caberá exclusão de licitante por motivo relacionado à habilitação, salvo em razão de fatos supervenientes ou só conhecidos após o julgamento.

Art. 65. As condições de habilitação serão definidas no edital.

§ 1º As empresas criadas no exercício financeiro da licitação deverão atender a todas as exigências da habilitação e ficarão autorizadas a substituir os demonstrativos contábeis pelo balanço de abertura.

§ 2º A habilitação poderá ser realizada por processo eletrônico de comunicação a distância, nos termos dispostos em regulamento.

No caso dos autos, a impetrante requer a declaração de sua habilitação, permitindo que participe das demais fases do processo de licitação e eventual contratação. Para tanto, alega que, na qualidade de sociedade do ramo de construção civil, participou do processo licitatório Concorrência nº 001/2025, do tipo menor preço global, promovido pelo CRECI/RJ, cuja finalidade era a contratação de empresa especializada para elaboração de projetos executivos e obra de RETROFIT da sua nova sede. Alega ter apresentado a segunda melhor proposta no valor de R$17.647.855,88, representando um desconto de 25% do valor orçado no edital, após a desclassificação da primeira colocada, que não apresentou a documentação exigida. Aduz que sua proposta foi considerada pela autoridade impetrada com presunção legal de inexequibilidade, conforme o art. 59, § 4º da Lei nº 14.133/2021, devido à aplicação de desconto linear de 25% em todos os itens do edital, sendo assim notificada a demonstrar a exequibilidade da proposta, apresentar planilha de custos readequada e nova composição do BDI, o que alega ter sido tempestiva e integralmente cumprido. Informa que sua proposta foi desclassificada, sob a alegação de existência de inconsistências graves e risco de inexecução do contrato.

Sobre o tema em questão, vale frisar que o art. 59, § 4º da Lei nº 14.133/2021 disciplina que "no caso de obras e serviços de engenharia, serão consideradas inexequíveis as propostas cujos valores forem inferiores a 75% (setenta e cinco por cento) do valor orçado pela Administração".

Conforme constou na ata nº 1, a proposta apresentada pela recorrente foi considerada presumidamente inexequível, com fundamento no art. 59, § 4º da Lei nº 14.133/2021, diante do referido desconto linear de 25% aplicado e de um parecer técnico que apontou "inconsistências materiais", fazendo referência aos descontos excessivos em alguns itens, que chegaram a até 93%, bem como incongruências na composição do preço de mão de obra, relacionado a descontos de até 47% e uso de percentuais de encargos trabalhistas de mensalistas para modalidade horista.

Nota-se que, em razão do processo administrativo nº 1.677.507, no dia 4.9.2025, a Comissão de Contratação do Conselho Regional de Corretores de Imóveis - 1ª Região/RJ (CRECI-RJ) realizou a análise da proposta de preços apresentada pela licitante, ora recorrente. No Relatório constou que o valor total estimado para a contratação foi de R$ 23.530.474,51, ao passo que a licitante em apresentou proposta no valor de R$ 17.647.855,88, representando um desconto de 25% (evento 1; OUT6/1º grau). Desse modo, a comissão constatou que havia uma presunção legal de inexequibilidade, nos termos do art. 59, § 4º, da Lei nº 14.133/2021.

Segundo observado, tal dispositivo estabelece um critério objetivo para a presunção de inexequibilidade em obras e serviços de engenharia. Além disso, o Edital da Concorrência nº 01/2025 previu no item 6.8.3 como inexequíveis as propostas com valores inferiores a 75% do valor orçado.

No exame das Bonificações e Despesas Indiretas – BDI, fixado pela Administração em 24,80% e destinado à cobertura de despesas indiretas, tributos e margem de lucro da contratada, a impetrada destacou que o valor ofertado pela licitante sequer seria suficiente para suportar o custo direto da obra.  De acordo com o exame da Comissão, mesmo que fosse eliminado integralmente sua margem de lucro, as despesas administrativas e os tributos, ainda assim permaneceria déficit superior a R$ 1,2 milhão para custear materiais e mão de obra.

Diante dessas circunstâncias, a proposta da recorrente não foi desclassificada de forma sumária, mas foi registrada como presumivelmente inexequível, com fundamento no item 6.8.3 do Edital e no art. 59, § 4º, da Lei nº 14.133/2021. Por esse motivo, determinou-se a notificação da apelante, com a exigência de que a licitante apresentasse, no prazo de 24 horas, sob pena de desclassificação (item 6.7.4 do Edital), os seguintes documentos e justificativas: 1) planilha de custos readequada (em formato Excel), com preços unitários e descontos variáveis e justificados, conforme exigido pelo item 6.10.1 do Edital; (ii)  nova composição de BDI, explicitando a taxa de lucro e a estrutura de custos indiretos que suportam a proposta; (iii) documentação comprobatória que fundamentasse os novos preços e a integralidade dos custos para atendimento das obrigações trabalhistas e fiscais.

Confira-se:

Em atendimento à diligência, a empresa apresentou nova planilha orçamentária, composição do BDI, memória de cálculo da mão de obra e convenção coletiva do SINTRACONST-RIO. Posteriormente, em 18.09.2025, a Comissão de Contratação voltou a analisar a proposta (evento 1, OUT8 – Ata nº 2/1º grau), mantendo a desclassificação da impetrante por entender persistirem os indícios de inexequibilidade. Na ocasião, concluiu-se que a nova planilha apresentada não representava mero saneamento de erro formal, mas verdadeira reformulação substancial da proposta inicial.

Quanto à justificativa apresentada pela licitante, no sentido de que o desconto linear teria decorrido da falta de tempo para elaboração da proposta, a Comissão entendeu que o adequado planejamento do orçamento constitui responsabilidade exclusiva da concorrente, sendo incompatível com a complexidade da contratação.

A Comissão consignou, ainda, que as alterações promovidas extrapolaram a mera correção material, pois envolveram recálculo de preços unitários, adoção de descontos variáveis e modificação dos custos de mão de obra e insumos, circunstâncias que caracterizariam verdadeira substituição da proposta originária. Assentou que tal conduta violaria os princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório, por conferir vantagem indevida à licitante após a abertura das propostas. Ressaltou, ademais, que a diligência prevista no item 6.9 do Edital e na Lei nº 14.133/2021 destina-se apenas ao esclarecimento ou complementação de documentos já existentes, e não à reformulação da proposta para torná-la exequível.

Outrossim, a apelante apresentou recurso administrativo, o qual foi rejeitado pelo Conselho sob o fundamento de que a alegação de nulidade decorrente de suposto vício na publicidade da decisão não merecia prosperar, pois a recorrente teve acesso integral à Ata nº 2 em tempo hábil para o exercício do contraditório e da ampla defesa, reputando excessivamente formal a insurgência apresentada. Consignou que as alterações promovidas pela licitante na planilha orçamentária extrapolaram o conceito de mero erro material sanável, caracterizando verdadeira reformulação substancial da proposta originalmente apresentada. Destacou que houve reengenharia de custos, adoção de descontos variáveis e extremos, além de modificação da composição do BDI e dos encargos trabalhistas, em afronta ao item 6.11.1 do Edital, aos princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório. Assentou, ainda, que a recorrente não logrou comprovar a exequibilidade da proposta, mesmo após a diligência promovida pela Comissão.

Veja:

CONCLUSÃO 65. Após análise das razões apresentadas pela Recorrente (Construtora Halliday Guimarães Ltda.), das contrarrazões da Recorrida (Tensor Empreendimentos Ltda.) e dos documentos constantes nos autos do Processo Administrativo nº 1.677.507, referente à Concorrência nº 01/2025, esta Comissão de Contratação conclui pela manifesta improcedência do recurso interposto. 66. Restou demonstrado que a alegação de vício na publicidade da decisão de desclassificação carece de fundamento, uma vez que a Recorrente teve acesso à íntegra da Ata nº 2 em tempo hábil para exercer seu direito de defesa, configurando a argumentação um formalismo excessivo que não maculou o processo. 67. Ficou comprovado que a alteração promovida pela Recorrente em sua planilha orçamentária, após ser instada a demonstrar a exequibilidade de sua proposta inicial (marcada por um desconto linear justificado por "falta de tempo"), não se tratou de mero erro formal passível de saneamento. Ao contrário, configurou uma reformulação completa e substancial da proposta original, com reengenharia de custos, aplicação de descontos variáveis e extremos, e modificação de BDI e encargos, prática vedada pelo item 6.11.1 do Edital e violadora dos princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório. A Recorrente, ademais, não logrou demonstrar em seu recurso que se tratava de erro formal. 68. A Recorrente falhou em demonstrar a exequibilidade de sua proposta, mesmo na versão readequada. Persistiram as inconsistências apontadas pela análise técnica quanto a descontos excessivos e custos de mão de obra subavaliados. A fragilidade das cotações apresentadas foi agravada pela constatação de que a cotação para o item essencial "elevadores" provinha de empresa sem o devido registro legal no órgão municipal competente (GEM/RIOLUZ), invalidando tal comprovação e reforçando a sua inexequibilidade. 69. A tentativa de validar sua proposta por comparação com a oferta classificada da Recorrida mostrou-se impertinente. A análise comparativa, ao contrário, evidenciou as diferenças substanciais entre as propostas, ressaltando os vícios insanáveis da oferta da Recorrente frente à regularidade e consistência da proposta da Recorrida, cuja exequibilidade foi devidamente atestada. 70. Por fim, a capacidade técnica e financeira geral da Recorrente, embora possa ser relevante para fins de habilitação, é critério impertinente para sanar os vícios intrínsecos à proposta que levaram à sua desclassificação na fase de julgamento. 71. Dessa forma, verifica-se que a decisão desta Comissão de Contratação, consubstanciada na Ata nº 2, que desclassificou a proposta da Construtora Halliday Guimarães Ltda., foi devidamente fundamentada, observando estritamente as regras do Edital, os preceitos da Lei nº 14.133/2021 e os princípios norteadores da licitação pública. IV. PARECER E ENCAMINHAMENTO 72. Pelo exposto, considerando que os argumentos apresentados pela Recorrente não foram suficientes para infirmar os fundamentos da decisão atacada, esta Comissão de Contratação decide não reconsiderar o ato que desclassificou a proposta da licitante Construtora Halliday Guimarães Ltda. e opina pelo INDEFERIMENTO do recurso administrativo interposto, mantendo-se integralmente a decisão exarada na Ata nº 2.

Portanto, observa-se que a autoridade impetrada observou o procedimento previsto no edital e na Lei nº 14.133/2021, assegurando o contraditório e a ampla defesa à licitante. Logo, diante da inexistência de demonstração de ilegalidade, abuso de poder, irrazoabilidade ou violação aos princípios que regem a licitação pública, conclui-se que o ato de desclassificação da proposta encontra-se devidamente fundamentado e amparado em critérios técnicos legítimos.

Em conclusão, verifico que a controvérsia foi corretamente solucionada pelo juízo na origem, devendo ser mantida.

 Na espécie, considerando a existência de condenação em honorários advocatícios na origem, estabelecida em 10% sobre o valor da causa, na forma do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC, bem como o não provimento do recurso interposto, cabível a fixação de honorários recursais no montante de 1% (um por cento), que serão somados aos honorários advocatícios anteriormente arbitrados.

Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002886256v3 e do código CRC 97a39e3b.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 12/06/2026, às 19:43:56

Apelação Cível Nº 5118652-42.2025.4.02.5101/RJ

EMENTA

APELAÇÃO. DIREITO ADMINISTRATIVO. NOVA LEI DE LICITAÇÃO. CONCORRÊNCIA. LEI Nº 14.133/2021. DESCLASSIFICAÇÃO DE PROPOSTA. PRESUNÇÃO DE INEXEQUIBILIDADE. DESCONTO LINEAR DE 25%. REFORMULAÇÃO SUBSTANCIAL DA PLANILHA ORÇAMENTÁRIA. REENGENHARIA DE CUSTOS. ALTERAÇÃO DE BDI E ENCARGOS TRABALHISTAS. VIOLAÇÃO À ISONOMIA E À VINCULAÇÃO AO INSTRUMENTO CONVOCATÓRIO. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER.

1. Apelação contra sentença que julga improcedentes os pedidos autorais. Cinge-se a controvérsia em definir se há vício na desclassificação da proposta apresentada pela apelante no âmbito da Concorrência nº 001/2025 do CRECI/RJ, sob o fundamento de inexequibilidade da oferta e reformulação substancial da planilha orçamentária, bem como se houve violação aos princípios da legalidade, razoabilidade, vinculação ao instrumento convocatório, isonomia e seleção da proposta mais vantajosa à Administração Pública.

2. Rejeita-se o pedido de retirada de pauta por simples oposição ao julgamento virtual, pois nenhum ato ou requerimento judicial pode ser imotivado, e a única razão para a retirada do feito de pauta virtual seria a pretensão à realização de sustentação oral. Desse modo, não tendo a apelante apresentado interesse em realizar sustentação oral, deve ser mantido o feito na pauta virtual.  Exegese dos arts. 149-A e 149-B do Regimento Interno do TRF2, e do art. 3º, § 2º, da Resolução n o TRF2-RSP-2021/00058, de 20.7.2021.

3.  A Lei nº 14.133/2021, que trata das normas gerais de licitações e dos contratos públicos para a Administração Pública direta, autárquica e fundacional, no âmbito da União, Estados, Municípios e no Distrito Federal, entrou em vigor na data de sua publicação, qual seja, no dia 1.4.2021. A referida legislação revogou de imediato, isto é, na data de sua publicação (1.4.2021), os art. 89 ao art. 108 da Lei nº 8.666/93. Por outro lado, estabeleceu uma regra de transição, fixando que a Lei nº 8.666/93, a Lei nº 10.520/2002 e os arts. 1º a 47-A da Lei nº 12.462/2011 seriam revogados no dia 30.12.2023. Nesse sentido, somente os arts. 89 a 108 da Lei nº 8.666/93 foram imediatamente revogados, cujo teor tratava das disposições penais e processuais penais na lei de licitações.

4. Logo, até o dia 30.12.2023, dois regimes licitatórios coexistiram em plena vigência, de forma que o administrador poderia optar pelo regime jurídico que entendia mais adequado para realizar as licitações e contratações públicas, sendo vedada apenas a combinação dos regimes da Lei nº 8.666/93 com a Lei nº 14.133/2021. Além disso, uma vez feita a opção pela Administração Pública no Edital, a licitação e contratação pública se submeteria ao regime escolhido, ainda que ultrapassado o prazo previsto para revogação da Lei nº 8.666/93 pela Lei nº 14.133/2021, nos termos do art. 191 da Lei nº 14.133/2021.

5. O mandado de segurança tem como finalidade resguardar direito líquido e certo violado ou ameaçado de violação por autoridade pública ou agente de pessoa jurídica no exercício do Poder Público, de forma que a violação ou ameaça deve ser comprovada de forma inequívoca, na forma dos incisos LXIX e LXX do art. 5º, da Constituição Federal de 1988 – CF/88 e do art. 1º, da Lei nº 12.016/2009. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5017882-80.2021.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 10.5.2022.

6. O art. 37, XXI da CRFB/1988 impõe a necessidade de que seja observado prévio processo de licitação para contratação por todos os entes da federação e suas respectivas entidades da Administração Indireta. Sob esse prisma, a licitação consiste em processo administrativo utilizado pela Administração com a finalidade de garantir a isonomia e selecionar a proposta mais vantajosa por meio de critérios objetivos e impessoais, para a celebração de contratos, em atendimento aos princípios da igualdade, moralidade, impessoalidade e economicidade.

7. A licitação sempre deverá ser processada e julgada em estrita conformidade com os princípios básicos da legalidade, dentre os quais figura o da vinculação ao instrumento convocatório. Tal previsão também se encontra no art. 5º do Decreto 5450/2005 que regulamenta o pregão na forma eletrônica. Tal processo possui uma sucessão ordenada de atos destinados a um fim, qual seja, a escolha da proposta mais vantajosa para a Administração. A fase da habilitação tem como finalidade verificar se o licitante atende as condições mínimas para executar de maneira eficaz o contrato a que se propõe, dentro do que é previamente especificado pela Administração.

8. A fase de habilitação encontra previsão no art. 62 da Lei nº 14.133/2021, estabelecendo que nessa fase serão verificadas as informações e os documentos necessários e suficientes para demonstrar a capacidade do licitante de executar o objeto da licitação, compreendendo as dimensões jurídica, técnica, fiscal, social, trabalhista e econômico-financeira.

9. No caso dos autos, a impetrante requer a declaração de sua habilitação, permitindo que participe das demais fases do processo de licitação e eventual contratação. Para tanto, alega que, na qualidade de sociedade do ramo de construção civil, participou do processo licitatório Concorrência nº 001/2025, do tipo menor preço global, promovido pelo CRECI/RJ, cuja finalidade era a contratação de empresa especializada para elaboração de projetos executivos e obra de RETROFIT da sua nova sede. Alega ter apresentado a segunda melhor proposta no valor de R$17.647.855,88, representando um desconto de 25% do valor orçado no edital, após a desclassificação da primeira colocada, que não apresentou a documentação exigida. Aduz que sua proposta foi considerada pela autoridade impetrada com presunção legal de inexequibilidade, conforme o art. 59, § 4º da Lei nº 14.133/2021, devido à aplicação de desconto linear de 25% em todos os itens do edital, sendo assim notificada a demonstrar a exequibilidade da proposta, apresentar planilha de custos readequada e nova composição do BDI, o que alega ter sido tempestiva e integralmente cumprido. Informa que sua proposta foi desclassificada, sob a alegação de existência de inconsistências graves e risco de inexecução do contrato.

10. O art. 59, § 4º da Lei nº 14.133/2021 disciplina que "no caso de obras e serviços de engenharia, serão consideradas inexequíveis as propostas cujos valores forem inferiores a 75% (setenta e cinco por cento) do valor orçado pela Administração". Conforme constou na ata nº 1, a proposta apresentada pela recorrente foi considerada presumidamente inexequível, com fundamento no art. 59, § 4º da Lei nº 14.133/2021, diante do referido desconto linear de 25% aplicado e de um parecer técnico que apontou "inconsistências materiais", fazendo referência aos descontos excessivos em alguns itens, que chegaram a até 93%, bem como incongruências na composição do preço de mão de obra, relacionado a descontos de até 47% e uso de percentuais de encargos trabalhistas de mensalistas para modalidade horista.

11. Nota-se que, em razão do processo administrativo nº 1.677.507, no dia 4.9.2025, a Comissão de Contratação do Conselho Regional de Corretores de Imóveis - 1ª Região/RJ (CRECI-RJ) realizou a análise da proposta de preços apresentada pela licitante, ora recorrente. No Relatório constou que o valor total estimado para a contratação foi de R$ 23.530.474,51, ao passo que a licitante em apresentou proposta no valor de R$ 17.647.855,88, representando um desconto de 25% (evento 1; OUT6/1º grau). Desse modo, a comissão constatou que havia uma presunção legal de inexequibilidade, nos termos do art. 59, § 4º, da Lei nº 14.133/2021. Segundo observado, tal dispositivo estabelece um critério objetivo para a presunção de inexequibilidade em obras e serviços de engenharia. Além disso, o Edital da Concorrência nº 01/2025 previu no item 6.8.3 como inexequíveis as propostas com valores inferiores a 75% do valor orçado.

12. No exame das Bonificações e Despesas Indiretas – BDI, fixado pela Administração em 24,80% e destinado à cobertura de despesas indiretas, tributos e margem de lucro da contratada, a impetrada destacou que o valor ofertado pela licitante sequer seria suficiente para suportar o custo direto da obra.  De acordo com o exame da Comissão, mesmo que fosse eliminado integralmente sua margem de lucro, as despesas administrativas e os tributos, ainda assim permaneceria déficit superior a R$ 1,2 milhão para custear materiais e mão de obra.

13. Diante dessas circunstâncias, a proposta da recorrente não foi desclassificada de forma sumária, mas foi registrada como presumivelmente inexequível, com fundamento no item 6.8.3 do Edital e no art. 59, § 4º, da Lei nº 14.133/2021. Por esse motivo, determinou-se a notificação da apelante, com a exigência de que a licitante apresentasse, no prazo de 24 horas, sob pena de desclassificação (item 6.7.4 do Edital), os seguintes documentos e justificativas: 1) planilha de custos readequada (em formato Excel), com preços unitários e descontos variáveis e justificados, conforme exigido pelo item 6.10.1 do Edital; (ii)  nova composição de BDI, explicitando a taxa de lucro e a estrutura de custos indiretos que suportam a proposta; (iii) documentação comprobatória que fundamentasse os novos preços e a integralidade dos custos para atendimento das obrigações trabalhistas e fiscais.

14. Em atendimento à diligência, a empresa apresentou nova planilha orçamentária, composição do BDI, memória de cálculo da mão de obra e convenção coletiva do SINTRACONST-RIO. Posteriormente, em 18.09.2025, a Comissão de Contratação voltou a analisar a proposta (evento 1, OUT8 – Ata nº 2/1º grau), mantendo a desclassificação da impetrante por entender persistirem os indícios de inexequibilidade. Na ocasião, concluiu-se que a nova planilha apresentada não representava mero saneamento de erro formal, mas verdadeira reformulação substancial da proposta inicial.

15. Quanto à justificativa apresentada pela licitante, no sentido de que o desconto linear teria decorrido da falta de tempo para elaboração da proposta, a Comissão entendeu que o adequado planejamento do orçamento constitui responsabilidade exclusiva da concorrente, sendo incompatível com a complexidade da contratação.

16. A Comissão consignou, ainda, que as alterações promovidas extrapolaram a mera correção material, pois envolveram recálculo de preços unitários, adoção de descontos variáveis e modificação dos custos de mão de obra e insumos, circunstâncias que caracterizariam verdadeira substituição da proposta originária. Assentou que tal conduta violaria os princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório, por conferir vantagem indevida à licitante após a abertura das propostas. Ressaltou, ademais, que a diligência prevista no item 6.9 do Edital e na Lei nº 14.133/2021 destina-se apenas ao esclarecimento ou complementação de documentos já existentes, e não à reformulação da proposta para torná-la exequível.

17. A apelante apresentou recurso administrativo, o qual foi rejeitado pelo Conselho sob o fundamento de que a alegação de nulidade decorrente de suposto vício na publicidade da decisão não merecia prosperar, pois a recorrente teve acesso integral à Ata nº 2 em tempo hábil para o exercício do contraditório e da ampla defesa, reputando excessivamente formal a insurgência apresentada. Consignou que as alterações promovidas pela licitante na planilha orçamentária extrapolaram o conceito de mero erro material sanável, caracterizando verdadeira reformulação substancial da proposta originalmente apresentada. Destacou que houve reengenharia de custos, adoção de descontos variáveis e extremos, além de modificação da composição do BDI e dos encargos trabalhistas, em afronta ao item 6.11.1 do Edital, aos princípios da isonomia e da vinculação ao instrumento convocatório. Assentou, ainda, que a recorrente não logrou comprovar a exequibilidade da proposta, mesmo após a diligência promovida pela Comissão.

18. Portanto, observa-se que a autoridade impetrada observou o procedimento previsto no edital e na Lei nº 14.133/2021, assegurando o contraditório e a ampla defesa à licitante. Logo, diante da inexistência de demonstração de ilegalidade, abuso de poder, irrazoabilidade ou violação aos princípios que regem a licitação pública, conclui-se que o ato de desclassificação da proposta encontra-se devidamente fundamentado e amparado em critérios técnicos legítimos.

19. Apelação não provida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 02 de junho de 2026.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002886257v4 e do código CRC 8f4d7b83.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 12/06/2026, às 19:44:00

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 26/05/2026 A 02/06/2026

Apelação Cível Nº 5118652-42.2025.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

PRESIDENTE: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

Votante: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

Votante: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA

Votante: Juiz Federal RAFFAELE FELICE PIRRO

LUCIANE MORETTI DE MATTOS

Secretária