Apelação/Remessa Necessária Nº 5004751-36.2024.4.02.5003/ES
RELATOR: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA (INCRA) de sentença, da lavra do MM Juiz Ubiratan Cruz Rodrigues, da 1ª Vara Federal de São Mateus - Seção Judiciária do Espírito Santo, que, nos autos de mandado de segurança impetrado por C. B. E., deferiu parcialmente a ordem, nos seguintes termos: "Ante o exposto, CONCEDO A SEGURANÇA, julgando procedente o pedido, com resolução de mérito, na forma do art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora enquadre a impetrante na segunda ordem preferencial, nos termos do art. 19, II, da Lei nº 8.629/1993, e do item 5.1.1 do edital nº 233/2022, bem como atribua-lhe 80 pontos decorrentes do comodato, nos termos do item 5.1.2 do edital nº 233/2022, reclassificando-a no processo seletivo conforme novos enquadramento e pontuação" (grifos no original).
Em suas razões, o apelante alega, em resumo, o seguinte: (i) "O impetrante, ora apelado, indicou como autoridade coatora a Presidente da Comissão Permanente Regional de Seleção das Famílias Beneficiárias do PNRA - INCRA/ES.Na petição inicial consta a seguinte descrição do ato coator: (...) Ocorre que, conforme consta no processo administrativo, a impetrante interpôs recurso administrativo, que foi julgado pelo Comitê de Decisão Regional - CDR (IN n.º 140/2023, art. 24) - em 31.10.2024, tendo negado provimento ao recurso. (...) A última decisão proferida nos autos do processo administrativo foi do Comitê de Decisão Regional - CDR - no processo administrativo foi proferida em 31.10.2024, quando, após a interposição do recurso administrativo, não reconsiderou a decisão recorrida (fls. 38/40 e 45 do proc adm 9 do ev1). Logo, verifica-se que o ato que indeferiu o recurso administrativo do impetrante não foi praticado pela autoridade indicada como coatora, mas pelo Comitê de Decisão Regional - CDR."; (ii) "É de se ressaltar que tanto a interpretação analógica, como a interpretação extensiva pressupõem que a situação sobre a qual se pretenda a incidência da norma tenha semelhança com a que é efetivamente regulada. Da mesma forma, necessário que a solução encontrada por meio da regra de interpretação tenha coerência com o sistema jurídico. São esses os pressupostos básicos da interpretação analógica ou extensiva. No caso concreto, a solução proposta (equiparação do desapropriado ao vendedor do imóvel) gera impactos que destoam das normas de regência do Programa Nacional de Reforma Agrária, que, por exemplo, veda a inclusão de beneficiários que sejam proprietários do imóvel rural. Permitir-se que o Incra adquira um imóvel e depois, o destine a quem livremente o vendeu à autarquia é situação que gera perplexidade, por sua incoerência. Portanto, não é cabível a extensão do conceito de "desapropriado" para "vendedor", no inciso I, ou no inciso II "imóvel desapropriado" para "imóvel adquirido" ou apenas "imóvel". Ademais, se os então proprietários manifestaram a intenção de ofertá-lo ao PNRA, deveriam estar cientes de que teriam que sair do imóvel mediante a justa indenização que foi devidamente paga. É dever essencial do vendedor entregar a coisa e obrigar-se a transmitir a posse e a propriedade. O vendedor cumpre sua prestação de entregar a coisa e outras prestações acessórias que tenham sido objeto do ajuste. Como diz Pontes de Miranda, o vendedor precisa ter o poder de dispor e querer dispor, para que possa consentir e consinta. A propriedade há de ser sem gravame e sem ônus, salvo se o comprador consentiu, após devidamente informado. A ideia de receber a indenização (preço do imóvel) e ainda assim permanecer no imóvel como beneficiários do Programa, ingressando na seleção com preferência não se coaduna com a lógica do sistema e com o princípio da boa-fé. A preferência existe para o desapropriado e os trabalhadores do imóvel desapropriado porque a desapropriação é compulsória, não se estendendo aos proprietários anteriores e trabalhadores do imóvel rural, que poderão participar da seleção, caso preencham os critérios de elegibilidade, concorrendo sem preferências."; (iii) "Assim, a existência de contrato de comodato entre os então proprietários não os torna posseiros ou arrendatários de partes do imóvel rural para fins de preferência na seleção do Projeto de Assentamento (art. 19, II, da Lei nº 8.629/93), porque para o Direito Agrário, o imóvel é compreendido como um só. Conforme já explicitado, a preferência do inciso II do art. 19 da Lei nº 8.629/93 "II - aos que trabalham no imóvel desapropriado como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários, identificados na vistoria; (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)" não pode abranger os proprietários anteriores do imóvel rural, nem membros de sua família, sob pena de fraude ao procedimento de aquisição, haja vista que a manifestação de vontade em vender o imóvel e o recebimento da indenização são incompatíveis com qualquer preferência com relação ao grande público. Entender de outra forma é permitir burla ao Processo de Seleção"; (iv) "Pelos mesmos motivos supracitados, entende-se que o dispositivo não pode abranger os proprietários anteriores do imóvel rural, nem membros de sua família, sob pena de fraude ao procedimento de aquisição, haja vista que a manifestação de vontade em vender o imóvel e o recebimento da indenização são incompatíveis com qualquer preferência ou prioridade de classificação com relação ao demais concorrentes. Quanto à alegação de constar no Laudo Agronômico de Vistoria e Avaliação que a impetrante era comodatária, vale frisar que, de fato, o Laudo faz menção ao nome da impetrante como comodatária mas não afirma que Cassiano reside no imóvel. Prova disso é que o imóvel objeto do contrato de comodato é localizado no município de Nova Venécia, enquanto o endereço de moradia informado tanto no contrato de comodato, quanto no Comprovante de prestação de informações do CadÚnico e o próprio extrato do CadÚnico informam que o município de moradia da candidata é São Gabriel da Palha. No Laudo ainda há a observação de que na eventualidade de criação de um Projeto de Assentamento na propriedade, os trabalhadores e seus familiares deverão ter seus casos “analisados”, tendo em vista a prioridade prevista no Art. 19 da Lei 8629/93 e o Art. 26 da Norma de Execução nº 18/2001. Nesse sentido, verifica-se no processo 54000.070774/2022-41, que a análise foi realizada. Em momento algum o laudo sugere que o candidato, ora impetrante, deveria ser obrigatoriamente homologado. Além disso, o Laudo foi elaborado em Janeiro de 2016 enquanto a Medida Provisória 759 de dezembro de 2016, convertida na Lei 13.465, que que alterou a Lei n º 8.629, de 25 de fevereiro de 1993, data de 11 de julho de 2017. Devemos ainda mencionar que o Decreto 9311 que regulamenta a Lei 8629/93 é de 15 de março de 2018. Importante frisar, ainda, que Edital 233/2022 foi elaborado em conformidade com a Instrução Normativa 98, de 30 de dezembro de 2019."; (v) "No mérito, o INCRA requer a reforma da sentença proferida nos autos, para que sejam julgados improcedentes os pedidos contidos na inicial."
Contrarrazões de C. B. E. no Evento 34 dos autos em primeiro grau.
Parecer do Ministério Público (Evento 5 dos presentes autos) em que indica a desnecessidade da sua intervenção ante à ausência de interesse público subjacente.
É o relatório.
Sem revisão, na forma regimental.
VOTO
I - Cuida-se de apelação interposta pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (INCRA) de sentença que, em sede de mandado de segurança, deferiu parcialmente a ordem, para "determinar que a autoridade coatora enquadre a impetrante na segunda ordem preferencial, nos termos do art. 19, II, da Lei nº 8.629/1993, e do item 5.1.1 do edital nº 233/2022, bem como atribua-lhe 80 pontos decorrentes do comodato, nos termos do item 5.1.2 do edital nº 233/2022, reclassificando-a no processo seletivo conforme novos enquadramento e pontuação".
II - Cinge-se a controvérsia em estabelecer se é aplicável a ordem de preferência estabelecida no artigo 19 da Lei nº 8.629-1993 aos imóveis adquiridos pelo ente público por meio de instrumento de compra e venda, não desapropriação, mormente nos casos em que o candidato ao assentamento é filho do ex-proprietário da terra que pretende adquirir.
III - Caracteriza-se o mandado de segurança por ser procedimento de natureza sumária, indicado à proteção de "direito líquido e certo" ameaçado ou violado por ato ilegal ou abusivo de autoridade, que deve ser comprovado de plano, não se permitindo dilação probatória.
IV - O caso não pode ser analisado nos presentes autos, ante à inadequação da via mandamental para elucidação dos fatos trazidos, já que a dilação probatória se afigura essencial para perscrutar acerca do efetivo preenchimento dos requisitos necessários ao deferimento da prioridade para assentamento.
Conforme relatado, cuida-se de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA (INCRA) de sentença, da lavra do MM Juiz Ubiratan Cruz Rodrigues, da 1ª Vara Federal de São Mateus - Seção Judiciária do Espírito Santo, que, nos autos de mandado de segurança impetrado por C. B. E., deferiu parcialmente a ordem, nos seguintes termos: "Ante o exposto, CONCEDO A SEGURANÇA, julgando procedente o pedido, com resolução de mérito, na forma do art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora enquadre a impetrante na segunda ordem preferencial, nos termos do art. 19, II, da Lei nº 8.629/1993, e do item 5.1.1 do edital nº 233/2022, bem como atribua-lhe 80 pontos decorrentes do comodato, nos termos do item 5.1.2 do edital nº 233/2022, reclassificando-a no processo seletivo conforme novos enquadramento e pontuação".
Alega a parte autora, em síntese, que "se candidatou nos moldes do Edital nº 233/2022 publicado pela autoridade coatora para seleção das famílias beneficiadas do Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA), com disponibilidade de 15 vagas no Projeto de Assentamento ES0098000 - PA BOA FÉ, criado em 13/10/2021, localizado no município de Nova Venécia-ES". Informa que ocupa uma área de 15 (quinze) hectares na denominada Fazenda Encantada, localizada no município de Nova Venécia (ES), na condição de comodatário de seu pai (Evento 1, documento 9 dos autos em primeiro grau), e que faz jus à preferência estabelecida no inciso II do artigo 19 da Lei nº 8.629-1993, reproduzida no item 5.1.1 do edital nº 233-2022 do Incra.
Cinge-se a controvérsia em estabelecer se é aplicável a ordem de preferência estabelecida no artigo 19 da Lei nº 8.629-1993 aos imóveis adquiridos pelo ente público por meio de instrumento de compra e venda, não desapropriação, mormente nos casos em que o candidato ao assentamento é filho do ex-proprietário da terra que pretende adquirir.
A sentença assim decidiu:
A controvérsia deste mandamus recai sobre o direito da impetrante em ser enquadrada na segunda ordem de preferência (II - a quem trabalhe no imóvel desapropriado, na data da vistoria de classificação e aferição do cumprimento de sua função social, como posseiro, assalariado, parceiro ou arrendatário, conforme identificação expressa no Laudo Agronômico de Fiscalização do Incra), bem como a atribuição da pontuação referente ao comodato.
De início, trato da atribuição da pontuação.
O Edital nº 233/2022 assim dispõe:
5.1.2.1. Respeitada a ordem de preferência estabelecida no item 5.1 deste Edital, serão classificados os candidatos a beneficiários para o projeto de assentamento ES0098000 - PA BOA FÉ, segundo os seguintes critérios, com respectiva pontuação e documentos comprobatórios, com pontuação máxima de 80 (oitenta) pontos:
(...)
A impetrante juntou aos autos contrato de comodato (Evento 1, PROCADM9, fls. 12-13), com vigência entre 01/07/2014 a 10/07/2024. Também comprovou sua residência na terra, eis que o próprio Incra, em Laudo Agronômico de Vistoria e Avaliação, certificou que o impetrante é comodatário da terra.
Assim sendo, conforme critério de classificação VIII, devem ser atribuídos 80 pontos para ao candidato, com sua devida reclassificação.
Já quanto à ordem de preferência, a questão reside na possibilidade de reconhecimento da segunda ordem de preferência para o caso em tela.
De fato, o item 5.1.1 do edital é cópia do art. 19 da Lei nº 8.629/1993:
(...)
Dos autos, extrai-se que a impetrante já trabalhava na terra, tendo condição financeira baixa. Constam dos autos, além do contrato de comodato (Evento 1, PROCADM9, fls. 12-13), ficha de atualização cadastral agropecuária (Evento 1, OUT13) e nota fiscal do produtor (Evento 1, NFISCAL14).
É importante salientar que a impetrante consta do referido laudo como fazendo parte daqueles que "deverão ter seus casos analisados tendo em vista a prioridade de assentamento prevista no Art. 19 da Lei Federal 8.629/93".
Assim sendo, diferentemente do alegado pela autoridade coatora, entendo que a existência de comodato, com a efetiva comprovação de labor rural, é motivo suficiente para enquadrar a parte autora nas preferências previstas no art. 19 da Lei n 8.629/93.
Nesse sentido:
(...)
Por fim, acerca da alegação de que não é possível atribuir tal ordem de preferência para projetos de assentamento decorrentes de contrato de compra e venda, vez que exclusivas para o caso de desapropriação, não vejo razão com a autoridade coatora. Primeiro, porque o edital nº 233/2022 não traz, em momento algum, informação acerca da origem do imóvel objeto do projeto de assentamento, ou seja, o próprio órgão é responsável por levar os interessados no edital a erro, devendo, portanto, minorar eventual prejuízo causado à parte. Em segundo lugar, o objeto da norma é fixar o trabalhador rural ao campo, não havendo motivo para se fazer distinção acerca da origem da propriedade, se é por desapropriação ou por compra e venda.
Certamente, deve ser aplicada a interpretação extensiva para entender que a preferência do inciso II do art. 19 da Lei nº 8.629/1993 também se aplicada ao comodatário em terra oriunda de contrato de compra e venda de terra a ser destinada à reforma agrária.
Ante o exposto, CONCEDO A SEGURANÇA, julgando procedente o pedido, com resolução de mérito, na forma do art. 487, I, do CPC, para determinar que a autoridade coatora enquadre a impetrante na segunda ordem preferencial, nos termos do art. 19, II, da Lei nº 8.629/1993, e do item 5.1.1 do edital nº 233/2022, bem como atribua-lhe 80 pontos decorrentes do comodato, nos termos do item 5.1.2 do edital nº 233/2022, reclassificando-a no processo seletivo conforme novos enquadramento e pontuação.
Entretanto, a sentença vergastada não deve prevalecer, já que os elementos presentes nos autos são insuficientes ao acolhimento do pedido, senão vejamos.
A Lei nº 8.629, promulgada em 25 de fevereiro de 1993, "Dispõe sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária". Em seu artigo 2º, estabelece que "A propriedade rural que não cumprir a função social prevista no art. 9º é passível de desapropriação, nos termos da lei, respeitados os dispositivos constitucionais". Outrossim, o seu artigo 19 assim prevê a ordem de preferência para a distribuição dos lotes:
Art. 19. O processo de seleção de indivíduos e famílias candidatos a beneficiários do Programa Nacional de Reforma Agrária será realizado por projeto de assentamento, observada a seguinte ordem de preferência na distribuição de lotes: (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
I - ao desapropriado, ficando-lhe assegurada a preferência para a parcela na qual se situe a sede do imóvel, hipótese em que esta será excluída da indenização devida pela desapropriação; (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
II - aos que trabalham no imóvel desapropriado como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários, identificados na vistoria; (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
III - aos trabalhadores rurais desintrusados de outras áreas, em virtude de demarcação de terra indígena, criação de unidades de conservação, titulação de comunidade quilombola ou de outras ações de interesse público; (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
IV - ao trabalhador rural em situação de vulnerabilidade social que não se enquadre nas hipóteses previstas nos incisos I, II e III deste artigo; (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
V - ao trabalhador rural vítima de trabalho em condição análoga à de escravo; (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
VI - aos que trabalham como posseiros, assalariados, parceiros ou arrendatários em outros imóveis rurais; (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
VII - aos ocupantes de áreas inferiores à fração mínima de parcelamento.
Ocorre que, no caso vertente, conforme alegado pela parte ora apelante, a área que é objeto do edital nº 233-2022 do Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária - INCRA foi adquirida por meio da celebração de contrato de compra e venda, e não por desapropriação. Embora não haja empecilho direto para que o filho de um dos vendedores do imóvel se candidate ao assentamento, mister que se perscrute acerca da situação específica do autor. Nesse sentido, a análise do pleito é indissociável da verificação do requisito de "sem terra" do apelado, com vistas a garantir o respeito ao princípio da função social da propriedade, em atenção ao artigo 184, caput, da Constituição da República Federativa do Brasil ("Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei").
Portanto, releva saber, no caso concreto, os contornos que levaram à venda ao ente público da propriedade que, segundo alegado na exordial, é lavrada pelo autor desde seus 18 (dezoito) anos de forma individual, porquanto solteiro, consubstanciando-se no seu único meio de sustento. Ademais, o próprio contrato anexado aos autos em primeiro grau (Evento 1, documento 9, fls. 12-13) indica que o autor reside em Município distinto de onde se localiza a Fazenda Encantada, onde supostamente labora. Como se observa, ante à alegação da autarquia federal de possível fraude na candidatura do autor ao assentamento, que se afigura, diga-se de passagem, plausível diante dos fatos supramencionados, o caso não está em condições de julgamento. Com efeito, essencial é a dilação probatória, com o objetivo de que seja verificado o efetivo preenchimento dos requisitos necessários ao deferimento da prioridade para assentamento, já que o único documento que consubstancia o direito da parte impetrante sequer comprova a sua condição de morador do imóvel.
E, como o mandado de segurança se caracteriza por ser procedimento de natureza sumária, indicado à proteção de "direito líquido e certo" ameaçado ou violado por ato ilegal ou abusivo de autoridade, que deve ser comprovado de plano, não se permite a dilação probatória.
Dessarte, sendo certo que a documentação coligida aos autos não logrou demonstrar a titularidade pelo impetrante do direito vindicado, o caso é de improcedência do pedido.
Sem honorários (artigo 25 da Lei 12.016-2009).
Pelo exposto, voto no sentido de dar provimento à apelação para julgar improcedente o pedido, nos termos da fundamentação acima.
Documento eletrônico assinado por ANDRÉ FONTES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002846930v10 e do código CRC c04547e7.
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