Apelação Cível Nº 5000440-69.2024.4.02.5110/RJ
RELATORA: Juíza Federal HELENA ELIAS PINTO
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta pela ASSUAR CONSTRUCAO E COMERCIO LTDA , com pedido de tutela recursal, contra a sentença proferida no , pelo Juízo da 1ª Vara Federal de São João de Meriti, que julgou extinto o processo sem resolução do mérito por perda do objeto em relação às manifestações de inconformidade e julgou improcedente a demanda com a consequente denegação da segurança no tocante aos pedidos de restituição por haver justificativa razoável para o atraso administrativo.
Em suas razões recursais (), a apelante requereu o conhecimento do recurso para, no mérito, reformar a sentença de primeiro grau no sentido de conceder a segurança definitiva, compelindo o Delegado da Receita Federal do Brasil em Nova Iguaçu - RJ a proferir decisão administrativa nos processos de pedidos de restituição formulados nos PER/DCOMP sob os números listados na inicial, bem como pleiteou a antecipação dos efeitos da tutela recursal para que referida decisão administrativa seja proferida no prazo máximo de 120 dias. Em seus argumentos, sustentou que ingressou com o mandado de segurança em virtude de condutas omissivas das autoridades coatoras, destacando que os pedidos de restituição foram protocolados entre 06 de abril de 2022 e 12 de setembro de 2022, ultrapassando substancialmente o prazo legal obrigatório para uma manifestação da Administração Pública. Asseverou que o art. 24 da Lei nº 11.457/2007 possui caráter cogente, imperativo e obrigatório, fixando o prazo máximo de 360 dias para que seja proferida decisão administrativa em petições, defesas ou recursos do contribuinte, de modo que o Poder Judiciário não poderia inovar para criar exceções ou justificativas de atraso baseadas em acúmulo de trabalho ou insuficiência de recursos humanos.
Sustentou que a demora de aproximadamente três anos retém indevidamente valores que fazem falta ao caixa da sociedade empresária, prejudicando o cumprimento de suas obrigações fiscais e a realização de investimentos para o crescimento de suas atividades e geração de empregos. Aduziu que a justificativa do Juízo a quo de que a concessão da ordem violaria o princípio da igualdade e criaria preferências indevidas na fila do Fisco não deve prosperar, pois o direito não socorre aos que dormem e o remédio jurídico está disponível a qualquer contribuinte que sofra a mesma ilegalidade. Invocou o art. 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal, que assegura a razoável duração do processo, e os princípios da legalidade e da eficiência previstos no art. 37 da CRFB, além de colacionar precedentes jurisprudenciais do Superior Tribunal de Justiça e do Tribunal Regional Federal da 2ª Região que corroboram a obrigatoriedade do cumprimento do prazo de 360 dias.
A UNIÃO - FAZENDA NACIONAL, em suas contrarrazões (), requereu o desprovimento do recurso. Para tanto, aduziu que a sentença recorrida não merece qualquer alteração por ter sido proferida em estrita obediência aos preceitos legais e em absoluta consonância com o entendimento jurisprudencial aplicável, reportando-se integralmente aos termos das informações prestadas pela autoridade impetrada no , as quais esclareceram que os Pedidos Eletrônicos de Restituição ainda se encontram no status de análise automática e necessitam ser retirados desse fluxo para receberem tratamento manual por Auditor Fiscal em decorrência da complexidade da matéria. Defendeu que o atraso verificado é amparado por uma justificativa razoável e plausível decorrente do elevado volume de processos e do reduzido quantitativo de servidores disponíveis, de sorte que a concessão de ordens judiciais de preferência individualizada romperia com os critérios regimentais de antiguidade e violaria frontalmente o tratamento isonômico assegurado aos demais contribuintes pelo caput do art. 5º e pelo art. 150, inciso II da Constituição Federal.
O Ministério Público Federal opinou pelo provimento do recurso ().
Decisão proferida que deferiu o pedido de tutela recursal antecipada no .
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Inicialmente, conheço da apelação, uma vez preenchidos os pressupostos e requisitos de admissibilidade.
A questão já foi detidamente analisada na decisão que deferiu a tutela recursal antecipada pretendida pela apelante (), cujos fundamentos adoto como razões de decidir, com os ajustes que se seguem.
De início, deve ser mantida a sentença no ponto em que julgou extinto o processo, sem resolução do mérito, quanto às manifestações de inconformidade, diante da perda superveniente do objeto. Como consignado na sentença, tais manifestações foram analisadas e julgadas em 30/07/2024, informação posteriormente ratificada pela impetrante.
Subsiste, portanto, a controvérsia apenas quanto aos Pedidos Eletrônicos de Restituição, Ressarcimento ou Reembolso e Declaração de Compensação — PER/DCOMPs — indicados na inicial e no dispositivo da sentença.
O processo administrativo rege-se, entre outros, pelos princípios constitucionais da eficiência, da moralidade (art. 37 da CRFB/88) e da razoável duração, que passou a constar expressamente do art. 5º, LXXVIII da CRFB/88, a partir da Emenda Constitucional nº 45/2004.
Regulando a matéria especificamente no âmbito do processo administrativo tributário, a Lei nº 11.457/07 estabeleceu, em seu art. 24, o prazo máximo de 360 dias para que a Administração aprecie petições, defesas e recursos apresentados pelo contribuinte, o que afasta a aplicação do prazo geral estabelecido na Lei nº 9.784/99. Confira-se a redação do referido dispositivo legal:
Art. 24. É obrigatório que seja proferida decisão administrativa no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo de petições, defesas ou recursos administrativos do contribuinte. (g.n.)
A propósito, o Superior Tribunal de Justiça, em sede de recurso especial representativo de controvérsia, firmou o seguinte entendimento:
TRIBUTÁRIO. CONSTITUCIONAL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO.
PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL FEDERAL. PEDIDO ADMINISTRATIVO DE RESTITUIÇÃO. PRAZO PARA DECISÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. APLICAÇÃO DA LEI 9.784/99. IMPOSSIBILIDADE. NORMA GERAL. LEI DO PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL. DECRETO 70.235/72. ART. 24 DA LEI 11.457/07. NORMA DE NATUREZA PROCESSUAL. APLICAÇÃO IMEDIATA. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC NÃO CONFIGURADA.
1. A duração razoável dos processos foi erigida como cláusula pétrea e direito fundamental pela Emenda Constitucional 45, de 2004, que acresceu ao art. 5º, o inciso LXXVIII, in verbis: "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação."
2. A conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. (Precedentes: MS 13.584/DF, Rel. Ministro JORGE MUSSI, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 13/05/2009, DJe 26/06/2009; REsp 1091042/SC, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, julgado em 06/08/2009, DJe 21/08/2009; MS 13.545/DF, Rel. Ministra MARIA THEREZA DE ASSIS MOURA, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 29/10/2008, DJe 07/11/2008; REsp 690.819/RS, Rel. Ministro JOSÉ DELGADO, PRIMEIRA TURMA, julgado em 22/02/2005, DJ 19/12/2005)
3. O processo administrativo tributário encontra-se regulado pelo Decreto 70.235/72 - Lei do Processo Administrativo Fiscal -, o que afasta a aplicação da Lei 9.784/99, ainda que ausente, na lei específica, mandamento legal relativo à fixação de prazo razoável para a análise e decisão das petições, defesas e recursos administrativos do contribuinte.
4. Ad argumentandum tantum, dadas as peculiaridades da seara fiscal, quiçá fosse possível a aplicação analógica em matéria tributária, caberia incidir à espécie o próprio Decreto 70.235/72, cujo art. 7º, § 2º, mais se aproxima do thema judicandum, in verbis:
"Art. 7º O procedimento fiscal tem início com: (Vide Decreto nº 3.724, de 2001) I - o primeiro ato de ofício, escrito, praticado por servidor competente, cientificado o sujeito passivo da obrigação tributária ou seu preposto;
II - a apreensão de mercadorias, documentos ou livros;
III - o começo de despacho aduaneiro de mercadoria importada.
§ 1° O início do procedimento exclui a espontaneidade do sujeito passivo em relação aos atos anteriores e, independentemente de intimação a dos demais envolvidos nas infrações verificadas.
§ 2° Para os efeitos do disposto no § 1º, os atos referidos nos incisos I e II valerão pelo prazo de sessenta dias, prorrogável, sucessivamente, por igual período, com qualquer outro ato escrito que indique o prosseguimento dos trabalhos."
5. A Lei n.° 11.457/07, com o escopo de suprir a lacuna legislativa existente, em seu art. 24, preceituou a obrigatoriedade de ser proferida decisão administrativa no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo dos pedidos, litteris:
"Art. 24. É obrigatório que seja proferida decisão administrativa no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo de petições, defesas ou recursos administrativos do contribuinte." 6. Deveras, ostentando o referido dispositivo legal natureza processual fiscal, há de ser aplicado imediatamente aos pedidos, defesas ou recursos administrativos pendentes.
7. Destarte, tanto para os requerimentos efetuados anteriormente à vigência da Lei 11.457/07, quanto aos pedidos protocolados após o advento do referido diploma legislativo, o prazo aplicável é de 360 dias a partir do protocolo dos pedidos (art. 24 da Lei 11.457/07).
8. O art. 535 do CPC resta incólume se o Tribunal de origem, embora sucintamente, pronuncia-se de forma clara e suficiente sobre a questão posta nos autos. Ademais, o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte, desde que os fundamentos utilizados tenham sido suficientes para embasar a decisão.
9. Recurso especial parcialmente provido, para determinar a obediência ao prazo de 360 dias para conclusão do procedimento sub judice. Acórdão submetido ao regime do art. 543-C do CPC e da Resolução STJ 08/2008.
(REsp 1138206/RS, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 09/08/2010, DJe 01/09/2010) - g.n.
Assim, a inobservância do prazo em tela configura manifesta ilegalidade desde que já tenha sido ultrapassado no momento da impetração, uma vez que o próprio cabimento do writ pressupõe a existência de violação a direito líquido e certo.
Nesse mesmo sentido:
PROCESSUAL CIVIL. TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. CONCLUSÃO DE PROCESSO ADMINISTRATIVO. PRAZO MÁXIMO DE 360 DIAS. ART. 24 DA LEI 11.457/2007. DIREITO LÍQUIDO E CERTO INEXISTENTE AO TEMPO DA IMPETRAÇÃO.
1. Na hipótese, a recorrente alega que "não há dúvida de que a aferição da presença dos requisitos para o cabimento do mandado de segurança deve ser realizada tendo em vista a data da impetração, momento em que deve estar caracterizada a presença do referido direito líquido e certo do impetrante, bem como a prática de ato ilegal ou abusivo".
2. O posicionamento do Tribunal a quo, no tocante ao prazo para apresentação da decisão administrativa, está em consonância com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, que prevê que "A Lei n.° 11.457/07, com o escopo de suprir a lacuna legislativa existente, em seu art. 24, preceituou a obrigatoriedade de ser proferida decisão administrativa no prazo máximo de 360 (trezentos e sessenta) dias a contar do protocolo dos pedidos (...)" (REsp 1.138.206/RS, Rel. Ministro Luiz Fux, Primeira Seção, julgado em 9/8/2010, DJe 1/9/2010).
3. No entanto, a Corte Regional, na mesma oportunidade, estabeleceu a premissa de que, apesar de, ao tempo da impetração do mandamus não existir a alegada ilegalidade relacionada ao prazo para decisão administrativa, quando da prolação da sentença do Mandado de Segurança, o malferimento à legislação já havia sido consumado.
4. O Mandado de Segurança detém entre os seus requisitos a comprovação inequívoca de direito líquido e certo pela parte impetrante, por meio da chamada prova pré-constituída, inexistindo espaço para a dilação probatória na célere via do mandamus. Para a demonstração do direito líquido e certo, é necessário que, no momento da sua impetração, seja facilmente aferível a extensão do direito alegado e que este possa ser prontamente exercido.
5. "Quando a lei alude a direito líquido e certo, está exigindo que esse direito se apresente com todos os requisitos para seu reconhecimento e exercício no momento da impetração. Em última análise, direito líquido e certo é direito comprovado de plano. Se depender de comprovação posterior, não é líquido nem certo, para fins de segurança" (Mandado de Segurança e Ações Constitucionais, Hely Lopes Meirelles, Arnold Wald e Gilmar Ferreira Mendes. ed.Malheiros, 32ª edição, p. 34).
6. Se no momento da impetração, como destacado pelo próprio Tribunal de origem, não havia sido ultrapassado o prazo de 360 previsto na Lei 11.457/2007, não se verifica ilegalidade apta a justificar o reconhecimento de direito líquido e certo a amparar a pretensão do postulante, razão pela qual deve o aresto hostilizado ser reformado.
7. Recurso Especial provido.
(REsp 1662222/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 27/06/2017, DJe 30/06/2017)
É dever da Administração Pública pautar seus atos dentro dos princípios constitucionais, no caso, notadamente, o princípio da eficiência e da duração razoável do processo, que se concretiza, também, pelo cumprimento dos prazos legalmente determinados.
No caso, a impetrante protocolizou dezenas de requerimentos de restituição correspondentes ao ano de 2022, conforme documentado nos autos ().
A própria sentença reconheceu que, no caso, “foi extrapolado o prazo de 360 (trezentos e sessenta) dias para que seja proferida uma decisão administrativa”, mas reputou haver justificativa razoável para o atraso.
Todavia, a existência de grande volume de trabalho, a necessidade de eventual tratamento manual dos pedidos, a observância de fluxo automático interno e o reduzido número de servidores não afastam a obrigatoriedade do prazo legal expressamente fixado no art. 24 da Lei nº 11.457/2007. Tais circunstâncias podem justificar a fixação de prazo razoável para cumprimento da ordem, mas não a manutenção indefinida dos requerimentos sem decisão administrativa.
Também não procede, no caso, o argumento de violação à isonomia entre contribuintes. A ordem judicial não confere preferência para pagamento, restituição ou compensação, nem determina o reconhecimento dos créditos pleiteados. Apenas impõe à Administração o dever legal de decidir os requerimentos já protocolados há prazo superior ao máximo legal.
A concessão da segurança, portanto, não substitui a Administração na análise do mérito dos pedidos administrativos, nem autoriza restituição imediata. Determina apenas que a autoridade fiscal competente profira decisão administrativa, positiva ou negativa, nos PER/DCOMPs pendentes, observados os critérios técnicos aplicáveis.
Nesse contexto, mostra-se equivocada a sentença proferida pelo Juízo a quo, no capítulo em que denegou a segurança quanto aos PER/DCOMPs, uma vez que restou caracterizada a mora administrativa, em flagrante violação ao prazo legal de 360 dias previsto no art. 24 da Lei nº 11.457/2007, bem como ao princípio da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, da CF), sendo necessária a reforma parcial da sentença e a confirmação da antecipação da tutela recursal deferida.
Ante o exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO À APELAÇÃO para, reformando a sentença apenas no capítulo relativo aos PER/DCOMPs, CONCEDER A SEGURANÇA e confirmar a tutela recursal deferida, determinando que a autoridade impetrada, ou quem lhe faça as vezes, profira decisão administrativa, no prazo de 120 (cento e vinte) dias, nos Pedidos Eletrônicos de Restituição, Ressarcimento ou Reembolso e Declaração de Compensação,sem que isso implique reconhecimento do direito creditório, ordem de pagamento, restituição ou compensação. Mantém-se a extinção do processo sem resolução do mérito quanto às manifestações de inconformidade, em razão da perda superveniente do objeto. Custas na forma da lei, com ressarcimento das custas adiantadas pela impetrante, se houver. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Documento eletrônico assinado por HELENA ELIAS PINTO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002865337v17 e do código CRC c7fd84c2.
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