Apelação Cível Nº 5004540-96.2021.4.02.5102/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de interposto por I. D. S. P. em face da proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Niterói–RJ que julgou improcedentes os pedidos formulados na ação de procedimento comum ajuizada em desfavor da UNIÃO FEDERAL e do INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL - INSS, com o objetivo de obter a declaração de nulidade do ato administrativo que aplicou à autora a penalidade de demissão do cargo de Técnico do Seguro Social, com a sua consequente reintegração ao serviço público, o pagamento das remunerações e vantagens retroativas desde o afastamento, e a condenação dos réus ao pagamento de indenização por danos morais no montante de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais).
Em sua , a autora, ora apelante, narrou que foi demitida em decorrência das conclusões do Processo Administrativo Disciplinar (PAD) nº 35301.001276/2015-90, no qual foi responsabilizada pela concessão irregular de oito benefícios de Amparo Social ao Idoso (LOAS). Sustentou, em síntese, a desproporcionalidade da sanção aplicada, ao argumentar que outros servidores investigados no mesmo PAD, inclusive seu superior hierárquico, receberam penalidades mais brandas (advertência) por condutas análogas. Alegou, ainda, a ausência de dolo em sua conduta, atribuindo as irregularidades a erro escusável, dadas as precárias condições de trabalho na Agência da Previdência Social do Bairro de Fátima, a falta de treinamento adequado e a natureza eminentemente declaratória dos benefícios assistenciais. Como fundamento central de sua pretensão, invocou a sua absolvição na ação penal nº 0500861-92.2016.4.02.5102, que, embora por insuficiência de provas, teria afastado a existência de dolo em sua conduta, sendo que os fatos apurados na seara criminal seriam os mesmos do PAD.
A rejeitou a preliminar de ilegitimidade passiva da UNIÃO e, no mérito, julgou improcedentes os pedidos. O magistrado sentenciante fundamentou sua decisão na independência entre as esferas administrativa e criminal, destacando que a absolvição penal por insuficiência de provas não vincula a Administração. Considerou, ademais, que o PAD foi conduzido de forma regular, com observância do contraditório e da ampla defesa, e que as provas colhidas foram suficientes para comprovar a infração funcional. Afastou a alegação de desproporcionalidade, consignando que a pena de demissão é vinculada à infração apurada. Por conseguinte, julgou improcedente o pleito de danos morais.
Em razões de , a autora reitera os argumentos da inicial, sustentando que a sentença de primeiro grau não deu a devida importância à sua absolvição na esfera criminal, a qual, em seu entender, seria um fato novo a ser considerado. Insiste na tese de desproporcionalidade da pena em comparação com a sanção aplicada aos demais servidores envolvidos no mesmo processo disciplinar e na ausência de comprovação de dolo em sua conduta. Cita precedente do Supremo Tribunal Federal para defender a possibilidade de controle judicial sobre a razoabilidade dos atos sancionatórios da Administração.
A UNIÃO () e o INSS () apresentaram contrarrazões, pugnando pelo desprovimento do recurso e manutenção da sentença.
O Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso ().
É o relatório.
VOTO
O recurso de atende a todos os requisitos de admissibilidade, razão pela qual dele conheço.
No mérito, a controvérsia jurídica cinge-se a avaliar a subsistência do ato demissório aplicado à apelante em face da superveniência de absolvição na esfera criminal, bem como a suposta violação aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade em virtude da dosimetria da sanção aplicada.
A tese central defendida pela apelante ampara-se no argumento de que a sua absolvição no curso da ação penal nº 0500861-92.2016.4.02.5102 (), que versou sobre os mesmos fatos apurados no processo correcional administrativo, implicaria a ausência de dolo e a consequente nulidade da sanção disciplinar de demissão. No entanto, tal linha de argumentação não encontra qualquer respaldo no ordenamento jurídico brasileiro de regência.
A regra fundamental que rege as relações entre as diferentes instâncias de responsabilização do agente público é a da absoluta independência entre as esferas civil, penal e administrativa, conforme expressamente disciplinado no art. 125 da Lei nº 8.112/1990. Determinada conduta praticada por servidor público pode configurar, de forma concomitante, ilícito administrativo, civil e criminal, autorizando a aplicação independente e cumulativa das respectivas sanções pela Administração Pública e pelo Poder Judiciário.
Essa independência mútua somente é mitigada nas hipóteses excepcionais previstas no art. 126 da Lei nº 8.112/1990, o qual preceitua que a responsabilidade administrativa do servidor será afastada exclusivamente no caso de absolvição criminal que expressamente negue a existência do fato ou a sua autoria.
No caso em apreço, o exame minucioso da sentença absolutória proferida na referida ação penal () revela que a absolvição da apelante ocorreu com fundamento exclusivo no art. 386, inciso VII, do Código de Processo Penal, em razão da constatação de que não existiam provas suficientes nos autos criminais para amparar um decreto condenatório. O magistrado criminal apontou de forma textual a insuficiência de elemento probatório apto a formular um juízo de certeza quanto à autoria criminosa e ao dolo exigido pelo tipo do art. 313-A do Código Penal, absolvendo a ré com amparo no postulado do in dubio pro reo.
Diferentemente do que sustenta a recorrente, a absolvição criminal fundada em insuficiência de provas não faz coisa julgada no âmbito administrativo, porquanto não declara a inexistência do fato de forma categórica e tampouco afasta de plano a autoria da servidora, limitando-se a atestar que o rigoroso conjunto probatório exigido para a condenação criminal não restou plenamente satisfeito.
Nesse sentido, a jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Federal e do Superior Tribunal de Justiça é pacífica em asseverar que a absolvição criminal por insuficiência de provas não vincula a esfera administrativa e não obsta a aplicação de punição disciplinar se as provas coligidas no processo administrativo disciplinar forem adequadas e suficientes para atestar o descumprimento dos deveres funcionais:
Confira-se o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal sobre o tema:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NA RECLAMAÇÃO. ALEGADA AFRONTA AO QUE DECIDIDO NO HC 138.837. INEXISTÊNCIA. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS PENAL, CIVIL E ADMINISTRATIVA. RECURSO NÃO PROVIDO.
1. Determinadas condutas podem ser classificadas, simultaneamente, como ilícito penal, civil e administrativo. Nesses casos, poderá haver condenações concomitantes em todas as esferas de apuração, valendo a regra da independência e autonomia entre as instâncias. Há, contudo, hipóteses em que haverá vinculação entre as instâncias, qual seja, a absolvição na esfera penal poderá impedir eventual condenação na esfera civil ou administrativa. Isso ocorrerá em dois casos: a) absolvição penal pela inexistência de fato; ou b) absolvição penal pela negativa de autoria (CPP, Art. 386. O juiz absolverá o réu, mencionando a causa na parte dispositiva, desde que reconheça: I - estar provada a inexistência do fato; IV - estar provado que o réu não concorreu para a infração penal). 2. No julgamento do HC 138.837, embora tenha sido determinado o trancamento de determinada ação penal, a colenda 2ª Turma desta CORTE não o fez em razão de absolvição por inexistência do fato ou de negativa de autoria, o que, em tese, poderia influenciar no julgamento das demais instâncias. 3. Verifica-se que, no caso, o ato administrativo, consubstanciado na aplicação da sanção de cassação de aposentadoria em decorrência de ilícito administrativo, teve como base apuração realizada em PAD no âmbito do Ministério da Economia, em que imputou-se à ora reclamada as condutas do art. 132, IV e XIII, este combinado com o art. 117, IX, todos da Lei 8.112/1990. Desse modo, considerando que a regra vigorante no sistema jurídico brasileiro é de que haja a independência entre as instâncias penal, civil e administrativa, não há se falar em comunicação do que ficou decidido no paradigma apresentado com a decisão tomada em sede administrativa. 4. Ausente qualquer violação ao paradigma invocado, a postulação não passa de simples pedido de revisão do entendimento aplicado na origem, o que confirma a inviabilidade desta ação. Esta CORTE já teve a oportunidade de afirmar que a Reclamação tem escopo bastante específico, não se prestando ao papel de simples substituto de recursos de natureza ordinária ou extraordinária (Rcl 6.880-AgR, Rel. Min. CELSO DE MELLO, Plenário, DJe de 22/2/2013). 5. Recurso de agravo a que se nega provimento. (Rcl 52364 AgR, Relator(a): Alexandre de Moraes, Primeira Turma, julgado em 22-04-2022).
Este Tribunal Regional Federal da 2ª Região adota o mesmo entendimento em casos análogos ao presente, conforme se colhe de recente precedente desta Turma Especializada:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CIVIL. SERVIDOR PÚBLICO. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. DEMISSÃO. COISA JULGADA. INDEPENDÊNCIA ENTRE AS INSTÂNCIAS ADMINISTRATIVA, CIVIL E PENAL. ABSOLVIÇÃO POR FALTA DE PROVAS. SEM REPERCUSSÃO ADMINISTRATIVA. RECURSO NÃO PROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta contra sentença que julgou improcedente o pedido formulado visando à declaração de nulidade da penalidade de demissão imposta ao autor, com sua reintegração ao cargo de Técnico de Nível Médio, Classe A, Padrão II, do quadro de pessoal do Ministério do Trabalho e Emprego, além da condenação da União ao pagamento das verbas pretéritas e de indenização por danos morais.
II. Questão em discussão
2. A questão controvertida diz respeito à possibilidade de reapreciação da penalidade de demissão havida na esfera administrativa, após apuração em Processo Administrativo Disciplinar, em razão de absolvição em ação penal.
III. Razões de decidir
3. A legalidade e adequação da penalidade administrativa de demissão, oriunda de Processo Administrativo Disciplinar (PAD), foi objeto de apreciação nos autos do processo n. 0000613-47.2002.4.02.5112, em que proferido acórdão por esta 8ª Turma Especializada, que deu provimento à remessa necessária e à apelação da União para julgar improcedente o pedido de anulação do PAD que ensejou a demissão do autor, cassando os efeitos da tutela antecipada anteriormente concedida, sendo certificado o trânsito em julgado em 9/12/2009.
4. Incabível a rediscussão da matéria, sobre os fatos já deduzidos na demanda anterior e objeto de apreciação judicial por decisão transitada em julgado, não mais sujeita a recurso, em atenção à coisa julgada material (art. 508 do CPC).
5. As instâncias cível, penal e administrativa são independentes, sendo perfeitamente possível que um servidor tenha praticado conduta que, ainda não capitulada no Código Penal, seja passível de demissão na esfera administrativa, ou ainda que sejam cumuladas entre si as sanções. A repercussão da absolvição criminal sobre a ação civil somente ocorre nas hipóteses em que aquela negue a autoria ou a materialidade (arts. 65 a 67 do Código de Processo Penal), e, quanto à sanção imposta administrativamente, é expressamente previsto no art. 126 da Lei n. 8.112/90 que "a responsabilidade administrativa do servidor será afastada no caso de absolvição criminal que negue a existência do fato ou sua autoria".
6. A absolvição criminal do autor superveniente ao acórdão transitado em julgado na ação civil, que, segundo alega, consitiria em fato novo, se deu por ausência de provas da existência do fato (art. 386, II, CPP), e não por inexistência do fato ou sua autoria, inexistindo impedimento para a apuração administrativa dos fatos imputados ao autor, que ensejaram a sua demissão, não trazendo a posterior absolvição qualquer repercussão sobre o que já restou decidido em ação anterior acerca da legitimidade da demissão.
IV. Dispositivo
7. Apelação não provida.
(TRF2, Apelação Cível, 5005211-55.2022.4.02.5112, Rel. Marcelo Pereira da Silva , 8ª Turma Especializada, julgado em 24/02/2025, DJe 07/03/2025.)
Outrossim, no que se refere à ação penal nº 0000207-07.2012.4.02.5102, as certidões cartorárias e decisões judiciais trazidas pela apelante confirmam que a punibilidade estatal restou extinta unicamente em decorrência da prescrição da pretensão punitiva na modalidade retroativa (). A extinção da punibilidade criminal pela ocorrência da prescrição reveste-se de natureza eminentemente preliminar, não importando em absolvição pelos fatos apurados e muito menos em declaração de inexistência do ilícito ou de negativa de autoria, remanescendo incólume a possibilidade de apenação na esfera administrativa, que obedece a prazos prescricionais próprios.
As instâncias administrativa e penal possuem escopos e níveis de exigência probatória manifestamente distintos. O que se revela insuficiente para amparar uma condenação à pena privativa de liberdade em sede criminal pode ser plenamente adequado para justificar a demissão de servidor público que descumpre gravemente seus deveres estatutários.
Portanto, resta afastada a alegação de que a absolvição por insuficiência de provas ou o reconhecimento da prescrição criminal no juízo penal tivessem o condão de obstar a apenação aplicada pela autoridade administrativa competente, subsistindo a legitimidade do julgamento proferido no PAD.
A recorrente sustenta, ainda, a nulidade do ato de demissão sob a alegação de que a pena aplicada violou os limites da razoabilidade e da proporcionalidade, apontando que os servidores co-indiciados Marco Antônio de Abreu e Luiz Kozlowski Filho, que exerciam funções de chefia na agência previdenciária, receberam a penalidade mais branda de advertência por condutas idênticas. Tal argumento, contudo, não se sustenta.
A responsabilidade administrativa é de natureza pessoal e deve ser apurada de forma individualizada, considerando as particularidades da conduta de cada agente, o grau de sua culpabilidade, os danos causados e as circunstâncias atenuantes e agravantes, nos termos do artigo 128 da Lei nº 8.112/90. A comparação de sanções somente seria pertinente se as condutas fossem absolutamente idênticas, o que não é o caso dos autos.
O processo correcional administrativo evidencia que a conduta funcional praticada pela apelante apresentou gravidade e contornos de reprovabilidade significativamente maiores do que os atos imputados aos demais servidores, o que afasta por completo a tese de tratamento discriminatório.
Conforme se extrai do Parecer SEI nº 18646/2021/ME () e do próprio Relatório Final do PAD, a Comissão Processante realizou uma detida análise individualizada das condutas. A apelante foi responsabilizada pela concessão irregular de oito benefícios assistenciais, com um prejuízo apurado ao erário no montante de R$ 220.443,72. Em contrapartida, ao servidor Luiz Kozlowski foram imputadas irregularidades em três benefícios, com prejuízo de R$ 95.711,31, e ao servidor Marco Antônio Abreu, então gerente da agência, foi atribuída a concessão de um único benefício irregular, causando dano de R$ 31.251,44.
A disparidade quantitativa, por si só, já evidencia a maior gravidade da conduta da apelante. Além disso, a análise qualitativa das irregularidades revela um padrão de atuação que denota, no mínimo, um descaso contumaz com os deveres funcionais.
Cita-se, a título de exemplo, a concessão do benefício em nome de Tilda Carvalho Ribeiro, que já havia sido indeferido por excesso de renda. A apelante, ao reabrir o processo, procedeu à "exclusão de componente do grupo familiar", sem qualquer justificativa plausível, para viabilizar a concessão. Em outro caso, no benefício de José Pereira Franco, o requerente apresentou documento que o identificava como servidor público federal, informação que foi completamente ignorada pela apelante. Tais fatos afastam a tese de mero erro escusável e demonstram uma reiteração de condutas incompatível com a diligência esperada de um servidor público.
O dano financeiro direto imposto aos cofres públicos pela conduta deliberada da recorrente decorreu diretamente de sua reiterada recusa em adotar as cautelas e conferências mínimas exigidas pelas instruções normativas da autarquia previdenciária. Ficou documentalmente comprovado que a servidora omitiu-se no dever de consultar os sistemas corporativos à sua disposição (CNIS e PLENUS) e negligenciou a conferência documental básica ().
Portanto, não há que se falar em violação ao princípio da isonomia ou da proporcionalidade, pois as sanções aplicadas corresponderam à gravidade das condutas individualmente apuradas.
No plano estritamente jurídico, uma vez caracterizada a conduta de valimento do cargo público para lograr proveito pessoal ou de outrem, tipificada no art. 117, inciso IX, da Lei nº 8.112/1990, a aplicação da penalidade de demissão apresenta natureza jurídica de ato administrativo plenamente vinculado, conforme preceitua o art. 132, inciso XIII, do mesmo diploma legal.
A autoridade administrativa competente para aplicar a sanção correcional não dispõe de qualquer discricionariedade ou margem de conveniência política para dosar a penalidade ou aplicar reprimenda diversa diante de infrações que a própria lei comina de forma peremptória a pena demissória. Não há espaço legal para comutação por força de circunstâncias pessoais do servidor, sob pena de violação ao princípio da legalidade estrita.
Esse entendimento encontra-se sumulado pelo Superior Tribunal de Justiça no verbete da Súmula nº 650:
A autoridade administrativa não dispõe de discricionariedade para aplicar ao servidor pena diversa de demissão quando caraterizadas as hipóteses previstas no art. 132 da Lei n. 8.112/1990. (PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/09/2021, DJe 27/09/2021).
Não há que se cogitar, portanto, de excesso ou desproporcionalidade na pena de demissão aplicada à recorrente, visto que a sua conduta amoldou-se perfeitamente à hipótese legal vinculada de demissão, restando legítima a sua exclusão dos quadros do serviço público federal.
No intuito de afastar a sua responsabilidade funcional, a recorrente sustentou, ainda, a ausência de treinamento adequado para operar os sistemas de concessão, a ocorrência de suposto desvio de função decorrente do exercício de atribuições diversas do cargo em que fora admitida na década de 1980 e as condições de trabalho precárias e confusas verificadas na Agência da Previdência Social no Bairro de Fátima, em Niterói/RJ.
Tais teses defensivas revelam-se inconsistentes com a realidade documental do feito.
A ficha individual funcional da apelante atesta que a servidora participou ativamente de diversos cursos de capacitação e treinamentos voltados justamente para a área finalística de habilitação e concessão de benefícios previdenciários, tais como o Curso de Capacitação em Legislação e Concessão de Benefícios e o Curso de Atualização do sistema SABI 8 (, fl. 08). Ademais, a recorrente possuía larga experiência no atendimento ao público e na linha de benefícios da autarquia, tendo inclusive exercido a função comissionada de Supervisora de Atendimento na referida agência ().
A alegação de desvio de função é desprovida de relevância jurídica para o caso. As condutas apuradas ocorreram quando a apelante exercia atividades de análise, instrução e concessão de requerimentos previdenciários, as quais são inerentes e típicas das atribuições legais do cargo de Técnico do Seguro Social do INSS, inexistindo o desempenho de atribuições exclusivas de cargo diverso. Ainda que se cogitasse a existência de irregular desvio de função histórico, tal circunstância não constituiria escusa legal a justificar o descumprimento intencional e reiterado de deveres básicos de lealdade e honestidade para com a instituição.
Da mesma forma, a alegada precariedade estrutural das agências da previdência social e o volume diário de atendimentos não servem como justificativa legítima para a concessão dolosa e reiterada de benefícios a pessoas que a servidora sabia não preencherem os requisitos legais de concessão. Os deveres de zelo, dedicação e observância das normas legais impostos aos funcionários públicos são inafastáveis, sendo inaceitável imputar à alegada deficiência administrativa a prática deliberada de fraudes lesivas aos cofres da previdência social.
Por fim, o pedido de indenização por danos morais resta prejudicado. Sendo o ato de demissão resultado de um processo administrativo disciplinar hígido, que apurou a prática de infração funcional grave e aplicou a penalidade legalmente prevista, não há que se falar em ato ilícito por parte da Administração. A ausência de ato ilícito afasta o nexo de causalidade e, consequentemente, o dever de indenizar. Os dissabores e constrangimentos vivenciados pela apelante são consequências naturais e previsíveis de sua submissão a um processo disciplinar decorrente de sua própria conduta, não constituindo dano moral indenizável.
Em atenção ao que preceitua o art. 85, § 11, do Código de Processo Civil, majoro os honorários advocatícios de sucumbência devidos pela apelante para 11% (onze por cento) sobre o valor atualizado da causa.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação.
Documento eletrônico assinado por JOSE CARLOS DA SILVA GARCIA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002869751v16 e do código CRC 8b9786e5.
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Signatário (a): JOSE CARLOS DA SILVA GARCIA
Data e Hora: 15/06/2026, às 23:29:55