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Apelação Cível Nº 5041366-94.2025.4.02.5001/ES
RELATORA: Desembargadora Federal LETICIA DE SANTIS MELLO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária (ora consignada) e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS contra a sentença do evento 21, proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal Cível de Vitória/SJES, que julgou procedente o pedido formulado neste mandado de segurança, para determinar que “a Autoridade Coatora, no prazo de 30 (trinta) dias, dê cumprimento à decisão proferida no processo administrativo versado na exordial”, sob pena de multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais). Não foram fixados honorários advocatícios, tendo em vista o art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
O Juízo de origem consignou, em síntese, que (i) embora a Administração Pública necessite de prazo razoável para a análise de requerimentos administrativos, a duração razoável do processo é direito fundamental; (ii) a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece, em seus arts. 49 e 59, o prazo de até 60 (sessenta) dias para análise do processo administrativo, prorrogável por igual período mediante motivação expressa; (iii) o art. 41-A, § 5º, da Lei nº 8.213/1991 estabelece que o primeiro pagamento do benefício deve ser efetuado no prazo de 45 (quarenta e cinco) dias, contado da data de apresentação, pelo segurado, da documentação necessária à sua concessão; (iv) o art. 308, § 2º, do Decreto nº 3.048/1999 estabelece que o INSS não pode se recusar a cumprir as decisões definitivas proferidas pelo CRPS; (v) no caso, o Impetrante aguarda, desde 30/10/2025, o cumprimento da decisão administrativa proferida no processo administrativo, o que evidencia demora excessiva e injustificada do INSS, em violação ao princípio da razoabilidade.
Em suas razões recursais (evento 30), o INSS sustenta, em síntese, que (i) deve ser afastada a multa cominatória, por se tratar de medida excepcional, inexistindo demonstração de má-fé ou resistência injustificada por parte da Autarquia, sob pena de enriquecimento sem causa da segurada; (ii) a imposição judicial de prazos rígidos para análise de benefícios viola o princípio da separação dos poderes e desconsidera a reserva do possível, diante da severa escassez de pessoal e das limitações orçamentárias enfrentadas pela Autarquia, circunstâncias que inviabilizam o imediato cumprimento das demandas; (iii) há violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade, uma vez que segurados em situações idênticas acabam recebendo tratamento desigual em razão de determinações judiciais individuais; (iv) os prazos previstos nas Leis nº 8.213/91 e nº 9.784/99 não possuem natureza peremptória para a conclusão da análise administrativa, devendo ser computados apenas após o término da instrução processual e a apresentação de toda a documentação necessária, o que ainda não teria ocorrido no caso; (v) subsidiariamente, requer a fixação de prazo não inferior a 180, contados da data do requerimento administrativo, ou, caso já ultrapassado esse lapso temporal, de 90 dias a contar da intimação da decisão, para análise do benefício, com fundamento na modulação de efeitos promovida pelo STF no julgamento do RE nº 631.240/MG (Tema nº 350), por se tratar de parâmetro mais razoável.
Em contrarrazões (evento 38), o Impetrante, ora Apelado, defende, em linhas gerais, que (i) o INSS permaneceu inerte quanto ao cumprimento da decisão proferida pelo Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS; (ii) a mora administrativa não pode prejudicar o segurado, parte hipossuficiente na relação jurídica; e (iii) a sentença que concedeu a segurança deve ser mantida, em observância ao princípio constitucional da razoável duração do processo.
O Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento do recurso (evento 6, 2º Grau).
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
I. Caso em exame:
Conforme relatado, trata-se de remessa necessária (ora consignada) e de apelação contra sentença que determinou ao INSS o cumprimento da decisão proferida pelo Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS), no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais).
II. Questão em discussão:
Discute-se (i) o cabimento da remessa necessária; (ii) a demora no cumprimento, pelo INSS, de decisão proferida pelo Conselho de Recursos da Previdência Social; (iii) a multa cominatória aplicada por descumprimento da sentença.
III. Razões de decidir:
Da remessa necessária
Embora o Juízo de origem não o tenha consignado, a sentença sujeita-se à remessa necessária, considerando o disposto no art. 14, §1º, da Lei nº 12.016/09, e a não configuração de qualquer das hipóteses legais de dispensa.
Do prazo para cumprimento de decisão proferida pelo CRPS
O processo administrativo é regido, entre outros, pelos princípios constitucionais da eficiência, da moralidade (art. 37 da Constituição) e da razoável duração, que passou a constar expressamente do art. 5º, LXXVIII, da Constituição a partir da Emenda Constitucional nº 45/2004.
Tais princípios aplicam-se não apenas à prolação de decisões administrativas, mas também à adoção das providências necessárias à efetiva implementação dos direitos reconhecidos ao administrado.
Nesse sentido:
“DIREITO ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA. DEMORA NO CUMPRIMENTO DE ACÓRDÃO ADMINISTRATIVO PELO INSS. DIREITO À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDA.
CASO EM EXAME
1. Remessa necessária cível contra sentença na qual o magistrado concedeu segurança para determinar que o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS cumpra acórdão prolatado pela 27ª Junta de Recursos.
QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em definir se é configurada ilegalidade na demora da Administração Pública em dar cumprimento a acórdão administrativo, à luz dos princípios constitucionais da eficiência e da razoável duração do processo.
RAZÕES DE DECIDIR
3. A competência para análise da remessa necessária é da Turma especializada em matéria administrativa considerando que a discussão se restringe ao prazo de análise do requerimento, sem exame do mérito do benefício previdenciário, conforme reconheceu o Órgão Especial desta Corte Regional. (TRF/2ª Região, Órgão Especial, Conflito de Competência nº 5006246-89.2024.4.02.0000, Relator Para Acórdão Desembargador Federal SÉRGIO SCHWAITZER, julgado em 13/12/2024)
4. A demora no cumprimento de decisão que concedeu o benefício sem justificativa plausível caracteriza ofensa ao direito fundamental à razoável duração do processo, previsto no art. 5º, LXXVIII e ao princípio da eficiência, insculpido no art. 37, caput, da Constituição Federal.
5. A Primeira Seção do STJ já se manifestou no sentido de que não é lícito à Administração postergar indefinidamente a decisão em processos administrativos, sendo dever legal decidir em prazo razoável, conforme previsto nos arts. 2º e 49 da Lei 9.784/1999. (STJ, MS 22.037/DF, Rel. Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 22/02/2017, DJe 02/03/2017)
6. O Acórdão JR/7083/2024, prolatado pela 27ª Junta de Recursos em 23/04/2024, permaneceu sem cumprimento até a impetração do mandado de segurança em 31/12/2025, ultrapassando muito em prazo razoável, sem justificativa por parte da Administração, configurando mora administrativa abusiva.
DISPOSITIVO
7. Remessa necessária desprovida. Segurança concedida para que a autoridade coatora, no prazo máximo de 15 (quinze) dias, conclua a análise do acórdão proferido pela 27ª Junta de Recursos do CRPS.” (TRF2, Remessa Necessária nº 5141966-17.2025.4.02.5101, 8ª Turma Especializada, Rel. Desembargador Federal Aluisio Gonçalves de Castro Mendes, j. de 12/05/2026 a 15/05/2026)
A Portaria MPS nº 125, que aprovou o novo Regimento Interno do Conselho de Recursos da Previdência Social – CRPS, estabelece, em seu art. 117, o prazo máximo de 60 (sessenta) dias para o cumprimento, pelo INSS, das decisões proferidas pelo CRPS:
“Art. 117. É vedado ao órgão de origem escusar-se de cumprir, no prazo regimental, as diligências requeridas pelas Unidades Julgadoras do CRPS, deixar de dar efetivo cumprimento às decisões do Conselho Pleno e aos acórdãos definitivos dos órgãos colegiados, reduzir ou ampliar seu alcance ou executá-los de forma que contrarie ou prejudique seu sentido.
§ 1º A decisão proferida pelo CRPS deverá ser cumprida pelo INSS no prazo máximo de sessenta dias a contar da disponibilização no sistema de Recursos, salvo se houver determinação judicial em sentido diverso ou impedimento devidamente fundamentado.
§ 2º A decisão da instância recursal poderá, excepcionalmente, deixar de ser cumprida quando, após o julgamento pela Unidade Julgadora, o INSS demonstrar, por meio de comparativo de cálculo, que ao beneficiário foi deferido outro benefício mais vantajoso, desde que haja sua opção expressa, com a devida ciência ao CRPS, conforme disciplinado em ato conjunto do INSS e o CRPS.
§ 3º Na hipótese mencionada no parágrafo anterior, caso o beneficiário não compareça ou não manifeste expressamente sua opção, após ter sido devidamente cientificado, o INSS deve manter o benefício que vem sendo pago administrativamente, eximindo-se do cumprimento da decisão do CRPS, desde que esta situação esteja devidamente comprovada nos autos e seja dada ciência ao CRPS.
§ 4º A decisão da instância recursal também poderá deixar de ser cumprida, nos termos do §2º deste artigo, quando for demonstrado pelo INSS que, ao interessado, foi concedido, por decisão judicial, benefício que seja incompatível com aquele reconhecido na decisão administrativa ou for verificada a existência de ação judicial, com o mesmo objeto e mesma causa de pedir, observado o disposto neste Regimento.” (grifos desta Relatoria)
Caso concreto
No caso, o requerimento administrativo de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição, protocolado pelo Impetrante perante o INSS em 09/10/2019 (protocolo nº 1265082942), foi indeferido em 04/06/2020 (evento 1, OUT8). Contra essa decisão, em 01/07/2020, o Impetrante interpôs recurso ordinário (protocolo nº 1635532126) (evento 1, PADM9).
Em 18/05/2022, os membros da 1ª Composição Adjunta da 14ª Junta de Recursos do Conselho de Recursos da Previdência Social deram parcial provimento ao recurso, reconhecendo que o Impetrante preenche os requisitos para a concessão do benefício (evento 1, OUT10).
Em 18/07/2022, o INSS interpôs recurso especial, de que a 4ª Câmara de Julgamento não conheceu, por intempestividade, em 20/09/2022, (evento 1, OUT12). Em face dessa decisão, o INSS opôs embargos de declaração em 26/06/2023 (evento 1, OUT13), os quais não foram conhecidos pela referida Câmara de Julgamento em 30/12/2023 (evento 1, OUT15).
Posteriormente, o INSS interpôs novo recurso especial, que também não foi conhecido, desta vez em razão da preclusão, nos termos da decisão proferida em 30/10/2025 (evento 1, OUT16):
“O INSS foi cientificado da decisão da Junta em 18/05/2022 e apresentou Recurso Especial apenas em 18/07/2022, fora, portanto, do prazo de 30 dias, conforme se extrai dos autos. Em análise anterior, esta 4ª Câmara já havia deliberado pelo não conhecimento do recurso especial em razão de intempestividade, nos termos do art. 31 do Regimento Interno do CRPS.
Posteriormente, o INSS apresentou embargos de declaração, igualmente intempestivos, que também não foram conhecidos.
A Autarquia interpôs revisão de acórdão que não foi admitida peal 2ª Composição Adjunta da 15ª Junta de Recursos, com o fundamento de que o Acórdão já contemplou de forma clara e fundamentada o reconhecimento dos períodos mencionados, rejeita-se o pedido de revisão de ofício, mantendo-se a decisão anteriormente proferida por este Colegiado.
A Autarquia interpôs recurso especial com o fundamento de que ao cumprir o Acórdão encontramos, na DER, TEMPO DE CONTRIBUICAO COMUM (BASE CONSIDERADA 35 ANOS): 27 anos, 07 meses e 23 dias. Mesmo com a alteração para 20/12/2024 o segurado não implementa as condições necessária a concessão do benefício. Por conta da informação de o segurado teria direito ao benefício, em sentença judicial de mandado de segurança, o juiz, decidiu mandar implantar o benefício.
Verifica-se que, no presente caso, a Câmara de Julgamento anteriormente não conheceu do recurso interposto, em razão da intempestividade, o que encerra a possibilidade de análise do mérito recursal.
Posteriormente, foi interposto pedido de revisão, rejeitado pela Junta de Recursos, que manteve o acórdão anterior, o qual havia sido favorável ao segurado, reconhecendo períodos de atividade e autorizando a complementação de contribuições.
Diante disso, a nova interposição de recurso especial encontra óbice intransponível: a matéria já se encontra preclusa, nos termos do art. 61 do Regimento Interno do CRPS, que veda nova apreciação sobre questões definitivamente decididas.”
Evidencia-se, portanto, a ilegalidade da omissão administrativa, consubstanciada na ausência de cumprimento, no prazo legal, da decisão proferida pelo CRPS, bem como na sucessiva interposição de recursos com nítido caráter protelatório.
Da possibilidade de aplicação da multa cominatória
Nos termos do art. 537 do CPC, a aplicação de multa independe de requerimento da parte e pode ser determinada tanto na fase de conhecimento quanto na fase de execução, desde que se revele suficiente e compatível com a obrigação imposta, bem como seja fixado prazo razoável para o cumprimento da determinação judicial.
O § 4º do referido dispositivo legal prevê, ainda, que a multa será devida a partir do descumprimento da decisão e incidirá até o seu efetivo cumprimento:
“Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.
(...)
§ 2º O valor da multa será devido ao exequente.
§ 3º A decisão que fixa a multa é passível de cumprimento provisório, devendo ser depositada em juízo, permitido o levantamento do valor após o trânsito em julgado da sentença favorável à parte. (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)
§ 4º A multa será devida desde o dia em que se configurar o descumprimento da decisão e incidirá enquanto não for cumprida a decisão que a tiver cominado.
(...)”
No caso, em 02/02/2026, o Juízo de origem concedeu a segurança para determinar que a autoridade coatora desse cumprimento à decisão proferida pelo Conselho de Recursos da Previdência Social (CRPS), no prazo de 30 (trinta) dias, sob pena de multa diária fixada em R$ 300,00 (evento 21).
Considerando a natureza coercitiva da multa cominatória e a necessidade de assegurar a efetividade da tutela específica (art. 536, § 1º, do CPC), mostram-se presentes os requisitos que legitimam a sua fixação, sendo certo que o valor diário fixado é razoável e proporcional.
No entanto, impõe-se a limitação da multa ao montante de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), a fim de preservar a razoabilidade e a proporcionalidade, e evitar o enriquecimento sem causa.
Nesse sentido, o seguinte julgado desta 8ª Turma Especializada:
“DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. MORA ADMINISTRATIVA NA ANÁLISE DE REQUERIMENTO PREVIDENCIÁRIO. ASTREINTES FIXADAS CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE. LIMITAÇÃO DO VALOR. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDAS.
I. CASO EM EXAME
1. Remessa necessária e apelação interpostas pelo INSS contra sentença que concedeu mandado de segurança impetrado por segurada, determinando que a autoridade coatora dê cumprimento à decisão proferida no processo administrativo versado na exordial, no prazo de 30 dias, sob pena de multa diária no valor de R$300,00 (trezentos reais). O INSS requereu a reforma da sentença. Subsidiariamente, impugnou a imposição antecipada das astreintes, argumentando que sua fixação exige resistência comprovada, sob pena de configurar penalidade desproporcional e indevida à Fazenda Pública.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) a possibilidade de imposição de multa ao INSS pelo descumprimento de obrigação de fazer; e (ii) a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal assegura a razoável duração do processo, inclusive o administrativo, e autoriza a intervenção judicial para evitar mora injustificada da Administração Pública.
3. A Lei n.º 9.784/1999, especialmente em seus arts. 24, 48 e 49, impõe prazos para a prática de atos e decisão administrativa, os quais, no caso, foram amplamente excedidos, evidenciando a inércia da autoridade impetrada.
4. A jurisprudência pacífica do STJ admite a imposição de astreintes à Fazenda Pública como instrumento legítimo de coerção para cumprimento de obrigação de fazer (STJ, REsp 898.260/MG; AgInt no AREsp 1.816.451/SP).
5. A fixação da multa de forma antecipada é possível, desde que em valor razoável, e com possibilidade de futura revisão, nos termos dos arts. 536, §1º, e 537, §1º, do CPC.
6. O valor de R$300,00 por dia revela-se adequado à finalidade inibitória, mas sua limitação ao montante total de R$20.000,00 é necessária para evitar desvirtuamento do caráter coercitivo da medida e prevenir enriquecimento sem causa.
IV. DISPOSITIVO E TESES
7. Remessa necessária e apelação parcialmente providas para limitar a multa ao total de R$20.000,00 (vinte mil reais).
Teses de julgamento:
1. A imposição de multa diária (astreintes) contra a Fazenda Pública é admissível como instrumento de coerção para cumprimento de obrigação de fazer.
2. A multa pode ser fixada antecipadamente, desde que observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, com possibilidade de futura modulação ou limitação do valor.
3. A mora administrativa superior ao prazo legal configura violação ao direito fundamental à duração razoável do processo, legitimando a concessão de mandado de segurança para compelir a autoridade à prática do ato.” (TRF2, Apelação Cível nº 5038828-43.2025.4.02.5001, 8ª Turma Especializada, Rel. Desembargador Federal Rogério Tobias de Carvalho, j. de 12/05/2026 a 15/05/2026 – sem grifos no original).
IV. Dispositivo
Ante o exposto, voto no sentido de dar parcial provimento à remessa necessária e à apelação do INSS, apenas para limitar a multa ao total de R$ 20.000,00 (vinte mil reais).
Documento eletrônico assinado por LETICIA DE SANTIS MELLO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002904723v2 e do código CRC 21a3042c.
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