Apelação Cível Nº 0016545-25.2013.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de apelações interpostas por J. F. S., F. C. S. e pela UNIÃO, de sentença (proferida em 28.11.2019, Evento 318 dos autos originários, ora retificada por julgamento de embargos de declaração no Evento 343 dos mesmos autos) em que a MMª Juíza da 18ª Vara Federal do Rio de Janeiro, Rosangela Lucia Martins, nos autos da ação nº 0016545-25.2013.4.02.5101, ajuizada em 9.7.2013, julgou procedente o pedido para condenar os réus pela prática de ato de improbidade previsto no artigo 11 da Lei 8.429-1992, nos seguintes termos:

"DISPOSITIVO 

Do exposto, nos termos da fundamentação supra, JULGO PROCEDENTE O PEDIDO para condenar F. C. S. e M. R. S. (espólio) pela prática de ato de improbidade previsto no artigo 11 da Lei 8.429/92.

Como corolário da condenação, ante aos termos do artigo 12, III, da Lei de regência, considerando a gravidade da conduta ímproba, determino: 

a) o pagamento de multa civil no valor correspondente a 02 vezes o valor de remuneração recebida pelo agente público na época (o valor deve ser revertido ao fundo de que trata  o caput do art. 13 c/c art. 1º, IV, da Lei nº 7.347/85 - Fundo  de  Defesa  de  Direitos  Difusos  –  FDD);

b) a suspensão dos direitos políticos dos réus pelo prazo de três anos; e

c) a proibição de contatar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais ou acrescidos, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos.

Registro que as sanções elencadas nos itens "b" e "c" não são aplicáveis ao espólio de M. R. S., que apenas responde pelos consectários patrimoniais da presente decisão, nos termos do art. 8º da Lei 8.429/92.

Condeno os réus ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% do valor da causa. 

Com o trânsito em julgado, oficie-se  ao TRE e, no termos da Resolução nº 44/2007 – CNJ, encaminhem-se as informações relativas ao réu condenado para o Cadastro Nacional de Condenação por Improbidade Administrativa e por Ato que implique Inelegibilidade – CNCIAI.

No caso, a União sustenta a ocorrência de atos de improbidade perpetrados pelos réus que, na condição de servidores da Polícia Rodoviária Federal, praticaram ato incompatível com a função pública e destinado a atender interesse particular, em clara violação aos deveres de honestidade, legalidade e lealdade às instituições, consistente em liberar indevidamente veículos apreendidos pela Polícia Rodoviária Federal no Rio de Janeiro. Entre os veículos, o "GM - Ômega placa BNP-7009" e o "FIAT - Tempra placa AHC-7881", quando no exercício de função de chefia junto à Superintendência do Estado e à Delegacia da Polícia Rodoviária Federal, em troca de favores pessoais prestados por empresários e políticos.

As condutas descritas foram objeto de apuração no procedimento administrativo nº 08650.001503/2003-19, tendo a Divisão de Corregedoria do Departamento de Polícia Rodoviária Federal e a Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça, após a fase de instrução, entendido pela comprovação das irregularidades praticadas pelos investigados F. C. S. e M. R. S., bem como opinado pela aplicação da penalidade consistente na cassação de aposentadoria, o que foi levado a efeito por meio da Portaria nº 2609, de 2012. Conforme consta na ação penal nº 0537117-57.2004.4.02.5101, os réus também responderam pelos crimes previstos nos artigos 317, §1º, (Corrupção passiva - Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem: [...] § 1º - A pena é aumentada de um terço, se, em conseqüência da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício ou o pratica infringindo dever funcional) e 288, caput (Associação Criminosa - Art. 288.  Associarem-se 3 (três) ou mais pessoas, para o fim específico de cometer crimes), na forma do art. 69, todos do Código Penal.

Em suas razões de recurso, Evento 328 do processo originário, J. F. S., viúva do réu servidor público federal aposentado M. R. S., afirmou que: (1) “Na forma do art. 278 do CPC, deve ser declarada nula a r. sentença, uma vez que se alicerçou em provas consideradas ilícitas (art. 5º, LVI da CF/88), tendo em vista ter o douto julgador se valido, para a formação de sua convicção condenatória , de elementos de prova ( informações trazidas pela imprensa, depoimentos, etc.), declarados nulos por determinação judicial em virtude de se tratarem de elementos de prova produzidos a partir de interceptações telefônicas ilícitas, realizadas portanto, ao arrepio da lei (Lei 9296/1996). [...] Ademais, não há que se falar em renovação de atos não atingidos pela pecha da ilicitude (art. 281 do CPC), porém sim, a prolação de nova sentença, agora por juiz não maculado pela prova ilícita que permeou o presente feito, devendo desta forma, ser o feito baixado à primeira instância, para prolação de nova sentença pelo substituto legal do douto juiz sentenciante, ao qual com todo respeito e apreço, desde já rendemos nossas homenagens pela cultura jurídica e denodo profissional.”; (2) “restou , livre de qualquer sombra de dúvidas, que o Apelante agiu, em todos os episódios analisados, SEM o necessário dolo específico para caracterizar as condutas previstas pelo art. 11 da Lei 8429/1992. Há que se observar que o Apelante age em obediência às ordens de seu superior imediato à época dos fatos, sendo desta forma agasalhado pelas disposições do art. 22 do CP, excludente de culpabilidade penal, que aplicada ao Direito administrativo, afasta o dolo exigido para a aplicação das disposições do art. 11 da Lei 8429/1992. [...] Portanto, se não se entender a conduta do Apelante como verdadeiro caso de obediência hierárquica, tendo em vista que o mesmo (apelante), agia supondo que dentro da Lei e dos protocolos de procedimentos exarados pelo seu departamento de polícia , ainda assim temos que mais uma vez reconhecer sua inocência, pois agasalhado pela excludente de culpabilidade do erro de tipo.”; (3) “A condenação ao pagamento de multa de 02 vezes o valor recebido à época dos fatos é desarrazoada, a uma que não se pode compreender o raciocínio que levou a sua estipulação, a duas que o Apelante é morto (falecido) e sua família não dispõe de condições de pagá-la. Tal condenação, que embora pecuniária, tem nítido caráter penal, não deve ser extensível à sua família, haja vista que a única fonte de renda de sua esposa é uma pensão do INSS (documentação já nos autos) e que, pelo caráter penal, na forma do art. 5º, XLV da CF/88, tal sanção não se transmite aos sucessores.”.

Por sua vez, F. C. S. também apelou, Evento 329, requerendo a gratuidade de justiça e alegando que: (1) a sentença é nula em razão de ser extra petita, na medida em que não teria havia pedido de condenação por ato de improbidade descrito no art. 11 da Lei 8.429-1992;  (2) a sentença também seria nula em razão de não ter apontado especificamente qual inciso do artigo 11 da referida Lei de Improbidade o apelante foi condenado; (3) foram utilizadas provas derivadas de ilícitos, pois “o Tribunal Regional da 2ª. Região decidiu, nos autos da Apelação Criminal nº.: 2004.51.01.537118-1, pela proibição da utilização de escuta telefônica realizada pela Polícia  Rodoviária Federal em processo administrativo, cuja cópia da decisão encontra-se anexada ao processo administrativo, valendo ressaltar que referida decisão foi amparada pelo parecer favorável do MPF. Pela referida decisão, restou vedada ainda a consulta e reprodução, ainda que por meio eletrônico, de qualquer interceptação telefônica promovida pela PRF, acrescentando ainda que: “fica desde já ressalvado que o uso, no procedimento administrativo disciplinas de material destes autos que se encontra com restrições, não foi autorizado, consoante explicitado antes” (teor da decisão que proibiu a utilização de material oriundo de escuta telefônica feita pela Polícia Rodoviária Federal.”; (4) “no curso deste processo de improbidade houve a ocorrência de importante fato superveniente, que foi devidamente informado ao juízo recorrido, através do evento 117 e documentos OUT 73 ATÉ OUT 79, isto é, O RECONHECIMENTO DA PRESCRIÇÃO TOTAL DA AÇÃO PENAL QUE APUROU OS MESMOS E EXATOS FATOS DA PRESENTE AÇÃO DE IMPROBIDADE, processos nº.: 2004.51.01.537118-1 e 2004.51.01.537117-0. Naquele evento (117 e documentos anexos), a defesa sustentou que na presente ação de improbidade administrativa ajuizada em face do apelante Francisco a União Federal, havia afirmado, às fls. 14/15, item 2.2 de sua petição inicial, que, com relação à autoria do ilícito civil de improbidade administrativa, não poderia mais haver qualquer tipo de discussão, tendo em vista que os réus haviam sido condenados na ação penal, antecedente ao presente processo, a qual foi inaugurada para apuração dos mesmos e exatos fatos aqui tratados; [...] A sentença ao analisar a prescrição considerou aplicável o texto do § 2º. do artigo 142, da Lei 8112/90, pois as mesmas condutas consideradas ímprobas, seriam também consideradas crime de acordo com o contido na ação penal 2004.51.01.537117-0. Com o reconhecimento da prescrição daquela ação penal, não se poderia mais falar que as condutas apuradas na ação de improbidade também seriam capituladas como crime. Assim, deveria ser afastada a aplicação da regra do § 2º., do artigo 142 da Lei 8112/92 e, atraindo a correta aplicação do prazo do inciso I do mesmo artigo, o qual estabelece o prazo de cinco anos para prescrição dos crimes punidos com demissão. Desse modo, se levarmos em conta o marco inicial de contagem da prescrição estabelecido na sentença, isto é, 03/03/2004 e a data da propositura da presente ação que se deu em 09/07/2013, nota-se claramente o transcurso de mais de 5 anos.”; (5) “Não há nos autos nenhuma prova robusta suficiente para embasar o decreto condenatório do apelante. [...] Após o trabalho apuratório, a Comissão de Processo Administrativo Disciplinar elaborou relatório conclusivo, pugnando pela aplicação da penalidade correspondente ao inciso IX, do artigo 117, da Lei nº 8.112/90, no entanto, em que pese o respeito da defesa pela nobre Comissão Processante, não havia nos autos daquele PAD [Procedimento Administrativo Disciplinar] qualquer prova que indicasse eventual conduta disciplinar desviada do ora apelante F. C. S.. Entretanto, mesmo diante do absurdo de valer-se de prova ilegal, a CPAD [Comissão de Procedimento Administrativo Disciplinar] opinou pela aplicação de punição disciplinar de cassação de aposentadoria do apelante. Do mesmo modo, a Consultoria Jurídica do Ministério da Justiça, ao arrepio da lei, também não analisou corretamente os autos e, data vênia, limitou-se, em seu parecer, a repetir os argumentos da Comissão Processante, incorrendo em grave erro de técnica e de grande injustiça. A autoridade administrativa julgadora aplicou a penalidade capital, mesmo contrariando as provas dos autos que davam conta da inocência do apelante. A autoridade administrativa e agora a autoridade judicial ao prolatar a sentença, deixaram de apreciar de forma justa e adequada as provas dos autos, as quais comprovam não só improcedência da presente ação de improbidade, como também a sua NULIDADE decorrente da utilização de prova ilícita e proibida, da ocorrência de “bis in idem” e também, da prescrição”.

Já a União igualmente apelou, Evento 351, sustentando que: (1) “Na alínea “a” do dispositivo da sentença que determinou a aplicação das sanções do art. 12, III, da Lei 8.429/92 aos réus, tem-se a determinação de que o pagamento da multa civil, no valor correspondente a 02 vezes o valor de remuneração recebida pelo agente público na época, seja revertido ao fundo de que trata o caput do art. 13 c/c art. 1º, IV, da Lei 7.347/85 – Fundo de Defesa de Direitos Difusos – FDD, quando, na verdade, deveria ser revertida para a União, sujeito passivo do ato de improbidade administrativa. Embora o art. 12, da Lei 8.429/92 preveja a multa civil como sanção por ato de improbidade administrativa, tem-se omissão legislativa quanto ao destinatário do valor fixado. Não obstante, a doutrina é uníssona quanto à destinação do valor da multa civil à pessoa jurídica de direito público lesada, aplicando-se por analogia o art. 18, da Lei 8.429/92 e afastando a aplicação do art. 13, da Lei 7.347/85. Esse é o posicionamento de Daniel Amorim Assumpção Neves,1 Wallace Paiva Martins Júnior, entre outros.”; (2) “Ademais, deve-se destacar que a presente ação foi ajuizada pela União e não pelo Ministério Público Federal, não havendo qualquer fundamento para a destinação do valor da multa fixada aos réus ao Fundo de que trata o art. 13 da Lei 7.347/85 (FDD). Logo, a sentença apelada deve ser imediatamente reformada, na parte relativa à destinação do valor da multa civil fixada, a qual deve ser revertida aos cofres da União, como sujeito passivo do ato de improbidade, e não ao FDD.”.

Contrarrazões apresentadas apenas pela União no Evento 370.

Em parecer emitido no Evento 6 dos autos do Tribunal, o Ministério Público opinou pelo desprovimento dos apelos dos réus e pelo provimento da apelação da União.

Em um primeiro momento, ao apreciar os recursos, Evento 49, esta Turma Especializada deu provimento às apelações dos réus e julgou prejudicado o apelo da União no sentido de acolher a tese pela prescrição da pretensão punitiva, sob o fundamento de que “embora os réus, no bojo da ação penal nº 2004.51.01.537117-0, tenham sido condenados pela prática do crime de corrupção passiva, previsto no artigo 317, §1º, do Código Penal, bem como do crime de quadrilha, previsto no artigo 288, também do Código Penal, […] Na hipótese em tela, não foi atribuída aos réus a conduta de solicitar ou receber vantagem indevida em razão da prática do ato ilícito, elemento exigido pelo tipo penal previsto no artigo 317, caput e §1º, do Código Penal […] O prazo prescricional previsto na legislação penal para o crime tipificado no artigo 317, §2º, do Código Penal, cuja pena é de detenção, de 3 (três) meses a 1 (um) ano, ou multa, de acordo com o disposto no artigo 109, inciso V, do Código Penal, é de 4 (quatro) anos”.

Do referido acórdão, o Ministério Público interpôs recurso especial (Evento 86) argumentando que a orientação nele contida negou vigência ao disposto nos artigos 23, inciso II, da Lei nº 8.429-1992 e 142, parágrafo 2º, da Lei nº 8.112-1990, haja vista que a desclassificação da conduta penal típica pela qual os agentes foram condenados em ação penal correspondente, excedeu a previsão do § 2º do artigo 142 da Lei nº 8.112-1990, aplicando instituto típico de processo penal em instância cível. Isso porque, mesmo diante da condenação dos agentes em esfera penal pelo crime de corrupção passiva majorada (artigo 317, parágrafo 1º, do Código Penal), a Turma adotou indevidamente o instituto da emendatio libelli em âmbito de ação civil pública de improbidade administrativa (regime jurídico diverso), desclassificando o delito para sua forma privilegiada (artigo 317, § 2º, do Código Penal), com pena abstrata mais branda.

Ao analisar o recurso especial, Evento 194, o Superior Tribunal de Justiça reformou o acórdão sob o fundamento de que “o prazo prescricional aplicável ao caso é de 20 (vinte) anos e, consoante se extrai do acórdão atacado, o prazo prescricional foi interrompido em 15 de outubro de 2003, quando da instauração de sindicância administrativa disciplinar contra os réus para apurar os mesmos fatos descritos na petição inicial, retomando seu curso, por inteiro, após 140 (cento e quarenta) dias, ou seja, em 03 de março de 2004, bem como sendo a demanda ajuizada em 09 de julho de 2013, não há se falar em prescrição”. Com o trânsito em julgado, os autos retornaram ao Tribunal Regional Federal da 2ª Região.

Instado a se manifestar novamente, o Ministério Publico emitiu parecer (Evento 201) opinando “pela extinção da ação civil pública, sem resolução do mérito, quanto ao corréu Manoel Rosa Salgado, nos termos do artigo 485, incisos IV e VI, do Código de Processo Civil, pugnando, ainda, pela continuidade do feito quanto ao corréu F. C. S., reiterando-se, nesta oportunidade, as promoções ministeriais anteriores, no sentido do desprovimento do apelo do Réu e provimento do recurso da União Federal.”

No evento 209, foi proferida decisão determinando a intimação do réu F. C. S. e do ESPÓLIO DE M. R. S.  (representado por J. F. S.), bem como da autora UNIÃO e do MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, esse último na condição de custos iuris; para que todos se pronunciassem sobre as seguintes questões:

(1) Verifica-se do histórico da causa "que, tanto a sentença condenatória dos réus, como o primeiro acórdão proferido por esta Egrégia Quinta Turma Especializada, se deram sob a égide da redação pretérita da Lei nº 8.429-1992, anteriormente ao advento da Lei nº 14.230-2021, a qual, dentre outras modificações, alterou a redação original do caput do artigo 11 do diploma de 1992, revogou o seu inciso I, e, ainda, deu nova redação ao inciso III do respectivo artigo 12."

(2) "Além disso, deve se levar em conta a tese firmada por nossa Corte Suprema, sob o procedimento da repercussão geral, no Tema nº 1.199, a pronunciar, em um dos seus itens, que a nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente (STF, Tribunal Pleno, Recurso Extraordinário com Agravo nº 843989, Relator Ministro Alexandre de Moraes, Julgamento em 18.8.2022, Publicação: 12.12.2022, Trânsito em Julgado na data de 16.2.2023)"

(3) "Seguindo igual direção, e tratando especificamente do inciso I do artigo 11 da Lei nº 8.429-1992, o Superior Tribunal de Justiça já decidiu que, se a imputação formulada pelo autor foi capitulada pela instância de origem no inciso I do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA), tipo legal que não mais subsiste após a entrada em vigor da Lei 14.230/2021, e as condutas praticadas pelo réu não tipificam quaisquer das hipóteses previstas na atual redação dos incisos do art. 11 da LIA; devem ser julgados improcedentes os pedidos formulados na “ação de improbidade administrativa” (STJ, Primeira Turma, Embargos de Declaração no Agravo Interno nos Embargos de Declaração no Agravo no Recurso Especial nº 1.962.767-MG, Relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 5.3.2024, DJe de 8.3.2024)"

(4) "De outro lado, conquanto a disposição do § 10-F do artigo 17 da Lei nº 8.429-1992, incluída pela Lei nº 14.230-2021, estabeleça vedação quanto à questão (§ 10-F. Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que: I -condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial;), vislumbra-se a possibilidade de readequação da capitulação antes declinada na inicial da “ação de improbidade administrativa”, mediante nova qualificação jurídica dos fatos narrados na exordial que se coadune com a tipificação atualmente vigente, na esteira dos precedentes antes firmados pelo Colendo Superior de Tribunal de Justiça nesse sentido (verbi gratia: STJ, Primeira Turma, Agravo Interno no Agravo em Recurso Especial nº 1415942, Relator Ministro Benedito Gonçalves, Julgamento em 17.11.2020, DJe 18.12.2020). Oportuno frisar, igualmente, que a compatibilidade do aludido § 10-F do artigo 17 da Lei nº 8.429-1992 (dentre outros dispositivos incluídos ou alterados pela Lei nº 14.230-2021) com o texto da Carta de 1988 está sendo questionada na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.236 (ajuizada em 5.9.2022, Relator Ministro Alexandre de Moraes, julgamento ainda não concluído)."

(5) "Assim, por observância ao princípio da vedação da decisão surpresa, inserto no artigo 10 do Código de Processo Civil (Art. 10. O juiz não pode decidir, em grau algum de jurisdição, com base em fundamento a respeito do qual não se tenha dado às partes oportunidade de se manifestar, ainda que se trate de matéria sobre a qual deva decidir de ofício), as partes e o Ministério Público devem ser intimados para que, caso assim queiram, se pronunciem sobre as questões acima levantadas"

Atendendo à determinação do evento 209, o Ministério Público se manifestou no evento 223, salientando que:

(1) "Antes de qualquer outra consideração, cumpre destacar que uma análise mais detida dos fatos revela a necessidade de readequação jurídica da conduta dos Réus, porquanto esta se amolda à literalidade do artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.429/92, o qual estabelece que constitui ato de improbidade administrativa “[…] receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público […]”, redação esta que permaneceu inalterada pela Lei nº 14.230/2021."

(2) "Assim é eis que, nos autos das Ações Penais nº 0537117-57.2004.4.02.5101 e 537118-42.2004.4.02.5101, ficou comprovado que F. C. S. e M. R. S. promoviam a liberação de veículos apreendidos a pedido de diversos agentes políticos, mediante contrapartidas que envolviam não apenas apoio político para manutenção nos cargos, mas também o recebimento reiterado de vantagens indevidas. Com efeito, o objeto desta ação de improbidade representa uma fração mínima de um esquema de corrupção abrangente, investigado na Operação Poeira no Asfalto, no bojo da qual ambos os réus foram condenados pelo crime de corrupção passiva, tipificado no artigo 317, parágrafo 1º, do Código Penal."

(3) "consta nos autos da Ação Penal nº 0537118- 42.2004.4.02.5101, que Francisco Carlos da Silva (vulgo “Chico Preto”) era, de fato, o chefe da organização criminosa. Cite-se, a propósito, o seguinte excerto do acórdão prolatado pela C. Primeira Turma Especializada desse Tribunal Regional Federal (Evento 1615, OUT 380, Apelação Criminal nº0537118- 42.2004.4.02.5101)"

(4) "Para viabilizar as práticas delitivas, Francisco Carlos tinha como principais colaboradores patrulheiros, dentre eles M. R. S.. Verifica-se que o acusado mantinha “acertos” regulares com alguns clientes, além de solicitar vantagem indevida para a liberação de caminhões e veículos apreendidos, intercedendo junto a seus colegas de profissão para que fizessem o mesmo. No acórdão supra, mencionou-se que o chefe de delegacia “[…] não tinha nenhum problema em cobrar propina […]” (Evento 1615, OUT 402, grifou-se)."

(5) "Dito isto, tem-se que o reenquadramento da conduta dos Réus para o artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.429/92 é medida de rigor, sobretudo porque sobejamente demonstrado o elemento volitivo consciente voltado à obtenção de vantagem patrimonial indevida."

(6) "Sob o prisma processual, o ordenamento jurídico pátrio é orientado pelos princípios do iura novit curia e da mihi factum, dabo tibi ius, os quais autorizam a readequação da capitulação jurídica em qualquer grau de jurisdição, desde que preservado o substrato fático. Nesta toada, mesmo no âmbito da improbidade administrativa, o magistrado não está vinculado à qualificação atribuída na petição inicial, mas sim aos fatos nela narrados, uma vez que a defesa se exerce em relação a estes."

(7) "Outrossim, também se mostra relevante consignar que a exigência de vinculação estrita à tipificação legal introduzida pela Lei nº 14.230/2021 revela-se, em tese, incompatível com a ordem constitucional. Enquanto não apreciada a questão pelo Egro. Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 7.236/DF, a vedação prevista no parágrafo 10-F do artigo 17 da Lei nº 8.429/92 deve ser interpretada cum grano salis, de modo a não inviabilizar a atuação estatal nem comprometer a tutela do patrimônio público em hipóteses de comprovada corrupção."

(8) "Assim sendo, a requalificação aqui pretendida não configura inovação indevida, uma vez que não há alteração da causa de pedir fática, mas apenas a correta adequação jurídica dos fatos já delineados nos autos."

(9) "Noutro eito, impõe-se a reconsideração do parecer anterior quanto à extinção da ação civil pública, sem resolução do mérito, em relação ao corréu M. R. S., pois, tratando-se de enriquecimento ilícito, não mais se vislumbra a incidência da exceção prevista no artigo 8º da Lei nº 8.429/1992."

(10) "Diante de todo o exposto, este Ministério Público Federal manifesta-se pela recapitulação jurídica da conduta imputada aos réus, para que os fatos sejam reenquadrados no artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.429/1992. Pugna-se pelo prosseguimento do feito, com a aplicação das sanções pertinentes, reiterando o descabimento de qualquer alegação de abolitio improbitatis decorrente das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, notadamente face à natureza dolosa das infrações."

No evento 225, a autora UNIÃO vem aos autos "dizer que acompanha o Ministério Público Federal, reiterando os termos da sua manifestação de evento 223 a fim de evitar tautologia".

Conforme indicado no eventos 226, o réu  F. C. S. e o ESPÓLIO DE M. R. S.  (representado por J. F. S.), embora intimados para tanto, não se pronunciaram sobre a determinação realizada na decisão do evento 209.

É o relatório.

Dispensada a revisão, na forma regimental.

VOTO

I – Trata-se de ação ajuizada pela União, em que postulou a condenação dos réus F. C. S. e M. R. S., servidores da Polícia Rodoviária Federal, pela prática de atos de improbidade administrativa em razão de liberarem indevidamente veículos apreendidos pela Polícia Rodoviária Federal no Rio de Janeiro.

II – O Juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido para condenar os réus pela prática de ato de improbidade previsto no artigo 11 da Lei 8.429-1992 (redação original), determinando: "(a) o pagamento de multa civil no valor correspondente a 2 (duas) vezes o valor de remuneração recebida pelo agente público na época (a ser revertido ao fundo de que trata o caput do art. 13 em interpretação conjunta com o art. 1º, IV, da Lei nº 7.347-1985 - Fundo de Defesa de Direitos Difusos – FDD); (b) a suspensão dos direitos políticos dos réus pelo prazo de três anos e; (c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais ou acrescidos, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. As sanções nomeadas nos itens “b” e “c” não são aplicáveis ao espólio de M. R. S., o qual só responde pelos consectários patrimoniais da sentença, nos termos do art. 8º da Lei 8.429-1992. Honorários do advogado fixados em 10% (dez por cento) do valor da causa."

III – Em suas apelações, o réu F. C. S. e J. F. S. (representante do espólio do réu M. R. S.) requereram a nulidade da sentença e a improcedência do pedido da "ação de improbidade administrativa". Já a União impugnou a sentença apenas na parte em que determina a reversão da multa civil para o Fundo de Defesa de Direitos Difusos – FDD, sustentando que sua destinação deveria ser a pessoa jurídica de direito público lesada.

IV – A avaliação da necessidade de gratuidade de justiça depende da observância das condições pessoais e sociais do demandante, sendo que, no caso concreto, o réu F. C. S. não logrou demonstrar sua incapacidade para o pagamento das despesas processuais ou um comprometimento de sua subsistência ou de sua família. Logo, o indeferimento da gratuidade de justiça impõe-se quando a parte apresenta declaração genérica de incapacidade financeira, desacompanhada de elementos mínimos que demonstrem o real comprometimento de sua subsistência em razão do pagamento das custas processuais.

V – A inexiste fundamento para a alegada nulidade da sentença por ter, supostamente, baseado a condenação exclusivamente em escutas telefônicas declaradas nulas pelo Tribunal Regional Federal de 2ª Região ou em matéria veiculada na televisão. Ainda que as interceptações telefônicas realizadas pela Polícia Rodoviária Federal tenham sido declaradas ilícitas no bojo a ação penal nº 2004.51.01.537118-1, há outros elementos probatórios que foram utilizados no processo para fundamentar a persecução dos réus, haja vista a apuração de irregularidades cometidas pelos réus, incluindo a liberação de veículos retidos em um posto da Polícia Rodoviária Federal (PRF) no procedimento administrativo disciplinar (PAD) nº 08650.001503/2003-19, os quais foram corroborados por depoimentos e documentos apresentados durante a instrução do PAD.

VI – A jurisprudência sobre as alterações da Lei 14.230-2021 (Nova Lei de Improbidade Administrativa) e o Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal - STF consolidou-se em torno de quatro eixos: (1) Exigência de dolo (elemento subjetivo) para todos os atos de improbidade (arts. 9º, 10 e 11); (2) Irretroatividade da lei para casos com trânsito em julgado; (3) Retroatividade da norma mais benéfica (extinção da modalidade culposa) para processos em curso; (4) Irretroatividade do novo regime prescricional. O Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal ampliaram o entendimento para admitir a retroatividade também em casos de atipicidade superveniente (revogação de incisos do art. 11), desde que não haja continuidade típico-normativa com os novos incisos taxativos.

VII – A Lei nº 14.230-2021 extinguiu a punição pela violação genérica dos princípios da administração pública, transformando o artigo 11 em um rol taxativo. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1199, firmou a compreensão de que as normas mais benéficas da nova legislação se aplicam aos fatos ocorridos em momento anterior, aos processos em andamento e sem trânsito em julgado.

VIII – É admissível a readequação da classificação legal da conduta (emendatio libelli) para manter a condenação por improbidade administrativa baseada no enriquecimento ilícito, haja vista que os réus se defendem dos fatos narrados na inicial, não de sua capitulação jurídica.

IX – A readequação da capitulação jurídica do ato de improbidade administrativa no curso do processo não configura nulidade, desde que observados os fatos descritos na inicial e garantido o contraditório prévio, sendo indispensável que seja dada  oportunidade de manifestação prévia das partes para evitar decisão surpresa, como ocorreu no caso dos autos em que houve a intimação das partes para se pronunciarem (despacho proferido no evento 209).

X - Realizada a adequação da capitulação para o artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.429-1992, cumpre reafirmar a robustez das provas contra os réus F. C. S. e M. R. S.. Os autos demonstram de forma inequívoca o dolo, elemento subjetivo cuja exigência foi reforçada pela nova lei. Os réus valeram-se de suas posições para ordenar a liberação irregular de veículos sem a observância de qualquer trâmite legal.

XI - Mantém-se, assim, a responsabilização dos réus F. C. S. e M. R. S., procedendo-se apenas à readequação do fundamento legal para o artigo 9º, I, da Lei de Improbidade Administrativa (receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público). As sanções aplicadas na sentença originária (multa civil de duas vezes a remuneração, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar) são adequadas, proporcionais à gravidade dos fatos e compatíveis com as penas previstas no artigo 12 da referida lei, não merecendo reparos em sua quantificação.

XII - Ressalve-se, nesse sentido, a aplicação analógica, no presente caso, do artigo 617 do Código de Processo Penal (Art. 617.  O tribunal, câmara ou turma atenderá nas suas decisões ao disposto nos arts. 383, 386 e 387, no que for aplicável, não podendo, porém, ser agravada a pena, quando somente o réu houver apelado da sentença.), a resultar na vedação da reformatio pejus também nesta causa, já que apenas os réus impugnaram especificamente a condenação determinada na sentença e, em razão disso, deve ser mantida a quantificação originalmente estabelecida pelo juízo de primeiro grau. 

XIII - Diante da nova capitulação dada, no que se refere ao réu M. R. S. (já falecido) não há que falar em extinção do processo sem apreciação do mérito, tendo em vista o previsto no artigo 8º da Lei de Improbidade Administrativa (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021: Art. 8º O sucessor ou o herdeiro daquele que causar dano ao erário ou que se enriquecer ilicitamente estão sujeitos apenas à obrigação de repará-lo até o limite do valor da herança ou do patrimônio transferido; Redação original: Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança). Nesse sentido, deve prevalecer o salientado pelo Ministério Público em sua manifestação do evento 223, que se retratou da manifestação antes realizada no evento 201, tendo em vista que, tratando-se de condenação em razão do enriquecimento ilícito decorrente dos atos ímprobos cometidos pelos agentes públicos, inexiste fundamento para exonerar os sucessores do réu falecido.
XIV – A multa civil decorrente de condenação por ato de improbidade administrativa deve ser revertida integralmente aos cofres do ente público lesado, afastando-se a destinação ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, em obediência à regra específica do artigo 18 da Lei de Improbidade Administrativa. A reversão da multa civil, determinada na sentença, para o Fundo de Defesa de Direitos Difusos – FDD, disposto no caput do art. 13 em interpretação conjunta com o art. 1º, IV, da Lei nº 7.347-1985, não se aplica ao caso em análise, uma vez que a referida lei disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, ao passo que, no caso concreto, agentes da Polícia Rodoviária Federal liberaram indevidamente veículos apreendidos.

XV – Desprovimento das apelações de J. F. S. (representante do espólio de M. R. S.) e de F. C. S. . Provimento da apelação da UNIÃO.

Superada a questão referente à prescrição da pretensão punitiva em relação aos réus, dado seu afastamento pelo Superior Tribunal de Justiça por força de julgamento de recurso especial, e retornando os autos para novo julgamento, estão prejudicadas as razões recursais no que toca à prescrição. Assim, a análise do caso é focada na questão de fundo, a qual diz respeito a apelações no bojo de ação civil pública que trata de improbidade de agentes públicos da Polícia Rodoviária Federal, em razão da apuração de irregularidades na liberação de dois carros – GM Ômega, placa BNP-7009, e Fiat Tempra, placa AHC-7881 – retidos em posto da 5ª Superintendência da Polícia Rodoviária Federal no Rio de Janeiro – SRPRF-RJ.

Questionamentos quanto ao requerimento de gratuidade de justiça.

O primeiro ponto levantado na apelação de F. C. S. diz respeito ao requerimento de gratuidade de justiça, o qual foi realizado de maneira genérica e sem fundamento nos elementos dos autos.

Ao tratar do tema gratuidade de justiça, o Código de Processo Civil prevê que “A pessoa natural ou jurídica, brasileira ou estrangeira, com insuficiência de recursos para pagar as custas, as despesas processuais e os honorários advocatícios tem direito à gratuidade da justiça, na forma da lei” (caput do artigo 98), sendo estabelecido que “O pedido de gratuidade da justiça pode ser formulado na petição inicial, na contestação, na petição para ingresso de terceiro no processo ou em recurso” (caput do artigo 99). Além disso, o diploma processual dispõe que “Presume-se verdadeira a alegação de insuficiência deduzida exclusivamente por pessoa natural” (§ 3º do artigo 99), mas ressalta que o juiz “poderá indeferir o pedido se houver nos autos elementos que evidenciem a falta dos pressupostos legais para a concessão de gratuidade, devendo, antes de indeferir o pedido, determinar à parte a comprovação do preenchimento dos referidos pressupostos” (§ 2º do artigo 99).

Não se pode olvidar, contudo, que tal declaração firmada pelo requerente da gratuidade de justiça goza de presunção relativa, ilidível por prova em contrário, (§ 3º do artigo 99), pois o magistrado pode indeferir o benefício "se houver nos autos elementos que evidenciem a falta dos pressupostos legais" (§2º do artigo 99). Em igual direção, o Colendo Superior Tribunal de Justiça tem se pronunciado no sentido de que “havendo dúvida da veracidade das alegações do beneficiário, nada impede que o magistrado ordene a comprovação do estado de miserabilidade, a fim de avaliar as condições para o deferimento ou não da assistência judiciária” (Primeira Turma – Agravo Regimental nos Embargos de Declaração no Agravo de Instrumento – Processo 200500380664 – Relator Ministro Teori Albino Zavascki; DJ de 1-7-2005), pois o direito à assistência judiciária gratuita não é absoluto, “uma vez que a declaração de pobreza implica simples presunção juris tantum, suscetível de ser elidida pelo magistrado se tiver fundadas razões para crer que o requerente não se encontra no estado de miserabilidade declarado” (Quinta Turma – REsp 539476 – Relator Ministro Arnaldo Esteves Lima; DJ de 23.10.2006 – p. 00348).

Por outro lado, o Superior Tribunal de Justiça tem, por tradição, rechaçar quaisquer tentativas de tabelar ou estabelecer um critério puramente objetivo, com base na remuneração do requerente da justiça gratuita, in verbis:

PREVIDENCIÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. ASSISTÊNCIA JUDICIÁRIA GRATUITA. ADOÇÃO DE CRITÉRIO NÃO PREVISTO EM LEI. IMPOSSIBILIDADE. RETORNO DOS AUTOS À ORIGEM PARA ANÁLISE CONCRETA. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.

II - O tribunal de origem, no julgamento do agravo de instrumento, asseverou que a presunção de hipossuficiência apta à concessão do benefício de gratuidade de justiça somente resta configura no caso de renda mensal até o valor três salários-mínimos.

III - Consoante orientação jurisprudencial desta Corte, a decisão sobre a concessão da assistência judiciária gratuita não pode ser amparada em critérios distintos daqueles expressamente previstos na legislação de regência, não havendo amparo legal para adoção de critérios abstratos, uma vez que eles não representam fundadas razões para denegação da justiça gratuita.

IV - A Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.

V - Em regra, descabe a imposição da multa prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015 em razão do mero desprovimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso.

VI - Agravo Interno improvido.

(STJ, AgInt no REsp 1895814 - RJ, Primeira Turma, Rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 10.12.2021)

Para que seja possível o afastamento da gratuidade de justiça, faz-se necessária a análise das condições pessoais e sociais do jurisdicionado, avaliando-se o caso concreto, no sentido de verificar o valor dos ganhos do demandante e cotejá-lo com as respectivas despesas.

Nesse sentido, deve ser evitada a aplicação pura e simples de quaisquer critérios objetivos, seja em números de salários mínimos ou tabelas de imposto de renda, para efeito de aferição da necessidade de gratuidade de justiça, uma vez que, além da falta de previsão legal, faz-se premente a necessidade de se contrapor os gastos ordinários do requerente com os respectivos ganhos.

Contudo, verifica-se que não há nos autos elementos que demonstrem a incapacidade da demandante para o pagamento das despesas processuais. Dessarte, não se vislumbra qualquer comprometimento da renda capaz de afetar a subsistência da parte autora ou de sua família, razão pela qual deve ser indeferido o requerimento.

Alegação de nulidade da sentença.

Com relação à principal tese defensiva, a qual advoga a nulidade da sentença por ter baseado a condenação exclusivamente em escutas telefônicas declaradas nulas pelo Tribunal Regional Federal de 2ª Região, tal alegação carece de fundamento.

Ainda que, de fato, as interceptações telefônicas realizadas pela Polícia Rodoviária Federal tenham sido declaradas ilícitas no bojo da ação penal nº 2004.51.01.537118-1, em razão da  falta de legitimidade dessa instituição para efetuar a diligência, culminando com a exclusão dessas provas e dos elementos decorrentes delas nos procedimentos administrativos e disciplinares, sendo consideradas provas ilícitas e, portanto, inadmissíveis em processos judiciais, a condenação ocorrida no presente feito não se deu sob esse pálio. Notadamente, há outros elementos probatórios que foram utilizados para fundamentar a persecução dos réus, haja vista a apuração de irregularidades cometidas pelos réus, incluindo a liberação de veículos retidos em um posto da Polícia Rodoviária Federal (PRF) no procedimento administrativo disciplinar (PAD) nº 08650.001503/2003-19, os quais foram corroborados por depoimentos e documentos apresentados durante a instrução do PAD.

Vale destacar o depoimento do deputado estadual Édino da Fonseca, no Evento 153 do processo originário, o qual declarou que foi procurado por dois amigos (os pastores Simões e Saulo Ribeiro) para interceder em uma situação envolvendo a retenção de seus veículos pela Polícia Rodoviária Federal (PRF). Ele afirmou que pediu ao superintendente da PRF (F. C. S.) que verificasse a legalidade da fiscalização e se essa transcorreu de forma regular, negando ter solicitado a liberação irregular dos veículos ou oferecido qualquer vantagem. Porém, não há no feito documento oficial que determinasse a liberação dos veículos, o que, a contrario sensu, confirma a versão de que a liberação se deu de forma indevida.

Nesse sentido, ainda que o depoimento de Antônio Manoel de Souza, suposto intermediário nas tratativas entre os proprietários dos veículos liberados e o deputado, tenha informado apenas que houve uma tentativa de contato com o Superintendente da Polícia Rodoviária Federal, sem sucesso, e que o assunto não foi mais retomado entre ele e o deputado Édino da Fonseca; bem como o depoimento de Mara Rejane da Silva Terto, que, por sua vez, afirmou que a liberação foi regular, dada a “apresentação de documentação”, em nada é abalada a conclusão do Juízo de primeiro grau, uma vez que não foi apresentado, concretamente, qualquer documento referente aos trâmites de liberação. Evidentemente que não basta “apresentar o documento” para retirar o veículo da garagem da Polícia Rodoviária Federal, como quer fazer crer a defesa, pois a infração de trânsito gera uma penalização com multa, bem como há a necessidade de pagamento pelo depósito do veículo até seu desembaraço, assim como um necessário termo de liberação.

Por outro lado, também não condiz com a verdade a afirmação de que a condenação se deu baseada em matéria veiculada na televisão. A reportagem veiculada no Jornal Nacional (Rede Globo de Televisão), embora tenha desempenhado um papel significativo no início das investigações contra os réus, ao expor publicamente a suspeita de irregularidades na liberação de veículos pela Polícia Rodoviária Federal (PRF), não constituiu elemento decisivo para a deflagração da persecução penal ou da presente ação de improbidade, tendo em vista que, antes, foram apurados outros elementos de prova durante o trâmite do procedimento administrativo disciplinar nº 08650.001503/2003-19.

Igualmente não merece guarida a alegação de que há nulidade da sentença em razão de, supostamente, inexistir pedido de condenação com base no art. 11 da Lei 8.429-1992 e não especificar qual inciso se baseia a condenação, dado que esse dispositivo legal é citado explicitamente na exordial da ação de improbidade administrativa (Evento 1, Out1, pág. 16 dos autos principais), bem como a não declinação do inciso na parte dispositiva da sentença não enseja nulidade, haja vista que a conduta do réu foi especificada em sua análise, sendo, inclusive, suficiente a citação do caput, tal como ocorrido (“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”).

Convém frisar que, na época da prolação da sentença (2019), ainda vigia a redação original do citado art. 11 da Lei de Improbidade (Lei nº 8.429-1992), constituindo os respectivos incisos, portanto, um rol exemplificativo, em função do termo “notadamente”. Com a reforma ocorrida com a Lei 14.230-2021 severas alterações ocorreram, sendo uma delas a do artigo 11, no qual a expressão "notadamente" do texto original deu lugar ao trecho "caracterizada por uma das seguintes condutas".

Desse modo, enquanto a previsão legal anterior propugnava um rol de atos exemplificativos, a reforma passou a entender o ato ímprobo por quebra de princípios administrativos apenas as condutas descritas nos incisos do art. 11 da Lei nº 8.429-1992, fato que levou o Superior Tribunal de Justiça a definir como taxativo o referido rol, nos termos do julgamento ocorrido no RESP 1912569 - AL (2020/0337696-2), julgado em 14 de abril de 2023, Relator Min. Humberto Martins.

Finalmente, ambos os réus foram condenados na esfera penal por corrupção passiva e "formação de quadrilha" (artigos 288 e 317, §1º, do Código Penal), o que corrobora inteiramente com a condenação ocorrida na presente ação. Veja-se a percuciente análise do Ministério Público em seu parecer (Evento 201, PARECER1):

Por outro lado, no que tange o corréu F. C. S., reitera-se integralmente o parecer lavrado por este Ministério Publico Federal no Evento 06/2ºgrau, no sentido do desprovimento dos apelos dos Réus e provimento do recurso da União Federal.

Com efeito, não conseguiu o Réu comprovar que não procedeu à liberação irregular de veículos que haviam sido apreendidos pela Polícia Rodoviária Federal ou que houve algum fato novo a retificar tudo o que já se apurou em outras searas sobre o assunto. Inequívoco que F. C. S. valeu-se de suas funções públicas na perspectiva de satisfazer interesses particulares e, assim agindo, atentou contra a probidade administrativa, por inobservância dos deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, tal como disposto no artigo 11, caput, da Lei nº 8.429/92.

Aqui merece ser destacado, a fim de já ilidir qualquer espécie de arguição, não se vislumbrar a aplicação retroativa da Lei nº 14.230/2021. Ora, a Constituição Federal ressalva a garantia da retroatividade da norma mais favorável apenas ao âmbito do Direito Penal, como se depreende da literalidade do inciso XL do artigo 5º, sendo certo que as normas administrativas de direito sancionador não retroagem, ainda que mais benignas. A exceção de aplicabilidade da nova Lei definida pelo E. Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1199 se deu exclusivamente à modalidade culposa dos atos de improbidade praticados na vigência do texto anterior, porém sem condenação transitada em julgado, com amparo no princípio da não ultra-atividade – o que, reitere-se: não reflete o caso concreto, baseado em ato doloso!

Como bem destacou o magistrado de piso, “[…] as provas dos autos referidas acima denotam que os réus deixaram de cumprir deveres funcionais para beneficiar terceiro, violando conscientemente os princípios administrativos, configurando a prática de ato de improbidade previsto no art. 11 da Lei 8.429/92 […]” (Evento 318/2ºgrau).

Indene de dúvidas que, no caso concreto, os atos praticados pelo corréu visavam a atender pedidos particulares, distanciando-se da finalidade pública. Tanto é assim que na esfera criminal (Processos nº 2004.5101537118-1 e 2004.5101537117-0), F. C. S. foi condenado às penas dos artigos 317, parágrafo 1º e 288, caput (na redação original, crime de quadrilha), na forma do artigo 69, todos do Código Penal. Segundo o juiz criminal, “[…] todo o quadro fático narrado evidencia, com toda certeza, a existência de uma quadrilha para a prática dos ilícitos acima indicados, o que, por sinal, é corroborado pela intricada logística que se seguia a cada um dos incidentes isoladamente acontecidos, comprobatória da ampla infiltração que a organização criminosa demonstrou exercer nos órgãos estatais responsáveis pela segurança e fiscalização pública […]” (Evento 144/1ºgrau, grifouse).

Foi constatado na ação penal, por meio de prova material e sobretudo testemunhal, que Francisco Carlos era conhecido como “Chico Preto”, chefe do esquema montado na Polícia Federal para liberação de veículos particulares mediante pagamento e garantia de livre trânsito de ônibus de passageiros provenientes do Paraguai. De fato, ao assumir a Superintendência Regional da Polícia Federal, disseminou a atuação da quadrilha, “institucionalizando” a exigência de vantagem pecuniária indevida em troca da liberação de veículos apreendidos ou da livre passagem de veículos irregulares. Sua atuação passou então a ficar concentrada na liderança da atuação de seus subordinados, patrocinando diretamente interesses privados ilegítimos para a liberação de veículos privados regularmente apreendidos.

Tal prática delitiva perdurou, ao menos, desde quando o corréu era Chefe da 1ª Delegacia e atuava “na pista”, solicitando o pagamento de valores em troca de facilidades na liberação de veículos apreendidos e na passagem liberada de veículos de seus “protegidos”, ou seja, de empresários que aderiam ao pagamento de propina para o livre trânsito de seus caminhões.

Ao que tudo indica, Francisco Carlos, além de infringir diretamente os deveres inerentes às suas funções, incitava as ilicitudes perpetradas por seus subordinados, no lugar de combatê-las, agravando e potencializando a organização criminosa (à época tipificada como crime de quadrilha) na qual se inseria.

Vale frisar, ainda, as sanções do Processo Administrativo Disciplinar, no bojo do qual os corréus tiveram as suas aposentadorias cassadas (Evento 01, OUT 13, fls. 07 e 08/1º grau) após acolhidas as considerações da Consultoria-Geral da União, no sentido do enquadramento “[…] nas infrações disciplinares previstas nos arts. 116, incisos III (violação do dever de observar as normas legais e regulamentares) e IX (violação do dever de manter conduta compatível com a moralidade administrativa), 117, inciso IX (valer-se do cargo para lograr proveito pessoal ou de outrem, em detrimento da dignidade da função pública), e 132, incisos IV (improbidade administrativa) e XI (corrupção), da Lei nº 8.112/90, puníveis com a penalidade de demissão, na forma do art. 132, caput e incisos IV, XI e XIII, c/c art. 128, da referida lei, cabendo na espécie a cassação de aposentadoria, por força do disposto no art. 134 da norma em referência […]” (Evento 01, OUT 13, fls. 05 e 06/1º grau).

Impossível se dissociar o dolo específico da conduta do agente público que é condenado por corrupção passiva e, além disso, que assume função de liderança em associação criminosa montada com a finalidade precípua de desvirtuar as funções institucionais da Polícia Rodoviária Federal! Dito isto, a F. C. S. não se aplicam as inovações da Lei nº 14.230/2021.

Afasta-se, assim, a alegação de nulidade.

Do mérito da Improbidade Administrativa: Adequação à Lei nº 14.230-2021 e ao Tema 1199 do STF

A questão central de direito material neste julgamento exige uma análise sobre as profundas alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa pela Lei nº 14.230, publicada em 2021, e a interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do ARE 843989, dando origem ao Tema 1199 da Repercussão Geral ("1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei").

A ação, ajuizada no ano de 2013, e a sentença condenatória, proferida no ano de 2019, fundamentaram a responsabilização dos réus no artigo 11, caput, da Lei nº 8.429-1992, em sua redação original (“Art. 11. Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às instituições, e notadamente:”). À época, o dispositivo previa que constituía ato de improbidade qualquer ação ou omissão que violasse os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade e lealdade às instituições, utilizando a expressão "notadamente" para introduzir um rol meramente exemplificativo de condutas em seus incisos. Era juridicamente possível condenar um agente público pela violação genérica de princípios, mesmo sem enquadrar a conduta em um inciso específico.

A Lei nº 14.230-2021 alterou radicalmente esse cenário. O novo texto do artigo 11 aboliu a tipicidade aberta e a ofensa genérica a princípios. A expressão "notadamente" foi substituída por "caracterizada por uma das seguintes condutas", transformando o rol de incisos em uma lista exaustiva e taxativa. O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o Tema 1199, firmou a tese de que a norma benéfica da nova lei se aplica aos processos em curso, sem trânsito em julgado. A revogação de condutas e a exigência de adequação estrita a um tipo específico são normas de direito material mais benéficas que retroagem para alcançar os fatos apurados nesta demanda, conforme entendimento consolidado pelo Superior Tribunal de Justiça (a exemplo do AgInt nos EDcl no REsp 2173871, julgado em 2025, e EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp 1.174.735, julgado em 2024). Veja-se outros exemplos:

RECURSO ESPECIAL. PROCESSUAL CIVIL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 14.230/2021. APLICAÇÃO RETROATIVA. PROCESSO EM CURSO. CABIMENTO. TEMA N. 1199 DO STF. PETIÇÃO INICIAL. REJEIÇÃO INDEVIDA. PRESENÇA DE INDÍCIOS MÍNIMOS DA EXISTÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. QUALIFICAÇÃO JURÍDICA DE FATOS INCONTROVERSOS. POSSIBILIDADE. RESPONSABILIDADE DO AGENTE. ELEMENTO SUBJETIVO E DANO AO ERÁRIO. AFERIÇÃO APÓS A INSTRUÇÃO PROCESSUAL. PRECEDENTES DESTA CORTE SUPERIOR. REVOGAÇÃO DE PARTE DOS TIPOS IMPUTADOS NA EXORDIAL. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO.

1. O Supremo Tribunal Federal, por ocasião do julgamento de mérito do ARE 843.989/PR, com repercussão geral (Tema 1199), analisou as alterações promovidas na Lei de Improbidade Administrativa (Lei n. 8.429/1992) pela Lei n. 14.230/2021, fixando as seguintes teses: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei" (ARE 843.989, Relator ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 18-08-2022, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-251 DIVULG 09-12-2022 PUBLIC 12-12-2022).

2. O Pretório Excelo, ao julgar o Tema n. 1199, decidiu pela irretroatividade das normas mais benéficas introduzidas pela Lei n. 14.230/2021 (revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa e regime prescricional) aos processos transitados em julgado. Contudo, autorizou a aplicação da norma que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa aos processos com condenação ainda sem trânsito em julgado.

3. Em julgamentos subsequentes, a Suprema Corte estendeu a aplicação do Tema 1199, ao concluir pela retroatividade das alterações mais benéficas promovidas pela Lei n. 14.230/2021, não apenas aos casos de improbidade administrativa culposos não transitados em julgado, mas também a outros casos de atipicidade. Precedentes: ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator LUIZ FUX, Relator p/ Acórdão: GILMAR MENDES, Tribunal Pleno, julgado em 22/08/2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 05-09-2023 PUBLIC 06-09-2023; ARE 1.346.594 AgR-segundo, Relator GILMAR MENDES, Segunda Turma, julgado em 24-10-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 30-10-2023 PUBLIC 31-10-2023; (RE 1452533 AgR, Relator CRISTIANO ZANIN, Primeira Turma, julgado em 08-11-2023, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 20-11-2023 PUBLIC 21-11-2023.

4. Em acatamento às diretrizes firmadas pela Suprema Corte, o Superior Tribunal de Justiça tem decidido no mesmo diapasão. A propósito, os seguintes julgados: REsp n. 2.107.601/MG, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 23/4/2024, DJe de 2/5/2024; EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n. 1.174.735/PE, relator Ministro Paulo Sérgio Domingues, Primeira Turma, julgado em 5/3/2024, DJe de 8/3/2024; EDcl nos EDcl nos EDcl no AgInt no AREsp n. 1.706.946/PR, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 22/11/2022, DJe de 19/12/2022.

5. No caso dos autos, por se tratar de processo, ainda em curso, em que se imputa a prática de ato de improbidade administrativa, são aplicáveis, retroativamente, as alterações introduzidas pela Lei n. 14.230/2021.

6. A petição inicial da ação de improbidade pode ser rejeitada tão-somente quando não houver indícios mínimos da existência de ato de improbidade administrativa. Havendo a sua presença, deve ser a exordial recebida e realizada a instrução processual, sendo a sentença o momento adequado para aferir a responsabilidade do agente, incluindo a existência de conduta dolosa, bem como a ocorrência de dano efetivo ao erário. Precedentes desta Corte Superior.

7. No caso concreto, os fatos incontroversos narrados no acórdão recorrido, os quais deram suporte à sua conclusão, constituem indícios mínimos da prática de ato de improbidade, suficientes para determinar o recebimento da peça inicial, ao contrário do que compreendeu o Tribunal estadual. Não se cuida de reexame provas, motivo pelo qual não incide a Súmula n. 7 do STJ, mas se trata de qualificação jurídica dos fatos, que consiste em atribuir aos fatos incontroversos constantes do acórdão recorrido definição, consequência ou natureza jurídica diversa daquela que lhes foi conferida pela Corte de segundo grau, o que é permitido na via do recurso especial.

8. O fato de que o réu se utilizou das imagens publicitárias do Programa "Asfalto Novo", para publicá-las em suas contas pessoais em redes sociais, diferentemente do que afirmou a Corte estadual, constitui indício mínimo suficiente de que a contratação da aludida campanha publicitária poderia ter ocorrido objetivando a promoção pessoal do requerido, como inclusive, entendeu o Juízo de primeiro grau. Tal indício, por si só, seria suficiente para justificar o processamento da ação de improbidade.

9. A decisão do Juízo de primeiro grau que recebera a petição inicial elenca outro fato - cuja existência não foi afastada no acórdão recorrido - que também justifica o recebimento da petição inicial. Com efeito, a circunstância de que o valor empregado na campanha publicitária do "Programa Asfalto Novo", correspondia a mais de 20 (vinte por cento) do montante utilizado no referido programa de asfaltamento, sendo que, no mês de dezembro de 2017, a verba de publicidade foi inclusive superior ao valor aplicado na execução do programa de asfaltamento, evidencia uma desproporcionalidade que constitui indício de intenção de promoção pessoal, mormente quando, como narrou a petição inicial, e é fato notório, no ano seguinte (2018), o requerido renunciou ao mandado de prefeito para candidatar-se ao cargo de Governador do Estado.

10. Circunstâncias que impõe a reforma do acórdão recorrido, na parte em que rejeitou a petição inicial da ação de improbidade administrativa.

11. Por fim, verifica-se que a conduta imputada ao recorrido, caracterizada pela realização de publicidade institucional com recursos públicos para fins de autopromoção, anteriormente enquadrada no caput e no inciso I do artigo 11 da Lei de Improbidade Administrativa, passou a ser expressamente contemplada pelo inciso XII do mesmo artigo, introduzido pela Lei nº 14.230/2021. Tal alteração legislativa conferiu maior precisão à tipificação desse tipo de ato ímprobo, deixando claro seu enquadramento normativo. Dessa forma, ainda que tenha ocorrido uma reorganização normativa, a situação jurídica do recorrido permanece inalterada, pois a essência da conduta vedada foi mantida. A modificação legislativa não trouxe impacto substancial ao caso concreto, uma vez que a prática já era considerada violação aos princípios que regem a administração pública, especialmente os da impessoalidade e da moralidade.

12. Recurso especial parcialmente provido, para restabelecer a decisão do Juízo de primeiro grau , na parte em que recebeu a petição inicial da ação, determinando o seu prosseguimento.

(STJ, Segunda Turma, REsp n. 2.175.480/SP, relator Ministro Teodoro Silva Santos,  DJEN de 21.2.2025.)

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO EXCLUSIVA COM BASE NO ART. 11, I, DA LEI 8.429/1992. SUPERVENIÊNCIA DA LEI 14.230/2021. PROCESSO EM CURSO. INCIDÊNCIA. TEMA 1199 DA REPERCUSSÃO GERAL. PRECEDENTES DO STF E DO STJ. AGRAVO INTERNO NÃO PROVIDO.

1. Após o julgamento do Tema 1199 da Repercussão Geral, o Supremo Tribunal Federal vem decidindo que "as alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado" (AREsp 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, relator Luiz Fux, relator p/ acórdão Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 22/8/2023, DJe de 6/9/2023). Precedentes.

2. "O mero descumprimento das normas licitatórias, sem evidência de intenção de beneficiar alguém ou alguma empresa, não configura o dolo específico exigido pelo art. 11, V, da Lei n. 8.429/1992, na redação dada pela Lei n. 14.230/2021" (AgInt no REsp n. 2.111.527/SP, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 16/9/2025, DJEN de 23/9/2025).

3. A situação posta neste recurso reclama solução idêntica aos precedentes mencionados, haja vista: (a) versar sobre condenação exclusiva do agravado pela prática do ato previsto no art. 11, I, da Lei 8.429/1992, revogado; (b) não ser a conduta imputada ao agravado, na forma em que descrita no acórdão recorrido, prevista em nenhum dos incisos do art. 11 da Lei 8.429/1992; na redação dada pela Lei 14.230/2021; e (c) inexistir pretensão de ressarcimento de dano ao erário. 4. Agravo interno não provido.

(STJ, Segunda Turma, AgInt no REsp n. 2.206.842/SP, relator Ministro Afrânio Vilela, DJEN de 24.3.2026.)

De uma maneira geral, pode-se afirmar que a jurisprudência sobre as alterações da Lei 14.230-2021 (Nova Lei de Improbidade Administrativa) e o Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal - STF consolidou-se em torno de quatro eixos: (1) Exigência de dolo (elemento subjetivo) para todos os atos de improbidade (arts. 9º, 10 e 11); (2) Irretroatividade da lei para casos com trânsito em julgado; (3) Retroatividade da norma mais benéfica (extinção da modalidade culposa) para processos em curso; (4) Irretroatividade do novo regime prescricional. O Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal ampliaram o entendimento para admitir a retroatividade também em casos de atipicidade superveniente (revogação de incisos do art. 11), desde que não haja continuidade típico-normativa com os novos incisos taxativos.

Dessa forma, a manutenção da condenação com base na redação antiga do artigo 11, fundamentada apenas na ofensa genérica aos princípios da administração pública, tornou-se juridicamente inviável sob a ótica do novo regramento legal. No entanto, essa constatação não conduz, obrigatoriamente, à absolvição dos réus, pois os fatos narrados na inicial, fartamente comprovados ao longo da instrução processual, amoldam-se com precisão a outra figura típica prevista na Lei de Improbidade Administrativa.

Da Emendatio Libelli em Ação de Improbidade Administrativa

No direito processual brasileiro vigora o princípio de que o réu se defende dos fatos narrados na inicial e não da capitulação jurídica atribuída a eles pelo autor da ação. A narrativa apresentada pela União desde o início do processo é clara, detalhada e expressa: os réus, utilizando-se de suas funções na Polícia Rodoviária Federal, liberaram veículos retidos de forma irregular em troca de favorecimentos e vantagens indevidas recebidas de terceiros interessados.

Essa conduta fática não representa apenas uma violação formal de princípios, mas caracteriza, de forma cristalina, a hipótese de enriquecimento ilícito prevista no artigo 9º, I, da Lei nº 8.429-1992, cuja redação, mesmo após a reforma de 2021, pune o ato de "receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente, de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público".

A adequação da capitulação jurídica, conhecida como emendatio libelli, é plenamente aplicável às ações de improbidade administrativa. O Superior Tribunal de Justiça firmou entendimento sólido de que a alteração da capitulação legal conferida aos fatos não configura julgamento extra petita nem ofende o princípio da congruência, desde que os fatos tenham sido exaustivamente descritos na petição inicial e que o réu tenha tido a oportunidade de exercer a ampla defesa sobre eles. Seguem os seguintes exemplos:

ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE. JUÍZO DE RETRATAÇÃO. TEMA 1199/STF. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. MANUTENÇÃO DO ACÓRDÃO. SUSPENSÃO DE DIREITOS POLÍTICOS. SANÇÃO REVOGADA. JUÍZO DE RETRATAÇÃO ACOLHIDO EM PARTE.

1. Caso reenviado pela Vice-Presidência para juízo de conformação ao Tema 1199/STF, especificamente quanto à tipicidade dos fatos à luz da nova Lei de Improbidade Administrativa.

2. Na situação dos autos, o então prefeito da cidade de Veríssimo (MG) deixou de prestar contas por gastos com viagens que somaram quase R$ 1 milhão ao longo de dois mandatos, totalizando 304 viagens em 946 dias. Conforme a origem, os gastos apenas com alimentação nesses deslocamentos superaram o investido pela municipalidade em saneamento básico no período e, globalmente, são maiores que a arrecadação tributária anual.

3. Os fatos que ensejaram a condenação fundada no caput do art. 11 da redação então vigente da Lei de Improbidade seguem puníveis por força do inciso VI da mesma norma. 4. A pena de suspensão dos direitos políticos não mais subsiste no art. 12, III, da Lei de Improbidade, devendo ser afastada. 5. Juízo de retratação acolhido em parte, apenas para afastar a sanção revogada.

(STJ, Segunda Turma, AgInt no REsp n. 1.593.752/MG, relator Ministro Afrânio Vilela, DJEN de 26.6.2025.)

DIREITO ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. FRUSTRAÇÃO DE PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. APLICAÇÃO DA LEI Nº 14.230/2021. CONTINUIDADE TÍPICO-NORMATIVA. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo interno interposto contra decisão que negou provimento ao recurso especial em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, envolvendo frustração de procedimento licitatório e condenação por atos ímprobos previstos nos arts. 10, VII, e 11, I, da Lei de Improbidade Administrativa (LIA).

2. O Tribunal de origem concluiu pela comprovação do dolo nas condutas do então prefeito e da empresa beneficiada, diante de conluio para superfaturamento, publicidade restrita, desprezo aos preços de mercado e aumento indevido do contrato, relativos ao Pregão Presencial nº 01/2011 e ao Contrato nº 18/2011 para aquisição de cestas básicas.

3. A parte agravante sustenta a inaplicabilidade da Súmula 7/STJ, alegando que a controvérsia é jurídica e de valoração de premissas fáticas já fixadas, além de inexistir continuidade típico-normativa entre o art. 11, I (revogado) e o art. 11, V (vigente) da LIA.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

4. A questão em discussão consiste em saber se a condenação por atos de improbidade administrativa, com base nos arts. 10, VII, e 11, I, da LIA, pode ser mantida após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, considerando a exigência de dolo específico e a aplicação do princípio da continuidade típico-normativa.

III. RAZÕES DE DECIDIR

5. O Tribunal de origem fundamentou adequadamente sua decisão, enfrentando os pontos controvertidos e comprovando o dolo nas condutas dos recorrentes, não havendo negativa de prestação jurisdicional.

6. A Lei nº 14.230/2021, que alterou a Lei de Improbidade Administrativa, exige a comprovação de dolo específico para a tipificação dos atos de improbidade administrativa previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA.

7. As alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 ao art. 11 da LIA são aplicáveis aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, desde que não haja condenação transitada em julgado, conforme entendimento do STF no Tema 1199.

8. A conduta dos recorrentes, consistente em conluio para superfaturamento, publicidade restrita, desprezo aos preços de mercado e aumento indevido do contrato, guarda correspondência com a hipótese atualmente prevista no inciso V do art. 11 da LIA, justificando a aplicação do princípio da continuidade típico-normativa. 9. A revisão do acórdão recorrido demandaria o reexame de todo o conjunto fático-probatório dos autos, o que encontra óbice na Súmula 7/STJ.

IV. DISPOSITIVO E TESE

10. Resultado do Julgamento: Agravo interno improvido.

Tese de julgamento: Dispositivos relevantes citados:Lei nº 8.429/1992, arts. 9º, 10, VII, 11, I e V; Lei nº 14.230/2021; CF/1988, art. 5º, XXXVI; Súmula 7/STJ; Súmula 83/STJ. Jurisprudência relevante citada:STF, ARE 843.989/PR, Rel. Min. Alexandre de Moraes, Tema 1199; STF, ARE 803.568-AgRsegundo-EDv-ED, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, DJe 06.09.2023; STJ, AgInt no AREsp 2.610.898/MG, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe 02.12.2024; STJ, AgInt nos EDcl no AREsp 2.047.048/SP, Rel. Min. Teodoro Silva Santos, Segunda Turma, DJe 23.09.2025.

(STJ, Segunda Turma, AgInt no AREsp n. 2.775.478/SP, relator Ministro Marco Aurélio Bellizze, DJEN de 2.3.2026.)

O Tribunal Regional Federal da 2ª Região acompanha a mesma linha de entendimento, admitindo a adequação jurídica para manter a condenação por improbidade, como se observa nos precedentes a seguir:

DIREITO ADMINISTRATIVO, CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DECLARAÇÃO INCIDENTAL DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 17, 10-C E 10-D, LEI 8.429/92. MODIFICAÇÃO DA CAPITULAÇÃO LEGAL PELO JUIZ. ARGUIÇÃO DE INCONSTITUCIONALIDADE. INCIDENTE SUSCITADO.

1. Agravo de Instrumento interposto por Salgueiro Construções S.A., contra decisão interlocutória proferida pelo Juízo da 11ª Vara Federal do Rio de Janeiro, que, nos autos da ação civil pública por atos de improbidade administrativa, promovida pelo Ministério Público Federal, dentre outras providências, declarou, incidentalmente, a inconstitucionalidade dos 10-C e 10-D, do artigo 17, da Lei nº 8.429/92, introduzidos pela Lei nº 14.230/2021 (evento 202, processo originário).

2. A questão controvertida neste recurso cinge-se à análise da constitucionalidade dos dispositivos legais que passaram a exigir do magistrado, após a réplica da parte autora, a indicação precisa de um único tipo para cada ato de improbidade administrativa imputado ao réu, sem alterar o fato principal e a capitulação legal apresentada pelo autor.

3. É possível que o juiz declare, incidentalmente, a inconstitucionalidade de uma norma quando, no caso concreto, uma decisão sua depender dessa análise de adequação e compatibilidade com a Constituição, ainda que não se trate de questão relacionada diretamente ao julgamento do mérito da causa.

4. In casu, a verificação de compatibilidade dos 10-C e 10-D, do artigo 17, da Lei nº 8.429/92, com a Constituição se revela ;necessária para que o magistrado, na direção do processo, dê regular prosseguimento ao feito, seja proferindo decisão acerca da tipificação dos atos imputados aos réus, nos estritos termos dos citados dispositivos legais (caso entenda pela constitucionalidade dos mesmos), seja determinando a intimação das partes para que especifiquem ;as provas que pretendem produzir (10-E do art. 17, da Lei nº 8.429/92) e postergando a análise acerca da correta qualificação jurídica dos atos de improbidade para momento posterior à instrução probatória, ocasião em que reunirá maiores elementos para, com base no livre convencimento motivado, realizar a adequada capitulação legal dos fatos.

5. É relevante notar que o próprio Agravante, em seu recurso, defende a tese de que deveriam ser observadas determinadas garantias processuais penais no curso das ações que buscam a responsabilização daqueles que tenham cometido atos de improbidade administrativa. Ocorre que, mesmo na seara penal, não há esse engessamento judicial que as novas regras, trazidas pela Lei nº 14.230/2021, parecem conferir ao processamento das ações de improbidade administrativa.

6. No direito processual penal, após a instrução do feito, é permitido ao magistrado alterar a definição jurídica dos fatos ("emendatio libelli"), ainda que isso importe em aplicação de pena mais gravosa, nos termos do art. 383 do Código de Processo Penal. Mesmo em segundo grau de jurisdição, diga-se de passagem, é possível aplicar a "emendatio libelli", vedada, nesse caso, a "reformatio in pejus" ;(art. 617 do CPP). O fundamento principal desse instituto reside na compreensão de que o réu se defende dos fatos narrados na denúncia e não da capitulação jurídica atribuída pelo órgão acusador. Precedente do E. STJ: ;AgRg no AREsp n. 2.157.082/SC, relator Ministro Ribeiro Dantas, Quinta Turma, julgado em 22/11/2022, DJe de 28/11/2022.

7. Esse raciocínio vem sendo, reiteradamente, aplicado pela jurisprudência, no campo da responsabilização por ato de improbidade administrativa, com fulcro nos os brocardos "iura novit cúria" e "mihi factum, dabo tibi ius", segundo os quais cabe às partes narrar os fatos, enquanto ao juiz cabe a função de subsumi-los à norma, aplicando o direito ao caso concreto. Precedente o E. STJ: AgInt no AREsp n. 1.415.942/SP, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julgado em 17/11/2020, DJe de 18/12/2020.

8. A Lei nº 14.230/2021 passou a exigir não apenas a adstrição do juiz aos fatos jurídicos apresentados, mas também à capitulação legal realizada pela parte autora. Essa vedação de alteração da tipificação legal viola a independência da atuação jurisdicional na aplicação do direito, impondo uma limitação desproporcional e em descompasso com o devido processo legal (art. 5º, inciso LIV, CF) e até mesmo com o acesso à justiça (art. 5º, inciso XXXV, CF), tendo em vista que o alcance dessa importante garantia não se restringe à mera propositura da demanda em juízo, mas abrange, também, a concreta e efetiva obtenção da tutela jurisdicional, atingindo a pacificação social e consolidando os valores contidos na Constituição Federal, dentre os quais o da probidade administrativa (ex vi ;dos art. 14, 9º; art. 37, 4º; art. 85, inciso V; art. 105, 3º, inciso II, todos da CF).

9. Esse caráter mais restritivo conferido ao princípio da congruência pela novel legislação esbarra também na Separação dos Poderes, princípio fundamental da República (art. 2º, CF), alçado à cláusula pétrea (art. 60, 4º, inciso III, CF) e primordial para a consecução da função típica do Poder Judiciário, mormente quando atuando na resolução de conflitos envolvendo agentes públicos que, muitas vezes, estão vinculados a outros Poderes.

10. Outrossim, a vedação à requalificação jurídica dos fatos pelo magistrado, aliada à exigência de tipificação única (indicação de um único tipo legal para cada ato de improbidade narrado), representa verdadeiro estímulo à repetição de demandas com idêntica causa de pedir remota, esvaziando por completo os princípios da economia processual e da primazia do julgamento de mérito. Isso porque o autor da ação de improbidade administrativa terá que ajuizar nova demanda deduzindo os mesmos fatos, mas com qualificação jurídica diversa (causa de pedir próxima), correndo o risco, inclusive, de ver expirado o prazo prescricional para formular a pretensão de responsabilização do agente ímprobo.

11. Em um cenário ainda mais restritivo ao direito de ação, o autor poderia se ver impedido de demandar o réu, em razão dos mesmos fatos, mas com roupagem jurídica distinta, caso o magistrado - ao concluir que os fatos descritos na inicial não se subsomem ao tipo legal indicado, mas poderiam, em tese, configurar conduta descrita em outro tipo - mesmo assim julgue improcedente o pedido.

12. Deve ser suscitado, perante o Órgão Especial desta Corte, Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade dos 10-C e 10-D, do art. 17, da Lei nº 8.429/92, introduzidos pela Lei nº 14.230/2021, em observância ao disposto no art. 97 da Constituição Federal e ao enunciado nº 10 da Súmula Vinculante do STF, de modo que seja declarada inconstitucional a vedação à alteração, pelo magistrado, da capitulação legal apresentada pelo autor da ação de improbidade administrativa.

13. Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade suscitado.

DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, conhecer do Agravo de Instrumento e suscitar, perante o Órgão Especial desta Corte, Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade dos 10-C e 10-D, do art. 17, da Lei nº 8.429/92, introduzidos pela Lei nº 14.230/2021, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

(TRF2, Órgão Especial, Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade Cível nº 5013941-65.2022.4.02.0000, Rel. REIS FRIEDE, DJe 13.04.2023)

Para que se proceda a essa readequação da capitulação jurídica no atual momento processual, é indispensável analisar a inserção do § 10-F no artigo 17 da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429-1992), incluído pela Lei nº 14.230-2021, o qual dispõe: "Será nula a decisão de mérito total ou parcial da ação de improbidade administrativa que condenar o requerido por tipo diverso daquele definido na petição inicial e que o juiz ou o tribunal não tenha oportunizado ao requerido prazo de cinco dias para se manifestar". Por se tratar de norma de natureza processual, sua aplicação é imediata aos processos em curso, conforme determina o artigo 14 do Código de Processo Civil.

A validade e o alcance desse dispositivo e de outras inovações processuais da nova lei estão sob análise do Supremo Tribunal Federal na Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADI) nº 7.236, ajuizada em 5 de setembro de 2022. O relator, Ministro Alexandre de Moraes, proferiu decisão cautelar em 27 de dezembro de 2022, e o julgamento de mérito foi iniciado no Plenário em 16 de maio de 2024. No que tange especificamente ao § 10-F do artigo 17, o voto do relator na referida ADI conferiu interpretação conforme à Constituição para esclarecer que a lei não proíbe a reclassificação jurídica dos fatos (a emendatio libelli). A condenação por tipo diverso é possível e válida, desde que o tribunal não altere os fatos narrados na inicial e garanta o prévio contraditório, intimando o réu para se manifestar.

Foi exatamente para dar fiel cumprimento a essa norma e ao entendimento delineado pela Corte Suprema que este Relator proferiu despacho intimando as partes, de forma expressa, para se manifestarem sobre a possível alteração da capitulação legal, respeitando integralmente a vedação à decisão surpresa e garantindo o devido processo legal.

Registro, ainda, que tramita neste Tribunal o Incidente de Arguição de Inconstitucionalidade Cível nº 5013941-65.2022.4.02.0000 (citado acima), o qual se encontra suspenso em razão da ADI nº 7236. Todavia, aquele incidente trata especificamente dos parágrafos 10-C e 10-D do artigo 17, não englobando a matéria do § 10-F em discussão neste tópico. A suspensão do presente julgamento para aguardar o desfecho final da ADI nº 7236 não se justifica e contraria o direito fundamental à razoável duração do processo. O presente feito trata de fatos ocorridos no ano de 2003, a ação foi ajuizada em 2013, o processo foi autuado neste Tribunal no ano de 2020, tendo retornado a esta Corte após o julgamento do recurso especial interposto nos autos. Diante da antiguidade do processo, deve ser prestigiada a celeridade processual, aplicando-se de imediato a interpretação já conferida pelo Supremo Tribunal Federal em sede cautelar.

Da Comprovação do Dolo e da Responsabilidade dos réus F. C. S. e M. R. S..
 

Realizada a adequação da capitulação para o artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.429-1992, cumpre reafirmar a robustez das provas contra os réus F. C. S. e M. R. S.. Os autos demonstram de forma inequívoca o dolo, elemento subjetivo cuja exigência foi reforçada pela nova lei. Os réus valeram-se de suas posições para ordenar a liberação irregular de veículos sem a observância de qualquer trâmite legal.

A gravidade dos fatos foi amplamente reconhecida na esfera penal. Na ação penal correspondente, os réus foram condenados por corrupção passiva e associação criminosa (antigo crime de quadrilha), com penas baseadas em razão de um esquema voltado à liberação de veículos apreendidos mediante o pagamento de propina. É impossível dissociar a conduta dos agentes públicos condenado criminalmente por corrupção passiva do dolo específico exigido para a configuração do ato de improbidade administrativa de enriquecimento ilícito. A conduta foi consciente, voluntária e direcionada a obter vantagem patrimonial em troca de um ato ilícito de ofício. A condenação à perda do cargo (cassação de aposentadoria) na esfera administrativa reforça a reprovabilidade.

Mantém-se, assim, a responsabilização do dos réus F. C. S. e M. R. S., procedendo-se apenas à readequação do fundamento legal para o artigo 9º, I, da Lei de Improbidade Administrativa (receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público). As sanções aplicadas na sentença (multa civil de duas vezes a remuneração, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar) são adequadas, proporcionais à gravidade dos fatos e compatíveis com as penas previstas no artigo 12 da referida lei, não merecendo reparos em sua quantificação. Ressalve-se, nesse sentido, a aplicação analógica, no presente caso, do artigo 617 do Código de Processo Penal (Art. 617.  O tribunal, câmara ou turma atenderá nas suas decisões ao disposto nos arts. 383, 386 e 387, no que for aplicável, não podendo, porém, ser agravada a pena, quando somente o réu houver apelado da sentença.), resultar na vedação da reformatio pejus também nesta causa, já que apenas os réus impugnaram especificamente a condenação determinada na sentença e, em razão disso, deve ser mantida a quantificação estabelecida pelo juízo de primeiro grau. 

Diante da nova capitulação dada, no que se refere ao réu M. R. S. (já falecido), não há que falar em extinção do processo sem apreciação do mérito, tendo em vista o previsto no artigo 8º da Lei de Improbidade Administrativa (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021): Art. 8º O sucessor ou o herdeiro daquele que causar dano ao erário ou que se enriquecer ilicitamente estão sujeitos apenas à obrigação de repará-lo até o limite do valor da herança ou do patrimônio transferido. (Redação original: Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança.). Nesse sentido, deve prevalecer o salientado pelo Ministério Público em sua manifestação do evento 223, que se retratou da manifestação antes realizada no evento 201, tendo em vista que, tratando-se de condenação em razão do enriquecimento ilícito decorrente dos atos improbos cometidos pelos agentes públicos, inexiste fundamento para exonerar os sucessores do réu falecido.

Da Destinação da Multa Civil (Apelo da União)

A União apelou impugnando a sentença apenas na parte em que determina a reversão da multa civil para o Fundo de Defesa de Direitos Difusos – FDD, disposto no caput do art. 13 em interpretação conjunta com o art. 1º, IV, da Lei nº 7.347-1985 (“Art. 1º.  Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (...) IV - a qualquer outro interesse difuso ou coletivo; (...) Art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados.”), sustentando que sua destinação deveria ser a pessoa jurídica de direito público lesada, aplicando-se, por analogia, o artigo 18 da Lei nº 8.429-1992 (“Art. 18. A sentença que julgar procedente a ação fundada nos arts. 9º e 10 desta Lei condenará ao ressarcimento dos danos e à perda ou à reversão dos bens e valores ilicitamente adquiridos, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito.”). Destaca, ainda, que a presente ação foi por ela ajuizada e não pelo Ministério Público, não havendo qualquer fundamento para a destinação do valor da multa ao Fundo de que trata o artigo 13, da Lei nº 7.347-1985.

Pois bem. A Lei nº 7.347-1985 disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e dá outras providências, o que, de pronto, nos faz constatar que não possui qualquer aplicação em relação ao caso concreto, o qual trata de agentes da Polícia Rodoviária Federal que liberaram indevidamente veículos apreendidos. Inclusive, não foi o Ministério Público o autor da ação de improbidade, bem como foi a União a lesada pelos atos ímprobos de seus agentes.

Como sua atuação não se deu em âmbito do direito consumerista ou ambiental, é evidente que a lei de regência para a reversão da multa civil é a própria Lei de Improbidade (Lei 8.429-1992). Nesse sentido, discussão mais relevante é verificar qual redação do respectivo artigo 18 deverá incidir, se a redação original, que determinava a reversão para o ente lesado independentemente do ilícito cometido (“Art. 18. A sentença que julgar procedente ação civil de reparação de dano ou decretar a perda dos bens havidos ilicitamente determinará o pagamento ou a reversão dos bens, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito”) ou se a redação atual, dada pela Lei nº 14.230-2021, que restringe a reversão às hipóteses de cometimento dos delitos descritos nos artigos 9º e 10 da lei (“Art. 18. A sentença que julgar procedente a ação fundada nos arts. 9º e 10 desta Lei condenará ao ressarcimento dos danos e à perda ou à reversão dos bens e valores ilicitamente adquiridos, conforme o caso, em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito”).

No caso concreto, eventual interpretação no sentido de que a multa civil deveria ser revertida em favor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos, por aplicação subsidiária da norma inserta no art. 13 da Lei nº 7.347-1985, diante da omissão contida no art. 18 da Lei nº 8.429-1992, com a nova redação conferida pela Lei nº 14.230-2021 (que não menciona a multa civil e excluía de seu alcance as condenações fundadas no art. 11 da Lei 8.429-1985), apenas teria lugar se os fatos ocorressem após a alteração do artigo, por se tratar de norma de direito material. Como na data dos fatos, assim como na data de prolação da sentença apelada, vigorava a redação original do referido dispositivo legal, conclui-se que não há qualquer impedimento à reversão da multa civil em favor da União, pessoa jurídica lesada pelo ato ímprobo, razão pela qual merece provimento seu recurso.

Não há dúvida que a norma aplicável para determinar a destinação dos valores na ação de improbidade é o artigo 18 da Lei nº 8.429-1992. À época dos fatos e da prolação da sentença, a redação original do dispositivo estabelecia expressamente que a sentença determinaria o pagamento "em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito". A União é o ente público ao qual os réus estavam vinculados e a esfera da administração pública diretamente ofendida pela conduta desonesta de seus agentes. Não há amparo legal para desviar o produto da sanção pecuniária para um fundo de direitos difusos quando a lei de regência determina a reparação ao ente diretamente lesado.

Ressalta-se que a atual redação do artigo 18, alterada pela Lei nº 14.230-2021, manteve a diretriz de que os valores devem ser revertidos em favor da pessoa jurídica prejudicada pelo ilícito em casos de condenação pelos artigos 9º e 10. Portanto, sob qualquer aspecto temporal da legislação, a multa civil imposta aos réus deve ser destinada integralmente aos cofres da União Federal, mormente porque no presente pronunciamento, como já visto, está se procedendo a readequação da capitulação legal da condenação para o artigo 9º, inciso I, da Lei 8.429-92 (redação atual).

Conclusão e Honorários Recursais

Em face do desprovimento das apelações de J. F. S. (representante do espólio de M. R. S.) e de F. C. S., faz-se necessária a majoração dos honorários advocatícios sucumbenciais fixados na origem, em atenção ao trabalho adicional realizado pelo advogado da União na fase recursal. Majoro os honorários em 1% (um por cento), somando-se aos 10% (dez por cento) já fixados na sentença, alcançando o montante de 11% (onze por cento) sobre o valor da causa, nos estritos termos do § 11 do artigo 85 do Código de Processo Civil. 

Por todo o exposto, voto no sentido de: (a) NEGAR PROVIMENTO à apelação de F. C. S. e à apelação de J. F. S.   (representante do espólio de M. R. S.),  mantendo a sua condenação, mas realizando, de ofício, a adequação da capitulação legal da conduta para o artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.429-1992 (redação atual); e (b) DAR PROVIMENTO à apelação da UNIÃO para reformar a sentença e determinar que o valor decorrente da multa civil aplicada aos réus seja revertido integralmente em favor da própria União e não ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos.

Documento eletrônico assinado por ANDRÉ FONTES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002212521v60 e do código CRC 6a328ed8.

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Signatário (a): ANDRÉ FONTES
Data e Hora: 18/05/2026, às 23:43:27

Apelação Cível Nº 0016545-25.2013.4.02.5101/RJ

EMENTA

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DIREITO ADMINISTRATIVO E DIREITO CIVIL. APELAÇÕES DE SENTENÇA QUE JULGOU PROCEDENTE PEDIDO DE RECONHECIMENTO DE ATO ÍMPROBO. MULTA CIVIL. INOCORRÊNCIA DE NULIDADE.  REVERSÃO. RÉU FALECIDO. TRANSMISSÃO DA SANÇÃO PECUNIÁRIA AOS HERDEIROS (ART. 8º DA LEI Nº 8.492-92). GRATUIDADE DE JUSTIÇA. ALTERAÇÃO LEGISLATIVA E ADEQUAÇÃO DA CAPITULAÇÃO JURÍDICA. RECURSOS DOS RÉUS DESPROVIDOS. RECURSO DA AUTORA UNIÃO PROVIDO.

I – Trata-se de ação ajuizada pela União, em que postulou a condenação dos réus F. C. S. e M. R. S., servidores da Polícia Rodoviária Federal, pela prática de atos de improbidade administrativa em razão de liberarem indevidamente veículos apreendidos pela Polícia Rodoviária Federal no Rio de Janeiro.

II – O Juízo de primeiro grau julgou procedente o pedido para condenar os réus pela prática de ato de improbidade previsto no artigo 11 da Lei 8.429-1992 (redação original), determinando: "(a) o pagamento de multa civil no valor correspondente a 2 (duas) vezes o valor de remuneração recebida pelo agente público na época (a ser revertido ao fundo de que trata o caput do art. 13 em interpretação conjunta com o art. 1º, IV, da Lei nº 7.347-1985 - Fundo de Defesa de Direitos Difusos – FDD); (b) a suspensão dos direitos políticos dos réus pelo prazo de três anos e; (c) proibição de contratar com o Poder Público ou receber incentivos fiscais ou acrescidos, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de três anos. As sanções nomeadas nos itens “b” e “c” não são aplicáveis ao espólio de M. R. S., o qual só responde pelos consectários patrimoniais da sentença, nos termos do art. 8º da Lei 8.429-1992. Honorários do advogado fixados em 10% (dez por cento) do valor da causa."

III – Em suas apelações, o réu F. C. S. e J. F. S. (representante do espólio do réu M. R. S.) requereram a nulidade da sentença e a improcedência do pedido da "ação de improbidade administrativa". Já a União impugnou a sentença apenas na parte em que determina a reversão da multa civil para o Fundo de Defesa de Direitos Difusos – FDD, sustentando que sua destinação deveria ser a pessoa jurídica de direito público lesada.

IV – A avaliação da necessidade de gratuidade de justiça depende da observância das condições pessoais e sociais do demandante, sendo que, no caso concreto, o réu F. C. S. não logrou demonstrar sua incapacidade para o pagamento das despesas processuais ou um comprometimento de sua subsistência ou de sua família. Logo, o indeferimento da gratuidade de justiça impõe-se quando a parte apresenta declaração genérica de incapacidade financeira, desacompanhada de elementos mínimos que demonstrem o real comprometimento de sua subsistência em razão do pagamento das custas processuais.

V – A inexiste fundamento para a alegada nulidade da sentença por ter, supostamente, baseado a condenação exclusivamente em escutas telefônicas declaradas nulas pelo Tribunal Regional Federal de 2ª Região ou em matéria veiculada na televisão. Ainda que as interceptações telefônicas realizadas pela Polícia Rodoviária Federal tenham sido declaradas ilícitas no bojo a ação penal nº 2004.51.01.537118-1, há outros elementos probatórios que foram utilizados no processo para fundamentar a persecução dos réus, haja vista a apuração de irregularidades cometidas pelos réus, incluindo a liberação de veículos retidos em um posto da Polícia Rodoviária Federal (PRF) no procedimento administrativo disciplinar (PAD) nº 08650.001503/2003-19, os quais foram corroborados por depoimentos e documentos apresentados durante a instrução do PAD.

VI – A jurisprudência sobre as alterações da Lei 14.230-2021 (Nova Lei de Improbidade Administrativa) e o Tema 1199 do Supremo Tribunal Federal - STF consolidou-se em torno de quatro eixos: (1) Exigência de dolo (elemento subjetivo) para todos os atos de improbidade (arts. 9º, 10 e 11); (2) Irretroatividade da lei para casos com trânsito em julgado; (3) Retroatividade da norma mais benéfica (extinção da modalidade culposa) para processos em curso; (4) Irretroatividade do novo regime prescricional. O Superior Tribunal de Justiça e o Supremo Tribunal Federal ampliaram o entendimento para admitir a retroatividade também em casos de atipicidade superveniente (revogação de incisos do art. 11), desde que não haja continuidade típico-normativa com os novos incisos taxativos.

VII – A Lei nº 14.230-2021 extinguiu a punição pela violação genérica dos princípios da administração pública, transformando o artigo 11 em um rol taxativo. O Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 1199, firmou a compreensão de que as normas mais benéficas da nova legislação se aplicam aos fatos ocorridos em momento anterior, aos processos em andamento e sem trânsito em julgado.

VIII – É admissível a readequação da classificação legal da conduta (emendatio libelli) para manter a condenação por improbidade administrativa baseada no enriquecimento ilícito, haja vista que os réus se defendem dos fatos narrados na inicial, não de sua capitulação jurídica.

IX – A readequação da capitulação jurídica do ato de improbidade administrativa no curso do processo não configura nulidade, desde que observados os fatos descritos na inicial e garantido o contraditório prévio, sendo indispensável que seja dada  oportunidade de manifestação prévia das partes para evitar decisão surpresa, como ocorreu no caso dos autos em que houve a intimação das partes para se pronunciarem (despacho proferido no evento 209).

X - Realizada a adequação da capitulação para o artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.429-1992, cumpre reafirmar a robustez das provas contra os réus F. C. S. e M. R. S.. Os autos demonstram de forma inequívoca o dolo, elemento subjetivo cuja exigência foi reforçada pela nova lei. Os réus valeram-se de suas posições para ordenar a liberação irregular de veículos sem a observância de qualquer trâmite legal.

XI - Mantém-se, assim, a responsabilização dos réus F. C. S. e M. R. S., procedendo-se apenas à readequação do fundamento legal para o artigo 9º, I, da Lei de Improbidade Administrativa (receber, para si ou para outrem, dinheiro, bem móvel ou imóvel, ou qualquer outra vantagem econômica, direta ou indireta, a título de comissão, percentagem, gratificação ou presente de quem tenha interesse, direto ou indireto, que possa ser atingido ou amparado por ação ou omissão decorrente das atribuições do agente público). As sanções aplicadas na sentença originária (multa civil de duas vezes a remuneração, suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar) são adequadas, proporcionais à gravidade dos fatos e compatíveis com as penas previstas no artigo 12 da referida lei, não merecendo reparos em sua quantificação.

XII - Ressalve-se, nesse sentido, a aplicação analógica, no presente caso, do artigo 617 do Código de Processo Penal (Art. 617.  O tribunal, câmara ou turma atenderá nas suas decisões ao disposto nos arts. 383, 386 e 387, no que for aplicável, não podendo, porém, ser agravada a pena, quando somente o réu houver apelado da sentença.), a resultar na vedação da reformatio pejus também nesta causa, já que apenas os réus impugnaram especificamente a condenação determinada na sentença e, em razão disso, deve ser mantida a quantificação originalmente estabelecida pelo juízo de primeiro grau. 

XIII - Diante da nova capitulação dada, no que se refere ao réu M. R. S. (já falecido), não há que falar em extinção do processo sem apreciação do mérito, tendo em vista o previsto no artigo 8º da Lei de Improbidade Administrativa (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021: Art. 8º O sucessor ou o herdeiro daquele que causar dano ao erário ou que se enriquecer ilicitamente estão sujeitos apenas à obrigação de repará-lo até o limite do valor da herança ou do patrimônio transferido; Redação original: Art. 8° O sucessor daquele que causar lesão ao patrimônio público ou se enriquecer ilicitamente está sujeito às cominações desta lei até o limite do valor da herança). Nesse sentido, deve prevalecer o salientado pelo Ministério Público em sua manifestação do evento 223, que se retratou da manifestação antes realizada no evento 201, tendo em vista que, tratando-se de condenação em razão do enriquecimento ilícito decorrente dos atos ímprobos cometidos pelos agentes públicos, inexiste fundamento para exonerar os sucessores do réu falecido.
XIV – A multa civil decorrente de condenação por ato de improbidade administrativa deve ser revertida integralmente aos cofres do ente público lesado, afastando-se a destinação ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, em obediência à regra específica do artigo 18 da Lei de Improbidade Administrativa. A reversão da multa civil, determinada na sentença, para o Fundo de Defesa de Direitos Difusos – FDD, disposto no caput do art. 13 em interpretação conjunta com o art. 1º, IV, da Lei nº 7.347-1985, não se aplica ao caso em análise, uma vez que a referida lei disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, ao passo que, no caso concreto, agentes da Polícia Rodoviária Federal liberaram indevidamente veículos apreendidos.

XV – Desprovimento das apelações de J. F. S. (representante do espólio de M. R. S.) e de F. C. S.. Provimento da apelação da UNIÃO.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, (a) NEGAR PROVIMENTO à apelação de F. C. S. e à apelação de J. F. S. (representante do espólio de M. R. S.), mantendo a sua condenação, mas realizando, de ofício, a adequação da capitulação legal da conduta para o artigo 9º, inciso I, da Lei nº 8.429-1992 (redação atual); e (b) DAR PROVIMENTO à apelação da UNIÃO para reformar a sentença e determinar que o valor decorrente da multa civil aplicada aos réus seja revertido integralmente em favor da própria União e não ao Fundo de Defesa de Direitos Difusos, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 20 de maio de 2026.

Documento eletrônico assinado por ANDRÉ FONTES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002212522v7 e do código CRC 231bc864.

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Signatário (a): ANDRÉ FONTES
Data e Hora: 23/06/2026, às 19:47:14

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 20/05/2026

Apelação Cível Nº 0016545-25.2013.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

PRESIDENTE: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

PROCURADOR(A): ROGÉRIO JOSÉ BENTO SOARES DO NASCIMENTO

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

Votante: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

Votante: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

Votante: Juiz Federal GUILHERME BOLLORINI PEREIRA

LUCIANE MORETTI DE MATTOS

Secretária