Apelação Cível Nº 5003192-41.2024.4.02.5004/ES
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
O CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA VETERINÁRIA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO - CRMV/ES interpôs contra que, integrada em sede de , julgou procedente o pedido autoral para declarar a nulidade do Auto de Infração nº ES.383.02005/2023 e do Auto de Multa nº 42/2023, lavrados contra o MUNICÍPIO DE LINHARES/ES.
No apelo, o CRMV/ES insiste na distinção conceitual existente entre o registro da pessoa jurídica e a exigência de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART). Assinala que, mesmo que o ente federativo não explore profissionalmente a medicina veterinária como sua atividade-fim, as atividades setoriais que desenvolve no Serviço de Inspeção Municipal-SIM demandam responsável técnico habilitado de forma indissociável, o que justifica a cobrança da multa diante do descumprimento do encargo legal de apresentar a homologação da ART.
O MUNICÍPIO apresentou , nas quais requereu a majoração dos honorários sucumbenciais fixados em primeiro grau.
O MPF pela não intervenção.
É o necessário relatório.
VOTO
O CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA VETERINÁRIA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO - CRMV/ES interpôs contra que, integrada em sede de , julgou procedente o pedido autoral para declarar a nulidade do Auto de Infração nº ES.383.02005/2023 e do Auto de Multa nº 42/2023, lavrados contra o MUNICÍPIO DE LINHARES/ES.
O MUNICÍPIO DE LINHARES propôs a presente em face do CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA VETERINÁRIA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (CRMV-ES), objetivando a declaração de nulidade do Auto de Infração nº ES.383.02005/2023 e do subsequente Auto de Multa nº 42/2023, que lhe aplicou penalidade pecuniária no valor de R$3.000,00 (três mil reais). A municipalidade fundamentou sua pretensão na ausência de relação jurídica obrigacional com o CONSELHO PROFISSIONAL, sob o argumento de que sua atividade básica consiste na prestação de serviços públicos de administração municipal, de modo que a fiscalização e a inspeção sanitária de produtos de origem animal desempenhadas pelo Serviço de Inspeção Municipal (SIM) caracterizam atividades-meio do ente político, não se submetendo ao registro ou à exigência de Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) corporativa.
O juízo de primeiro grau proferiu sentença de procedência total dos pedidos formulados na inicial. De início, o magistrado rejeitou a preliminar de incompetência territorial, afirmando a existência de competência concorrente e facultativa do foro de domicílio do autor. No tocante ao mérito da demanda, o juízo singular declarou a nulidade do Auto de Infração nº ES.383.02005/2023 e do Auto de Multa nº 42/2023, sob o fundamento de que a fiscalização e inspeção de alimentos de origem animal de âmbito municipal não constituem atividade-fim da Administração Pública, mas sim atividade-meio de cunho social e sanitário, circunstância que afasta o dever de registro ou de apresentação de ART nos termos do artigo 1º da Lei nº 6.839/1980. Por fim, condenou o réu ao pagamento de honorários advocatícios sucumbenciais de 10% (dez por cento) calculados sobre o valor atualizado da causa.
O CONSELHO apelante reitera a preliminar de incompetência territorial da Vara Federal de Linhares/ES, asseverando que, nos moldes das regras processuais civis vigentes, as ações fundadas em direito pessoal devem ser propostas no foro do domicílio do réu, que se localiza em Vitória/ES, sede administrativa da entidade federal de fiscalização profissional.
Não assiste razão ao recorrente.
Os conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas ostentam personalidade jurídica de direito público e exercem poder de polícia por delegação da União Federal, o que lhes confere a indiscutível natureza de autarquias federais. Diante dessa personalidade autárquica e do desempenho de serviço público típico de Estado, atrai-se a incidência do regime jurídico administrativo, inclusive no tocante às regras especiais de competência previstas na Constituição Federal.
O artigo 109, parágrafo segundo, da Constituição Federal dispõe que as ações propostas contra a União Federal poderão ser ajuizadas na seção judiciária do domicílio do autor. Essa prerrogativa jurisdicional, instituída pelo legislador constituinte com o propósito de facilitar o acesso dos cidadãos e dos demais entes ao Poder Judiciário e de amparar a ampla defesa, estende-se de maneira idêntica às autarquias federais, em virtude da similitude do interesse público envolvido e da natureza de seu patrimônio e representação.
Assim, o Supremo Tribunal Federal, ao julgar a matéria sob a sistemática da repercussão geral, definiu no Tema 374 que a faculdade do ajuizamento de ações no foro de domicílio da parte autora atinge plenamente as autarquias federais, inexistindo distinção que possa restringir o alcance do texto de estatura constitucional. Confira-se o acórdão que deu origem à Tese:
CONSTITUCIONAL. COMPETÊNCIA. CAUSAS AJUIZADAS CONTRA A UNIÃO. ART. 109, § 2º, DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL. CRITÉRIO DE FIXAÇÃO DO FORO COMPETENTE. APLICABILIDADE ÀS AUTARQUIAS FEDERAIS, INCLUSIVE AO CONSELHO ADMINISTRATIVO DE DEFESA ECONÔMICA - CADE. RECURSO CONHECIDO E IMPROVIDO. I - A faculdade atribuída ao autor quanto à escolha do foro competente entre os indicados no art. 109, § 2º, da Constituição Federal para julgar as ações propostas contra a União tem por escopo facilitar o acesso ao Poder Judiciário àqueles que se encontram afastados das sedes das autarquias. II – Em situação semelhante à da União, as autarquias federais possuem representação em todo o território nacional. III - As autarquias federais gozam, de maneira geral, dos mesmos privilégios e vantagens processuais concedidos ao ente político a que pertencem. IV - A pretendida fixação do foro competente com base no art. 100, IV, a, do CPC nas ações propostas contra as autarquias federais resultaria na concessão de vantagem processual não estabelecida para a União, ente maior, que possui foro privilegiado limitado pelo referido dispositivo constitucional. V - A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal tem decidido pela incidência do disposto no art. 109, § 2º, da Constituição Federal às autarquias federais. Precedentes. VI - Recurso extraordinário conhecido e improvido. (RE nº 627.709, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, DJ 20.08.2014)
Diante do exposto, rejeito a preliminar de incompetência territorial da Vara Federal de Linhares/ES.
No mérito, a controvérsia cinge-se à exigência formulada pelo conselho profissional no sentido de constranger o MUNICÍPIO DE LINHARES a providenciar e manter homologada Anotação de Responsabilidade Técnica (ART) de médico-veterinário perante a autarquia reguladora em razão do funcionamento do Serviço de Inspeção Municipal (SIM). A falta da referida providência de caráter corporativo ensejou a lavratura do Auto de Infração nº ES.383.02005/2023 e do Auto de Multa nº 42/2023, que culminou na imposição de sanção pecuniária na esfera fiscal no valor de R$3.000,00 (três mil reais).
O CONSELHO defende a higidez das autuações com fulcro na distinção conceitual entre os institutos da obrigação de registro das pessoas jurídicas e da obrigação de anotação de responsabilidade técnica. Pondera que, embora se reconheça a imunidade de registro do MUNICÍPIO por não explorar comercialmente a medicina veterinária, a execução das atividades materiais do SIM consistentes na vistoria, exame e fiscalização de produtos comestíveis e de origem animal demanda a responsabilidade técnica contínua e específica de profissional habilitado perante o órgão regulador de classe.
Entretanto, as obrigações concernentes à submissão aos conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas e ao dever de manter responsáveis técnicos encontram seu regramento geral e prevalente no artigo 1º da Lei nº 6.839/1980. De acordo com o citado preceito da legislação federal, a obrigatoriedade de registro e de contratação de profissionais habilitados perante os órgãos de fiscalização de classe vincula-se, de forma direta e exclusiva, à atividade básica desenvolvida pela entidade ou à natureza dos serviços que preste a terceiros.
Nesse prisma, o critério definidor da sujeição técnica corporativa não reside na prática de atos profissionais que se coloquem como simples atividades-meio ou instrumentais no bojo de uma estrutura organizacional complexa. Exige-se o registro e o correlato controle administrativo do conselho apenas quando a pessoa jurídica tenha por finalidade de mercado a exploração profissional de atos privativos de determinada carreira, prestando serviços específicos a destinatários terceiros.
A atividade básica do MUNICÍPIO DE LINHARES consiste, indiscutivelmente, na condução e execução de políticas e serviços de Administração Pública, voltados à garantia das competências políticas, sociais e administrativas fixadas no texto constitucional, o que não guarda nenhuma correlação com a exploração empresarial ou a comercialização de serviços ligados à medicina veterinária. A atuação do Serviço de Inspeção Municipal (SIM) caracteriza instrumento administrativo de poder de polícia sanitária voltado à promoção da saúde coletiva e à proteção dos consumidores, consistindo em típica atividade-meio de ordem pública e estatal.
Desse modo, o Superior Tribunal de Justiça firmou a tese de que a sujeição aos conselhos profissionais deve observar os estritos limites da atividade-fim, afastando o constrangimento em relação às atividades acessórias e aos profissionais que nelas atuam de forma meramente instrumental para a corporação patronal:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. INSTITUTO DO PATRIMÔNIO HISTÓRICO E ARTÍSTICO NACIONAL.
OBRIGATORIEDADE DE INSCRIÇÃO NO CONSELHO DE ARQUITETURA E URBANISMO. DISCUSSÃO DE MATÉRIA INFRALEGAL. NÃO CABIMENTO. ATIVIDADE MEIO. OBRIGATORIEDADE DE INSCRIÇÃO. INEXISTÊNCIA. ENTENDIMENTO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DO STJ. AGRAVO CONHECIDO PARA CONHECER EM PARTE DO RECURSO ESPECIAL E, NA PARTE CONHECIDA, NEGAR-LHE PROVIMENTO. DECISÃO MANTIDA.
1. A jurisprudência do STJ firmou entendimento no sentido de que a obrigatoriedade da inscrição da pessoa jurídica em conselho profissional de determinada área apenas se impõe quando reconhecida como atividade preponderante da empresa.
2. No caso dos autos, entre as atividades do IPHAN, conforme reconhecido pelo acórdão recorrido, a atuação relacionada àquelas sob a tutela fiscalizatória do CAU seria apenas acessória, não se enquadrando como atividade-fim da entidade. Entendimento do acórdão recorrido em consonância com a jurisprudência do STJ.
3. A alegação de ofensa aos dispositivos da Lei n. 12.378/2010 é apenas reflexa, uma vez que o acórdão recorrido embasou-se em resolução de conselho profissionais para afastar a pretensão da parte agravante.
4. Agravo interno não provido. (AgInt no ARESp 2350933/RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJ 15.04.2024)
PROCESSUAL CIVIL E TRIBUTÁRIO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL.
CONSELHO PROFISSIONAL. ATIVIDADE BÁSICA. REGISTRO. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. DISSÍDIO JURISPRUDENCIAL. EXAME PREJUDICADO. IMPOSSIBILIDADE.
1. A jurisprudência desta Corte entende que é a atividade básica da empresa que vincula o registro nos órgãos de fiscalização do exercício profissional.
2. No caso dos autos, o tribunal a quo entendeu que a atividade-fim desenvolvida pela empresa não é privativa dos profissionais da engenharia, de modo que não haveria exigência de registro perante o conselho. Assim, a revisão da conclusão a que chegou o acórdão recorrido pressupõe o reexame de matéria fático-probatória, o que é inviável no âmbito do recurso especial, nos termos da Súmula 7 do STJ.
3. Segundo entendimento desta Corte a inadmissão do recurso especial interposto com fundamento no artigo 105, III, "a", da Constituição Federal, em razão da incidência de enunciado sumular, prejudica o exame do recurso no ponto em que suscita divergência jurisprudencial se o dissídio alegado diz respeito ao mesmo dispositivo legal ou tese jurídica, o que ocorreu na hipótese. Nesse sentido: AgInt no REsp 1.590.388/MG, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 24/3/2017; AgInt no REsp 1.343.351/SP, Rel. Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, DJe 23/3/2017.
4. Agravo interno não provido. (AgInt no REsp 1943414/RS, Rel. Min. Benedito Gonçalves, DJ 27.09.2021)
Em idêntica direção, as Turmas Especializadas deste Tribunal Regional Federal da 2ª Região sedimentaram jurisprudência determinando a ilegitimidade das autuações lavradas contra entes municipais que visem impor a anotação de responsabilidade técnica ou a filiação corporativa em virtude do funcionamento de órgãos locais de controle higiênico e fiscalização.
APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA VETERINÁRIA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (CRMV-ES). MUNICÍPIO DE CARIACICA. SERVIÇO DE INSPEÇÃO MUNICIPAL. LEI N.º 6.839/80. ATIVIDADE BÁSICA. INSCRIÇÃO DO MUNICÍPIO NO CONSELHO. ANOTAÇÃO DE RESPONSABILIDADE TÉCNICA (ART). DESNECESSIDADE. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. DESPROVIMENTO. 1. Apelação interposta pelo CONSELHO REGIONAL DE MEDICINA VETERINÁRIA DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO (CRMV-ES) contra sentença que, no bojo da ação ajuizada pelo MUNICÍPIO DE CARIACICA, julgou procedentes os pedidos, para declarar a nulidade do auto de infração n.º 1.606/2023 e do auto de multa n.º 039/2023, no valor de R$ 3.000,00 (três mil reais).2. A Lei nº. 6.839, de 30/10/1980, que dispõe sobre o registro de empresas nas entidades fiscalizadoras do exercício de profissões, estabelece, em seu art. 1º, que: "o registro de empresas e a anotação dos profissionais legalmente habilitados, delas encarregados, serão obrigatórios nas entidades competentes para a fiscalização do exercício das diversas profissões, em razão da atividade básica ou em relação àquela pela qual prestem serviços a terceiros". O dispositivo legal transcrito adota a atividade-fim de uma determinada empresa como parâmetro para a inscrição, e não a prática de uma determinada atividade profissional levada a efeito como atividade-meio da atividade principal.3. Na espécie, induvidoso que não cabe ao MUNICÍPIO DE CURIACICA se inscrever junto ao Conselho de Medicina Veterinária, o que sequer se discute em sede de apelação. Limita-se o Conselho apelante a argumentar quanto à legalidade do auto de infração, tendo em vista o "serviço de inspeção municipal", compreendendo "inspeção da produção de origem animal, origem de matéria prima, emissão de laudo de vistoria prévia e após", sem que o Município tenha promovido a anotação de responsabilidade técnica homologada junto ao CRMV-ES, esta sim exigível ao ente político, segundo sustenta.4. No entanto, se a atividade básica desempenhada pela pessoa jurídica não é listada como atividade peculiar à medicina veterinária, não se exige sua inscrição junto ao Conselho Profissional de Medicina Veterinária, bem como não se exige a anotação de responsável técnico. Precedentes. Sentença que não merece reforma.5. Apelação desprovida.DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado. (TRF2, AC nº 5049141-34.2023.4.02.5001, Rel. Des. Fed. Reis Friede, DJe 10/02/2025)
PROCESSO CIVIL. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. CONSELHO PROFISSIONAL. ATUAÇÃO DE MUNICÍPIO. PODER DE POLÍCIA SANITÁRIA. ANOTAÇÃO DE RESPONSABILIDADE TÉCNICA. DESNECESSIDADE. LEGALIDADE E AUTONOMIA MUNICIPAL. 1. Rejeita-se a pretensão recursal com fundamento na ausência de previsão legal que autorize a exigência de Anotação de Responsabilidade Técnica - ART em atividades exercidas pelo Município no desempenho do poder de polícia sanitária. 2. Não se impõe ao ente público a manutenção de médico-veterinário com ART homologada perante o CRMV quando as atividades de inspeção sanitária são realizadas no âmbito do Serviço de Inspeção Municipal - SIM, como expressão de função pública típica e interna, sem prestação de serviços a terceiros. 3.A interpretação extensiva de norma sancionatória contra a Administração Pública viola o princípio da legalidade estrita (art. 37, caput, da CF), sendo inadmissível equiparar ente federado a pessoa jurídica de direito privado para fins de exigência de inscrição em conselho profissional, nos termos do art. 1º da Lei nº 6.839/1980. 4. Recurso improvido. (TRF2, AC nº 5040273-33.2024.4.02.5001, Rel. Juíza Federal Convocada Geraldine Pinto Vital de Castro, DJ 08.04.2026)
Conclui-se, desse modo, que, por força da legislação federal vigente e da orientação jurisprudencial uníssona deste tribunal, inexiste obrigação legal capaz de forçar o MUNICÍPIO DE LINHARES a obter homologação de Anotação de Responsabilidade Técnica perante o CRMV-ES, revelando-se nula de pleno direito a cobrança fiscal decorrente de tal exigência.
Quanto ao Serviço de Inspeção Municipal (SIM), mantido pelo MUNICÍPIO DE LINHARES, trata-se de serviço público instituído pela Lei Municipal nº 3.426/2014 e regulamentado pelo Decreto Municipal nº 475/2024, para atuar na fiscalização, sob os pontos de vista industrial e sanitário, dos estabelecimentos produtores e comercializadores de produtos de origem animal destinados ao consumo da população.
A estruturação dessas rotinas de fiscalização ampara-se no sistema descentralizado estabelecido pela Lei Federal nº 7.889/1989, a qual atribui de forma inequívoca aos Municípios do país a competência para exercer a inspeção e a fiscalização sanitária de produtos de origem animal nos estabelecimentos que façam comércio estritamente de âmbito municipal.
O desempenho dessas atividades constitui clássica hipótese de exercício do poder de polícia administrativa em matéria de saúde pública, cujo objeto consiste no condicionamento de direitos individuais e no controle de atividades privadas em prol da segurança alimentar, da higiene pública e da redução dos riscos de disseminação de doenças graves na coletividade.
As alegações do apelante de que o artigo 12 da Lei Municipal nº 3.426/2014 estabelece ser obrigatória a presença de médico-veterinário na equipe do Serviço de Inspeção Municipal não legitimam o poder de polícia corporativo exercido pelo CRMV-ES. Do mesmo modo, a indicação de que o artigo 133, inciso segundo, do Decreto Federal nº 5.741/2006 exige a admissão por concurso público do pessoal que efetua o controle oficial sanitário refere-se exclusivamente a regras de organização administrativa que impõem a qualificação técnica interna dos agentes de Estado.
É fundamental uma distinção: a obrigação constitucional e administrativa que tem o ente público municipal de dotar as suas equipes de fiscalização e inspeção de médicos-veterinários devidamente concursados e inscritos em seus quadros de servidores não se confunde com a submissão desse mesmo Município ao controle administrativo, ao poder de polícia profissional e à aplicação de sanções pecuniárias por parte da autarquia de fiscalização corporativa.
Os conselhos regionais de fiscalização profissional têm por finalidade legal supervisionar e policiar o exercício ético e técnico das respectivas profissões por pessoas físicas e jurídicas no âmbito privado do mercado de consumo, coibindo práticas abusivas ou ilegais por profissionais autônomos ou empresas comerciais. Falta aos conselhos, todavia, competência de caráter legal ou constitucional para realizar a fiscalização sobre órgãos da Administração Pública Direta e aplicar multas decorrentes de seu próprio poder de polícia profissional, uma vez que a estruturação e o funcionamento dos serviços públicos de Estado submetem-se ao regime de controle da legalidade pelo Poder Judiciário, pela fiscalização dos Tribunais de Contas e pelo controle interno e social.
A pretensão do conselho profissional de exercer poder de polícia e aplicar penalidades fiscais sobre outro ente político estatal que está no desempenho regular de competência típica de Estado importaria em evidente e indevida inversão do regime de controle da legalidade dos atos públicos, vulnerando a autonomia dos entes federativos e desvirtuando a finalidade institucional das autarquias corporativas de representação de classe.
Por conseguinte, respaldando-se na inteligência do artigo 1º da Lei nº 6.839/1980 e na orientação sedimentada na jurisprudência pacífica deste tribunal, confirma-se a total insubsistência e a ilegalidade da fiscalização do conselho de classe sobre as estruturas administrativas sanitárias do Município de Linhares.
Em consonância com as regras traçadas pelo artigo 85, parágrafo 11, do Código de Processo Civil, o desprovimento do recurso resulta na majoração recursal dos honorários advocatícios sucumbenciais devidos pela autarquia profissional apelante ao MUNICÍPIO DE LINHARES, elevando a verba honorária originalmente fixada em 10% (dez por cento) para o percentual de 12% (doze por cento) calculado sobre o valor atualizado da causa (R$3.000,00), considerando o labor adicional de defesa técnica despendido em segundo grau.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação.
Documento eletrônico assinado por JOSE CARLOS DA SILVA GARCIA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002889500v6 e do código CRC b17ba9d9.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): JOSE CARLOS DA SILVA GARCIA
Data e Hora: 22/06/2026, às 20:06:25