Apelação Cível Nº 5004979-11.2024.4.02.5003/ES
RELATOR: Desembargador Federal REIS FRIEDE
RELATÓRIO
Trata-se de Apelação Cível interposta por D. S. C. e J. D. C. e de Apelação Adesiva interposta pelo INCRA-INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZACAO E REFORMA AGRARIA em face de sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de São Mateus que julgou procedente o pedido, nos termos do artigo 487, I, do CPC para determinar ao INCRA que adote todas as providências administrativas necessárias para a expedição do Título de Domínio, cumprindo-se, no que couber, o georreferenciamento, a atualização cadastral e demais etapas indispensáveis à regularização fundiária, a fim de que seja reconhecido o direito da parte autora à titulação definitiva da parcela, após a verificação pelo INCRA do cumprimento dos requisitos necessários. Fixado o prazo de 12 meses para a finalização do procedimento de titulação, a contar do trânsito em julgado. Condenação do INCRA ao pagamento de honorários advocatícios fixados por apreciação equitativa no valor de R$ 2.000,00 (dois mil reais).
Em suas razões recursais, alega a Parte Autora, em síntese, que, apesar de ser beneficiária do Projeto de Assentamento GEORGINA (São Mateus/ES) desde 12/11/1986, com residência e exploração direta e contínua do lote destinado, cumprindo as obrigações legais e contratuais do programa de reforma agrária, "o INCRA permaneceu inerte quanto à emissão do título de domínio, situação que impede o exercício pleno dos direitos inerentes à propriedade e restringe o acesso a políticas públicas, financiamentos e linhas de crédito". Assevera que a sentença "não assegura efetividade à tutela, pois: (a) elege termo inicial inadequado (trânsito em julgado), (b) carece de cronograma objetivo (SIPRA/RB/CCU; CAR; SIGEF perímetro; SIGEF lotes; PGT “Válido”; expedição/comunicação), (c) não impõe sanções proporcionais e progressivas por etapa, (d) desconsidera o valor da causa aferível pela área do lote × VTI/INCRA, e (e) descola os honorários da base econômica da demanda." Requer a reforma da sentença quanto a: "(1) o termo inicial (publicação; subsidiariamente, publicação dos ED); (2) o cronograma faseado D+60/120/180/240/300/360, com dever de informação e checklist; (3) as astreintes por etapa (progressivas e revisáveis); (4) a readequação do valor da causa (área × VTI/INCRA); e (5) os honorários conforme art. 85, §3º, do CPC."
O INCRA, por sua vez, postula em suas razões recursais pela reforma da sentença para que sejam julgados improcedentes os pedidos autorais. Sustenta que "O processo para titulação de áreas em projetos de assentamento é bastante complexo e demanda uma série de atos administrativos até que seja possível a expedição dos títulos, conforme os arts. 10 e 26 e 27 da IN/INCRA nº 99/2019", razão pela qual deve ser afastada a fixação judicial do prazo de 12 (doze) meses para conclusão do procedimento administrativo de titulação definitiva. Sustenta a impossibilidade de conclusão da titulação enquanto não cumpridos os requisitos técnicos e normativos indispensáveis, dentre eles o georreferenciamento e certificação do perímetro do assentamento, atualização cadastral e regularização ambiental. Aduz que, conforme em programação administrativa definida segundo critérios técnicos, operacionais e orçamentários, o Projeto de Assentamento Fazenda Georgina ainda não está apto para a expedição do título de domínio. Acresce que, "Aliado à complexidade do procedimento administrativo de titulação, o INCRA atualmente possui séria defasagem de servidores para a execução dos atos, além de um enorme passivo de projetos de assentamentos em fase de titulação. Associado a tais fatores, é de pleno conhecimento que a Autarquia passa por restrição orçamentária severa." Assevera, ademais, que "decisões judiciais que modificam a prioridade da análise dos procedimentos de titulação, acabam modificando a impactando no trabalho realizado em todo o estado, o que pode causar grandes transtornos no planejamento das atividades do INCRA" e que deve ser respeitado o mérito administrativo na definição de quais famílias serão tituladas, sob pena de violação ao princípio da separação dos Poderes. Defende, outrossim, que deve ser reconhecido o princípio da reserva do possível no caso, notadamente porque "o assentado efetivamente encontra-se na posse do seu lote, dele dispondo (inclusive com a faculdade de usar linhas de créditos do Programa Nacional de Reforma Agrária) e tirando a sua subsistência de forma absolutamente digna". Requer, por fim, a reforma da sentença também quanto à verba honorária, pugnando que ela seja fixada em em 10% do valor da causa.
Contrarrazões apresentadas pelo INCRA pelo desprovimento do recurso da Parte Autora (evento 57 dos originários).
Contrarrazões apresentadas pela Parte Autora pelo desprovimento do recurso do INCRA (evento 63 dos originários).
Manifestação do Ministério Público Federal em segundo grau, pugnando pela sua não intervenção no feito (evento 05, TRF2).
É o Relatório.
VOTO
Conheço das Apelações interpostas, visto que preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal.
Cuida-se, na origem, de ação de obrigação de fazer em que os Autores pretendem que seja reconhecido seu direito à titulação definitiva da parcela que ocupam no Projeto de Assentamento Fazenda GEORGINA, determinando-se ao INCRA que adote as providências administrativas necessárias à expedição do título de domínio.
Da leitura dos autos, verifica-se que, em 12/11/1986, os Autores foram assentados no Projeto de Assentamento PA GEORGINA, no lote/gleba/parcela rural nº 27 e 31, conforme Processo Administrativo/INCRA/nº 21640.000445/1992-16 (evento 1, Outros 10, dos originários).
Como cediço, a distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU.
Como o Projeto de Assentamento PA GEORGINA não estava incluído na programação operacional, por não atender integralmente todos os requisitos dispostos na Instrução Normativa INCRA nº 99, de 30 de dezembro de 2019, não foi conferida titulação definitiva aos Autores.
O art. 18, § 3º, da Lei nº 8.629/93, estabelece que o título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado.
Por sua vez, a Instrução Normativa INCRA nº 99, de 30 de dezembro de 2019 - que fixa os procedimentos administrativos para titulação de imóveis rurais em Projetos de Assentamento de Reforma Agrária, criados em terras de domínio ou posse do Incra ou da União, bem como verificação das condições de permanência e de regularização de beneficiário no Programa Nacional de Reforma Agrária (PNRA) - dispõe:
Art. 10. A transferência definitiva dos lotes, por meio de CDRU ou de TD, somente será efetuada posteriormente:
I - ao registro da área em nome do Incra ou da União.
II - à realização dos serviços de medição e demarcação dos lotes individuais, ou definição da fração ideal nos casos de área coletiva.
III - ao georreferenciamento e certificação do perímetro do projeto de assentamento.
IV - à inscrição no Cadastro Ambiental Rural - CAR da área do assentamento.
V - ao cumprimento das cláusulas contratuais do CCU pelo assentado.
VI - à atualização cadastral do assentado.
[...]
Da instrução processual para titulação
Art. 26. Para emissão da CDRU ou do TD deverá ser formalizado, em sistema o processo principal para cada projeto de assentamento, devendo constar as seguintes informações:
I - cópia da portaria de criação do projeto de assentamento, bem como suas eventuais retificações.
II - cópia da matrícula que comprove domínio do Incra do imóvel ou do Projeto de Assentamento.
III - comprovante de inscrição no CAR.
IV - espelho referente aos dados do projeto de assentamento extraído do SIPRA ou de sistema equivalente utilizado pelo Incra.
V- relação de beneficiários atualizada - RB.
VI - planta e memorial descritivo do perímetro do imóvel georreferenciado/certificado ou o código do imóvel constante no Sistema de Gestão Fundiária - SIGEF ou Sistema Nacional de Certificação de Imóveis - SNCI.
VII - planta geral com identificação do parcelamento do projeto de assentamento ou códigos das parcelas no Sistema de Gestão Fundiária - SIGEF ou Sistema Nacional de Certificação de Imóveis - SNCI.
VIII - código do Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR.
IX - Pauta de Valores de Terra Nua para fins de Titulação de Assentamentos e Regularização Fundiária.
X - manifestação técnica, atestando os requisitos do projeto de assentamento para fins de titulação.
XI - relação de beneficiários aptos a serem titulados.
XII - ato de assentimento prévio do CDN, publicado nos projetos incidentes em faixa de fronteira.
Art. 27. Além do processo relativo ao projeto de assentamento de reforma agrária, também será formalizado, em sistema, processo individual do beneficiário, instruído com as seguintes informações:
I - cópia do Contrato de Concessão de Uso - CCU.
II - para beneficiários assentados anterior a esta norma, na ausência do CCU, poderá ser utilizado documento equivalente na forma do Inciso XXII do Art. 2º dessa Instrução Normativa.
III - dados atualizados da unidade familiar ou espelho do beneficiário atualizado extraído do SIPRA.
IV - cópia da planta e do memorial descritivo do lote.
V - informação do código do imóvel no Sistema Nacional de Cadastro Rural - SNCR, referente à área do lote.
VI - declaração do beneficiário na forma do Anexo XII, ou vistoria nos casos em que couber.
VII - manifestação técnica, acrescida obrigatoriamente de informações referente a inscrição do CAR e do assentimento prévio no caso de projetos situados na faixa de fronteira.
VII - autorização de emissão pelo chefe da SR-00/D.
§ 1º Todos os processos individuais dos beneficiários do projeto de assentamento deverão estar relacionados no processo principal.
§ 2º A declaração e a manifestação técnica, conforme previstos nesta Instrução Normativa, dispensará a verificação in loco, sem prejuízo do seu poder fiscalizatório, desde que atestem o cumprimento das obrigações previstas e assumidas pela família assentada.
§3º A declaração prevista no parágrafo anterior deve conter, sob pena de responsabilização nas esferas, penal, administrativa e civil, que:
a) explora o imóvel direta e pessoalmente, por meio de sua unidade familiar.
b) mantém a posse ou a propriedade da parcela recebida.
c) observa a legislação vigente.
d) observa as diretrizes técnicas, econômicas e sociais definidas pelo Incra para o projeto de assentamento.
e) cumpre as demais obrigações e compromissos previstos em instrumento contratual.
§ 4º A vistoria será obrigatória nos seguintes casos:
a) se a parcela tiver sido objeto de termo de embargo ou infração ambiental lavrada por órgão ambiental competente.
b) quando o requerimento de titulação ou de regularização for realizado por meio de procuração.
c) se constar na lista de exploração de mão de obra em condição análoga à de escravo da Secretaria de Trabalho do Ministério da Economia.
d) se houver conflito agrário declarado ou registrado na Ouvidoria Agrária do Incra.
e) de ofício, referentes ao poder de fiscalização da autarquia.
§5º A Ouvidoria Agrária deverá disponibilizar periodicamente às Superintendências Regionais os registros de conflitos.
Dessa forma, verifica-se que, para titulação de todo o assentamento, devem estar preenchidos diversos requisitos, sendo necessária, na instrução processual, a coleta de informações técnicas precisas em relação aos dados de todas as demais áreas que integram o projeto para a atualização no sistema SIPRA, possibilitando a composição do quantitativo de áreas e frações que são discriminadas no título para cálculo exato do valor da terra nua por hectare.
Nesse passo, observa-se que a correta composição da área total do imóvel (parcela) a ser titulada é diretamente afetada pelas demais áreas comuns (reserva legal e áreas coletivas de produção ou agrovilas, se houver) em decorrência de suas frações, o que denota ser imprescindível, para a titulação geral do assentamento, a identificação, com precisão, de todas as áreas regulares de posse dos beneficiários, bem como das demais áreas que compõem o projeto.
Portanto, não havendo a completa documentação necessária que atenda a comprovação dos requisitos para a instrução do processo de titulação do assentamento, conforme regramento legal e vigente, o projeto não se encontra apto à titulação definitiva.
Como informado pelo INCRA, o assentamento apresenta diversas pendências estruturais, ambientais e fundiárias, dentre elas divergências relativas à reserva legal, necessidade de reordenamento espacial das parcelas, inconsistências no parcelamento originalmente previsto e alterações consolidadas no uso coletivo das áreas pelos beneficiários, circunstâncias que demandam adequações prévias antes da titulação definitiva, diante de sua complexidade.
Diante de tais considerações, não há que se falar em mora injustificada do Estado na conclusão do processo de titulação e, por conseguinte, na expedição do título de domínio aos Autores, uma vez que o Projeto de Assentamento Georgina ainda não reúne as condições técnicas e jurídicas necessárias para a expedição dos títulos definitivos aos assentados.
Além de o projeto em exame não integrar o rol de assentamentos atualmente aptos à titulação, constata-se que este se encontra classificado no INCRA na Prioridade 3 (P3).
Assim, caso acolhida a pretensão autoral nos exatos termos em que deduzida na petição inicial, a tutela jurisdicional incorreria em grave afronta ao princípio da separação dos poderes, estampado no art. 2º da Constituição Federal, uma vez que a concessão das providências requeridas representaria indevida interferência do Poder Judiciário na esfera administrativa, sendo certo que é o administrador que possui capacidade institucional e técnica para melhor decidir acerca da alocação de recursos, de acordo com as prioridades verificadas no exercício de suas funções constitucionais e legais.
Desse modo, não cabe ao Poder Judiciário substituir o Administrador e o Legislador, avaliando o mérito dos atos próprios de outros Poderes. A escolha das políticas públicas e alocação de verbas orçamentárias que serão ou não priorizadas integra o juízo de conveniência e oportunidade dos agentes públicos, não competindo ao Judiciário, sem maiores elementos a respeito dos critérios de ordem técnica e de disponibilidade orçamentária, eleger as prioridades de atuação dos demais Poderes.
Quanto à invocação do Tema de Repercussão Geral nº 698, registre-se que a sua aplicação exige a caracterização de omissão estatal qualificada, o que não se verifica no caso concreto, em que não restou comprovado um quadro de inércia absoluta ou de manifesta recusa em agir por parte da Administração Pública.
Importa ressaltar que a conclusão do processo de titulação deve ser precedida de processo administrativo de alta complexidade e que, embora o Decreto nº 10.166/2019 tenha fixado prazo para a consolidação dos projetos de assentamento, as autoridades competentes não se encontram estritamente vinculadas, notadamente em razão das restrições orçamentárias e estruturais devidamente comprovadas.
A toda evidência, o tema n. 698 da repercussão geral não autorizou o Poder Judiciário a substituir a administração pública em decisões de natureza discricionária e técnica, como, aliás, restou consignado no item 2 da respectiva tese, in verbis: "a decisão judicial, como regra, em lugar de determinar medidas pontuais, deve apontar as finalidades a serem alcançadas e determinar à Administração Pública que apresente um plano e/ou os meios adequados para alcançar o resultado".
Prevaleceu, no julgamento do RE 684.612, o voto do Ministro Luís Roberto Barroso, que pontuou a necessidade de a atuação judicial se pautar em critérios de razoabilidade e eficiência, respeitando o espaço de discricionariedade do administrador público. Isso porque a intervenção casuística do Judiciário colocaria em risco a própria continuidade das políticas públicas, na medida em que desorganiza a atividade administrativa e compromete a alocação dos escassos recursos públicos.
Nesse mesmo sentido, confiram-se os seguintes julgados desta Corte, in verbis:
APELAÇÃO CÍVEL. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. CONCESSÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE CONTRATO DE ASSENTAMENTO. CUMPRIMENTO DOS REQUISITOS LEGAIS. AUSÊNCIA DE MORA ADMINISTRATIVA.
1. Apelação contra sentença que julga procedente o pedido autoral para reconhecer o cumprimento por parte do demandante de todas as condições resolutivas apostas no Título de Domínio nº RJ001000000313, bem como determinar que INCRA expeça a certidão de liberação e baixa das condições resolutivas do referido título. Cinge-se a controvérsia em definir se houve demora desarrazoada pela Administração na análise do processo administrativo e se deve ser expedida a certidão requerida.
2. O art. 189 da Constituição Federal disciplina que os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos. Sob esse prisma, impõe-se mencionar que o Estatuto da Terra (Lei nº 4.504/64) preconiza, em seu art. 1º, § 1º, que a reforma agrária consiste no conjunto de medidas destinadas a promover a melhor distribuição da terra, mediante alterações no regime de sua posse e uso, com o objetivo de atender aos princípios da justiça social e de incrementar a produtividade. Nesse sentido, a implementação do programa de reforma agrária tem por objetivo fundamental promover a justiça social, o progresso e o bem-estar do trabalhador rural, bem como fomentar o desenvolvimento econômico do país.
3. A Lei nº 8.629/93, que trata sobre a regulamentação dos dispositivos constitucionais relativos à reforma agrária, prevê, em seu § 2º, que a distribuição de imóveis rurais no âmbito da reforma agrária pode ocorrer por meio de título de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso (CDRU), assegurando-se aos beneficiários, uma vez cumpridas as condições previstas, o direito de adquirir o título de domínio ou a CDRU, nos termos da lei. Por sua vez, o art. 21 da referida legislação assevera que o beneficiário da reforma agrária deverá assumir o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, além de não poder ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos. Precedente: TRF3, 2ª Turma, AC 00084260820074036120, Rel. Des. Fed. JOSE CARLOS FRANCISCO, DJE 18.11.2022.
4. O demandante pugna pela procedência do pedido para determinar a expedição de Título de Domínio. Para tanto, afirma que foi assentado pelo INCRA no Projeto de Assentamento Fazenda Georgina no ano de 1989, recebendo área rural destinada à exploração agropecuária, a qual vem ocupando e cultivando regularmente há mais de 35 anos. Sustenta que sempre cumpriu as obrigações assumidas no contrato de assentamento, contribuindo para o desenvolvimento da atividade rural e para os objetivos da política de reforma agrária. Aduz que, apesar do longo lapso temporal e das previsões contratuais e legais constantes da Lei nº 8.629/93, o INCRA permaneceu omisso quanto à expedição do título definitivo de domínio, circunstância que lhe causa insegurança jurídica e limita o acesso a investimentos, financiamentos e ao pleno exercício de seus direitos enquanto trabalhador rural. Afirma, ainda, que tentou solucionar a questão administrativamente, sem êxito, razão pela qual busca a intervenção judicial para compelir a autarquia à conclusão do procedimento de titulação definitiva da área ocupada.
5. O §3º do art. 18 da Lei nº 8.629/93 apresenta diversas exigências, dentre as quais, que o título de domínio contenha condições resolutivas e que seja outorgado ao beneficiário apenas após a realização dos serviços de demarcação e medição topográfica do imóvel a ser alienado. A autarquia não conferiu a titulação uma vez que constatou que o referido projeto não estava incluído na programação operacional, por não atender integralmente todos os requisitos dispostos na Instrução Normativa nº 99, de 30 de dezembro de 2019.
6. Para a concessão de título, nota-se, assim, que os procedimentos devem conter as informações e a documentação referente ao projeto de assentamento para devida instrução processual. Tal processo passa pela averiguação dos requisitos e parecer para subsidiar autorização do superior do órgão para titulação definitiva do assentamento. Conforme apurado na esfera administrativa, havia a necessidade de coletar informações técnicas precisas em relação aos dados de todas as demais áreas que integram o projeto para a atualização no sistema SIPRA, possibilitando a composição do quantitativo de áreas e frações que são discriminadas no título para cálculo exato do valor da terra nua por hectare. A correta composição da área total do imóvel (parcela) a ser titulada é diretamente afetada pelas demais áreas comuns (reserva legal e áreas coletivas de produção ou agrovilas, se houver) em decorrência de suas frações. Portanto, imprescindível que seja identificada e com precisão, todas as áreas regulares de posse dos beneficiários, bem como das demais áreas que compõem o projeto.
7. Nesse sentido, no bojo do procedimento se verificou que “o projeto não se encontra apto para titulação definitiva conforme regramento legal e vigente, pois não há a completa documentação necessária que atenda a comprovação dos requisitos para a instrução do processo de titulação do assentamento como expresso na IN99 (Art. 10 e 26) e Nota Informativa 6920 (23199867)”. Portanto, a documentação acostada pelo INCRA permite concluir que não há qualquer omissão ou morosidade, bem como que o Projeto de Assentamento Georgina ainda não reúne as condições técnicas e jurídicas necessárias para a expedição dos títulos definitivos aos assentados. Desse modo, assentamento apresenta diversas pendências estruturais, ambientais e fundiárias, dentre elas divergências relativas à reserva legal, necessidade de reordenamento espacial das parcelas, inconsistências no parcelamento originalmente previsto e alterações consolidadas no uso coletivo das áreas pelos beneficiários, circunstâncias que demandam adequações prévias antes da titulação definitiva e que estão sendo examinadas pela autarquia, no tempo necessário para tanto, diante de sua complexidade.
8. O georreferenciamento do assentamento está previsto como meta institucional, consistindo etapa indispensável para certificação do perímetro, atualização registral e futura individualização das parcelas no Sistema de Gestão Fundiária – SIGEF. Desse modo, assentamento apresenta diversas pendências estruturais, ambientais e fundiárias, dentre elas divergências relativas à reserva legal, necessidade de reordenamento espacial das parcelas, inconsistências no parcelamento originalmente previsto e alterações consolidadas no uso coletivo das áreas pelos beneficiários, circunstâncias que demandam adequações prévias antes da titulação definitiva. Além disso, conforme informações constantes nos autos, o projeto se encontra classificado na Prioridade 3 (P3), motivo pelo qual não integra o rol de assentamentos atualmente aptos à titulação, cabendo a referida autarquia apreciar os procedimentos de acordo com sua expertise técnica no que tange ao grau de prioridade. Ressalta-se que a ingerência indevida sobre o grau de prioridade nos procedimentos de assentamento, envolvendo política nacional e constitucional relevante, pode gerar efeitos sistêmicos adversos, competindo a tal entidade, por meio de seus órgãos técnicos, avaliar aqueles que devem ser priorizados em cada situação. Precedente: TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 5004977-41.2024.4.02.5003, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, julgado em 20.3.2026.
9. Apelação do INCRA provida. Apelação do autor prejudicada.
(TRF2, Apelação nº 5004751-70.2023.4.02.5003/ES, Relator para Acórdão Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO, Quinta Turma Especializada, julgado na Nova Sessão virtual, realizada no período de 19/05/2026 a 26/05/2026)
DIREITO ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. APELAÇÕES. TITULAÇÃO DEFINITIVA DE LOTE EM PROJETO DE ASSENTAMENTO. FIXAÇÃO DE PRAZO PARA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. CONTROLE JUDICIAL DA MORA. VEDAÇÃO À INGERÊNCIA NO MÉRITO ADMINISTRATIVO. HONORÁRIOS POR EQUIDADE. RECURSOS DESPROVIDOS.
I. CASO EM EXAME
1. Apelações interpostas pelos autores e pelo INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA contra sentença em que foi julgado procedente o pedido, nos termos do art. 487, I, do CPC, para determinar à autarquia a adoção das providências administrativas necessárias à expedição do Título de Domínio do lote nº 12 do Projeto de Assentamento PA Georgina, com área de 13,15 hectares, após verificação do cumprimento dos requisitos legais, fixando prazo de 12 meses, a contar do trânsito em julgado. Os autores insurgem-se quanto ao termo inicial do prazo, à ausência de cronograma faseado, à não fixação de astreintes progressivas, à possibilidade de reavaliação administrativa de requisitos, à inexistência de relatórios periódicos, ao valor da causa e aos honorários. O INCRA, em recurso adesivo, sustenta a impossibilidade de fixação judicial de prazo e requer a aplicação dos percentuais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legítima a fixação judicial de prazo para conclusão do procedimento administrativo de titulação, bem como se cabem as medidas acessórias postuladas pelos autores; (ii) estabelecer se a fixação do valor da causa e dos honorários advocatícios por apreciação equitativa deve ser mantida.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O magistrado pode fixar o termo inicial do prazo a partir do trânsito em julgado, pois inexiste vedação legal e a medida preserva a segurança jurídica quanto à estabilização da obrigação.
4. O Poder Judiciário exerce controle de legalidade, mas não pode impor cronograma técnico detalhado nem vincular etapas a sistemas internos do INCRA, sob pena de violar o princípio da separação de poderes.
5. A cominação de astreintes por etapas intermediárias pressupõe fracionamento da execução administrativa e configura ingerência indevida no mérito administrativo.
6. A titulação definitiva depende do cumprimento dos requisitos previstos na Lei nº 8.629/93 e em normas regulamentares, cuja verificação compete tecnicamente à autarquia, não podendo o Judiciário afastar genericamente essa análise.
7. A imposição de relatórios periódicos de acompanhamento caracteriza fiscalização contínua da gestão administrativa ordinária, medida excepcional não justificada no caso concreto.
8. O valor da causa pode ser fixado por estimativa quando a demanda versa sobre obrigação de fazer consistente na prática de ato administrativo, sem conteúdo econômico mensurável vinculado ao valor de mercado do imóvel.
9. A fixação de honorários por apreciação equitativa é adequada quando inexistente condenação pecuniária ou proveito econômico mensurável, afastando a aplicação automática dos percentuais do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC.
10. O Judiciário pode fixar prazo razoável para conclusão de procedimento administrativo quando configurada mora excessiva, em observância ao direito fundamental à razoável duração do processo, inclusive na esfera administrativa.
11. A determinação de conclusão do procedimento não substitui o INCRA na análise técnica dos requisitos legais nem implica expedição imediata do título, limitando-se ao controle da omissão prolongada.
12. A invocação genérica da reserva do possível não afasta a tutela jurisdicional quando não demonstrada impossibilidade concreta e específica de cumprimento da obrigação.
IV. DISPOSITIVO
13. Recurso de apelação interposto pelos autores desprovido e recurso adesivo do INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA desprovido.
(TRF2, Apelação nº 5004977-41.2024.4.02.5003/ES, Relator para Acórdão Desembargador Federal ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, Oitava Turma Especializada, julgado na Nova Sessão virtual, realizada no período de 17/03/2026 a 20/03/2026)
No que concerne ao valor da causa, embora a Parte Autora tenha atribuído valor correspondente ao imóvel (R$ 500.000,00 - quinhentos mil reais), deve ser mantido o montante de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), fixado por estimativa na sentença, visto que o presente feito trata-se de ação de obrigação de fazer consistente na prática de ato administrativo sem conteúdo econômico mensurável vinculado ao valor de mercado do imóvel.
Acerca da verba honorária, importa registrar que, não obstante a existência de percentuais legalmente fixados, o CPC permite o arbitramento dos honorários advocatícios sucumbenciais pelo critério de equidade quando for inestimável ou irrisório o proveito econômico ou, ainda, quando o valor da causa for muito baixo (art. 85, §8º).
Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à Apelação da Parte Autora e dar provimento à Apelação Adesiva do INCRA para julgar improcedente a pretensão autoral. Invertidos os ônus sucumbenciais.
Documento eletrônico assinado por REIS FRIEDE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002795029v71 e do código CRC a96f2db1.
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