Agravo de Instrumento Nº 5001630-03.2026.4.02.0000/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de agravo de instrumento interposto pelo MUNICÍPIO DE BELFORD ROXO em face da decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Duque de Caxias/RJ, que indeferiu a tutela de urgência requerida nos autos de ação pelo procedimento comum ajuizada contra a UNIÃO, por meio da qual se pretendia o afastamento dos efeitos de restrições cadastrais apontadas no CAUC/SIAFI/CADIN, a fim de viabilizar a formalização e execução da Proposta MIDR nº 067583/2025 e do Instrumento nº 989777, destinados à pavimentação de estradas vicinais.

Em suas razões de agravo de instrumento (Evento 1 - 2º grau), sustenta o agravante que: i) a manutenção do óbice cadastral inviabiliza o regular prosseguimento da proposta e compromete o cronograma de desembolso dos recursos federais; ii) as restrições cadastrais não poderiam produzir efeito impeditivo automático sem prévia observância do devido processo legal administrativo, do contraditório e da ampla defesa, nos termos do Tema 327 do STF; iii) a pavimentação de estradas vicinais possuiria natureza de ação social instrumental, especialmente por facilitar o acesso da população a serviços públicos, inclusive de saúde, educação e assistência social; iv) teriam sido adotadas providências administrativas para saneamento das pendências, inclusive com atualização do extrato CAUC e instituição de grupo de trabalho intersetorial. Ao final, requer o provimento do recurso, com a suspensão dos efeitos impeditivos das restrições cadastrais e a determinação de prosseguimento do ajuste.

Decisão indeferindo a antecipação de tutela recursal (Evento 2 - 2º grau).

A União apresentou contrarrazões (Evento 7 - 2º grau), aduzindo que: i) a Proposta nº 067583/2025 não pôde ser celebrada em razão do não atendimento de diversos requisitos legais e cadastrais previstos na Portaria Conjunta nº 33/2023 e na LDO 2025; ii) a pavimentação de estradas vicinais, embora possa produzir repercussões positivas à coletividade, não se enquadra no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei nº 10.522/2002; iii) a interpretação extensiva da exceção legal comprometeria o regime de responsabilidade fiscal e transformaria em regra hipótese excepcional; iv) as normas orçamentárias possuem natureza cogente e de ordem pública, impondo cautela quanto à ingerência do Poder Judiciário em matéria de execução de recursos públicos. Requer o desprovimento do recurso.

Parecer do Ministério Público Federal (Evento 12 - 2º grau) opinando pelo não provimento do agravo de instrumento.

É o relatório.

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Agravo de Instrumento Nº 5001630-03.2026.4.02.0000/RJ

VOTO

Conheço do recurso, pois presentes os pressupostos de admissibilidade.

Conforme relatado, trata-se de agravo de instrumento interposto pelo MUNICÍPIO DE BELFORD ROXO em face de decisão proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Duque de Caxias/RJ, que indeferiu a tutela de urgência requerida nos autos de ação pelo procedimento comum ajuizada contra a UNIÃO, por meio da qual se pretendia o afastamento dos efeitos de restrições cadastrais apontadas no CAUC/SIAFI/CADIN, a fim de viabilizar a formalização e execução da Proposta MIDR nº 067583/2025 e do Instrumento nº 989777, destinados à pavimentação de estradas vicinais.

Cinge-se a controvérsia em verificar se estão presentes os requisitos necessários à concessão da tutela de urgência para afastar, em favor do Município agravante, os efeitos impeditivos decorrentes de restrições cadastrais nos sistemas federais, com fundamento no art. 26 da Lei nº 10.522/2002.

Nos termos do art. 300 do CPC, a concessão da tutela de urgência exige a demonstração concomitante da probabilidade do direito e do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, não sendo cabível a medida quando houver perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.

No caso concreto, não se verifica a probabilidade do direito alegado.

O art. 26 da Lei nº 10.522/2002 prevê hipótese excepcional de suspensão de restrições para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios, quando destinados à execução de ações sociais ou ações em faixa de fronteira.

Por se tratar de exceção à regra geral de exigência de regularidade fiscal, contábil e cadastral para a celebração de transferências voluntárias, a norma deve ser interpretada de forma restritiva, sob pena de esvaziamento dos mecanismos de controle fiscal e de responsabilidade na gestão de recursos públicos.

Na hipótese dos autos, o objeto do repasse pretendido consiste na pavimentação de estradas vicinais, finalidade que, embora possa produzir benefícios à coletividade, especialmente quanto à mobilidade e à infraestrutura urbana, não se enquadra, em juízo de cognição sumária, no conceito estrito de “ações sociais” previsto no art. 26 da Lei nº 10.522/2002.

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta que obras de pavimentação e drenagem de vias públicas, ainda que relevantes ao interesse público, não se confundem com ações sociais para fins de afastamento de restrições cadastrais, por não corresponderem à prestação direta e imediata de direitos sociais constitucionalmente assegurados. Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. REPASSE DE VERBA PELA UNIÃO. RESTRIÇÃO CADASTRAL NO CAUC E NO SIAFI. SUSPENSÃO DOS EFEITOS APENAS QUANTO AOS REPASSES QUE VISEM À EXECUÇÃO DE AÇÕES SOCIAIS OU EM FAIXA DE FRONTEIRA . ART. 26 DA LEI 10.522/2002. ABRANGÊNCIA DO TERMO "AÇÕES SOCIAIS" . 1. A suspensão da restrição para a transferência de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios trata de norma de direito financeiro e é exceção à regra, estando limitada às situações previstas no próprio artigo 26 da Lei 10.522/2002 (execuções de ações sociais ou ações em faixa de fronteira). A interpretação da expressão "ações sociais" não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador não previu . Sendo assim, o conceito da expressão "ações sociais", para o fim da Lei 10.522/2002, deve ser resultado de interpretação restritiva, teleológica e sistemática, mormente diante do fato de que qualquer ação governamental em prol da sociedade pode ser passível de enquadramento no conceito de ação social. 2. O termo "ação social" presente na mencionada lei diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto) . 3. O direito à infraestrutura urbana e o direito aos serviços públicos, os quais abarcam o direito à pavimentação e drenagem de vias públicas, compõem o rol de direitos que dão significado à garantia do direito a cidades sustentáveis, conforme previsão do art. 2º da Lei 10.257/2001 - Estatuto das Cidades. Apesar disso, conforme a fundamentação supra, a pavimentação e drenagem de vias públicas não pode ser enquadrada no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei 10.522/2002. Nesse sentido: REsp 1 .372.942/AL, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 11.4 .2014. 4. Recurso Especial não provido.

(STJ - REsp: 1527308 CE 2015/0084440-0, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 16/06/2015, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 05/08/2015)

PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. ART. 1 .022 DO CPC/2015. VÍCIO INEXISTENTE. REDISCUSSÃO DA CONTROVÉRSIA. IMPOSSIBILIDADE . 1. Hipótese em que ficou consignado: a) suspensão da restrição para a transferência de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios trata de norma de direito financeiro e é exceção à regra, estando limitada às situações previstas no próprio art. 26 da Lei 10.522/2002 (execuções de ações sociais ou ações em faixa de fronteira) . A interpretação da expressão "ações sociais" não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador não previu. Sendo assim, o conceito da expressão "ações sociais", para o fim da Lei 10.522/2002, deve ser resultado de interpretação restritiva, teleológica e sistemática, mormente diante do fato de que qualquer ação governamental em prol da sociedade pode ser passível de enquadramento no conceito de ação social; b) o termo "ação social" presente na mencionada lei diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos arts. 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto); c) o direito à infraestrutura urbana e aos serviços públicos, os quais abarcam a pavimentação e a drenagem de vias públicas, compõem o rol de prerrogativas que dão significado à garantia das cidades sustentáveis, conforme previsão do art . 2º da Lei 10.257/2001 - Estatuto das Cidades. Apesar disso, conforme a fundamentação supra, a pavimentação e drenagem de vias públicas não pode ser enquadrada no conceito de ação social previsto no art. 26 da Lei 10 .522/2002;d) a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça entende pela rejeição à aplicação da teoria do fato consumado para consolidar situação constituída por força de liminar posteriormente cassada, sob pena de perpetuar situação contrária à lei. 2. A Turma desproveu o apelo com fundamento claro e suficiente, inexistindo omissão, contradição ou obscuridade no acórdão embargado. 3 . Os argumentos do embargante denotam mero inconformismo e intuito de rediscutir a controvérsia, não se prestando os Aclaratórios a esse fim. 4. Embargos de Declaração rejeitados.

(STJ - EDcl no AgInt no REsp: 1927406 BA 2021/0075626-4, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 11/10/2021, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 04/11/2021)

Ademais, conforme apontado nos autos, a proposta não pôde ser celebrada em razão do não atendimento de diversos requisitos legais e cadastrais, relacionados à regularidade fiscal, previdenciária, contábil e financeira do ente municipal, exigidos para a formalização de transferências voluntárias.

Nesse contexto, admitir o afastamento das restrições cadastrais para viabilizar o repasse pretendido implicaria conferir interpretação ampliativa à norma excepcional, transformando em regra hipótese legalmente restrita, com potencial prejuízo à coerência do sistema de responsabilidade fiscal.

Também não se mostra suficiente, por ora, a alegação de que a pavimentação teria natureza instrumental à saúde pública ou a outros serviços essenciais. Os benefícios indicados são reflexos e mediatos, não bastando para enquadrar a obra, automaticamente, como ação social nos moldes exigidos pela legislação de regência e pela jurisprudência aplicável.

Ressalte-se, ainda, que a medida pleiteada envolve risco de irreversibilidade, pois a liberação, formalização e eventual execução de recursos públicos federais, caso posteriormente considerada indevida, dificilmente poderia ser plenamente revertida.

Assim, ausente a probabilidade do direito e presente risco de irreversibilidade da medida, deve ser mantida a decisão agravada, que indeferiu a tutela de urgência.

Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento ao agravo de instrumento.

Documento eletrônico assinado por RAFFAELE FELICE PIRRO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002884658v6 e do código CRC 263e387d.

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Agravo de Instrumento Nº 5001630-03.2026.4.02.0000/RJ

EMENTA

EMENTA: DIREITO PROCESSUAL CIVIL, ADMINISTRATIVO E FINANCEIRO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA. RESTRIÇÕES CADASTRAIS NO CAUC/SIAFI/CADIN. TRANSFERÊNCIA VOLUNTÁRIA DE RECURSOS FEDERAIS. PAVIMENTAÇÃO DE ESTRADAS VICINAIS. ART. 26 DA LEI Nº 10.522/2002. AÇÕES SOCIAIS. INTERPRETAÇÃO RESTRITIVA. AUSÊNCIA DE PROBABILIDADE DO DIREITO. RISCO DE IRREVERSIBILIDADE. RECURSO DESPROVIDO.

I. CASO EM EXAME

1. Agravo de instrumento interposto pelo Município de Belford Roxo contra decisão que indeferiu tutela de urgência requerida em ação pelo procedimento comum ajuizada contra a União, na qual se pretendia afastar os efeitos de restrições cadastrais apontadas no CAUC/SIAFI/CADIN, a fim de viabilizar a formalização e a execução de Proposta e de Instrumento destinados à pavimentação de estradas vicinais.

II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO

2. A questão em discussão consiste em definir se estão presentes os requisitos para a concessão de tutela de urgência destinada a afastar, em favor do Município agravante, os efeitos impeditivos decorrentes de restrições cadastrais em sistemas federais, com fundamento no art. 26 da Lei nº 10.522/2002, para viabilizar repasse federal destinado à pavimentação de estradas vicinais.

III. RAZÕES DE DECIDIR

3. O art. 300 do CPC exige, para a concessão da tutela de urgência, a demonstração concomitante da probabilidade do direito e do perigo de dano ou risco ao resultado útil do processo, além da inexistência de perigo de irreversibilidade dos efeitos da decisão.

4. O art. 26 da Lei nº 10.522/2002 estabelece hipótese excepcional de suspensão de restrições para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios apenas quando os recursos se destinam à execução de ações sociais ou de ações em faixa de fronteira.

5. A natureza excepcional da norma impõe interpretação restritiva, sob pena de esvaziar os mecanismos de controle fiscal, contábil e cadastral exigidos para a celebração de transferências voluntárias.

6. A pavimentação de estradas vicinais, embora possa gerar benefícios à coletividade, à mobilidade e à infraestrutura urbana, não se enquadra, em cognição sumária, no conceito estrito de “ações sociais” previsto no art. 26 da Lei nº 10.522/2002.

7. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça orienta que obras de pavimentação e drenagem de vias públicas não se confundem com ações sociais para fins de afastamento de restrições cadastrais, por não corresponderem à prestação direta e imediata de direitos sociais constitucionalmente assegurados.

8. A alegação de que a pavimentação possui natureza instrumental à saúde pública ou a outros serviços essenciais não basta para enquadrar a obra como ação social, pois os benefícios indicados são reflexos e mediatos.

9. O não atendimento de requisitos legais e cadastrais relativos à regularidade fiscal, previdenciária, contábil e financeira do ente municipal reforça a ausência de probabilidade do direito alegado.

10. A medida pleiteada apresenta risco de irreversibilidade, pois a liberação, a formalização e a eventual execução de recursos públicos federais, caso posteriormente consideradas indevidas, dificilmente poderiam ser plenamente revertidas.

IV. DISPOSITIVO

11. Agravo de instrumento desprovido.

Dispositivos relevantes citados: CPC, art. 300; Lei nº 10.522/2002, art. 26; CF/1988, arts. 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217; Lei nº 10.257/2001, art. 2º.

Jurisprudência relevante citada: STJ, REsp nº 1.527.308/CE, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 16.06.2015, DJe 05.08.2015; STJ, EDcl no AgInt no REsp nº 1.927.406/BA, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, j. 11.10.2021, DJe 04.11.2021; STJ, REsp nº 1.372.942/AL, Rel. Min. Benedito Gonçalves, Primeira Turma, DJe 11.04.2014.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INSTRUMENTO, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 01 de julho de 2026.

Documento eletrônico assinado por RAFFAELE FELICE PIRRO, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002884659v7 e do código CRC 070e813e.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 23/06/2026 A 01/07/2026

Agravo de Instrumento Nº 5001630-03.2026.4.02.0000/RJ

RELATOR: Juiz Federal RAFFAELE FELICE PIRRO

PRESIDENTE: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Juiz Federal RAFFAELE FELICE PIRRO

Votante: Juiz Federal RAFFAELE FELICE PIRRO

Votante: Desembargador Federal ALFREDO HILARIO DE SOUZA

Votante: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

LUCIANE MORETTI DE MATTOS

Secretária