Agravo de Instrumento Nº 5004442-18.2026.4.02.0000/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto por ABRE CONSTRUÇÕES LTDA, com pedido de antecipação dos efeitos da tutela recursal.
O recurso combate decisão que, em ação de rito comum, indeferiu tutela de urgência através da qual a recorrente pretende suspender os efeitos de pena de declaração de inidoneidade aplicada em seu desfavor, em Concorrência Eletrônica promovida pela FUNDAÇÃO OSWALDO CRUZ (doravante FIOCRUZ).
A agravante sustenta que, no âmbito da Concorrência nº 03/2024, promovida pela FIOCRUZ, a autora foi, em primeiro momento, declarada vencedora do certame; que após a interposição de recurso administrativo contra a sua classificação e habilitação, sobreveio decisão administrativa que a desclassificou, sob a alegação de irregularidades documentais; que na sequência, foi instaurado procedimento sancionatório, no qual se entendeu configurada, em tese, infração enquadrável no art. 155, VIII a XI, da Lei nº 14.133/2021, e aplicada a pena de declaração de inidoneidade; que durante o curso do processo administrativo sancionador, a agravante esclareceu que eventuais inconsistências identificadas nos documentos apresentados no certame decorreram da atuação do consultor Steven Franco de Lima, contratado para prestar serviços de assessoramento em matéria de licitações públicas; que foi penalizada em razão de conduta de terceiro; que esse consultor detinha amplo domínio sobre os atos relacionados à participação da empresa no certame, sendo responsável pela reunião da documentação que compôs a proposta; que “Somente após a prolação da decisão condenatória pela Fiocruz é que a administração interna da empresa passou a suspeitar da necessidade de apuração interna mais aprofundada dos fatos, o que levou à instauração de Processo Interno de Apuração de Responsabilidade por Infração Ética, bem como à rescisão do contrato firmado com a empresa Solve Consultoria e Projetos, de titularidade do referido consultor”; que apesar dos esforços da agravante, não foi possível concluir, com grau de certeza suficiente, que a documentação apresentada pelo consultor fosse falsa, conforme consignado no relatório final do processo interno; que a imputação sancionatória padece de ilegalidade, por violar os princípios que regem a atuação administrativa e o regime jurídico do direito administrativo sancionador; que a condenação imposta se ampara em suposta falsidade documental não comprovada no processo administrativo, circunstância inclusive reconhecida em manifestações constantes da própria Administração; que além disso, a penalidade foi aplicada de forma desproporcional e sem adequada análise das circunstâncias e das consequências da medida; que “A decisão agravada também se apoiou na presunção de legitimidade dos atos administrativos para afastar, em cognição sumária, a plausibilidade jurídica da pretensão deduzida. Essa fundamentação, contudo, é insuficiente para sustentar o indeferimento da tutela de urgência postulada, pois deixa de enfrentar, de modo concreto e individualizado, os argumentos centrais deduzidos pela Agravante, em afronta ao art. 489, §1º, III e IV, do Código de Processo Civil”; que a presunção de legitimidade dos atos administrativos é relativa; que a Comissão de Apuração de Responsabilização fundamentou a manutenção da sanção de inidoneidade na existência de supostos “indícios convergentes” de que a agravante teria apresentado documentação falsa no certame; que, todavia, as apurações realizadas não foram capazes de demonstrar, de forma segura e inequívoca, a efetiva ocorrência da falsidade documental imputada, circunstância indispensável para legitimar a aplicação da sanção mais gravosa; que são dois os documentos cuja legitimidade foi questionada ao longo da apuração: a Certidão de Acervo Técnico – CAT nº 710905, emitida pelo Conselho de Arquitetura e Urbanismo do Rio de Janeiro (doravante CAU/RJ) e o Atestado de Capacidade Técnica, emitido pela empresa VIAÇÃO MIMO; que em relação à CAT, o CAU/RJ não certificou a autenticidade do documento apresentado, tampouco declarou sua falsidade, limitando-se a fornecer informações administrativas; que “Questões relevantes suscitadas no âmbito do processo – como a possibilidade de existência de registros distintos sob a mesma numeração de CAT – permaneceram sem resposta conclusiva”; que foram apenas constatados “documentos inconsistentes”; que “a CAT apresentada no certame, aquela registrada nos sistemas do Conselho sob a mesma numeração também estava vinculada ao arquiteto Steven Franco de Lima, que, por meio da empresa Solve Consultoria e Projetos, prestou consultoria à Agravante no certame”; que nessas condições, não se revela juridicamente legítima a aplicação da sanção de declaração de inidoneidade; que no que se refere ao atestado emitido pela empresa VIAÇÃO MIMO, as dúvidas levantadas no processo administrativo se concentram em aspectos formais do documento, notadamente relacionados à assinatura e ao layout gráfico, sem que tenha sido produzida prova conclusiva de falsidade; que a própria Coordenação de Projetos e Obras da FIOCRUZ consignou nos autos que “não há indícios óbvios inequívocos” de falsidade, sendo “razoável admitir-se que a CAT que consta nos autos se refere ao ACT fornecido para a empresa Abre Construções LTDA., não cabendo à Administração estender especulações sobre qualquer outro ACT fornecido pela Viação Mimo LTDA.”; que a empresa emissora do atestado não respondeu às consultas formuladas pela FIOCRUZ, circunstância que, conforme reconhecido pela própria Comissão de Apuração de Responsabilidade, limitou a “possibilidade de elucidação das dúvidas suscitadas”; que a apuração administrativa não logrou ultrapassar o campo da dúvida técnica, sendo impossível afirmar, com grau de certeza compatível com o exercício do poder sancionador, que os documentos seriam efetivamente falsos; que a jurisprudência do Tribunal de Contas da União é firme no sentido de que a sanção de declaração de inidoneidade exige fraude comprovada; que ao sustentar a decisão sancionadora em indícios e inconsistências formais não suficientemente elucidadas, sem demostrar o encadeamento lógico-probatório capaz de fundamentar a imputação de fraude, a Administração incorre em incongruência entre os motivos invocados e a conclusão adotada; que há violação aos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade; que há julgados deste e de outros Tribunais a seu favor; que a empresa não deveria ter sido penalizada, tendo em vista se tratar de um erro escusável, ausentes o dolo e a existência de danos à Administração Pública ou a terceiros; que a penalidade aplicada à agravante produz efeitos imediatos e gravosos, na medida em que a impede de participar de novos certames e de celebrar novas contratações com a Administração Pública, além de comprometer a estabilidade jurídica dos vínculos administrativos em curso; que a agravante atua na execução de obras e serviços vinculados à políticas públicas relevantes, muitas delas diretamente relacionadas à concretização de direitos fundamentais, notadamente nas áreas de habitação, saúde, infraestrutura e educação; que atualmente a agravante é titular de dez contratos com a Administração Pública (municipal, estadual e federal); que “Ainda que não se afirme, de modo automático, a rescisão imediata de todos os contratos em curso, é inequívoco que a subsistência da sanção de inidoneidade projeta efeitos concretos sobre a dinâmica contratual, inclusive quanto à possibilidade de continuidade de ajustes administrativos, à prática de atos subsequentes de execução e à própria gestão dos contratos pelos entes públicos contratantes”; que a penalidade se encontra registrada no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores – SICAF, o que impede, inclusive, a prática de atos essenciais à manutenção dos contratos vigentes, tais como a formalização de aditivos contratuais, o recebimento de notas fiscais e a regular execução contratual, haja vista a exigência de regularidade cadastral; que devem ser suspensos imediatamente os efeitos da sanção de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública, inclusive com a suspensão de seus registros e restrições no SICAF e em outros cadastros administrativos correlatos e que deve ser reformada a decisão agravada (evento 1).
No evento 6, a agravante peticionou nos autos para apontar a ocorrência de fato novo, qual o recebimento de comunicação da Secretaria de Habitação de Interesse Social do Estado do Rio de Janeiro, no âmbito do Contrato nº 021/2025. No comunicado, a Administração Estadual informa que “a instrução processual relativa à celebração do 1º Termo Aditivo – voltado à prorrogação do prazo contratual” estava pendente de esclarecimentos acerca da “anotação referente à aplicação de penalidade de declaração de inidoneidade pela Fiocruz”, e que a contratada deve prestar informações no prazo de dez dias úteis. A agravante aduz, ainda, que a existência da penalidade evidencia risco concreto de paralisação de contrato voltado à implementação de política pública habitacional, com impactos que transcendem a esfera econômica da empresa.
Foram apresentadas contrarrazões pela FIOCRUZ (evento 7). A agravada sustenta que a penalidade foi aplicada nos limites da Lei e do devido processo legal; que há julgados de outros Tribunais a seu favor; que “Há que ser prestigiada a decisão do Juízo de origem que, mais próximo aos fatos, tem melhores elementos para decidir a questão”; que “em face da apresentação de documentação falsa durante o procedimento licitatório – ilicitude altamente prejudicial à escorreita, eficiente, competitiva e honesta licitação, e posterior contratação administrativa –, faz-se necessária a aplicação das penalidades previstas em lei e no contrato, que são escolhidas e graduadas segundo o juízo de conveniência e oportunidade imputado com exclusividade à Administração, que, no caso em apreço, discricionariamente, nos limites da lei, e de forma motivada, fez incidir, segundo o devido processo legal, a declaração de inidoneidade para licitar e contratar por três anos” e que deve ser mantida a decisão agravada.
No evento 9, foi proferida decisão por este subscritor, deferindo parcialmente a antecipação da tutela recursal de modo a suspender a aplicação ou consideração da sanção no bojo de termo aditivo com a Secretaria de Habitação de Interesse Social do Estado do Rio de Janeiro no contrato nº 021/2025.
A parte agravante apresentou memoriais, nos quais aduz, em síntese, a necessidade de “extensão da tutela provisória, a fim de suspender integralmente os efeitos do ato sancionatório impugnado, diante da sua patente nulidade”, já que “a penalidade encontra-se registrada no SICAF, circunstância que impede a prática de atos essenciais à manutenção de todos os contratos administrativos celebrados pela Agravante, tais como a celebração de termos aditivos, o processamento de pagamentos, o recebimento de notas fiscais e a regular continuidade da execução contratual, diante da exigência de regularidade cadastral perante a Administração Pública” (evento 27).
É o relatório.
ALFREDO JARA MOURA
Juiz Federal Convocado
VOTO
O agravo de instrumento será provido, sem prejuízo da ampla liberdade de análise a ser realizada pela Juíza, ao proferir sentença.
Para o momento, mostra-se cabível suspender os efeitos da sanção de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública, aplicada à agravante pela FIOCRUZ, inclusive com a suspensão dos registros e restrições no Sistema de Cadastramento Unificado de Fornecedores (SICAF), até a prolação de sentença nos autos originários.
A matéria de fundo é delicada, porém os argumentos da empresa são ponderáveis para possibilitar esse provimento.
Na Concorrência Eletrônica nº 90003/2024, promovida pela FIOCRUZ, a empresa agravante, após ser habilitada, foi posteriormente inabilitada, em razão de “diferenças entre a documentação da citada empresa e a impressão realizada pelo próprio Conselho” de Arquitetura e Urbanismo (evento 10, OUT19, fl. 33, dos autos originários).
A Administração instaurou procedimento administrativo de responsabilização para analisar se ABRE CONSTRUÇÕES LTDA teria apresentado irregulares no bojo da Concorrência, notadamente a Certidão de Acervo Técnico (CAT) nº 710905 e o Atestado de Capacidade Técnica emitido em favor da licitante pela sociedade empresária VIAÇÃO MIMO LTDA (evento 10, OUT23, fls. 7/8).
Em relação à CAT, a princípio o CAU-RJ informou à FIOCRUZ que a Certidão “possui a seguinte diferença da Certidão de Acervo Técnico (CAT) nº 710905 impressa em 06/01/2022 no Sistema de Informação e Comunicação do CAU (SICCAU): o campo ‘Celebrado em’ na CAT apresentada pela Fiocruz possui a data ‘14/12/2017’ e na CAT obtida no SICCAU este campo possui a data ‘18/10/2016’” e que o documento “não confere com a Certidão obtida no SICCAU. Conforme é possível observar na impressão da CAT nº 710905, obtida no SICCAU e anexada neste e-mail, esta é uma Certidão de Acervo Técnico SEM atestado, e não uma Certidão de Acervo Técnico com Atestado” (evento 10, OUT19, fls. 27/28).
No que se refere ao Atestado de Capacidade Técnica – ACT, a área técnica da FIOCRUZ concluiu, no exame de momento, que “em relação à suspeição sobre os Atestados de Capacidade Técnica (ACT) fornecidos pela Viação Mimo LTDA. para as empresas Abre Construções LTDA. e VCE Projetos Construções e Serviços LTDA., conforme registrado nos documentos e salvo exame pericial em contrário, é preciso considerar que: (i) os documentos foram executados para objetos distintos; (ii) a descrição de serviços é diferente; (iii) embora as datas de início sejam idênticas (18/06/2016), as datas de término são diferentes (05/02/2018 e 30/09/2016, respectivamente); (iv) e, admitindo-se serem obras executadas concomitantemente e em um mesmo local, nada impediria que um mesmo profissional estivesse atuando como responsável técnico pela disciplina de Arquitetura. Contudo, como a data de término do contrato com a empresa VCE Projetos Construções e Serviços LTDA. (30/09/2016) é anterior à data de início dos serviços que consta no RRT do profissional (18/10/2016), é razoável admitir-se que a CAT que consta nos autos se refere ao ACT fornecido para a empresa Abre Construções LTDA., não cabendo à Administração estender especulações sobre qualquer outro ACT fornecido pela Viação Mimo LTDA. Além disso, embora a aparência do documento traga elementos estranhos, não há indícios óbvios e inequívocos, e muito menos competência formal na Administração para realizar análise técnica pormenorizada. Sendo assim, a menos que seja contratada perícia documental, não cabe desconsiderar o ACT apresentado.” e que “Não houve prejuízos financeiros para a Administração com a inabilitação da empresa Abre Construções LTDA. e contratação da empresa Change Construções e Serviços de Engenharia LTDA. porque a diferença de preços é irrisória” (evento 10, OUT23, fls. 16/18, com grifos nossos).
Por fim, foi proferida decisão pela FIOCRUZ no bojo do processo de responsabilização, nos seguintes termos (evento 10, OUT23, fls. 19/29, com grifos nossos nas partes salientes):
“(…) O CAU/RJ atestou que a Certidão de Acervo Técnico nº 710905, vinculada ao profissional Stevan Franco de Lima, apresenta data de celebração (14/12/2017) distinta da que consta no sistema oficial do SICCAU (18/10/2016). Além disso, o documento apresentado pela licitante é classificado como "Certidão de Acervo Técnico com atestado", enquanto no SICCAU consta apenas como "Certidão de Acervo Técnico", sem qualquer menção à existência de atestado técnico válido. Ou seja, os documentos apresentados pela ABRE CONSTRUÇÕES LTDA não estão em conformidade com aqueles registrados junto ao Conselho de Arquitetura e Urbanismo (CAU), entidade pública com fé pública e competência legal para emitir e validar os registros técnicos da área. Trata-se, portanto, de incongruências relevantes, que colocam sob dúvida a autenticidade da documentação utilizada para fins de habilitação, especialmente por envolverem elementos centrais como a data de emissão e a existência de atestado técnico. Essas inconsistências indicam que o conteúdo dos documentos apresentados pela licitante diverge, de forma substancial, daquele oficialmente registrado no banco de dados do CAU, o que compromete a confiança da Administração na veracidade das informações prestadas. O CAU também informou que, no sistema, consta apenas uma CAT válida para o referido profissional (nº 457230/2018), a qual se refere a outro serviço e não guarda relação com o objeto licitado, reforçando as dúvidas sobre a autenticidade e adequação do documento apresentado. Tais divergências, que envolvem elementos centrais do conteúdo técnico do documento (tipo de certidão, data, e vínculo com o objeto), extrapolam o campo de falhas formais e adentram o terreno de aparente falsidade material.
(…)
Outro documento-chave que gerou preocupação foi o atestado técnico apresentado pela ABRE Construções Ltda., supostamente emitido pela empresa Viação MIMO Ltda., cujo conteúdo e autenticidade foram colocados em dúvida pela Comissão. A análise dos elementos formais e materiais constantes no documento apresentado revela um conjunto de indícios que, considerados em seu conjunto, ensejam sérias dúvidas quanto à autenticidade do Atestado de Capacidade Técnica (ACT) emitido em favor da empresa ABRE Construções Ltda., justificando a necessidade de apuração rigorosa quanto à possível falsidade documental. Dentre os aspectos que reforçam a suspeição sobre a veracidade do referido documento, destacam-se: • A existência de dois documentos distintos com o mesmo número de registro, ambos emitidos em nome do mesmo responsável técnico, atribuídos à empresa Viação MIMO, porém direcionados a empresas diferentes (…) • Os atestados emitidos pela Viação MIMO para ambas as empresas mencionadas apresentam itens com descrições técnicas e quantitativos praticamente idênticos (…) • A assinatura aposta no atestado apresentado pela ABRE Construções Ltda. é atribuída a ex-funcionário da Viação MIMO, identificado como gerente geral da empresa entre abril de 2012 e outubro de 2016, conforme informações públicas extraídas de plataforma profissional. Todavia, o referido atestado foi datado de 03 de outubro de 2022 (…) • Em exame formal do documento, identificaram-se variações na disposição gráfica do logotipo da empresa Viação MIMO em relação ao corpo da planilha, ora sobreposto, ora encoberto pelos dados técnicos. Tais inconsistências visuais indicam a possível justaposição de elementos oriundos de fontes distintas, o que é comumente verificado em práticas de montagem documental fraudulenta. • Ademais, verifica-se que a Viação MIMO foi formalmente instada a se manifestar por meio do Ofício nº 114/2024/COGIC (doc. SEI nº 4355099), devidamente recebido em 23/10/2024, conforme comprovado pelo Aviso de Recebimento constante do SEI nº 4435469. Entretanto, até a presente data, a empresa não apresentou qualquer resposta, limitando a possibilidade de elucidação das dúvidas suscitadas e, ao mesmo tempo, reforçando a presunção de irregularidade, diante da omissão injustificada por parte da emitente do documento questionado. (…) A conjugação dos elementos identificados permite reconhecer, com plausibilidade, a existência de prova indiciária robusta de irregularidade documental, em afronta direta aos princípios constitucionais que regem a Administração Pública, notadamente os princípios da legalidade, moralidade, isonomia e da busca pela proposta mais vantajosa.
(…) Portanto, a simples apresentação de documentação falsa em processos licitatórios é suficiente para caracterizar a fraude, independentemente de outros fatores, sujeitando a empresa às sanções previstas na legislação vigente. Esta, notadamente a Lei nº 14.133/2021, dispõe em seu artigo 155 que o licitante ou contratado será responsabilizado administrativamente quando apresentar documentação falsa, fraudar a licitação ou praticar atos inidôneos.
(…) Diante do exposto, opina-se pela aplicação da sanção de declaração de inidoneidade à empresa ABRE CONSTRUÇÕES LTDA pelo prazo de 3 (três) anos, com as devidas comunicações e registros, bem como a abertura do prazo de recurso, em observância ao contraditório e a ampla defesa.”
A presunção de legalidade dos atos administrativos deve ser respeitada, mas o caso dos autos comporta, como análise provisória, alguma adequação.
A decisão administrativa considera indícios de aparente falsidade material. Mas não foi realizada perícia ou outro procedimento mais amplo para atestar ou investigar a alegada falsidade.
E, por sua vez, a Lei nº 14.133/2021, no art. 155, VIII a XI, enumera condutas em que o licitante frauda a licitação, pratica ato fraudulento ou ilícito, o que, a princípio, exige comprovação da conduta dolosa.
De outro lado, suspender a aplicação da penalidade até que tudo seja dirimido em primeiro grau, parece solução razoável.
Assim, vislumbra-se verossimilhança nas alegações da agravante para suspender os efeitos da sanção de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública, aplicada à empresa pela FIOCRUZ, inclusive com a suspensão dos registros e restrições no SICAF, até a prolação de sentença nos autos originários.
O mérito ainda será aferido em 1º grau e não há, para a FIOCRUZ, no momento, gravame tão grande quanto o existente para a agravante, caso não seja deferida a tutela, nos termos acima apontados. A agravada não mostra problema atual urgente, que precise ser vencido. De toda forma, em breve será prolatada a sentença, aí sim haverá juízo exauriente, com o caso reanalisado, e isto logo se fará e deve ser feito.
Em suma, merece reforma a decisão agravada, sem prejuízo de posterior reexame, pela Magistrada da causa, na sentença, já que aí o juízo é definitivo.
Do exposto, voto por dar provimento ao agravo de instrumento, para deferir a suspensão dos efeitos da sanção de declaração de inidoneidade para licitar ou contratar com a Administração Pública, aplicada à agravante pela FIOCRUZ, inclusive com a suspensão dos registros e restrições no SICAF, até a prolação de sentença nos autos originários, sem prejuízo da livre apreciação da causa, pela Juíza, ao final.
Documento eletrônico assinado por ALFREDO JARA MOURA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002868043v5 e do código CRC 19181aa6.
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