Apelação Cível Nº 5023991-71.2025.4.02.5101/RJ
RELATORA: Desembargadora Federal CLAUDIA NEIVA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação cível interposta por ITA ESCRITÓRIO COMERCIAL LTDA. em face da sentença que denegou a segurança (evento SJRJ 23). O mandamus foi impetrado objetivando o acesso integral ao termo de distribuição do procedimento fiscal nº 0710200.2024.00706 e ao processo administrativo nº 13113.225128/2024-34.
A impetrante, em suas razões de apelação (evento SJRJ 32), sustenta que o procedimento administrativo fiscal, embora iniciado por atos de natureza preparatória e investigativa, encontra-se integralmente submetido aos princípios constitucionais do devido processo legal, contraditório e ampla defesa (art. 5º, incisos LIV e LV, da Constituição Federal), os quais não se aplicam exclusivamente à fase contenciosa, mas a toda a tramitação procedimental que possa culminar na constituição de crédito tributário; que, mesmo nos momentos iniciais de apuração tributária, o contribuinte possui direito de acesso aos elementos constantes nos autos administrativos que digam respeito à sua esfera jurídica, sobretudo quando tais documentos possam orientar o exercício de sua defesa; que “o Termo de Distribuição do Procedimento Fiscal, longe de ser simples peça interna da Administração, é o marco formal do início da ação fiscal contra o contribuinte, razão pela qual seu conteúdo revela elementos essenciais, como a delimitação do objeto da fiscalização, a identificação dos agentes fiscais e os fundamentos legais e normativos do procedimento, o que é indispensável para que o contribuinte compreenda a amplitude da fiscalização e adote, se necessário, providências técnicas, jurídicas ou contábeis desde o início”; que a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 5º, inciso LV, assegura, seja em processos judiciais ou em processos administrativos, a todas as pessoas, o contraditório e a ampla defesa, corolários do devido processo legal; que a Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso XXXIII, também assegura que "todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no prazo da lei"; e que não há qualquer óbice legal à disponibilização de documentos e informações relativas ao próprio contribuinte, inclusive aquelas constantes de fases iniciais da fiscalização, como é o caso do TDPF.
A apelante também fundamenta seu pedido na Lei de Acesso à Informação (Lei nº 12.527/2011), no Decreto nº 7.724/2012 e na Lei nº 9.784/1999, que asseguram ao administrado o direito de obter informações, acompanhar a tramitação de processos administrativos, consultar autos e obter cópias de documentos. Defende que a negativa de acesso configura cerceamento de defesa e compromete a regularidade do procedimento fiscal, impedindo o exercício efetivo do contraditório. Invoca a Súmula Vinculante nº 14 do STF e diversos precedentes dos Tribunais Regionais Federais e Tribunais de Justiça que reconhecem o direito de acesso aos autos administrativos.
Contrarrazões da União no evento SJRJ 38.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Conheço da apelação, porque presentes os requisitos de admissibilidade.
Como relatado, a sentença denegou a segurança (evento SJRJ 23). O mandamus foi impetrado objetivando o acesso integral ao termo de distribuição do procedimento fiscal nº 0710200.2024.00706 e ao processo administrativo nº 13113.225128/2024-34.
A sentença deve ser mantida.
O processo administrativo fiscal, previsto no Decreto nº 70.235/1972, engloba duas fases. A primeira tem caráter não contencioso e unilateral e é movida pela necessidade de averiguação e constituição do débito através do respectivo lançamento. Ao final dessa etapa, com a consolidação do débito, o sujeito ativo dá conhecimento ao sujeito passivo do crédito tributário do qual é devedor, assegurando-se ao contribuinte a faculdade de se opor a ele, através de impugnação, passando-se à fase litigiosa (prevista no art. 14 do Decreto nº 70.235/1972). Nessa fase litigiosa o contribuinte tem acesso ao processo administrativo fiscal, assegurando-se a ampla defesa.
No caso dos autos, a impetrante pretende ter acesso ao termo de distribuição do procedimento fiscal nº 0710200.2024.00706 e ao processo administrativo nº 13113.225128/2024-34, correspondentes à fase não litigiosa, ao argumento de que, também nessa fase preliminar, deve ser observado o seu direito à ampla defesa. Sem razão a apelante.
Como bem salientado na sentença apelada, “os referidos procedimentos têm natureza inquisitorial, ou seja, podem ser realizados sem a participação dos contribuintes, já que antecedem a eventuais lançamentos de ofício de tributos, contribuições e penalidades pecuniárias”. Trata-se de “etapa preliminar e apuratória, na qual a Administração Tributária atua de forma unilateral e que prescinde da observância do contraditório e da ampla defesa”. Na fase litigiosa do procedimento, que se instaura com a impugnação à exigência, nos termos do art. 14 do Decreto n° 70.235/1972, é que deve ser observado o contraditório e a ampla defesa, e não na fase preliminar, não contenciosa.
Nesse sentido, citem-se os seguintes arestos deste Tribunal:
“TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. PROCEDIMENTO COMUM. AUTUAÇÃO FISCAL. OMISSÃO DE RENDA. IMÓVEL VENDIDO A VALOR SUPERIOR AO DECLARADO. INEXISTÊNCIA DE VIOLAÇÃO AO DEVIDO PROCESSO ADMINISTRATIVO. INCONSISTÊNCIAS NO CRUZAMENTO DE DADOS. HONORÁRIOS. ART. 85, § 3º DO CPC.
1. O processo administrativo fiscal se desenvolve em duas fases: a primeira, inquisitória, a autoridade investiga e colhe elementos para formalizar o crédito tributário; a segunda, litigiosa, começa com a impugnação do sujeito passivo, sendo certo que somente nessa segunda fase é que se instaura plenamente o contraditório, abrindo-se ao sujeito passivo a oportunidade para exercer plenamente o direito de defesa, com todos os meios de prova cabíveis. A sentença narra e aponta, detalhadamente, todas as oportunidades oferecidas ao autor para o exercício de sua defesa, concluindo-se, não tendo havido qualquer afronta à ampla defesa e ao contraditório.
2. Após amplo levantamento da movimentação financeira do autor, foram elaborados demonstrativos mensais de evolução patrimonial, nos quais foi indicada mensalmente a variação patrimonial a descoberto passível de tributação nos termos do art. 3º, § 1º da Lei 7.713/88. Constatada a variação patrimonial a descoberto, foi efetuado lançamento de ofício de imposto de renda, acrescido de aplicação de multa. A controvérsia reside, em suma, sobre o valor de aquisição de imóvel. O autor assevera ter pago R$ 700.000,00 (setecentos mil reais), ao passo que no auto de infração foi considerado o pagamento de R$ 900.000,00 (novecentos mil reais).
3. A autuação não decorreu de mera suposição. O MM. Juízo sentenciante ponderou todas as provas constantes dos autos e concluiu que a autuação foi formal e materialmente correta. A omissão de receita é apurada pela verificação de inconsistências quando do cruzamento de dados; no caso, elas são muitas, como detalhado pelo Juízo sentenciante.
4. Com efeito, a sentença não considerou, tão somente, o depoimento do vendedor do imóvel. Por outro lado, ponderou o amplo acervo probatório constante dos autos, em especial a fragilidade das alegações e respectivas provas carreadas pelo autor, para concluir que a conclusão adotada pela fiscalização é a que melhor retrata a questão afeta à aquisição do imóvel.
5. De todo modo, o apelante foi condenado na esfera penal pelo crime previsto no art. 1º, I da Lei 8.137/90 (omitir informação, ou prestar declaração falsa às autoridades fazendárias), motivo por que não há que cogitar de vinculação à esfera civil-administrativa.
6. Há que se adequar a fixação dos honorários aos parâmetros previstos no art. 85, § 3º do CPC. Assim, devem ser fixados à alíquota de 10% (dez por cento) sobre o valor correspondente a 200 (duzentos) salários mínimos, e 8% (oito por cento) sobre o valor correspondente a 124 (cento e vinte e quatro) salários mínimos.
7. Apelação parcialmente provida.”
(TRF2, AC 0104286-44.2015.4.02.5001, 4ª Turma Especializada, Relator: Des. Fed. ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR, D.E. 13/05/2023.) (Destaquei.)
“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO DE INSTRUMENTO. EMBARGOS À EXECUÇÃO FISCAL. CERCEAMENTO DE DEFESA E USO DE PROVAS ILÍCITAS. INOCORRÊNCIA. AGRAVO DE INSTRUMENTO DESPROVIDO.
1. Os créditos apurados resultaram de ação fiscal (MPF n. 08.1.28.00-2010-00060-0) realizada em 03/02/2010 (Evento 1-PROCADM 16) com a finalidade de examinar as informações constantes nas Declarações retificadoras de IRPJ dos anos calendários de 2005, 2006 e 2007, à luz da relação entre movimentação financeira e os rendimentos declarados nas DIPJ pela agravante (Evento 1-PROCADM 157).
2. Acerca do alegado uso de provas de forma ilícita, cumpre consignar que a fiscalização apenas teve acesso ao conteúdo das interceptações telefônicas e telemáticas da operação persona após autorização judicial, concedida em 25/11/2011. Os demais documentos e livros porventura provenientes da operação persona não implicam em nenhuma ilegalidade, tendo em vista o poder de fiscalização assegurado aos agentes fazendários e o caráter público dos livros contábeis e notas fiscais, conforme previsto no art. 195 do Código Tributário Nacional. Precedente.
3. Como cediço é, há duas etapas para a constituição do crédito tributário: 1) a fase oficiosa, na qual a administração tributária atua unilateralmente e o contribuinte se limita a colaborar com a fiscalização, atendendo as intimações para apresentação dos documentos solicitados e prestar esclarecimentos; e 2) a fase contraditória, onde se realiza a revisão do lançamento e o contribuinte participa da constituição definitiva do crédito, apresentando sua defesa.
4. O Decreto nº 70.235/1972 não prevê a possibilidade de exercício do direito de defesa e do contraditório previamente à lavratura de auto de infração. A fiscalização possui natureza de procedimento investigativo, e o exercício do contraditório e da ampla defesa apenas é diferido para depois de encerrada essa fase, portanto, sem qualquer prejuízo para o contribuinte. Não obstante, a agravante participou de todo o procedimento administrativo, com oportunidade de produzir prova e de se manifestar sobre as provas colhidas pela fiscalização.
5. Ressalte-se que a agravante teve ciência de todo o procedimento de fiscalização e, após a constituição definitiva do crédito pelo auto de infração - onde consta os fatos que motivaram o lançamento, bem como as disposições legais violadas - apresentou sua defesa, mediante impugnação ao auto de infração (Evento 1 - PROCADM 185), e recurso ao CARF, razão pela qual não há que se falar em ofensa ao devido processo legal, por violação à garantia constitucional do contraditório e ampla defesa.
6. Agravo de instrumento desprovido.”
(TRF2, AG 5007248-36.2020.4.02.0000, 4ª Turma Especializada, Relator: Des. Fed. FERREIRA NEVES , julgado em 16/02/2022.) (Destaquei.)
E do TRF – 4ª Região:
“DIREITO TRIBUTÁRIO E ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO CÍVEL. EXCLUSÃO DO SIMPLES. LEGALIDADE DO PROCESSO ADMINISTRATIVO.
1. Não se vislumbra nulidade do processo administrativo por cerceamento de defesa, pois a expedição do Ato Declaratório Executivo não encerrou a possibilidade de defesa, mas inaugurou a fase litigiosa, na qual foi expressamente oportunizada a apresentação de manifestação de inconformidade e recurso à instância administrativa superior.
2. As provas obtidas dos livros contábeis e documentos apresentados voluntariamente pela empresa são válidas, pois, uma vez fornecidos para subsidiar a análise fiscal, a autoridade administrativa tem o poder-dever de examiná-los em sua integralidade. A alegação de não obrigatoriedade legal de manter tais registros não invalida as provas de irregularidades neles encontradas, sob pena de violar o princípio da verdade material e de permitir comportamento contraditório da parte.
3. A prática reiterada de infrações foi devidamente comprovada, pois as irregularidades, como omissão de receitas e lançamentos contábeis inconsistentes, foram identificadas em diferentes exercícios fiscais, afastando a tese de eventos isolados e pontuais e demonstrando um padrão de descumprimento das obrigações tributárias.
4. A retroatividade dos efeitos da exclusão é legal e proporcional, encontrando amparo no art. 15, inc. V, da Lei nº 9.317/1996, que determina o início dos efeitos a partir do mês de ocorrência dos fatos que a ensejaram, tendo a fiscalização identificado irregularidades que remontam ao período inicial fixado no ato de exclusão.”
(TRF4, AC 5080087-11.2021.4.04.7100, 1ª Turma, Relatora: Des. Fed. LUCIANE A. CORRÊA MÜNCH, julgado em 10/06/2026.) (Destaquei.)
Ante o exposto,
Voto no sentido de conhecer da apelação, para negar-lhe provimento.
Documento eletrônico assinado por CLAUDIA NEIVA, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002903093v3 e do código CRC 398c6a21.
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Data e Hora: 01/07/2026, às 14:06:40