Agravo de Instrumento Nº 5004582-52.2026.4.02.0000/ES
RELATOR: Desembargador Federal REIS FRIEDE
RELATÓRIO
Trata-se de Agravo de Instrumento, com pedido de atribuição de efeito suspensivo, interposto por M. D. P. C. C. R., contra decisão proferida pelo Juízo da 4ª Vara Federal de Execução Fiscal de Vitória/ES, evento 229 dos originários, que rejeitou a exceção de pré-executividade oposta pela executada, ora agravante, determinando o prosseguimento da execução fiscal.
Em suas razões recursais, a agravante alega, em síntese, a inexistência de coisa julgada, visto que os embargos à execução foram julgados improcedentes quando deveriam ter sido extintos sem resolução do mérito, configurando-se nulidade insanável que não preclui e pode ser alegada a qualquer momento no processo.
Afirma que, “Ainda que a nulidade processual não existisse, mas existe, a decisão de mérito do juiz está em desacordo com o entendimento consolidado, especialmente no Superior Tribunal de Justiça (STJ), sobre a devolução de valores previdenciários recebidos de boa-fé”, Tema 979 do STJ.
Alega que o parcelamento foi firmado sob coação, o que invalida o negócio jurídico, nos termos do art. 393 do CPC, bem como que o parcelamento não inibe o questionamento judicial do débito, como decidido no Tema 375 do STJ.
Aduz que a CDA é nula, como decidido pelo STJ nos Temas 598 e 1064, este último no qual o STJ firmou tese no sentido de que “As inscrições em dívida ativa dos créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido contra os terceiros beneficiados que sabiam ou deveriam saber da origem dos benefícios pagos indevidamente em razão de fraude, dolo ou coação, constituídos por processos administrativos que tenham sido iniciados antes da vigência da Medida Provisória nº 871, de 2019, convertida na Lei nº 13.846/2019 (antes de 18.01.2019) são nulas, devendo a constituição desses créditos ser reiniciada através de notificações/intimações administrativas a fim de permitir-se o contraditório administrativo e a ampla defesa aos devedores e, ao final, a inscrição em dívida ativa, obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis”; que a CDA é de 20/11/2004 e a execução fiscal foi ajuizada em 06/05/2005, muito antes da Lei nº 13.846/2019.
Por fim, afirma que se encontram presentes os requisitos que autorizam a atribuição de efeito suspensivo ao recurso: a probabilidade do direito, pelas razões acima; e o periculum in mora, uma vez que o prosseguimento da execução fiscal possibilitará a adoção de atos de constrição do patrimônio da executada/agravante, com a designação de hasta pública do veículo que se encontra penhorado, medida capaz de causar danos irreparáveis à executada/agravante.
Requer a atribuição de efeito suspensivo ao recurso, para suspender os efeitos da decisão agravada e a execução fiscal de origem até o julgamento do agravo, e, no mérito, que seja provido o recurso para reformar a decisão recorrida e acolher a exceção de pré-executividade, coma extinção da execução fiscal.
Evento 2, determinada a redistribuição do feito entre os Membros das Turmas Especializadas em matéria administrativa, uma vez que se trata de dívida ativa de natureza não tributária.
O recurso foi redistribuído, por sorteio, a esta Relatoria (evento 5).
Decisão monocrática proferida por esta Relatoria deferindo o requerimento de atribuição de efeito suspensivo para suspender os efeitos da decisão agravada e a execução fiscal de origem, até que o agravo seja apreciado pelo colegiado (evento 6).
Contrarrazões apresentadas pelo INSS, pelo desprovimento do recurso (evento 15).
É o Relatório.
VOTO
O recurso deve ser provido.
A exceção de pré-executividade é um excepcional meio de defesa, específico do processo de execução, em que o executado pode ofertar sua objeção, requerendo a extinção e/ou modificação do processo por falta de preenchimento dos requisitos legais, desde que desnecessária a dilação probatória, provando-se de plano, por prova documental inequívoca, a inviabilidade da execução.
Portanto, o âmbito de admissibilidade da exceção de pré-executividade é restrito, posto que, por sua peculiar natureza, deve estar adstrito a questões de ordem pública que possam ser verificadas de plano pelo Julgador.
Nesse sentido, mutatis mutandis, veja-se acórdão da lavra do eminente Ministro Luiz Fux, in verbis:
“PROCESSUAL CIVIL. VIOLAÇÃO DO ART. 535 DO CPC. INOCORRÊNCIA. TRIBUTÁRIO. EXECUÇÃO FISCAL. (LEI Nº 6.830/80. ART. 16, § 3º). EXCEÇÃO DE PRÉ-EXECUTIVIDADE. ARGÜIÇÃO DE PRESCRIÇÃO. POSSIBILIDADE. DESPACHO CITATÓRIO. ART. 8º, § 2º, DA LEI Nº 6.830/80. ART. 174, DO CTN. INTERPRETAÇÃO SISTEMÁTICA. (...) 2. A exceção de pré-executividade é servil à suscitação de questões que devam ser conhecidas de ofício pelo juiz, como as atinentes à liquidez do título executivo, os pressupostos processuais e as condições da ação executiva. 3. O espectro das matérias suscitáveis através da exceção tem sido ampliado por força da exegese jurisprudencial mais recente, admitindo-se a argüição de prescrição e de ilegitimidade passiva do executado, desde que não demande dilação probatória (exceção secundum eventus probationis). 4. Consectariamente, a veiculação da prescrição em exceção de pré-executividade é admissível. Precedentes (RESP 388000/RS; DJ DATA:18/03/2002, Relator Min. JOSÉ DELGADO; e RESP 537617/PR, DJ DATA:08/03/2004, Relator Min. TEORI ALBINO ZAVASCKI). 5. Recurso Especial improvido.” (REsp 680776/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 15.02.2005, DJ 21.03.2005 p. 289)
O Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do REsp nº 1.860.018/RJ, julgado sob o regime dos recursos repetitivos, Tema nº 1064, fixou tese no sentido de que “As inscrições em dívida ativa dos créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido contra os terceiros beneficiados que sabiam ou deveriam saber da origem dos benefícios pagos indevidamente em razão de fraude, dolo ou coação, constituídos por processos administrativos que tenham sido iniciados antes da vigência da Medida Provisória nº 871, de 2019, convertida na Lei nº 13.846/2019 (antes de 18.01.2019) são nulas, devendo a constituição desses créditos ser reiniciada através de notificações/intimações administrativas a fim de permitir-se o contraditório administrativo e a ampla defesa aos devedores e, ao final, a inscrição em dívida ativa, obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis”.
Confira-se a ementa do referido julgado:
RECURSO INTERPOSTO NA VIGÊNCIA DO CPC/2015. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO Nº 3. RECURSO REPETITIVO. TEMA CORRELATO AO TEMA N. 598 CONSTANTE DO REPETITIVO RESP. N. 1.350.804-PR. PROCESSUAL CIVIL. DIREITO FINANCEIRO E PREVIDENCIÁRIO. DISCUSSÃO ACERCA DA POSSIBILIDADE DE INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO INDEVIDAMENTE RECEBIDO, QUALIFICADO COMO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO. APLICABILIDADE DOS §§3º E 4º, DO ART. 115, DA LEI N. 8.213/91, COM A REDAÇÃO DADA PELA MEDIDA PROVISÓRIA N. 780/2017 (LEI N. 13.494/2017) E MEDIDA PROVISÓRIA N. 871/2019 (LEI N. 13.846/2019) AOS PROCESSOS EM CURSO DONDE CONSTAM CRÉDITOS CONSTITUÍDOS ANTERIORMENTE À VIGÊNCIA DAS REFERIDAS LEIS. IMPOSSIBILIDADE.
1. O presente repetitivo Tema/Repetitivo n. 1064 é um desdobramento do Tema/Repetitivo n. 598, onde foi submetida a julgamento no âmbito do REsp. n. 1.350.804-PR (Primeira Seção, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, julgado em 12.06.2013) a "Questão referente à possibilidade de inscrição em dívida ativa de benefício previdenciário indevidamente recebido, qualificado como enriquecimento ilícito".
Naquela ocasião foi definido que a inscrição em dívida ativa de valor decorrente de ilícito extracontratual deve ser fundamentada em dispositivo legal específico que a autorize expressamente, o que impossibilitava a inscrição em dívida ativa de valor indevidamente recebido, a título de benefício previdenciário do INSS, pois não havia lei específica que assim o dispusesse. Essa lacuna de lei tornava ilegal o art. 154, §4º, II, do Decreto n. 3.048/99 que determinava a inscrição em dívida ativa de benefício previdenciário pago indevidamente, já que não dispunha de amparo legal.
2. Pode-se colher da ratio decidendi do repetitivo REsp. n. 1.350.804-PR três requisitos prévios à inscrição em dívida ativa:
1º) a presença de lei autorizativa para a apuração administrativa (constituição); 2º) a oportunização de contraditório prévio nessa apuração; e 3º) a presença de lei autorizativa para a inscrição do débito em dívida ativa.
3. Após o advento da Medida Provisória n. 780/2017 (convertida na Lei n. 13.494/2017) a que se sucedeu a Medida Provisória n. 871/2019 (convertida na Lei n. 13.846/2019), que alteraram e adicionaram os §§ 3º, 4º e 5º ao art. 115, da Lei n. 8.213/91, foi determinada a inscrição em dívida ativa pela Procuradoria-Geral Federal - PGF dos créditos constituídos pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS em decorrência de benefício previdenciário ou assistencial pago indevidamente ou além do devido, inclusive para terceiro beneficiado que sabia ou deveria saber da origem do benefício pago indevidamente em razão de fraude, dolo ou coação.
4. Considerando-se as razões de decidir do repetitivo REsp. n. 1.350.804-PR, as alterações legais não podem retroagir para alcançar créditos constituídos (lançados) antes de sua vigência, indiferente, portanto, que a inscrição em dívida ativa tenha sido feita depois da vigência das respectivas alterações legislativas. O processo administrativo que enseja a constituição do crédito (lançamento) há que ter início (notificação para defesa) e término (lançamento) dentro da vigência das leis novas para que a inscrição em dívida ativa seja válida. Precedentes: REsp. n. 1.793.584/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, julgado em 02.04.2019;
AREsp n. 1.669.577/SP, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 04.08.2020; AREsp. n. 1.570.630 / SP, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 12.11.2019; REsp. n. 1.826.472 / PE, Segunda Turma, Rel. Min. Francisco Falcão, julgado em 15.10.2019; AREsp. n. 1.521.461 / RJ, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 03.10.2019; REsp. n. 1.776.760 / SP, Segunda Turma, Rel. Min. Herman Benjamin, julgado em 23.04.2019;
AREsp n. 1.432.591/RJ, decisão monocrática, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, DJe 21.2.2019; REsp. n. 1.772.921/SC, Decisão monocrática, Rel. Min. Assusete Magalhães, DJe 18.2.2019.
5. Desta forma, propõe-se as seguintes teses:
5.1. "As inscrições em dívida ativa dos créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido constituídos por processos administrativos que tenham sido iniciados antes da vigência da Medida Provisória nº 780, de 2017, convertida na Lei n. 13.494/2017 (antes de 22.05.2017) são nulas, devendo a constituição desses créditos ser reiniciada através de notificações/intimações administrativas a fim de permitir-se o contraditório administrativo e a ampla defesa aos devedores e, ao final, a inscrição em dívida ativa, obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis"; e
5.2. "As inscrições em dívida ativa dos créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido contra os terceiros beneficiados que sabiam ou deveriam saber da origem dos benefícios pagos indevidamente em razão de fraude, dolo ou coação, constituídos por processos administrativos que tenham sido iniciados antes da vigência da Medida Provisória nº 871, de 2019, convertida na Lei nº 13.846/2019 (antes de 18.01.2019) são nulas, devendo a constituição desses créditos ser reiniciada através de notificações/intimações administrativas a fim de permitir-se o contraditório administrativo e a ampla defesa aos devedores e, ao final, a inscrição em dívida ativa, obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis".
6. Recurso especial não provido.
(REsp n. 1.860.018/RJ, relator Ministro Mauro Campbell Marques, Primeira Seção, julgado em 23/6/2021, DJe de 28/6/2021.)
Da leitura dos originários, observa-se que a execução fiscal objetiva a cobrança de débito inscrito em dívida ativa em 20/11/2004, CDA nº 35.801.990-7, decorrente de benefício previdenciário pago indevidamente no período de 04/1998 a 08/1999 (evento 143, OUT4, dos originários).
Desta forma, a CDA que embasa a execução fiscal de origem é nula, como decidido pelo STJ no julgamento do Tema 1064, nulidade absoluta passível de ser alegada através de exceção de pré-executividade.
Nesse sentido, confiram-se precedentes desta Corte:
APELAÇÃO. EXECUÇÃO FISCAL. DÉBITO NÃO TRIBUTÁRIO. RESSARCIMENTO CRÉDITO PREVIDENCIÁRIO. TEMA 1.064. STJ. NULIDADE. CDA.
1. Apelação interposta em face de sentença que, em sede execução fiscal, extinguiu o processo sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, inciso VI, do Código de Processo Civil. Cinge-se a controvérsia em perquirir acerca da possibilidade de inscrição em dívida ativa de débitos oriundos de benefícios previdenciários recebidos indevidamente.
2. O Superior Tribunal de Justiça - STJ, no julgamento dos Recursos Especiais 1.860.018 e 1.852.691 (Tema 1.064), cuja relatoria coube ao Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, publicado no DJe em 28.6.2021, firmou entendimento no sentido de que as inscrições em dívida ativa dos créditos referentes a benefícios previdenciários ou assistenciais pagos indevidamente ou além do devido constituídos por processos administrativos que tenham sido iniciados antes da vigência da Medida Provisória nº 780, de 2017, convertida na Lei n. 13.494/2017 (antes de 22.05.2017) são nulas, devendo a constituição desses créditos ser reiniciada através de notificações/intimações administrativas a fim de permitir-se o contraditório administrativo e a ampla defesa aos devedores e, ao final, a inscrição em dívida ativa, obedecendo-se os prazos prescricionais aplicáveis. Precedente: STJ, 1ª Seção, REsp 1860018, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES, DJe 28.6.2021.
3. Os créditos oriundos da cobrança de benefícios previdenciários pagos indevidamente ou além do devido anteriores à vigência da Medida Provisória nº 780, de 19.5.2017, não poderiam ter sidos constituídos e, consequentemente, inscritos em dívida ativa, tendo em vista a ausência de amparo legal a autorizar a realização do lançamento do débito previdenciário, assim como a sua inscrição em dívida ativa. Ademais, do decisum proferido pelo STJ, é possível extrair que somente se admite a cobrança de crédito cujo lançamento decorra de procedimento administrativo com início e fim posteriores à vigência da referida Medida Provisória. Precedentes: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0015272-65.2017.4.02.5167, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 29.11.2021; TRF2, 8ª Turma Especializada, APELREEX 00316151920124025101, Rel. Des. Fed. MARCELO PEREIRA DA SILVA, E-DJF2R 4.5.2018; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 00246237520174025001, E-DJF2R 30.4.2019.
6. Na hipótese dos autos, a execução fiscal objetiva a cobrança do valor de R$ 42.966,55, inscrito na CDA 36406.001905/2012-23, com data de geração em 08/02/2019, decorrente de créditos oriundos do benefício previdenciário nº 32/010.625.612-2 pago indevidamente entre 11/2008 a 09/2012, a título de ressarcimento ao erário, decorrente de pagamento por fraude, dolo ou má-fé. Observa-se que a notificação para defesa ocorreu no dia 27.8.2012, consoante o processo administrativo anexado (evento 71/1º grau), ou seja, iniciou-se em data anterior a referida medida provisória.
7. Ressalta-se que, para aplicação do artigo 115, § 3º, da Lei nº 8.213/1991, acrescentado pela Medida Provisória nº 780/2017, convertida na Lei 13.494/2017, faz-se necessário verificar se o processo administrativo instaurado com vista à constituição do crédito (lançamento) foi iniciado (notificação para defesa) em momento posterior à vigência da aludida norma legal. Caso não sejam preenchidos os aludidos requisitos, o ressarcimento de tais valores deve ser pleiteado em sede de ação de rito ordinário, destinada ao reconhecimento do direito do INSS à repetição do indébito, nos termos do entendimento já esposado pelo Superior Tribunal de Justiça.
8. Apelação não provida.
(TRF2, AC nº 5001335-73.2019.4.02.5120, Desembargador Federal Relator RICARDO PERLINGEIRO, Quinta Turma Especializada, data de julgamento: 02/06/2025.)
DIREITO PROCESSUAL CIVIL E DIREITO ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO EM APELAÇÃO CÍVEL. EXECUÇÃO FISCAL. BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO RECEBIDO INDEVIDAMENTE. NULIDADE DA INSCRIÇÃO EM DÍVIDA ATIVA. APLICABILIDADE DO TEMA 1064 DO STJ. PRIMAZIA DO MÉRITO. PRESCRIÇÃO CONFIGURADA. TEMA 666, 897 E 899 DO STF. EMBARGOS PROVIDOS COM EFEITOS INFRINGENTES.
I. CASO EM EXAME
1. Rejulgamento de embargos de declaração interpostos contra acórdão que deu provimento à apelação do Instituto Nacional do Seguro Social para anular a sentença e determinar o prosseguimento da execução fiscal.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em sanar omissões no acórdão, de acordo com a determinação do Superior Tribunal de Justiça. Quais sejam: (i) análise a respeito das questões atinentes à prescrição e à decadência; (ii) existência de nulidade da Certidão de Dívida Ativa.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A jurisprudência consolidada pelo Tema 1064 do STJ estabelece que é nula a inscrição em dívida ativa de créditos oriundos de benefícios previdenciários quando o respectivo processo administrativo tenha sido instaurado antes da vigência da Medida Provisória nº 780/2017, convertida na Lei nº 13.494/2017, como no presente caso, cujo processo administrativo se iniciou em 20/11/1998.
4. A nulidade da inscrição em dívida ativa decorre da ausência de base legal vigente à época da constituição do crédito, o que impossibilita sua cobrança por meio de execução fiscal, exigindo, para tanto, o ajuizamento de ação de conhecimento própria.
5. Tendo em vista o postulado da primazia da resolução do mérito previsto no art. 488 do Código de Processo Civil de 2015 e com o fim de sanar as omissões apontadas pelo Superior Tribunal de Justiça, passa-se à análise quanto as questões atinentes à decadência ou à prescrição.
6. Nos termos do RE 636.866, o Supremo Tribunal Federal conclui que somente são imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato de improbidade administrativa doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa – Lei 8.429/1992 (TEMA 897). Em relação a todos os demais atos ilícitos, inclusive àqueles atentatórios à probidade da administração não dolosos e aos anteriores à edição da Lei 8.429/1992, aplica-se o TEMA 666, sendo prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública. (RE 636886, Relator(a): ALEXANDRE DE MORAES, Tribunal Pleno, julgado em 20-04-2020, PROCESSO ELETRÔNICO REPERCUSSÃO GERAL - MÉRITO DJe-157 DIVULG 23-06-2020 PUBLIC 24-06-2020)
7. A prescrição quinquenal, prevista no art. 1º do Decreto nº 20.910/1932, aplica-se às ações de ressarcimento ao erário decorrentes de ilícito civil, conforme entendimento firmado pelo STF no Tema 666, em atenção ao princípio da isonomia.
8. Considerando que os fatos ocorreram entre janeiro e abril de 1998 e que o processo administrativo teve início em 20/11/1998, a prescrição se consumou em 20/11/2003, não havendo qualquer causa suspensiva ou interruptiva no período.
9. Em que pese o recurso de apelação tenha sido interposto pelo exequente, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, inexiste reforma em desfavor do recorrente (reformatio in pejus) quando a instância ordinária, ainda na fase de conhecimento, aprecia de ofício matéria de ordem pública, como a prescrição (AgInt no AREsp n. 2.226.030/MG, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 14/5/2025, DJEN de 19/5/2025.).
IV. DISPOSITIVO
10. Recurso provido para sanar as omissões apontadas pelo Superior Tribunal de Justiça e, com efeitos infringentes, reformar o julgamento do recurso de apelação a fim de que lhe seja negado provimento e declarar a prescrição dos créditos constantes na certidão de dívida ativa.
(TRF2, AC nº 5042532-65.2019.4.02.5101, Juíza Federal Convocada HELENA ELIAS PINTO, Oitava Turma Especializada, data de julgamento: 02/07/2025)
Registre-se que o trânsito em julgado dos Embargos à Execução nº 0011397-52.2007.4.02.5001, julgados em 30/11/2007, não tem o condão de convalidar a nulidade absoluta da inscrição em dívida ativa, haja vista que o ato nulo de pleno direito não tem eficácia nem produz efeitos.
No que concerne à adesão ao parcelamento, realizada em 2012 pelo executado no âmbito administrativo, alegadamente por meio de coação (evento 143, Outros 4, págs. 68/73, dos originários), cabe anotar que o exame de tal matéria extrapola os contornos da exceção de pré-executividade.
Ainda que assim não fosse, o prazo prescricional de cinco anos para a ação de repetição de indébito já foi há muito ultrapassado, o que denota ausência de interesse de agir do executado quanto ao montante que já foi objeto de pagamento.
Desta forma, deve ser parcialmente provido o presente recurso, reformando-se a decisão agravada, para acolher a exceção de pré-executividade oposta pela parte executada, evento 221 dos originários, e, por conseguinte, julgar extinta a execução fiscal originária, na forma dos arts. 485, IV, e 803, I, do CPC, ante o reconhecimento da nulidade da inscrição em dívida ativa realizada em 20/11/2004, a teor do decidido pelo STJ no julgamento do Tema 1064.
A parte exequente, ora agravada, deve ser condenada ao pagamento de honorários sucumbenciais fixados em 10 % (dez por cento) sobre o valor executado.
Ante o exposto, voto no sentido de dar parcial provimento ao Agravo de Instrumento, nos termos da fundamentação supra.
Documento eletrônico assinado por REIS FRIEDE, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002869287v47 e do código CRC f1627b59.
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Signatário (a): ROY REIS FRIEDE
Data e Hora: 18/06/2026, às 17:14:38