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Apelação Cível Nº 5002624-63.2026.4.02.5001/ES
RELATORA: Desembargadora Federal LETICIA DE SANTIS MELLO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária (ora consignada) e de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DO SEGURO SOCIAL – INSS contra a sentença do , proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal Cível de Vitória/SJES, que julgou procedente o pedido formulado neste mandado de segurança, para determinar a análise do requerimento administrativo de benefício por incapacidade formulado pela Impetrante, no prazo de 60 (sessenta) dias, bem como fixou multa cominatória no valor de R$ 300,00 (trezentos reais) por dia de descumprimento. Não foram fixados honorários advocatícios, tendo em vista o art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
O Juízo de origem consignou, em resumo, que (i) embora a Administração Pública necessite de prazo razoável para a análise de requerimentos administrativos, a duração razoável do processo é direito fundamental; (ii) a Lei nº 9.784/1999, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece, em seu art. 49, o prazo de 30 (trinta) dias para decisão após concluída a instrução, prorrogável por igual período mediante motivação expressa; (iii) no caso, o requerimento foi protocolado em 10/11/2025 e até a data da sentença ainda não havia sido analisado.
Em suas razões recursais (), o INSS sustenta, em síntese, que (i) deve ser afastada a multa cominatória, por se tratar de medida excepcional, inexistindo demonstração de má-fé ou resistência injustificada por parte da Autarquia, sob pena de enriquecimento sem causa da segurada; (ii) a imposição judicial de prazos rígidos para análise de benefícios viola o princípio da separação dos poderes e desconsidera a reserva do possível, diante da severa escassez de pessoal e das limitações orçamentárias enfrentadas pela Autarquia, circunstâncias que inviabilizam o imediato cumprimento das demandas; (iii) há violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade, uma vez que segurados em situações idênticas acabam recebendo tratamento desigual em razão de determinações judiciais individuais; (iv) os prazos previstos nas Leis nº 8.213/91 e nº 9.784/99 não possuem natureza peremptória para a conclusão da análise administrativa, devendo ser computados apenas após o término da instrução processual e a apresentação de toda a documentação necessária, o que ainda não teria ocorrido no caso; (v) subsidiariamente, deve ser fixado prazo não inferior a 180, contados da data do requerimento administrativo, ou, caso já ultrapassado esse lapso temporal, de 90 dias a contar da intimação da decisão, para análise do benefício, com fundamento na modulação de efeitos promovida pelo STF no julgamento do RE nº 631.240/MG (Tema nº 350), por se tratar de parâmetro mais razoável.
Apesar de intimada, a Impetrante, ora Apelada, não apresentou contrarrazões, limitando-se a informar que o requerimento administrativo foi concluído (eventos 33 e 38).
O Ministério Público Federal manifestou-se pelo desprovimento do recurso ().
É o relatório, minutado com o auxílio de Inteligência Artificial (ApoIA/TRF2) e submetido à revisão humana. Peço dia para julgamento.
VOTO
I. Caso em exame:
Conforme relatado, trata-se de remessa necessária (ora consignada) e de apelação contra sentença que determinou a análise, pelo INSS, do requerimento administrativo de benefício por incapacidade formulado pela Impetrante, bem como fixou multa cominatória no valor de R$ 300,00 (trezentos reais) por dia de descumprimento.
II. Questão em discussão:
Discute-se (i) o cabimento da remessa necessária; (ii) a demora para análise de requerimento administrativo formulado junto ao INSS, em descumprimento ao prazo previsto no art. 49 da Lei nº 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal; (iii) a multa cominatória aplicada por descumprimento da sentença.
III. Razões de decidir:
Da remessa necessária
Embora o Juízo de origem não o tenha consignado, a sentença sujeita-se à remessa necessária, considerando o disposto no art. 14, §1º, da Lei nº 12.016/09, e a não configuração de qualquer das hipóteses legais de dispensa.
Do prazo para análise do requerimento administrativo
O processo administrativo é regido, entre outros, pelos princípios constitucionais da eficiência, da moralidade (art. 37 da Constituição) e da razoável duração, que passou a constar expressamente do art. 5º, LXXVIII, da Constituição a partir da Emenda Constitucional nº 45/2004.
Dando concretude a esses princípios, a Lei nº 9.784/99 estabelece em seu art. 49 o prazo máximo de 30 (trinta) dias para que a Administração profira decisões em processos administrativos:
“Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.”
A observância do referido prazo constitui direito líquido e certo do administrado.
Nesse sentido, o entendimento desta 8ª Turma Especializada:
“ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. MORA ADMINISTRATIVA. DURAÇÃO RAZOÁVEL. INOBSERVÂNCIA. REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDA.
I. Caso em exame
1. Remessa necessária de sentença proferida em mandado de segurança cível que, confirmando a liminar, concedeu em parte a segurança, "a fim de determinar que a autoridade impetrada proceda à análise conclusiva do requerimento apresentado sob o protocolo nº 1376083951 ou confira o devido andamento ao procedimento respectivo, ainda que com o apontamento, caso haja, das exigências necessárias à conclusão pleiteada, no prazo de 30 (trinta) dias".
II. Questão em discussão
2. A controvérsia cinge-se a aferir se configurada ou não a mora administrativa do INSS para análise de requerimento administrativo formulado pela parte impetrante.
III. Razões de decidir
3. A duração razoável dos processos foi erigida como cláusula pétrea e direito fundamental pela EC 45/2004, que acresceu ao art. 5º, o inciso LXXVIII, in verbis: "a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação". Com efeito, a conclusão de processo administrativo em prazo razoável é corolário dos princípios da eficiência, da moralidade e da razoabilidade. Por sua vez, a Lei n. 9.784/99, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal, estabelece que, "Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada" (art. 49).
4. No caso, ficou demonstrado que o requerimento administrativo foi protocolado em 07.07.2025, porém a análise conclusiva se deu apenas em 21.01.2026, ficando evidenciada a demora na tramitação do pedido por parte da autarquia federal, assim como que extrapolado o prazo estipulado na norma de regência para apreciação do requerimento.
5. Ainda que se busque justificativa para a demora do INSS na sua notória deficiência de pessoal, entende-se que o decurso de prazo acima indicado sem solução administrativa torna evidente a violação à garantia constitucional de duração razoável do processo administrativo e ao princípio da eficiência que rege a Administração Pública, de modo que resta evidente a existência de direito líquido e certo a ensejar a manutenção da sentença concessiva da segurança.
IV. Dispositivo
6. Remessa necessária desprovida.” (TRF2, Remessa necessária n° 5002792-78.2025.4.02.5105, 8ª Turma Especializada, Rel. Desembargador Federal Marcelo Pereira da Silva, j. 14/04/2026 a 17/04/2026)
“ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. DIREITO FUNDAMENTAL À RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. EFICIÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. DEMORA EXCESSIVA EM PROFERIR DECISÃO ADMINISTRATIVA. ILICITUDE. REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDA.
I. Caso em exame
1. Remessa necessária para reexame da sentença que concedeu a segurança a fim de determinar que a autoridade impetrada dê prosseguimento a requerimento administrativo.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em determinar se houve ilegalidade na omissão administrativa da autoridade coatora ao não analisar e proferir decisão quanto ao requerimento administrativo, dentro do prazo legal estabelecido, em violação ao direito líquido e certo do impetrante à duração razoável do processo.
III. Razões de decidir
3. A demora injustificada na apreciação do requerimento administrativo, além de violar os princípios da eficiência (art. 37, caput, da CF/88) e da razoável duração do processo (art. 5º, LXXVIII, CF/88), gera insegurança jurídica ao administrado e descumpre uma série de regras objetivas que fixam os prazos máximos de duração dos processos administrativos em âmbito previdenciário.
4. A Lei n.º 9.784/99, que regula o processo no âmbito da Administração Federal direta e indireta, estipula, em seu artigo 49, que "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada", prazo esse claramente extrapolado no caso concreto.
5. O Superior Tribunal de Justiça entende que a Administração Pública não pode obrigar o beneficiário a aguardar por tempo indeterminado uma manifestação no processo administrativo, em descompasso com o prazo legal. Nessa linha: REsp 1.935.324/PB, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 3.8.2021.
6. Precedentes do TRF da 2ª Região confirmam o dever da Administração de respeitar o prazo legal para decisão, sob pena de intervenção judicial para garantir o direito do administrado.
IV. Dispositivo e tese
7. Remessa necessária não provida.
Tese de julgamento:
É direito líquido e certo do segurado ter seu requerimento administrativo devidamente apreciado em prazo razoável, independentemente do conteúdo da resposta dada pela Administração Pública.” (TRF2, Remessa Necessária nº 5003045-97.2024.4.02.5106, 8ª Turma Especializada, Desembargador Federal Rogério Tobias de Carvalho, j. 28/04/2026 a 04/05/2026)
No caso, a Impetrante protocolou requerimento administrativo de benefício por incapacidade junto ao INSS em 10/11/2025 (), e impetrou este mandado de segurança em 03/02/2026, quando já ultrapassados mais de 30 (trinta) dias para a manifestação da Administração.
Dessa forma, deve ser mantida a sentença que concedeu a segurança.
Da multa cominatória
Nos termos do art. 537 do CPC, a aplicação de multa independe de requerimento da parte e pode ser determinada tanto na fase de conhecimento quanto na fase de execução, desde que se revele suficiente e compatível com a obrigação imposta, bem como seja fixado prazo razoável para o cumprimento da determinação judicial.
O § 4º do referido dispositivo legal prevê, ainda, que a multa será devida a partir do descumprimento da decisão e incidirá até o seu efetivo cumprimento:
“Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.
(...)
§ 2º O valor da multa será devido ao exequente.
§ 3º A decisão que fixa a multa é passível de cumprimento provisório, devendo ser depositada em juízo, permitido o levantamento do valor após o trânsito em julgado da sentença favorável à parte. (Redação dada pela Lei nº 13.256, de 2016)
§ 4º A multa será devida desde o dia em que se configurar o descumprimento da decisão e incidirá enquanto não for cumprida a decisão que a tiver cominado.
(...)”
No caso, em 25/02/2026, o Juízo de origem concedeu a segurança para determinar que a autoridade coatora apreciasse o requerimento administrativo protocolizado pela Impetrante em 10/11/2025, sob pena de multa diária no valor de R$ 300,00 (evento 21).
Considerando a natureza coercitiva da multa cominatória e a necessidade de assegurar a efetividade da tutela específica (art. 536, § 1º, do CPC), mostram-se presentes os requisitos que legitimam a sua fixação, sendo certo que o valor diário fixado é razoável e proporcional.
No entanto, impõe-se a limitação da multa ao montante de R$ 20.000,00 (vinte mil reais), a fim de preservar a razoabilidade e a proporcionalidade, e evitar o enriquecimento sem causa.
Nesse sentido, o seguinte julgado desta 8ª Turma Especializada:
“DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. MORA ADMINISTRATIVA NA ANÁLISE DE REQUERIMENTO PREVIDENCIÁRIO. ASTREINTES FIXADAS CONTRA A FAZENDA PÚBLICA. POSSIBILIDADE. LIMITAÇÃO DO VALOR. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDAS.
I. CASO EM EXAME
1. Remessa necessária e apelação interpostas pelo INSS contra sentença que concedeu mandado de segurança impetrado por segurada, determinando que a autoridade coatora dê cumprimento à decisão proferida no processo administrativo versado na exordial, no prazo de 30 dias, sob pena de multa diária no valor de R$300,00 (trezentos reais). O INSS requereu a reforma da sentença. Subsidiariamente, impugnou a imposição antecipada das astreintes, argumentando que sua fixação exige resistência comprovada, sob pena de configurar penalidade desproporcional e indevida à Fazenda Pública.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) a possibilidade de imposição de multa ao INSS pelo descumprimento de obrigação de fazer; e (ii) a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O art. 5º, LXXVIII, da Constituição Federal assegura a razoável duração do processo, inclusive o administrativo, e autoriza a intervenção judicial para evitar mora injustificada da Administração Pública.
3. A Lei n.º 9.784/1999, especialmente em seus arts. 24, 48 e 49, impõe prazos para a prática de atos e decisão administrativa, os quais, no caso, foram amplamente excedidos, evidenciando a inércia da autoridade impetrada.
4. A jurisprudência pacífica do STJ admite a imposição de astreintes à Fazenda Pública como instrumento legítimo de coerção para cumprimento de obrigação de fazer (STJ, REsp 898.260/MG; AgInt no AREsp 1.816.451/SP).
5. A fixação da multa de forma antecipada é possível, desde que em valor razoável, e com possibilidade de futura revisão, nos termos dos arts. 536, §1º, e 537, §1º, do CPC.
6. O valor de R$300,00 por dia revela-se adequado à finalidade inibitória, mas sua limitação ao montante total de R$20.000,00 é necessária para evitar desvirtuamento do caráter coercitivo da medida e prevenir enriquecimento sem causa.
IV. DISPOSITIVO E TESES
7. Remessa necessária e apelação parcialmente providas para limitar a multa ao total de R$20.000,00 (vinte mil reais).
Teses de julgamento:
1. A imposição de multa diária (astreintes) contra a Fazenda Pública é admissível como instrumento de coerção para cumprimento de obrigação de fazer.
2. A multa pode ser fixada antecipadamente, desde que observados os princípios da razoabilidade e proporcionalidade, com possibilidade de futura modulação ou limitação do valor.
3. A mora administrativa superior ao prazo legal configura violação ao direito fundamental à duração razoável do processo, legitimando a concessão de mandado de segurança para compelir a autoridade à prática do ato.” (TRF2, Apelação Cível nº 5038828-43.2025.4.02.5001, 8ª Turma Especializada, Rel. Desembargador Federal Rogério Tobias de Carvalho, j. de 12/05/2026 a 15/05/2026 – sem grifos no original).
IV. Dispositivo
Ante o exposto, voto no sentido de dar parcial provimento à remessa necessária e à apelação do INSS, apenas para limitar a multa ao total de R$ 20.000,00 (vinte mil reais).
Documento eletrônico assinado por LETICIA DE SANTIS MELLO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002929686v3 e do código CRC 573137d3.
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