Apelação Cível Nº 0001257-94.2010.4.02.5116/RJ

RELATÓRIO

Cuida-se de recurso de apelação interposto pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL (autor) contra sentença proferida pela 1ª Vara Federal de Macaé/SJRJ que, nos autos da ação de improbidade administrativa ajuizada em face de R. A. R. C., SALGUEIRO CONSTRUÇÕES S/A, MECANORTE CONSTRUÇÕES E EMPREENDIMENTOS LTDA. e ENGESPRO ENGENHARIA LTDA., julgou improcedente a pretensão sancionadora deduzida na petição inicial.

Nas razões recursais, o Ministério Público Federal (MPF) relata que a presente ação judicial visa à condenação dos réus pela prática de condutas tipificadas no artigo 10, incisos V e VII, da Lei nº 8.429/1992, em razão de supostas fraudes perpetradas em contratos celebrados com o DNIT no âmbito do Programa Emergencial de Trafegabilidade e Segurança nas Estradas (PETSE).

O apelante argui, preliminarmente, a nulidade da sentença por ausência de fundamentação adequada, sustentando que o decisum está amparado exclusivamente em laudo pericial omisso, incompleto e contraditório, elaborado de forma açodada e em desacordo com os requisitos previstos no art. 473 do Código de Processo Civil.

Afirma, ainda, que a oitiva do perito judicial na audiência de instrução evidenciou seu desconhecimento técnico acerca da matéria submetida à perícia, o que se revelaria por meio de diversos apontamentos contraditórios e dissociados das provas constantes dos autos. Destaca, também, que o expert teria afirmado que os valores dos contratos eram exatamente iguais aos constantes na tabela SICRO (Sistema de Custos Referenciais de Obra) adotada pelo DNIT. Segundo o MPF, todavia, a contratação por valores superiores aos constantes da tabela referencial constitui fato incontroverso nos autos, de modo que as próprias contestações e os quesitos formulados pelos réus buscaram justificar tais diferenças mediante a alegação da existência de serviços extraordinários e outros fatores aptos a explicar a contratação por preços superiores aos constantes da tabela SICRO.

Acrescenta que, no tocante aos descontos nos contratos estabelecidos pela Portaria DNIT nº 1.806/2005, o perito não teria conseguido esclarecer, de forma precisa, quais valores foram efetivamente descontados, tampouco se o percentual aplicado incidiu sobre os valores constantes da tabela SICRO ou sobre o valor global dos contratos.

Assim, o Parquet sublinha que as provas produzidas nos autos revelam que o perito, possivelmente em razão do exíguo prazo para apresentação do laudo, não examinou o conjunto probatório com a profundidade necessária, razão pela qual teria deixado de enfrentar adequadamente os quesitos formulados.

O MPF enfatiza que a sentença está integralmente fundada nas conclusões do laudo pericial e, por conseguinte, baseada em prova técnica que teria deixado de analisar os quesitos apresentados pela parte autora, encontrando-se, por isso, em manifesta contradição com o acervo documental juntado aos autos. Nesses termos, sustenta que a sentença encontra-se eivada de nulidade por ausência de fundamentação, nos termos do art. 489, § 1º, IV, do Código de Processo Civil.

No mérito, o MPF assinala que a demanda está fundamentada na alegada prática de atos de improbidade administrativa relacionados a quatro contratos administrativos celebrados pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT), destinados à execução de intervenções na Rodovia BR-101, no trecho compreendido entre os quilômetros 0 e 297. Três desses contratos estariam vinculados ao Programa Emergencial de Trafegabilidade e Segurança nas Estradas (PETSE).

Relata que o Contrato nº UT-7-0027/04-00, celebrado em 23/12/2004 com a empresa MECANORTE (ré), teve por objeto a execução de obras de recapeamento asfáltico e pintura de faixas com tinta acrílica na Rodovia BR-101, no segmento compreendido entre o km 144 (Macaé) e o km 296 (Manilha). O ajuste foi formalizado após regular procedimento de tomada de preços, justificado em razão do acentuado desgaste da superfície da via, caracterizado pela existência de trincas e afundamentos. Foram executados serviços de recapeamento asfáltico destinados a melhorar as condições de trafegabilidade da rodovia.

O apelante narra que, posteriormente, em 30/12/2005, a Diretoria-Geral do DNIT instituiu o PETSE, conhecido como “Operação Tapa-Buracos”, com o propósito de promover obras e serviços de recuperação emergencial das rodovias integrantes do Sistema Nacional de Viação, visando assegurar a trafegabilidade das vias e a segurança de seus usuários.

Prossegue afirmando que o réu R. A. R. C., na condição de Coordenador da 7ª UNIT/RJ, subscreveu o Termo de Verificação Definitiva nº UT-7-0031/2005, referente ao mencionado Contrato nº UT-7-0027/04-00, atestando que os serviços haviam sido executados satisfatoriamente e declarando que o trecho objeto da intervenção encontrava-se em “bom estado de conservação”. Sustenta que, na mesma data, o referido réu celebrou outros três contratos de objeto semelhante, mediante dispensa de licitação e com recursos oriundos do PETSE.

Aduz que o Contrato nº UT-7-0041/05-00, celebrado com a empresa SALGUEIRO CONSTRUÇÕES S/A (antiga DELTA CONSTRUÇÕES S/A), tinha por objeto a execução de obras emergenciais de recuperação do pavimento e dos acostamentos, bem como a recuperação da ponte sobre o Rio São João e de passarela localizada no trecho compreendido entre os quilômetros 0 e 190 da BR-101. Segundo o MPF, parte desse trecho coincidiria com o objeto do Contrato nº UT-7-0027/04-00, que também contemplou serviços de recapeamento asfáltico.

Afirma, ainda, que o Contrato nº UT-7-0042/05-00, celebrado com a empresa MECANORTE CONSTRUÇÕES E EMPREENDIMENTOS LTDA., teve por objeto a execução de obras emergenciais de recuperação do pavimento no trecho situado entre os quilômetros 190 e 297 da BR-101. Sustenta que esse segmento já havia sido contemplado pelas obras de recapeamento executadas no âmbito do Contrato nº UT-7-0027/04-00, cuja regular execução foi atestada pelo réu RODRIGO COSTA no mesmo dia em que celebrou o novo contrato emergencial.

Por fim, aponta que o Contrato nº UT-7-0044/05-00, celebrado com a empresa ENGESPRO ENGENHARIA LTDA. (ré), teve por objeto a elaboração dos projetos executivos de recuperação da ponte sobre o Rio São João, da passarela, das pavimentações, bem como a supervisão de todas as obras realizadas na Rodovia BR-101, entre os quilômetros 0 e 297.

O recorrente enfatiza que “salta aos olhos, de plano, a contratação da elaboração de projetos executivos no mesmo dia em que se contratou a execução das obras, o que configuraria verdadeira contradição lógica. Ademais, a Portaria DNIT nº 1.806/2005, que instituiu o PETSE, não incluía os serviços de elaboração de projetos executivos entre as ações contempladas pelo programa, cujo objeto consistia em intervenções de caráter manifestamente emergencial”.

Nesse contexto, sustenta que o réu RODRIGO COSTA, em conluio com os demais demandados, certificou a regularidade das obras executadas no âmbito do Contrato nº UT-7-0027/04-00 em 30/12/2005, com a finalidade de viabilizar, na mesma data, a celebração de outros três contratos destinados à execução de intervenções semelhantes no mesmo trecho da rodovia, todos formalizados mediante dispensa de licitação.

Acrescenta que, não bastasse a alegada celebração dolosamente irregular dos contratos, teriam sido identificadas outras irregularidades que ocasionaram efetivos prejuízos ao patrimônio público. Segundo afirma, os valores contratados deveriam ter sido fixados com base na tabela SICRO 2 aplicável à Região Sudeste, em conformidade com as disposições da portaria que instituiu o PETSE.

Ressalta, ainda, que o DNIT, por meio da Instrução de Serviço nº 02, de 7 de janeiro de 2006, determinou a aplicação de desconto mínimo de 20% sobre os preços unitários constantes da tabela SICRO em todas as contratações realizadas no âmbito do PETSE. Aduz que tal exigência foi justificada pelo fato de as contratações ocorrerem mediante dispensa de licitação, circunstância que afastaria a competitividade inerente ao certame e que, em condições normais, conduziria à contratação por valores inferiores aos referenciais da tabela.

Acentua que as considerações constantes da mencionada Instrução de Serviço partem de uma premissa elementar: todas as contratações deveriam estar lastreadas nos preços da tabela SICRO, os quais, ordinariamente, são superiores aos valores adjudicados em procedimentos licitatórios.

Afirma, portanto, que o réu RODRIGO COSTA, mesmo ciente da obrigação de observar os parâmetros da tabela SICRO, celebrou os contratos em questão por valores superiores aos nela previstos.

Sustenta, ainda, que, quando da aplicação dos descontos determinados pela Instrução de Serviço nº 02/2006, os abatimentos foram calculados sobre o valor global das contratações, sem que houvesse a necessária adequação dos preços ao patamar correspondente a 80% dos valores constantes da tabela SICRO.

Por fim, o MPF assevera que os fatos narrados evidenciam que o réu RODRIGO COSTA, com o objetivo de celebrar novos contratos com as empresas SALGUEIRO, MECANORTE e ENGESPRO, mediante dispensa de licitação e com utilização de recursos do PETSE, atestou a plena execução das intervenções de recapeamento previstas no Contrato nº UT-7-0027/04-00. Em seguida, na mesma data, firmou novos contratos emergenciais com objetos semelhantes e abrangendo trechos coincidentes ou substancialmente sobrepostos da Rodovia BR-101, também por dispensa de licitação.

Por derradeiro, sustenta que, conforme demonstrado pelos pareceres técnicos elaborados pela Secretaria de Perícia, Pesquisa e Análise da Procuradoria-Geral da República, os descontos concedidos pelas empresas rés não foram suficientes para adequar os preços contratados aos valores de referência da tabela SICRO 2, permanecendo as contratações em patamar superior ao referencial adotado pela Administração e ocasionando prejuízos milionários ao erário.

Nesses termos, o Parquet pugna pela anulação da sentença por ausência de fundamentação, em razão das omissões e contradições constantes do laudo pericial que serviu de base ao decisum. No mérito, requer a reforma da sentença, com a consequente condenação dos réus pela prática das condutas tipificadas nos incisos V e VII do artigo 10 da Lei nº 8.429/1992, aplicando-se as sanções previstas no inciso II do artigo 12 do mesmo diploma legal, inclusive multa civil equivalente aos valores indicados na petição inicial.

Em contrarrazões (ev. 717 - autos de origem), R. A. R. C. sustenta que, em 23/12/2004 — oito meses antes de seu ingresso no DNIT —, foi firmado o Contrato nº UT-07-0027/04-00 com a empresa MECANORTE, tendo por objeto a execução de obras de recapeamento asfáltico e pintura de faixas com tinta acrílica na Rodovia BR-101, no segmento compreendido entre o Km 144,20 (Macaé) e o Km 296,80 (Manilha). Afirma que, após a conclusão dos serviços, cuja aceitação provisória ocorreu em 15/08/2005 pela Comissão Permanente de Recebimento de Obras e Serviços de Engenharia, designada pela Portaria nº 07-002, de 25 de janeiro de 2005, o Coordenador Substituto da 7ª UNIT, Sr. Samuel Chuster, autorizou a lavratura do Termo de Verificação e Aceitação Definitiva referente ao mencionado contrato.

O apelado assinala que, em 30/12/2005, assinou o Termo de Verificação e Aceitação Definitiva nº UT-7-0031/2005-TVA, no qual foi atestado que as obras executadas pela empresa MECANORTE CONSTRUÇÕES E EMPREENDIMENTOS LTDA. foram entregues de forma satisfatória. Coincidentemente, na mesma data da assinatura do referido termo, foi instituído o PETSE, cujo propósito consistia na realização de obras e serviços de recuperação imediata nas estradas, a fim de restabelecer as condições de trafegabilidade e segurança dos usuários das rodovias integrantes do Sistema Nacional de Viação (SNV).

Aduz que, nesse contexto, foi acusado de formalizar: (i) o Contrato nº UT-07-0041/05-00 com a empresa DELTA CONSTRUÇÕES S/A, no qual teria havido sobrepreço em razão da aplicação incorreta do desconto de 20% sobre os valores da tabela SICRO, resultando em dano ao erário no montante de R$ 1.937.348,18; (ii) o Contrato nº UT-07-0042/05-00 com a empresa MECANORTE, o qual, além de supostamente apresentar sobrepreço de R$ 1.467.866,44, teria por objeto trecho já abrangido pelo Contrato nº UT-07-0027/04-00, firmado com a mesma empresa e cujo termo de recebimento atestou a adequada execução dos serviços; e (iii) o Contrato nº UT-07-0044/05-00 com a empresa ENGESPRO ENGENHARIA LTDA., destinado à fiscalização da execução dos demais contratos, em razão da insuficiência de pessoal na autarquia.

Nesse cenário, o apelado sustenta que o MPF não faz a devida distinção entre a execução de programa emergencial (PETSE) e a decretação de estado de emergência. Afirma que a acusação é injusta, porquanto, quando da verificação do alegado sobrepreço, já não integrava mais os quadros do DNIT. Acrescenta que a contratação das obras ocorreu com fundamento em situação emergencial e em cumprimento de decisão judicial.

Menciona, ademais, que o laudo pericial foi categórico ao concluir pela inexistência de prejuízo ao erário, tendo as empresas concedido o desconto de 20% previsto nas normas aplicáveis, além de terem executado integralmente as obras contratadas.

Sustenta, ainda, que o MPF busca desqualificar o trabalho técnico desenvolvido pelo perito nomeado pelo juízo, sob o argumento de que seus quesitos e pareceres técnicos não teriam sido considerados. Todavia, assevera que as alegações de nulidade encontram-se atingidas pela preclusão, diante da ausência de manifestação tempestiva sobre o laudo pericial no prazo fixado pelo juízo a quo na decisão do evento 628. Assim, afirma que o Parquet pretende se valer de manifestações genéricas e extemporâneas para sustentar argumentos já expressamente rechaçados pela perícia judicial.

Por fim, o apelado pontua que o expert ratificou que a própria Procuradoria Especializada do DNIT não identificou qualquer elemento apto a impedir a celebração do Termo de Verificação e Aceitação Definitiva do Contrato nº UT-07-0027/04-00, circunstância que afastaria definitivamente a imputação formulada pelo MPF, por demonstrar que sua atuação observou a legislação aplicável e as normas internas do DNIT.

Nesses termos, requer o desprovimento do recurso de apelação.

A ENGESPRO ENGENHARIA LTDA. apresentou contrarrazões (evento 719 dos autos de origem), nas quais sustenta que, após exaustiva instrução probatória, o juízo de primeiro grau julgou improcedentes todos os pedidos formulados na petição inicial, reconhecendo a regularidade da contratação emergencial e a adequação dos preços praticados.

Destaca que o laudo pericial analisou detalhadamente o Contrato nº UT-07-0044/05-00 e concluiu que o objeto contratual não se refere à execução de obras, mas à prestação de serviços de engenharia consultiva. Assim, afirma que o parâmetro adequado para aferição dos preços é a Tabela de Consultoria do DNIT, e não a Tabela SICRO II, razão pela qual os valores contratados se mostrariam compatíveis com os preços de mercado e até inferiores aos referenciais oficiais do DNIT.

Defende, por conseguinte, que a tentativa de responsabilizá-la por supostos atos de improbidade administrativa decorre de indevida lógica de imputação automática, fundada exclusivamente na existência do contrato celebrado. Tal raciocínio, contudo, seria incompatível com o princípio da responsabilidade subjetiva e com a exigência de prova individualizada da conduta dolosa, requisito que, segundo afirma, foi expressamente afastado pelas provas produzidas nos autos e pela sentença recorrida.

Ao final, pugna pelo desprovimento do recurso de apelação.

Por sua vez, a empresa MECANORTE CONSTRUÇÕES E EMPREENDIMENTOS LTDA., em contrarrazões (evento 721 dos autos de origem), sustenta que: (i) conforme consignado no laudo pericial, os contratos firmados atenderam aos requisitos legais e foram regularmente executados; e (ii) as alegações do MPF carecem de fundamento jurídico e de suporte técnico.

Diante disso, requer a manutenção integral da sentença e o desprovimento do recurso de apelação.

A empresa SALGUEIRO CONSTRUÇÕES S.A. apresentou contrarrazões (evento 726 dos autos de origem), sustentando que o Ministério Público Federal lhe imputou a prática de atos de improbidade administrativa no âmbito de contratação emergencial destinada à execução de obras de recuperação de trechos de rodovias federais abrangidos pelo Programa Emergencial de Trafegabilidade e Segurança nas Estradas (PETSE), sob a alegação de que o contrato teria sido celebrado por valores superiores aos constantes da tabela SICRO, elaborada pelo DNIT, e em desacordo com a obrigatoriedade de aplicação de desconto mínimo de 20%, circunstâncias que teriam ocasionado dano ao erário e afronta aos princípios da Administração Pública.

A apelada aduz que a contratação emergencial foi precedida por grave comprometimento das condições de trafegabilidade das rodovias federais envolvidas, situação reconhecida, inclusive, em decisão judicial proferida na Ação Civil Pública nº 2004.51.03.001534-3, que determinou o imediato início das obras de recuperação da BR-101. Afirma que esse contexto justificou a instituição do PETSE, programa voltado ao restabelecimento das condições mínimas de segurança e trafegabilidade das rodovias afetadas.

Sustenta, ainda, que a ampla instrução probatória realizada nos autos demonstrou a inexistência de suporte fático e probatório apto a caracterizar a prática de atos de improbidade administrativa, inexistindo individualização de condutas, demonstração de prejuízo ao erário ou comprovação de dolo específico por parte da requerida. Defende, assim, a manutenção da sentença de improcedência, ressaltando que o Juízo de origem reconheceu a ausência de dano ao erário capaz de caracterizar ato ímprobo, bem como a inexistência de prova de atuação dolosa dos demandados voltada à lesão do patrimônio público.

Reforça que inexiste suporte fático-probatório mínimo para o acolhimento da pretensão deduzida pelo Ministério Público Federal, uma vez que não foi demonstrada a prática de ato de improbidade administrativa nem houve a necessária individualização das condutas imputadas. Destaca que as obras mencionadas pelo Parquet foram regularmente executadas, auditadas e aprovadas tanto pelo DNIT quanto pelo Tribunal de Contas da União.

Enfatiza que a sentença recorrida encontra-se fundamentada não apenas no laudo pericial, mas também em vasto acervo documental, em consonância com os demais elementos probatórios produzidos nos autos.

Afirma que o laudo pericial foi elaborado com base na análise de mais de 8.400 páginas de documentos, culminando na elaboração de relatório técnico minucioso, com 32 páginas de extensão, no qual o expert respondeu a dezenas de quesitos, inclusive aqueles formulados pelo Ministério Público Federal.

Nesse ponto, ressalta que o MPF, no evento 588, requereu ao perito que considerasse o quesito apresentado no evento 223, bem como as conclusões constantes dos Pareceres Técnicos nº 125/2009 e nº 048/2010. Sustenta, contudo, que, caso tivesse examinado adequadamente o laudo pericial produzido nos autos, o próprio Ministério Público Federal teria constatado que o expert enfrentou expressamente tais pareceres, concluindo que eram parciais e incompletos, por terem comparado apenas determinados itens com referência na tabela SICRO, desconsiderando custos acessórios e insumos sem correspondência direta, circunstância que teria gerado distorções metodológicas e artificial superestimação das diferenças de preços. Dessa forma, afirma que o perito respondeu adequadamente aos questionamentos formulados pelo Parquet.

Acrescenta que foi assegurado ao Ministério Público Federal amplo espaço para impugnação da prova técnica produzida, inclusive mediante a oitiva do expert em audiência de instrução e julgamento. Destaca que, nessa ocasião, foram formulados questionamentos técnicos acerca do laudo pericial, tendo sido posteriormente apresentadas as alegações finais. Argumenta que a leitura da respectiva ata de audiência evidencia que o MPF, em nenhum momento processualmente oportuno, suscitou eventual nulidade ou requereu a complementação do laudo pericial.

Ressalta que o expert foi categórico ao afirmar a inexistência de sobrepreço, superfaturamento, duplicidade de serviços ou qualquer outra irregularidade apta a caracterizar ato de improbidade administrativa. Ao contrário, concluiu pela regularidade das contratações e pela efetiva execução dos serviços contratados, tendo consignado, inclusive, que a empresa SALGUEIRO aplicou desconto superior a 20% sobre o valor global do contrato, circunstância que, segundo sustenta, afasta completamente a narrativa apresentada pelo Ministério Público Federal.

Por fim, a apelada sustenta que: (i) a sentença reconheceu a ausência dos elementos necessários à configuração de ato de improbidade administrativa, notadamente o dolo, o dano ao erário, o enriquecimento ilícito e a violação aos princípios da Administração Pública; (ii) a imputação formulada pelo MPF, consistente na alegada prática de conduta fraudulenta, foi expressamente afastada pelo Juízo sentenciante, que reconheceu tratar-se de inovação argumentativa destituída de suporte probatório; (iii) o laudo pericial juntado no evento 667 dos autos de origem constitui prova categórica da inexistência de sobrepreço, superfaturamento, duplicidade de serviços ou qualquer irregularidade apta a configurar ato ímprobo; e (iv) o contrato celebrado com a empresa SALGUEIRO foi firmado em 30/12/2005, ou seja, anteriormente à publicação da Portaria DNIT nº 1.806/2005 e da Instrução de Serviço nº 02/2006.

Com esses fundamentos, propugna pelo desprovimento do recurso de apelação.

A Procuradoria Regional da República, em parecer acostado ao evento 10, relata que o Ministério Público Federal interpôs recurso de apelação suscitando, preliminarmente, a nulidade da sentença por ausência de fundamentação adequada. Sustenta que o decisum encontra-se amparado essencialmente em laudo pericial judicial reputado omisso, incompleto e contraditório, razão pela qual requer a anulação da sentença e o retorno dos autos à origem para regular instrução processual e novo julgamento.

Aduz que a prova pericial constituiu o principal elemento de convicção utilizado para fundamentar a improcedência da demanda, embora tenha sido produzida sem a observância das formalidades processuais necessárias. Afirma que o perito judicial chegou a requerer dilação de prazo para apresentação do trabalho técnico, pleito que não teria sido acolhido pelo Juízo em razão da necessidade de cumprimento das metas de julgamento estabelecidas pelo Conselho Nacional de Justiça.

Segundo o recorrente, a elevada complexidade da causa, composta por extenso acervo documental, contrastaria com a reduzida extensão do laudo pericial, cujas respostas aos quesitos limitar-se-iam, em sua maior parte, a afirmações conclusivas desacompanhadas da correspondente fundamentação técnico-metodológica.

Sustenta, ainda, que o laudo não observou as exigências previstas no Código de Processo Civil quanto à explicitação do método empregado e à fundamentação das conclusões periciais. Aduz que o expert deixou de analisar quesitos formulados pelo Ministério Público Federal, apesar de expressa manifestação nos autos requerendo sua apreciação, bem como ignorou pareceres técnicos produzidos por órgão especializado da Procuradoria-Geral da República, os quais conteriam extensa fundamentação técnica e documental.

Ressalta que o laudo consignou, equivocadamente, que o Ministério Público Federal não teria apresentado quesitos, além de não fazer qualquer referência aos pareceres técnicos juntados aos autos. Argumenta que tal omissão comprometeria a confiabilidade da prova pericial, especialmente por se tratar do principal elemento de convicção utilizado na sentença.

A Procuradoria Regional da República aponta, ainda, supostas contradições entre as conclusões do laudo e o conjunto probatório constante dos autos, destacando que o perito teria afirmado que os valores contratados correspondiam àqueles previstos na tabela SICRO, embora a contratação por valores superiores aos referenciais dessa tabela constitua fato incontroverso no processo. Observa que as próprias teses defensivas procurariam justificar a adoção de preços superiores mediante a alegação de serviços extraordinários e outras circunstâncias específicas da contratação.

Com base nesses fundamentos, sustenta que a sentença se encontra apoiada em prova técnica insuficiente, contraditória e incapaz de enfrentar adequadamente os argumentos deduzidos pela parte autora, circunstância que configuraria ofensa ao dever de fundamentação previsto na legislação processual civil.

No mérito, assinala que a petição inicial descreveu condutas dolosas atribuídas aos demandados, consistentes na celebração de contratos por valores superiores aos parâmetros legalmente estabelecidos no âmbito do Programa Emergencial de Trafegabilidade e Segurança nas Estradas (PETSE), com a alegada finalidade de favorecer interesses particulares. Argumenta que os réus possuíam ampla experiência e conhecimento técnico em matéria de contratações públicas, razão pela qual não seria plausível atribuir as irregularidades apontadas a mera imprudência, imperícia ou negligência. Nessa perspectiva, entende estarem presentes elementos indicativos da prática consciente e voluntária dos atos de improbidade administrativa narrados na petição inicial.

Posto isso, opina pelo provimento do recurso de apelação, com a consequente reforma da sentença e o acolhimento da pretensão deduzida na petição inicial.

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002891959v3 e do código CRC 6cf0814a.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO
Data e Hora: 01/07/2026, às 13:55:00

Apelação Cível Nº 0001257-94.2010.4.02.5116/RJ

VOTO

Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço do recurso de apelação.

Caso em exame

O recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal (MPF) visa à reforma da sentença que julgou improcedente a pretensão sancionadora deduzida na presente ação de improbidade administrativa, ajuizada em 03/12/2010, na qual se postulou a condenação dos réus pela prática de condutas tipificadas nos incisos V e VII do artigo 10 da Lei nº 8.429/1992, com a aplicação das sanções previstas no inciso II do artigo 12 do mesmo diploma legal. É também pleiteada a condenação dos réus ao ressarcimento integral dos danos causados ao patrimônio público, estimados em R$ 4.735.617,20 em relação ao réu R. A. R. C.; R$ 2.406.277,68 em relação à ré DELTA CONSTRUÇÕES S/A, atual SALGUEIRO CONSTRUÇÕES S.A.; R$ 1.823.159,25 em relação à ré MECANORTE CONSTRUÇÕES E EMPREENDIMENTOS LTDA.; e R$ 506.180,27 em relação à ré ENGESPRO ENGENHARIA LTDA.

O MPF suscita, preliminarmente, a nulidade da sentença por ausência de fundamentação idônea, sob o argumento de que o decisum está amparado exclusivamente em laudo pericial omisso, incompleto e contraditório. No mérito, sustenta que os elementos probatórios constantes dos autos demonstram a veracidade dos fatos narrados na petição inicial, no sentido de que os réus praticaram, de forma dolosa, condutas voltadas a causar lesão ao erário, mediante a celebração de contratos com preços superiores aos legalmente estabelecidos e destinados, em parte, à execução de serviços que já teriam sido anteriormente realizados.

Conforme narrado na petição inicial, são imputadas aos demandados condutas enquadradas nos incisos V e VII do artigo 10 da Lei nº 8.429/1992, relacionadas a supostas irregularidades praticadas em contratos celebrados com o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) no âmbito do Programa Emergencial de Trafegabilidade e Segurança nas Estradas (PETSE).

Referido programa governamental, instituído pela Portaria DNIT nº 1.806, de 30 de dezembro de 2005, teve por finalidade promover a recuperação emergencial de milhares de quilômetros de rodovias federais em condições precárias de conservação, com o objetivo de restabelecer a trafegabilidade e assegurar condições adequadas de segurança aos usuários da malha rodoviária federal.

Nulidade do laudo pericial e da sentença

No recurso de apelação, o Ministério Público Federal assevera que toda a fundamentação da sentença está calcada exclusivamente no laudo pericial elaborado pelo expert nomeado pelo Juízo (ev. 667 - autos de origem), o qual teria sido produzido de forma açodada, limitando-se a reproduzir os quesitos formulados pelas partes, sem apresentar a necessária fundamentação metodológica nas respostas apresentadas.

Nesse contexto, sustenta que o artigo 473, inciso III, e § 1º, do Código de Processo Civil exige que o laudo pericial contenha a indicação da metodologia empregada, acompanhada de análise técnica coerente e logicamente estruturada, com exposição clara dos estudos, observações, exames realizados e das conclusões alcançadas.

Afirma, contudo, que o laudo pericial apresentado nos autos seria insatisfatório, porquanto deixou de enfrentar adequadamente os questionamentos formulados pelo órgão ministerial e pelas partes.

Com base nessas premissas, defende a nulidade da prova pericial, ao argumento de que o expert ignorou os quesitos e as observações técnicas apresentadas pelo Ministério Público Federal.

O artigo 473, inciso III, e § 1º, do Código de Processo Civil dispõe que o laudo pericial deverá conter a indicação do método utilizado, esclarecendo-o e demonstrando tratar-se de procedimento predominantemente aceito pelos especialistas da área do conhecimento correspondente, devendo o perito apresentar fundamentação em linguagem simples, com coerência lógica e demonstração do percurso técnico que o conduziu às conclusões expostas.

No caso concreto, o laudo pericial foi elaborado a partir da análise de aproximadamente 8.400 páginas de documentos, culminando na apresentação de relatório técnico composto por 32 páginas, no qual foram apreciados e respondidos dezenas de quesitos formulados pelas partes.

O Juízo de primeiro grau deferiu a produção de prova pericial destinada à análise dos contratos objeto da presente demanda (decisões dos ev. 170 e 183 - autos de origem), tendo nomeado como perito judicial o engenheiro Augusto César da Costa Ribeiro (ev. 282 - autos de origem).   

Posteriormente, o Ministério Público Federal peticionou nos autos para informar que a Secretaria de Perícia, Pesquisa e Análise (SPPEA) somente atuaria após a apresentação do laudo pericial, nos termos do artigo 477, § 1º, do Código de Processo Civil. Na mesma oportunidade, requereu que o expert analisasse as conclusões constantes do Parecer Pericial nº 125/2009 e do Parecer Pericial nº 048/2010, bem como esclarecesse a alegada regularidade da certificação da qualidade das obras (petição, ev. 588 - autos de origem).

No laudo pericial (ev.  667 - autos de origem), o perito relatou que a presente demanda decorre da apuração de supostas irregularidades verificadas na execução do Programa Emergencial de Trafegabilidade e Segurança nas Estradas (PETSE), conhecido como “Operação Tapa-Buracos”, instituído pela Portaria DNIT nº 1.806/2005. Segundo registrado pelo expert, os fatos investigados relacionam-se à celebração de contratos administrativos emergenciais sem prévia licitação, dos quais teria resultado o alegado prejuízo ao erário, estimado em R$ 9.471.234,40.

Quanto à metodologia adotada, o laudo especificou que os trabalhos periciais foram desenvolvidos mediante: (a) análise documental dos contratos administrativos e respectivos aditivos, termos de recebimento, notas fiscais, relatórios de fiscalização, planilhas orçamentárias e demais documentos correlatos; (b) comparação dos preços contratados com tabelas oficiais de referência, tais como SICRO/DNIT, SINAPI/CAIXA ou sistemas equivalentes vigentes à época das contratações, além de cotações de mercado compatíveis com o período analisado; (c) verificação técnica da execução contratual, mediante confronto entre os serviços efetivamente executados e aqueles previstos nos instrumentos contratuais, com exame de registros fotográficos, relatórios técnicos e inspeções in loco; e (d) aplicação de metodologia própria da engenharia de custos para aferição de eventuais diferenças entre os valores pagos e os valores de mercado.

O perito consignou, ainda, que o Ministério Público Federal não apresentou quesitos próprios. Tal observação que guarda consonância com a manifestação constante do evento 588 dos autos de origem, na qual o órgão ministerial informou que sua unidade técnica especializada somente atuaria após a apresentação do laudo pericial.

Verifica-se, ademais, que os quesitos formulados pelos réus foram respondidos pelo expert de forma objetiva, mediante a utilização das expressões “positivo”, “negativo” ou “prejudicado”, sem que fossem apresentadas justificativas individualizadas imediatamente após cada resposta.

Na audiência de instrução, indagado pelo Juiz, pelo MPF e pelos patronos dos réus, o perito assim respondeu, em síntese (ev. 677):

Vídeo 02

Que, antes de as empresas manifestarem interesse em contratar como DNIT, no âmbito do Programa Especial Emergencial – PETSE, o estado da rodovia era precário, entre os anos de 2002 e 2005, conforme demonstram os documentos juntados aos autos. A contratação das empresas, rés desta ação judicial, ocorreu com a finalidade de realizar reparos emergenciais em trechos da rodovia, do km 0 ao km 190, pela empresa MECANORTE, e, posteriormente, até o km 240. Que as obras contratadas tinham caráter meramente paliativo, em razão das condições das estradas e da urgência da situação, o que justificou a denominação “Operação Tapa-Buracos”. Ressaltou-se, ainda, que os preços praticados não extrapolavam o escopo dos serviços, havendo diversas variáveis a serem consideradas. Que a empresa MECANORTE já dispunha de usina de asfalto localizada às margens da rodovia, nas proximidades de Macaé/RJ, o que demonstrava prévia mobilização no trecho indicado. Posteriormente, celebrou-se contrato para execução de obras de “recapeamento”, consistentes no refazimento integral da estrada, incluindo sua parte estrutural. Que as empresas contratadas executaram, em um primeiro momento, os serviços emergenciais necessários e, em seguida, foram regularmente contratadas pelo DNIT para a realização do recapeamento.

Vídeo 03

Que consta dos autos que houve decisão judicial determinando a imediata contratação dos serviços, em razão da ocorrência de acidentes e da constatação de “crateras” na rodovia, conforme evidenciam as fotografias juntadas. Que o Programa Especial Emergencial – PETSE foi instituído em 30/12/2005, sendo que a empresa ENGESPRO foi contratada posteriormente, já no âmbito do referido programa, para a elaboração de projetos executivos.

Vídeo 04

Que foi elaborado orçamento no valor de pouco mais de R$ 22 milhões, sendo que, após aprovação, sofreu redução de 20% ou mais, sem considerar determinados fatores capazes de impactar o montante contratual. Que a Tabela SINAPI não se mostra adequada para obras de rodovia, recapeamento ou restauração, sendo aplicável, nesses casos, a tabela do DNIT, a qual, inclusive, apresenta defasagem de pelo menos 30%, fixando valores mínimos que não cobrem os custos efetivos. Que as empresas acabam por aceitar a execução da obra para, posteriormente, negociar aditivos contratuais. Que a tabela SICRO, vinculada ao DNIT, também não reflete os custos internos, pois não contempla a regionalização, especialmente no que se refere às despesas com profissionais da área técnica.

Vídeo 05

Que a Portaria que estabeleceu os descontos de 20% nos contratos realizados no âmbito do PETSE, por ter sido publicada posteriormente, não se aplica aos contratos das obras contratadas, mas mesmo assim, as empresas DELTA e MECANORTE aplicaram os descontos.

Vídeo 06

 Que não houve sobreposição de obras nos trechos da rodovia, porque os serviços contratados são distintos; pois um destinou-se ao serviço de tapa-buracos (paliativo e pontual), e o outro ao recapeamento, numa extensão de apenas 3 km, correspondente a 3% do total contratado. Que o parecer técnico apresentado pelo MPF, acerca da referência ao SICRO, desconsiderou os descontos concedidos pela empresa e os valores de alguns custos e insumos, uma vez que tais itens não encontram referencial no SICRO, o que gerou uma distorção de valores e a alegação de superfaturamento. Que o SICRO não é 100% abrangente em relação aos custos de uma obra.

Vídeo 07

Que o preço contratado pela ENGESPRO foi compatível com o mercado e não divergia da tabela do DNIT à época. Que os atos administrativos praticados pelo réu RODRIGO foram aceitos pela Procuradoria Federal e pelo Tribunal de Contas da União. Que as empresas observaram as regras sobre a concessão de descontos de 20% do valor total do contrato. Que a divergência de valores apontada pelo MPF decorre de um ponto próprio de análise, pois não considerou alguns itens apresentados pelos réus, como, por exemplo, o valor dos profissionais de engenharia especializados, sendo que a análise da perícia constatou a observância plena do desconto de, no mínimo, 20%.

Vídeo 08

 Que não há contradição em afirmar que a Tabela SICRO apresenta defasagem de até 30% e, ainda, assim, o contrato tenha concedido desconto de 20%; isso porque o referido desconto foi aplicado após a apresentação da proposta pela empresa e sua aceitação pelo DNIT. Que os valores ofertados pelas empresas contratadas estavam em conformidade com a Tabela SICRO.

Vídeo 09

Que a empresa MECANORTE finalizou e entregou os serviços e obras de tapa-buracos, em 27 de março de 2005, mas o documento final de quitação e aceite da obra somente foi entregue pelo DNIT em dezembro de 2005; e que durante esse período seria possível haver a necessidade de novas obras de recapeamento.

Vídeo 10

 Que houve contratações de recapeamento ou recuperação asfáltico e de tapa-buracos, em áreas distintas.

Vídeo 11

 Que não foi constatado sobrepreço nem prejuízo ao erário. Que houve a efetivação de desconto de 20% no valor da proposta das empresas contratadas. Que a obra realizada no Contrato 027 foi no âmbito da operação tapa-buracos, que incluía a pintura das faixas na pista; e a do Contrato 042 foi de recapeamento, ou seja, contratos com objeto diversos.

Na audiência de instrução e julgamento, o próprio Ministério Público Federal consignou que o perito prestou esclarecimentos relevantes, aptos a sanar as questões debatidas nos autos e a elucidar diversos pontos suscitados na petição inicial (ev. 677, vídeo 14 - autos de origem).

Com efeito, o artigo 473, inciso IV, do Código de Processo Civil estabelece que o laudo pericial deverá conter resposta conclusiva a todos os quesitos formulados pelo juiz, pelas partes e pelo órgão do Ministério Público, quando atuar como fiscal da ordem jurídica. Por sua vez, o § 1º do mesmo dispositivo determina que o perito apresente sua fundamentação em linguagem simples e com coerência lógica, indicando de forma clara como alcançou as conclusões expostas.

Da conjugação desses dispositivos extrai-se que não se mostra suficiente a mera apresentação de respostas monossilábicas, desacompanhadas de fundamentação técnica apta a demonstrar o percurso lógico-científico adotado pelo expert. Isso porque a prova pericial somente cumpre adequadamente sua finalidade quando permite ao magistrado compreender os critérios técnicos empregados e as razões que conduziram às conclusões apresentadas, viabilizando o exercício do livre convencimento motivado previsto no artigo 371 do Código de Processo Civil.

Assim, em regra, não basta ao perito responder aos quesitos apenas por meio de expressões como “sim”, “não”, “positivo”, “negativo” ou “prejudicado”, sem a correspondente explicitação dos fundamentos técnicos que amparam tais respostas. O laudo deve revelar os elementos de fato e de ordem técnica considerados pelo especialista, de modo a permitir o efetivo controle da prova pelas partes e pelo órgão jurisdicional.

Todavia, disso não decorre a exigência de que a fundamentação esteja necessariamente inserida logo abaixo de cada quesito formulado. Nada impede que o perito apresente respostas objetivas aos questionamentos e concentre a respectiva fundamentação em tópicos específicos do laudo, tais como “Análise Técnica”, “Metodologia”, “Discussão dos Resultados” ou “Considerações Finais”, desde que exista correlação lógica entre as conclusões alcançadas e os quesitos respondidos.

Além disso, a atividade pericial não se exaure na apresentação do laudo escrito. O ordenamento jurídico admite expressamente a complementação da prova técnica por meio de esclarecimentos prestados em audiência. Nesse sentido, dispõe o artigo 361, inciso I, do Código de Processo Civil que o perito e os assistentes técnicos poderão ser ouvidos em audiência para responder aos quesitos de esclarecimento formulados pelas partes, pelo Ministério Público ou pelo próprio Juízo.

Tal previsão decorre da própria natureza da prova pericial, cuja finalidade consiste em fornecer ao magistrado os conhecimentos técnicos necessários à adequada solução da controvérsia. Nessa perspectiva, os esclarecimentos prestados em audiência constituem legítimo instrumento de complementação da perícia, permitindo o aprofundamento de questões técnicas, a dissipação de dúvidas e o esclarecimento de eventuais ambiguidades ou lacunas existentes no laudo.

Por essa razão, a análise da suficiência da prova pericial não pode restringir-se ao conteúdo do laudo escrito, devendo abranger também os esclarecimentos posteriormente prestados pelo expert em audiência, os quais integram o conjunto probatório produzido nos autos. Desde que submetidos ao contraditório e à ampla defesa, tais esclarecimentos possuem plena aptidão para complementar a fundamentação técnica inicialmente apresentada.

No presente caso concreto, verifica-se que o perito compareceu à audiência de instrução e julgamento e prestou esclarecimentos acerca dos pontos controvertidos da demanda, oportunidade em que respondeu aos questionamentos formulados pelas partes e pelo Ministério Público Federal. Conforme registrado em ata, o próprio órgão ministerial reconheceu que os esclarecimentos prestados foram relevantes e capazes de elucidar diversas questões debatidas nos autos.

Desse modo, ainda que as respostas constantes do laudo tenham sido apresentadas de forma objetiva, não se constata afronta ao disposto no artigo 473 do Código de Processo Civil. Isso porque a metodologia empregada foi expressamente indicada no trabalho pericial, as conclusões foram posteriormente esclarecidas em audiência, sob o crivo do contraditório, e não se verifica prejuízo concreto ao exercício do direito de defesa ou à adequada compreensão das conclusões técnicas adotadas pelo expert.

Diante dessas circunstâncias, rejeito a preliminar de nulidade do laudo pericial e, por conseguinte, da sentença apelada.

Mérito do caso

Na petição inicial da presente ação de improbidade administrativa, o Ministério Público Federal (MPF) imputa aos réus a prática das condutas ilícitas tipificadas nos incisos V e VII do artigo 10 da Lei nº 8.429/1992.

O caput do artigo 10 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) define como ato causador de lesão ao erário a ação ou omissão dolosa que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no artigo 1º da referida Lei.

Cumpre destacar que a Lei nº 14.230/2021 introduziu o § 1º ao artigo 1º da Lei nº 8.429/1992, passando a definir o ato de improbidade administrativa como conduta dolosa tipificada nos artigos 9º, 10 e 11 do diploma legal.

O dolo, por sua vez, foi expressamente definido pelo legislador como a “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos artigos 9º, 10 e 11 desta Lei”. Foi estabelecido, ademais, que “o mero exercício da função ou desempenho de competências públicas, sem comprovação de ato doloso com fim ilícito, afasta a responsabilidade por ato de improbidade administrativa” (artigo 1º, §§ 2º e 3º).

Nessa perspectiva, para a configuração do ato de improbidade administrativa, exige-se a demonstração inequívoca do elemento subjetivo da conduta. Embora o artigo 10 da Lei nº 8.429/1992 não exija enriquecimento ilícito do agente, permanece imprescindível a comprovação do dolo e da efetiva ocorrência de dano ao erário.

Em suas contrarrazões, a empresa SALGUEIRO CONSTRUÇÕES S.A. sustenta que o mérito recursal deduzido pelo Ministério Público Federal não merece acolhimento, porquanto a sentença reconheceu, de forma clara e fundamentada, a ausência dos pressupostos legais necessários à configuração de ato de improbidade administrativa, notadamente a inexistência de dolo, de dano ao erário, de enriquecimento ilícito e de violação aos princípios da Administração Pública.

A apelada argumenta, ainda, que toda a construção recursal do MPF está centrada na alegação de suposta atuação fraudulenta do réu R. A. R. C.. Todavia, segundo destaca, a sentença expressamente consignou que tal argumentação constituiu inovação da tese acusatória, desacompanhada de qualquer suporte probatório.

Com efeito, consignou o Juízo de origem: “Em suas alegações finais, o MPF inovou na tese acusatória, sustentando que a contratação das empresas, antes da publicação da portaria que instituiu o PETSE (que exigiria preços menores), ocorreu porque o réu RODRIGO sabia da iminente implantação do programa governamental, tendo então se antecipado e promovido a contratação emergencial. Não há, porém, uma única prova dessa acusação. Assim, seja porque houve inovação acusatória (o que viola o princípio da correlação da sentença), seja porque não há prova desse fato alegado pelo MPF, concluo pela absoluta inexistência de prova de dolo dos réus”.

A apelada ressalta, igualmente, que o laudo pericial contrapôs-se de forma categórica às conclusões constantes do Parecer Técnico nº 048/2010, elaborado unilateralmente pelo Ministério Público Federal e utilizado como fundamento para o ajuizamento da presente demanda.

Segundo consignado pelo expert, referido parecer apresentado pelo MPF mostrou-se incompleto e tecnicamente inconsistente, porquanto se limitou à comparação de determinados itens com base em referências extraídas do SICRO, desconsiderando custos acessórios e insumos sem correspondência direta naquele sistema de referência. Tal metodologia, de acordo com a perícia judicial, comprometeu a confiabilidade da análise e produziu distorções relevantes na aferição dos preços contratados.

A SALGUEIRO CONSTRUÇÕES S.A. destaca, ainda, que a prova pericial demonstrou que os serviços contratados foram efetivamente executados e regularmente recebidos pelo DNIT em 24/10/2006, conforme registrado no Termo de Verificação e Aceitação Definitiva nº UT-7-0025/2006-TVA, sem qualquer ressalva de natureza técnica ou financeira.

Por fim, no tocante à alegada sobreposição de trechos entre contratos distintos, a apelada sublinha que o perito foi categórico ao esclarecer que a coincidência material restringiu-se a apenas 3 quilômetros de um universo de 107 quilômetros contratados, o que corresponde a aproximadamente 2,81% da extensão total abrangida pelas contratações.

O expert esclareceu, acerca desse ponto, que os serviços executados possuíam objetos e finalidades distintas. Enquanto um dos contratos tinha por objeto intervenções de caráter paliativo, consistentes em operações de tapa-buracos, o outro destinava-se à recuperação estrutural do pavimento mediante recapeamento asfáltico. Registrou, ainda, que a concomitância das intervenções decorreu de planejamento técnico previamente estabelecido, tratando-se de medidas complementares e necessárias à adequada recuperação dos segmentos mais críticos da Rodovia BR-101/RJ.

A sentença apelada consignou que o próprio Ministério Público Federal, em suas alegações finais, reconheceu ter sido devidamente esclarecida a situação relativa ao Contrato nº UT-07-0027/04-00, celebrado com a empresa MECANORTE. Isso porque o perito judicial explicou que o referido ajuste contratual teve por objeto a execução de serviços de conservação rodoviária do tipo “tapa-buracos”, sendo inerente à própria natureza dessa modalidade de intervenção sua menor durabilidade e, consequentemente, a necessidade de futuras obras de recuperação mais abrangentes, inclusive mediante recapeamento asfáltico.

Pontuou que o Parquet manteve o pedido de condenação dos réus em relação às alegadas irregularidades atinentes aos demais contratos examinados nos autos, sustentando, em suas alegações finais, que o réu RODRIGO COSTA, ciente da iminente implementação do Programa PETSE — o qual imporia parâmetros mais vantajosos de preços para a Administração Pública —, teria deliberadamente se antecipado à sua entrada em vigor, promovendo a contratação das empresas rés, por meio de dispensa de licitação.

Conforme ressaltado pelo magistrado sentenciante, o conjunto probatório produzido nos autos conduziu à conclusão diametralmente oposta àquela defendida pelo Ministério Público Federal. Com efeito, ressaltou que  o laudo pericial foi categórico ao concluir pela inexistência de prejuízo ao erário, registrando que as empresas contratadas concederam o desconto de 20% previsto no PETSE e executaram integralmente os serviços contratados.

O perito consignou, ainda, que o suposto dano ao patrimônio público apontado nos pareceres técnicos produzidos pelo órgão ministerial não encontrou respaldo na realidade fática apurada durante a instrução processual. Assim, concluiu que a indicação de prejuízo ao erário decorreu de equívocos metodológicos na apuração e comparação dos valores de referência, uma vez que foram desconsiderados elementos relevantes para a adequada composição dos custos das obras e serviços contratados. Tal circunstância teria conduzido à superestimação das diferenças de preços e, por consequência, à equivocada conclusão pela existência de dano ao erário.

Em audiência de instrução e julgamento, o perito ratificou integralmente as conclusões constantes do laudo pericial, reafirmando a inexistência de prejuízo aos cofres públicos, a compatibilidade dos preços contratados com os valores praticados no mercado à época dos fatos, a efetiva execução das obras e a necessidade da contratação emergencial, considerada a situação precária em que se encontrava a Rodovia BR-101.

O Juízo sentenciante destacou, outrossim, que, embora os contratos tenham sido celebrados antes da publicação da Portaria que instituiu o Programa PETSE, restou demonstrado nos autos que as empresas contratadas concederam, ao final, o desconto de 20% posteriormente previsto pelo programa governamental. Dessa forma, eventual alegação de prejuízo ao erário decorrente da celebração dos ajustes em momento anterior à formalização do PETSE mostrou-se destituída de suporte fático.

Com base nessas premissas, a sentença concluiu que a inexistência de dano ao patrimônio público — circunstância expressamente reconhecida pela perícia judicial —, aliada à ausência de prova do elemento subjetivo doloso exigido para a configuração da improbidade administrativa, rechaça o acolhimento da pretensão deduzida na inicial.

O entendimento adotado pelo juízo de origem encontra respaldo na orientação consolidada do Superior Tribunal de Justiça, segundo a qual a improbidade administrativa não se confunde com mera ilegalidade ou irregularidade administrativa. A caracterização do ato ímprobo exige a demonstração de conduta revestida de desonestidade, má-fé ou deslealdade para com a Administração Pública, não sendo suficiente a mera inobservância de formalidades legais ou regulamentares.

A razão central desse entendimento reside na necessária distinção entre o ilícito administrativo comum, sujeito aos mecanismos ordinários de controle e correção, e o ato de improbidade administrativa, que pressupõe grau qualificado de reprovabilidade da conduta. Não se mostra suficiente, para tanto, a mera ocorrência de falha procedimental ou de interpretação administrativa equivocada, sendo indispensável a demonstração de comportamento doloso voltado à obtenção de vantagem indevida ou à causação consciente de prejuízo ao patrimônio público.

No caso em particular, a prova pericial produzida sob o crivo do contraditório concluiu, de forma categórica, que os serviços contratados foram efetivamente executados, regularmente recebidos pela Administração e compatíveis com os preços de mercado praticados à época dos fatos, inexistindo qualquer prejuízo financeiro ao erário.

Nessas circunstâncias, mostra-se inviável extrair da conduta dos demandados o dolo exigido pela Lei nº 8.429/1992, compreendido como a vontade livre e consciente de alcançar resultado ilícito. Com efeito, a regular execução do objeto contratual, a inexistência de dano ao patrimônio público e a comprovação de que os serviços foram integralmente prestados constituem circunstâncias incompatíveis com a alegação de intenção deliberada de lesar a Administração Pública ou de proporcionar vantagem indevida a particulares.

A mera existência de discussão acerca da regularidade dos procedimentos adotados pela Administração, desacompanhada da demonstração de efetivo prejuízo ao erário e da presença de dolo qualificado, não autoriza a incidência das severas sanções previstas na Lei de Improbidade Administrativa. Exige-se, para tanto, prova robusta da atuação consciente e voluntária direcionada à prática do resultado ilícito tipificado em lei, requisito que não se mostra presente na hipótese dos autos.

Nesse sentido:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10, CAPUT, DA LEI 8.429/92. LICITAÇÃO. PARTICIPAÇÃO INDIRETA DE SERVIDOR VINCULADO À CONTRATANTE. ART. 9º, III E § 3º, DA LEI 8665/93. FALTA SUPRIDA ANTES DA FASE DE HABILITAÇÃO. SÚMULA 07/STJ. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO. MÁ-FÉ. ELEMENTO SUBJETIVO. ESSENCIAL À CARACTERIZAÇÃO DA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. 1. O caráter sancionador da Lei 8.429/92 é aplicável aos agentes públicos que, por ação ou omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e notadamente: (a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); (b) causem prejuízo ao erário público (art. 10); (c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse tópico a lesão à moralidade administrativa. 2. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração Pública coadjuvado pela má-intenção do administrador. 3. A improbidade administrativa está associada à noção de desonestidade, de má-fé do agente público, do que decorre a conclusão de que somente em hipóteses excepcionais, por força de inequívoca disposição legal, é que se admite a sua configuração por ato culposo (artigo 10, da Lei 8.429/92). 4. O elemento subjetivo é essencial à caracterização da improbidade administrativa, sendo certo, ainda, que a tipificação da lesão ao patrimônio público (art. 10, caput, da Lei 8429/92) exige a prova de sua ocorrência, mercê da impossibilidade de condenação ao ressarcimento ao erário de dano hipotético ou presumido. Precedentes do STJ: REsp 805.080/SP, PRIMEIRA TURMA, DJe 06/08/2009; REsp 939142/RJ, PRIMEIRA TURMA, DJe 10/04/2008; REsp 678.115/RS, PRIMEIRA TURMA, DJ 29/11/2007; REsp 285.305/DF, PRIMEIRA TURMA; DJ 13/12/2007; e REsp 714.935/PR, SEGUNDA TURMA, DJ 08/05/2006. 5. In casu, a ausência de má-fé dos demandados (elemento subjetivo) coadjuvada pela inexistência de dano ao patrimônio público, assentado no voto condutor do acórdão recorrido, verbis: "consoante se infere da perícia levada a efeito, os serviços contratados foram efetiva e satisfatoriamente prestados, não tendo sido registrado qualquer prejuízo ou perda financeira e/ou contábil causado à Administração e, ao revés, reconhecida pelo Tribunal de Contas do Estado a regularidade da licitação (fls. 857/861). Na verdade, não restou demonstrado no curso do processo a prática de ato ilícito dos réus que constituísse lesão ao erário público e possibilitasse a indenização pelos prejuízos suportados" (fl. 1458), revela error in judicando a analise do ilícito apenas sob o ângulo objetivo. 6. Ademais, a exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e restrições impostas ao agente público, deve se realizada com ponderação, máxime porque uma interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público e preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além do que o legislador pretendeu. 7. Outrossim, é cediço que não se enquadra nas espécies de improbidade o administrador inepto. Precedentes: Resp 1149427/SC, PRIMEIRA TURMA, julgado em 17/08/2010, DJe 09/09/2010; e REsp 734984/SP, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/12/2008, DJe 16/06/2008. 8. O Recurso Especial não é servil ao exame de questões que demandam o revolvimento do contexto fático-probatório dos autos, em face do óbice erigido pelo teor da Súmula 07/STJ. 9. In casu, o recurso especial não reúne condições de admissibilidade quanto à apontada violação ao art. 9º, III, § 3º, da Lei 8.666/93, mormente porque a questão relativa à participação, nas primeiras fases de procedimento licitatório, antecedentes à habilitação, de empresa que contava em seus quadros com a presença de servidor da autarquia contratante, e a posterior sanação desse vício em razão da demissão do servidor - foi solucionada pelo Tribunal a quo à luz do contexto fático-probatório engendrado nos autos, consoante se infere da fundamentação expendida voto condutor do acórdão recorrido, portanto insindicável pelo STJ, ante a ratio essendi da Súmula 07/STJ. 10. Ad argumentandum tantum, ainda que assim não fosse, é mister nessas hipóteses de impossibilidade alegada, que se comprove que o servidor atuou como insider information o que, in casu, não ocorreu. 11. Deveras, em sede de ação de improbidade administrativa da qual exsurgem severas sanções o dolo não se presume. Precedentes do STJ: AgRg no Ag 1324212/MG, SEGUNDA TURMA, DJe 13/10/2010; e REsp 1140315/SP, SEGUNDA TURMA, DJe 19/08/2010. 12. Recurso Especial parcialmente conhecido, e, nesta parte, desprovido. (REsp n. 939.118/SP, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 15/2/2011, DJe de 1/3/2011.)

Conclusão

Esse o quadro, a sentença apelada não merece reparos.

Diante do exposto, voto no sentido de negar provimento ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002891960v3 e do código CRC 0c1441c1.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO
Data e Hora: 01/07/2026, às 13:55:00

Apelação Cível Nº 0001257-94.2010.4.02.5116/RJ

EMENTA

RECURSO DE APELAÇÃO.  AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VALIDADE DO LAUDO PERICIAL.  NULIDADE DA SENTENÇA. NÃO OCORRÊNCIA. PREJUÍZO AO ERÁRIO. NÃO COMPROVADO. APELO DESPROVIDO.

1. O recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal (MPF) visa à reforma da sentença que julgou improcedente a pretensão sancionadora deduzida na ação de improbidade administrativa, ajuizada em 03/12/2010, na qual se postula a condenação dos réus pela prática de condutas tipificadas nos incisos V e VII do artigo 10 da Lei nº 8.429/1992, com a aplicação das sanções previstas no inciso II do artigo 12 do mesmo diploma legal, bem como a condenação ao ressarcimento integral dos danos causados ao patrimônio público.

2. O MPF argui a nulidade da sentença, ao argumento de que o decisum está calcado em laudo pericial omisso, incompleto e contraditório. No mérito, sustenta que o conjunto probatório comprova a prática pelos réus de condutas dolosas causadoras de dano ao erário, consistentes na celebração de contratos com valores superiores aos legalmente permitidos e destinados, em parte, à execução de serviços já anteriormente realizados.

3. Sobre a alegada nulidade do laudo pericial por deficiência de fundamentação, o artigo 473 do Código de Processo Civil exige que o perito indique a metodologia empregada, apresente fundamentação coerente e responda aos quesitos formulados pelas partes, pelo Ministério Público e pelo Juízo, demonstrando o percurso técnico que embasou suas conclusões.

4. Embora o Ministério Público Federal sustente que o laudo é omisso, incompleto e contraditório, verifica-se que o órgão ministerial não apresentou quesitos próprios durante a fase pericial, informando que sua manifestação técnica ocorreria após a juntada do laudo. Ademais, em audiência de instrução e julgamento, reconheceu expressamente que os esclarecimentos prestados pelo perito foram relevantes para elucidar os pontos controvertidos da demanda.

5. A legislação processual não exige que, no laudo, a fundamentação técnica esteja necessariamente inserida logo abaixo de cada resposta aos quesitos. É admissível que o perito apresente respostas objetivas e concentre a respectiva justificativa em seções específicas do laudo, desde que exista coerência lógica entre a metodologia adotada, a análise realizada e as conclusões alcançadas.

6. Além disso, a prova pericial pode ser complementada por esclarecimentos prestados em audiência, nos termos do artigo 361, inciso I, do CPC. Tais esclarecimentos integram o conjunto probatório e destinam-se a sanar dúvidas, aprofundar questões técnicas e complementar eventuais lacunas do laudo, desde que observados o contraditório e a ampla defesa.

7. No caso concreto, o perito compareceu à audiência, respondeu aos questionamentos formulados e prestou esclarecimentos considerados satisfatórios pelo próprio Ministério Público Federal. Assim, constatada a indicação da metodologia empregada, a complementação da prova técnica em audiência e a ausência de prejuízo concreto às partes, conclui-se pela regularidade da perícia.

8. Diante dessas circunstâncias, não se verifica violação ao artigo 473 do CPC, razão pela qual deve ser rejeitada a preliminar de nulidade do laudo pericial e, consequentemente, da sentença.

9. Na presente ação de improbidade administrativa, o MPF imputou aos réus a prática de atos previstos nos incisos V e VII do artigo 10 da Lei nº 8.429/1992, consistentes em condutas dolosas causadoras de lesão ao erário. Após as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, a configuração do ato de improbidade passou a exigir a demonstração inequívoca do dolo, entendido como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito, além da comprovação efetiva do dano ao patrimônio público.

10. A prova pericial concluiu que os serviços contratados foram efetivamente executados e regularmente recebidos pelo DNIT, sem ressalvas técnicas ou financeiras. Quanto à alegada sobreposição entre contratos, o perito esclareceu que a coincidência restringiu-se a pequena parcela da extensão total contratada e que os serviços possuíam objetos distintos e complementares, voltados, respectivamente, à manutenção paliativa e à recuperação estrutural da rodovia, afastando a alegação de duplicidade indevida de execução.

11. A perícia também concluiu que as alegações apresentadas pelo Parquet de dano ao patrimônio público decorriam de equívocos metodológicos na comparação de valores, com a desconsideração de custos relevantes, o que teria levado à superestimação de supostas diferenças de preços.

12. Em audiência, o perito ratificou essas conclusões, reafirmando a compatibilidade dos preços com o mercado, a efetiva execução das obras e a necessidade das contratações emergenciais diante das condições da Rodovia BR-101, além da inexistência de prejuízo ao erário.

13. Diante da ausência de prova de dano ao erário e do elemento subjetivo doloso exigido pela Lei nº 8.429/1992, não há configuração de ato de improbidade administrativa. Isso porque irregularidades formais ou interpretações administrativas equivocadas não são suficientes para sua caracterização sem demonstração de má-fé ou intenção de lesar a Administração Pública. Precedente citado: REsp n. 939.118/SP, relator Ministro Luiz Fux, Primeira Turma, julgado em 15/2/2011, DJe de 1/3/2011.

14. Desprovido o recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento ao recurso de apelação interposto pelo Ministério Público Federal, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 08 de julho de 2026.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002891961v5 e do código CRC de930805.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO
Data e Hora: 09/07/2026, às 18:31:30

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO ORDINÁRIA DE 08/07/2026

Apelação Cível Nº 0001257-94.2010.4.02.5116/RJ

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PREFERÊNCIA: LUIZ EDUARDO VALENCA PINTO MARTIN por R. A. R. C.

PREFERÊNCIA: MAURO ROBERTO GOMES DE MATTOS por ENGESPRO ENGENHARIA LTDA

PREFERÊNCIA: ROBERTA ISSA MAFFEI por SALGUEIRO CONSTRUCOES S.A

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária