Gabinete Eletrônico - Sede física: Rua Acre, 80, Sala 302A - Bairro: Centro - CEP: 20081-000 - Fone: (21) 2282-7796 - Email: gaban@trf2.jus.br
Apelação Cível Nº 5117679-87.2025.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária, tida por interposta, e recursos de apelação interpostos pelo MUNICÍPIO DE VOLTA REDONDA e pela UNIÃO FEDERAL - FAZENDA NACIONAL contra a sentença do evento 38, , proferida pelo MM. Juízo da 3ª Vara Federal de Execução Fiscal do Rio de Janeiro, que julgou parcialmente procedentes os pedidos formulados nos embargos à execução para determinar a exclusão do Município do polo passivo da execução fiscal originária (nº 5002915-50.2023.4.02.5104), por entender que não houve o prévio exaurimento do patrimônio da devedora principal, o Serviço Autônomo Hospitalar de Volta Redonda (SAHVR).
Em suas razões recursais (evento 46, ), o Município de Volta Redonda sustenta, em síntese, que a sentença deve ser reformada para que sejam analisadas e acolhidas as prejudiciais de mérito de decadência (art. 150, § 4º, do CTN) e prescrição (art. 174 do CTN). Reitera a tese de nulidade das CDAs por vício de fundamentação e falta de individualização dos fatos geradores (violação ao art. 202 do CTN e art. 2º, § 5º, da LEF). Defende a inexistência de responsabilidade subsidiária do Município em matéria tributária por atos autônomos de autarquia e, subsidiariamente, pede a exclusão das multas moratórias, punitivas e juros de mora, alegando que o art. 128 do CTN limita a responsabilidade ao tributo principal. Por fim, insurge-se contra a fixação de honorários por equidade, argumentando que, em causas de valor elevado, deve ser aplicado obrigatoriamente o escalonamento previsto no art. 85, §§ 3º e 5º, do CPC, conforme decidido pelo STJ no Tema Repetitivo 1076, sob pena de violação aos arts. 489, § 1º, VI e 927, IV, do CPC.
A União Federal - Fazenda Nacional também interpôs apelação (evento 55, ), sustentando que a responsabilidade subsidiária do ente público instituidor por dívidas de suas entidades descentralizadas é pacífica na doutrina e jurisprudência quando verificada a insuficiência patrimonial da devedora originária. Invoca o art. 37, § 6º, da CF/88 e cita precedentes (como a Apelação Cível nº 0500438-92.2017.4.02.5104/RJ) para defender que o Município deve responder pelos débitos, inclusive multas moratórias e juros, que integram o crédito tributário. Alega que a devedora originária possui passivo milionário e notória insuficiência patrimonial, justificando o redirecionamento imediato.
Em contrarrazões ao recurso do Município (evento 54, ), a Fazenda Nacional defende que não houve decadência, pois os créditos foram constituídos por declaração (DCTF) entregue em 21/02/2019, dentro do prazo legal. Afirma a higidez das CDAs nos termos dos arts. 202 do CTN e 2º da LEF, gozando estas de presunção de certeza e liquidez (art. 204 do CTN e art. 3º da LEF). Quanto aos honorários, defende a manutenção da fixação por equidade para evitar condenações exorbitantes e enriquecimento sem causa, citando o art. 85, § 2º, IV, do CPC.
Em contrarrazões ao recurso da União Federal (evento 61, ), o Município defende a manutenção de sua exclusão do polo passivo, reiterando que as autarquias possuem autonomia jurídica e financeira e que o redirecionamento configura subversão do regime autárquico. Invoca o precedente do Tema 13 da Repercussão Geral do STF (RE 562.276/PR) e o Tema 981 do STJ para sustentar que a responsabilidade de terceiros não é automática, exigindo prova de excesso de poderes ou infração de lei. Aponta, com base em dados do Portal da Transparência de 2025, que o SAHVR possui gestão orçamentária descentralizada e receitas próprias (anexos ao evento 24), não havendo ingerência da Administração Direta que justifique a responsabilização.
É o relatório.
Peço dia para julgamento.
VOTO
1. admissibilidade
Conheço da remessa necessária e dos recursos, pois presentes os pressupostos de admissibilidade.
2. breve resumo do caso concreto
Na origem, o Município de Volta Redonda apresentou embargos à execução fiscal nº 5002915-50.2023.4.02.5104/RJ, movida pela União Federal - Fazenda Nacional em face de Servico Autônomo Hospitalar de Volta Redonda (SAHVR), para excutir o crédito no valor de R$ 7.073.332,50 (sete milhões, setenta e três mil trezentos e trinta e dois reais e cinquenta centavos) ( da ação executiva).
Em breve síntese, alegou o embargante que foi indevidamente incluído no polo passivo da execução fiscal ajuizada contra o SAHVR, autarquia municipal dotada de autonomia administrativa e financeira. Argumentou que a execução visa à cobrança de créditos de PIS/PASEP e multas por atraso na DCTF (períodos de 2014 a 2019). Sustentou a ocorrência de decadência para créditos anteriores a julho de 2014, com base no art. 150, §4º, do CTN, visto que a inscrição em dívida ativa ocorreu apenas em 10/07/2019. Alegou também a prescrição quinquenal (art. 174 do CTN) e a nulidade das Certidões de Dívida Ativa (CDAs) por violação aos arts. 202 do CTN e 2º, §5º, da LEF, devido à falta de individualização dos fatos geradores e motivação insuficiente. Defendeu, ainda, que sua responsabilidade subsidiária não poderia abranger multas e juros de mora (créditos não tributários), conforme o art. 128 do CTN, e que o instituto da responsabilidade subsidiária é inaplicável às autarquias, pois estas não se sujeitam à falência. Assim, requereu o reconhecimento da decadência e prescrição, a nulidade das CDAs, o afastamento de sua responsabilidade pelos débitos ou, sucessivamente, a limitação ao valor principal do tributo, além da exclusão de excessos de execução (evento 1, ).
A Fazenda Nacional impugnou os embargos defendendo a regularidade do título executivo e a responsabilidade subsidiária do Município. Afirmou que as autarquias, ao integrarem a administração indireta, possuem garantia do ente central em caso de insolvência ou impossibilidade de pagamento. Argumentou que a multa e os juros compõem o crédito tributário e devem ser pagos pelo responsável ().
Na sentença (evento 38, ), o MM. Juízo Federal de origem consignou, em resumo, que o SAHVR, na condição de autarquia, integra a Fazenda Pública e submete-se ao regime de precatórios (art. 100 da CF). Fundamentou que a responsabilidade do ente criador é meramente subsidiária e só se justifica após o exaurimento dos meios executórios contra a devedora originária. Ao examinar os autos da execução fiscal, o magistrado verificou que, após o bloqueio e desbloqueio de valores via SISBAJUD, foi determinado o cadastramento de precatório em face da autarquia ( da execução fiscal). No entanto, a União Federal requereu o redirecionamento ao Município antes mesmo de aguardar o pagamento do referido precatório. Por considerar indevida a inclusão prematura do Município no polo passivo, o Juízo determinou sua exclusão da lide e condenou a União ao pagamento de honorários advocatícios fixados equitativamente em R$ 12.000,00 (doze mil reais), com base no art. 85, §§ 8º e 8º-A, do CPC.
O Município apelou buscando o reconhecimento da nulidade das CDAs, a declaração de inexistência total de sua responsabilidade e o recálculo dos honorários de sucumbência para que sigam os percentuais previstos no Código de Processo Civil ().
A União Federal, por sua vez, apelou requerendo a reforma da sentença para manter o Município no polo passivo, sustentando que a dificuldade de satisfação da dívida pela autarquia já autoriza o acionamento do ente instituidor ().
3. razões de decidir
A controvérsia principal deste julgamento consiste em verificar se o Município instituidor possui responsabilidade subsidiária pelos débitos tributários de sua autarquia hospitalar e se essa responsabilidade abrange multas e juros. Além disso, deve-se avaliar a validade formal dos títulos executivos, a ocorrência de decadência ou prescrição e a forma correta de fixação dos honorários advocatícios de sucumbência.
Sobre a validade das Certidões de Dívida Ativa, o Município alega que os títulos seriam nulos por falta de motivação e individualização dos fatos geradores. No entanto, o exame dos documentos (, e ) demonstra que as CDAs preenchem os requisitos exigidos pela Lei de Execuções Fiscais e pelo Código Tributário Nacional.
O Código Tributário Nacional estabelece em seu artigo 202 que o termo de inscrição da dívida ativa deve conter o nome do devedor, a quantia devida, a origem e natureza do crédito, a data da inscrição e o número do processo administrativo. A Lei nº 6.830/1980 reforça esses requisitos no artigo 2º, § 5º. O objetivo dessas regras é garantir que o devedor saiba exatamente o que está sendo cobrado, permitindo sua defesa. No caso dos autos, as certidões indicam os fundamentos legais, os períodos de apuração e a composição do débito entre principal, juros e multa.
A dívida regularmente inscrita goza de presunção de certeza e liquidez, conforme o artigo 204 do Código Tributário Nacional. Essa presunção só pode ser afastada por prova inequívoca apresentada pelo devedor, o que não ocorreu. O fato de os créditos serem constituídos por declaração do próprio contribuinte reforça a ciência da autarquia sobre a dívida. Portanto, não há nulidade a ser declarada nos títulos executivos, mantendo-se a validade da cobrança.
No tocante à decadência, o artigo 150, §4º, do Código Tributário Nacional regula o lançamento por homologação. Ficou demonstrado que os créditos, referentes ao período de 25/02/2014 a 25/02/2019 foram constituídos por meio de declarações da própria autarquia entregues entre 15/02/2019 e 21/02/2019 (). Quando o contribuinte declara o débito mas não o paga, ele mesmo realiza a constituição do crédito tributário, tornando-o exigível a partir daquela data, independentemente de lançamento de ofício.
Conforme as normas gerais de direito tributário, a entrega da declaração pelo contribuinte elide a necessidade de qualquer outra providência por parte do Fisco para a constituição definitiva do crédito, não havendo que se falar em decadência. Além disso, com a constituição defnitiva entre 15/02/2019 e 21/02/2019 e a execução fiscal ajuizada em 11/04/2023, não houve o decurso do prazo prescricional quinquenal previsto no artigo 174 do CTN para a cobrança. Nesse sentido: TRF2, 4ª Turma Especializada, Apelação Cível nº 5007081-28.2023.4.02.5104, acórdão de minha relatoria, julg. 23/09/2024.
Quanto à responsabilidade do Município de Volta Redonda pelos débitos da autarquia hospitalar, a questão envolve a estrutura da Administração Pública. As autarquias são criadas pelo ente federativo para desempenhar atividades típicas de Estado de forma descentralizada. Embora possuam personalidade jurídica própria e patrimônio autônomo, elas não se desligam totalmente da entidade que as criou.
O princípio da unidade da Fazenda Pública e a teoria da responsabilidade subsidiária do Estado orientam que, se uma entidade da administração indireta não possui recursos suficientes para honrar suas obrigações, o ente central deve responder pela dívida. A Constituição Federal, no artigo 37, desenha a Administração Pública como um sistema onde a descentralização busca eficiência, mas não a exoneração do ente instituidor quanto às obrigações fundamentais perante terceiros e o Fisco.
O artigo 128 do Código Tributário Nacional permite que a lei atribua a responsabilidade pelo crédito tributário a terceira pessoa vinculada ao fato gerador, de forma supletiva. No âmbito administrativo, a criação de uma autarquia vincula o Município à sua existência e operação. Se a autarquia, que presta serviço público de saúde e sobrevive de repasses orçamentários, não consegue quitar seus tributos, o Município deve ser chamado a responder. No caso concreto, ficou demonstrada a dificuldade de recebimento do crédito diretamente da autarquia, o que justifica o redirecionamento. Assim, o Município é parte legítima para figurar no polo passivo da execução fiscal. Nesse sentido: TRF2, 4ª Turma Especializada, Apelação Cível nº 0500438-92.2017.4.02.5104/RJ, Relator Juiz Federal Convocado Firly Nascimento Filho, julg. 08/03/2021.
Sobre o pedido de exclusão de multas e juros de mora da responsabilidade do Município, a alegação é de que tais verbas seriam punições que não poderiam ser transferidas. Contudo, o Código Tributário Nacional define a obrigação tributária principal no artigo 113, parágrafo 1º, estabelecendo que ela surge com a ocorrência do fato gerador e tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária.
O sujeito passivo da obrigação principal, seja ele contribuinte ou responsável, é obrigado ao pagamento integral do crédito tributário. O crédito tributário, por sua vez, compreende não apenas o valor do tributo, mas também as atualizações, juros e multas moratórias ou punitivas. O responsável tributário assume a posição de garantidor da integralidade da dívida. Não há previsão legal que autorize o fatiamento do débito para excluir as penalidades quando a responsabilidade é redirecionada ao ente instituidor por insuficiência da autarquia. Portanto, o Município responde pela totalidade da dívida inscrita.
Por fim, quanto aos honorários advocatícios, o Código de Processo Civil, em seu artigo 85, §§3º e 5º, estabelece critérios objetivos para a fixação de honorários nas causas em que a Fazenda Pública for parte, com base no valor da condenação ou do proveito econômico. O arbitramento por equidade (artigo 85, §8º) é medida excepcional, reservada a causas de valor irrisório ou inestimável. Sendo elevado o valor da causa e do proveito econômico, a fixação deve observar estritamente as faixas escalonadas previstas na legislação processual, garantindo a remuneração condigna e proporcional ao trabalho realizado.
Dessa forma, a sentença de primeiro grau merece ser reformada integralmente, para julgar improcedentes os pedidos formulados nos embargos à execução e manter o Município de Volta Redonda no polo passivo da execução fiscal, na forma da fundamentação.
4. conclusão
Por oportuno, retifique-se a autuação para incluir a remessa necessária.
Ante o exposto, voto no sentido de dar provimento à remessa necessária e à apelação da União Federal - Fazenda Nacional e negar provimento à apelação do Município de Volta Redonda. Em consequência da reforma total da sentença, reconheço a legitimidade passiva do Município de Volta Redonda na Execução Fiscal nº 5002915-50.2023.4.02.5104. Quanto aos honorários sucumbenciais, condeno o Município de Volta Redonda ao pagamento de honorários advocatícios em favor da Fazenda Nacional, os quais fixo nos percentuais mínimos de cada faixa e com observância do escalonamento previsto nos incisos do artigo 85, §3º c/c §5º, do Código de Processo Civil, incidentes sobre o valor atualizado da causa.
Documento eletrônico assinado por ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002902081v7 e do código CRC 83a0e554.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR
Data e Hora: 22/06/2026, às 19:00:22