Apelação Cível Nº 5106171-18.2023.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária (conhecida de ofício) e de três apelações, a primeira interposta pela UNIÃO FEDERAL, a segunda por R. F. P. e a terceira pelo MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO.
Os recorrentes combatem, na parte desfavorável a cada qual, sentença que julgou procedente o pedido formulado na presente ação civil pública movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL.
A ação foi ajuizada em 2023 em face de três réus, a saber: (i) R. F. P., (ii) UNIÃO FEDERAL e (iii) MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, com pedido voltado:
“4) ao final, mediante sentença, seja julgado procedente o pedido autoral, com:
4.1) a condenação de R. F. P., em definitivo, à obrigação de fazer, consistente na desocupação do imóvel e demolição integral da construção e acessórios, referente ao imóvel situado na Estrada Roberto Burle Marx, nº 6286, Rua B, Casa 50, Guaratiba, Rio de Janeiro/RJ, CEP. 23020-255, (coordenadas geográficas 23 K 648054 m E / 7450738 m S) com a remoção e adequada destinação final de todo o material decorrente da ação, inclusive encanamentos, restituindo a área à coletividade, no prazo de 30 (trinta) dias;
4.2) a condenação subsidiária da UNIÃO FEDERAL, pela Secretaria de Patrimônio da União, e do MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, para que, no caso de impossibilidade do cumprimento do item 4.1 pelo primeiro Réu, promovam, solidariamente, a demolição integral das construções e acessórios, referentes ao imóvel situado na Estrada Roberto Burle Marx, nº 6286, Rua B, Casa 50, Guaratiba, Rio de Janeiro/RJ, CEP. 23020-255, (coordenadas geográficas 23 K 648054 m E / 7450738 m S) com a remoção e adequada destinação final de todo o material decorrente da ação, inclusive encanamentos, restituindo a área à coletividade, no prazo de 30 (trinta) dias;
4.3) a fixação multa diária para os Réus pelo eventual descumprimento da sentença condenatória aqui postulada, devendo os valores serem revertidos em favor do Fundo de Defesa de Direitos Difusos, sem prejuízo das demais sanções previstas em lei e da execução judicial das obrigações não cumpridas;”.
A petição inicial narra que a ação “objetiva a demolição de imóvel situado na Estrada Roberto Burle Marx, nº 6286, Rua B, Casa 50, Barra de Guaratiba, irregularmente construído na zona de amortecimento da Reserva Biológica de Guaratiba, com a recuperação do meio ambiente degradado e a compensação dos danos ambientais”; que foi instaurado inquérito civil “a partir de denúncia que noticiava várias invasões que, supostamente, ocorreriam na estrada Roberto Burle Marx, Araçatiba, no bairro de Guaratiba, zona de amortecimento da Reserva Biológica de Guaratiba (RBG)”; que se trata de “terreno de marinha, sendo, portanto, de propriedade da União, repleto de manguezais, que são áreas de preservação permanentes (APP) e um dos últimos remanescentes no Rio de Janeiro com tamanho significativo”; que “a região denominada Araçatiba não está inserida nos limites territoriais da Reserva Biológica de Guaratiba (RBG), tendo em vista que a Lei Estadual nº 5.842, de 03/12/2012 redefiniu os limites da unidade de conservação, excluindo Araçatiba, que passou a fazer parte da zona de amortecimento”; que a “localidade seria utilizada para o reassentamento de 17 famílias cujas casas ainda se situam no interior da Reserva, contudo, o local tem sido objeto de invasões e construções irregulares”; que, em 2011 e 2012, “a Secretaria de Patrimônio da União (SPU) efetuou um cadastro das moradias até então existentes do local, para fins de regularização fundiária”; que, “diante da notícia de regularização fundiária, as invasões se intensificaram, com novas construções irregulares, parcelamentos de lotes e especulação imobiliária”; que o Relatório de Atividade RBG/02/2016 foi “realizado (...) em conjunto com a Secretaria Municipal de Urbanismo (SMU) e a Secretaria de Patrimônio da União (SPU)” e “apontou que as construções situadas ao longo da Estrada Roberto Burle Marx estão localizadas em ecossistema de manguezal onde ocorreu aterramento para edificação de casas e estabelecimentos comerciais, causando uma modificação na paisagem e afetando a fauna e flora”; que “essa área está localizada em uma planície flúvio-marinha responsável por levar água doce até o manguezal” e “cada construção promove a impermeabilização do solo e serve como barreira do fluxo da água, afetando diretamente o mangue”; que “a ocupação irregular está ocorrendo de forma intensa e descontrolada, caracterizada por um processo de favelização”; que “a questão do esgoto é um problema encontrado na maioria das casas, que o despejam in natura dentro dos canais da RBG ou contaminam diretamente o solo, impactando diretamente a Unidade de Conservação”; que “o fornecimento de energia elétrica pela Light no local, que não deveria ocorrer, visto que a maioria das casas está em situação irregular e muitas outras estão em Área de Preservação Permanente”; que “os moradores cujos terrenos foram cadastrados pela SPU se sentem no direito de parcelar os lotes” e “alguns, inclusive, vendem para terceiros e outros permitem que parentes construam dentro dessas áreas”; que “há uma expectativa geral de regularização da situação fundiária da área, reforçada pelo cadastramento de unidades realizado pela SPU” e “essa situação incentiva cada vez mais o parcelamento do solo e invasões”; que “todas as casas identificadas pelo levantamento da SMU foram notificadas, entretanto, em campo foram encontradas casas recém-construídas”; que “a casa do Réu também foi objeto de fiscalização, com a expedição da Notificação nº 25/0344/2016, Edital de Demolição nº 25/0080/2016 o Auto de Infração nº 803414, que ensejou a instauração do Processo Administrativo nº 02/05/000.669/2016, junto à Prefeitura Municipal do Rio de Janeiro”; que “também consta a notificação nº 319/2013, da Secretaria de Patrimônio da União – SPU e processo com requerimento de inscrição da ocupação nº 04967.010142/2013-4”; que “foi solicitada a instauração do Inquérito Policial nº 0026/2016-13-SR/PF/RJ-DELEMAPH (tombado no E-Proc sob o nº 5059730-18.2019.4.02.5101, já arquivado) para apurar supostas invasões a terrenos da União e Construções Irregulares com a Supressão de Vegetação e Danos Indiretos a Unidade de Conservação na Zona de Amortecimento da Reserva Biológica de Guaratiba, em determinados imóveis, dentre eles, o localizado na Estrada Roberto Burle Marx, 6286, Rua B, Casa 50, Barra de Guaratiba, Rio de Janeiro/RJ, CEP: 23020-240”; que “foram realizadas Perícias em diversos imóveis no local, dentre as quais, a consubstanciada no Laudo nº 2404/2017-NUCRIM/SETEC/SR/DPF/RJ”, no qual constatou “um terreno de esquina com uma das laterais cercada por muro de madeira e portão de madeira, a outra lateral parcialmente cercada por arame e uma casa”; que “até dezembro de 2011 não havia nenhuma construção no local” e elas “foram iniciadas a partir de agosto de 2013”; que “houve o aterramento de parte da planície flúvio-marinha onde ela está contida, promovendo a impermeabilização do solo e servindo de barreira do fluxo d'água, afetando diretamente o manguezal” e “outros danos ambientais ocorridos foram a supressão da vegetação nativa, o impedimento à regeneração natural da vegetação, a modificação da paisagem e os danos à fauna e flora local”; que “não foi constatado como é feito o esgotamento sanitário” e “poderá haver contaminação do solo, do lençol freático e, consequentemente, do manguezal, por percolação de esgoto in natura no solo e subsolo”; que, com base no “Inquérito Policial nº 2021.0028736-SR/PF/RJ, tombado sob o nº 5072734-54.2021.4.02.5101” e “foi oferecida denúncia em face de R. F. P. (5042046-75.2022.4.02.5101), pela prática do delito previsto no Art. 40 da Lei de Crimes Ambientais, por ter, na data aproximada de agosto de 2013, iniciado construção irregular, sem as devidas autorizações e licenças, em terreno de propriedade da União, situado na Estrada Roberto Burle Marx, 6286, Rua B, Casa 50, Barra de Guaratiba, Rio de Janeiro/RJ, CEP: 23020-240, local inserido na zona de amortecimento da Reserva Biológica de Guaratiba, realizando supressão de vegetação nativa e impermeabilização do solo, causando danos indiretos à Unidade de Conservação e ao manguezal da região”; que “o primeiro Réu é o responsável pela construção irregular em terreno da União, estando os danos ambientais causados devidamente descritos nos relatórios de vistoria do INEA e no Laudo Pericial elaborado pela Polícia Federal”; que “resta, então, promover a demolição da construção irregular a fim de fazer cessar os danos ambientais ao mangue e à Reserva Biológica de Guaratiba”; que “a SPU omitiu-se em seu dever fiscalizatório, permitindo que as irregularidades se perpetuassem com as ocupações irregulares acarretando danos ao meio ambiente que deveria proteger”; e que as “ações fiscalizatórias não foram efetivas, de modo que a responsabilidade pela demolição das construções irregulares ainda poderá recair sobre” a municipalidade. Foi juntado o inquérito civil n.º 1.30.001.000882/2013-31 (evento 1 – ANEXO2 a ANEXO5).
Em 20/02/2024 o INEA ingressou no feito na qualidade de litisconsorte ativo (evento 16) e, em 21/05/2025, foi decretada a revelia de R. F. P. (evento 27).
Em 16/01/2025, foi rejeitada a inclusão do Estado do Rio de Janeiro no polo passivo de ação civil pública (evento 55), decisão mantida nos autos do agravo de instrumento n.º 5001634-74.2025.4.02.0000 (evento 71).
Após processamento, foi prolatada a sentença apelada que julgou procedente o pedido, com o seguinte fecho (eventos 81 e 96):
“JULGO PROCEDENTE O PEDIDO, nos termos do inciso I do art. 487 do CPC, para:
(i). CONDENAR R. F. P. à obrigação de fazer, consistente na demolição integral da construção e acessórios, referente ao imóvel situado na Estrada Roberto Burle Marx, nº 6286, Rua B, Casa 50, Guaratiba, Rio de Janeiro/RJ, CEP. 23020-255, (coordenadas geográficas 23 K 648054 m E / 7450738 m S) com a remoção e adequada destinação final de todo o material decorrente da ação, inclusive encanamentos, restituindo a área à coletividade, no prazo de 60 (sessenta) dias.
(ii). CONDENAR, SUBSIDIARIAMENTE, a UNIÃO FEDERAL e o MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO, no caso de impossibilidade do cumprimento do item "i" pelo primeiro Réu, promovam, solidariamente, a demolição integral das construções e acessórios, referentes ao imóvel situado na Estrada Roberto Burle Marx, nº 6286, Rua B, Casa 50, Guaratiba, Rio de Janeiro/RJ, CEP. 23020-255, (coordenadas geográficas 23 K 648054 m E / 7450738 m S) com a remoção e adequada destinação final de todo o material decorrente da ação, inclusive encanamentos, restituindo a área à coletividade, no prazo de 60 (sessenta) dias.
Esclareço que a eventual aplicação de medidas coercitivas indiretas (ex. fixação de multa) para compelir os réus deverão ser apreciadas em momento oportuno, em sede de cumprimento de sentença”.
Em seu recurso, a UNIÃO FEDERAL sustenta que não possui legitimidade para figurar no polo passivo da lide e “tal posição pode acabar por duplicar a lesão aos interesses da coletividade”; que “as ilegalidades apontadas pelo Ministério Público Federal concernem ao descumprimento das normas de uso e ocupação do solo urbano, edilícias e ambientais”; que “a situação urbana do País revela que os municípios brasileiros não tem conseguido, por motivos variados, inclusive de natureza política, cumprir com a competência que lhes foi atribuída pela Constituição da República de promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano, (...), de modo que na grande maioria das cidades a ocupação clandestina e, portanto, desordenada impera”; que “compete ao Município do Rio de Janeiro a adoção de medidas administrativas que se inserem no âmbito de sua competência constitucional, ou seja, de proibir e fiscalizar as construções que se ergueram clandestinamente, isto é, sem o necessário licenciamento edilício e ambiental na área em comento, ou irregularmente, isto é, com violação de eventual projeto aprovado, e de cumprir o seu poder de polícia urbanística por meio de embargo e demolição das obra”; que “a municipalidade não cumpriu com suas obrigações relacionadas à ocupação do solo urbano, ainda que em terreno parcialmente sob domínio federal, eis que detém o ente local a prerrogativa e o dever-poder de exercer a normatização e fiscalização das construções em seu território”; que, “se houvesse omissão da Administração Federal quanto às ilegalidades ambientais narradas na exordial, elas somente poderiam ser imputadas aos ÓRGÃOS EXECUTORES, quais sejam o IBAMA ou o ICMBio, de acordo com as respectivas competências”, mas “a competência para licenciar ambientalmente e, consequentemente, controlar e fiscalizar as construções de que trata esta ação não é do IBAMA, nem do ICMBio e muito menos da União”; que “o fato de tratar-se de terreno de propriedade da União atrairia sua competência para atuar, pois, como consta da legislação, não é a propriedade do bem que define a competência ambiental, mas o tipo de empreendimento, o local e a extensão do dano”; que “não são da competência da União o controle do uso e ocupação do solo urbano, o licenciamento edilício e, no caso em testilha, também o licenciamento, o controle e a fiscalização ambientais, bem como o exercício do respectivo poder de polícia das edificações urbanas e ambiental”; e que “não concorreu ou concorre com qualquer causação da suposta omissão apontada, porque não lhe competiam as ações administrativas correspondentes, de sorte que, por óbvio, não pode ser tido por omisso o ente que não detém competência para atuar no caso” (evento 93).
O réu R. F. P., representado pela Defensoria Pública da União, requer a improcedência do pedido e, para tanto, alega que “ocupa o imóvel (...) há 15 (quinze) anos, onde estabeleceu sua residência e construiu sua vida”; que é “pessoa idosa e em situação de vulnerabilidade socioeconômica, que não dispõe de recursos financeiros para adquirir outro imóvel ou arcar com despesas de aluguel”; que, “embora o imóvel esteja localizado em área de preservação ambiental, o apelante não teve a intenção de degradar o meio ambiente, mas tão somente de garantir sua subsistência e de sua família, em um contexto de absoluta carência de políticas públicas habitacionais”; que a sentença deixou de considerar a função social da posse; que a sentença, “ao determinar pura e simplesmente a demolição do imóvel, desconsiderou o princípio da proporcionalidade e a ponderação de valores constitucionais, violando o direito fundamental à moradia”; que “a demolição do imóvel, sem que lhe seja assegurada alternativa habitacional, representaria flagrante violação aos direitos fundamentais à moradia e à dignidade da pessoa humana”; que “a proteção ambiental não pode ser absoluta, devendo ser ponderada com outros direitos fundamentais igualmente tutelados pela Constituição Federal”; que “o Município do Rio de Janeiro foi condenado subsidiariamente à demolição do imóvel, em razão de sua omissão no dever de fiscalização”; que, “se o Poder Público municipal foi omisso em seu dever de fiscalização, permitindo que a ocupação se consolidasse ao longo de 15 (quinze) anos, é evidente que também deve ser responsabilizado por assegurar alternativa habitacional aos ocupantes que serão desalojados” (evento 112).
Já o MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO aduz que “a presente demanda possui origem em matéria “ambiental-urbanística”, fundamentada, originalmente, no Inquérito Civil Público nº 1.30.001.000882/2013-31, envolvendo a construção irregular de um único imóvel edificado na zona de amortecimento da Reserva Biológica de Guaratiba”; que o feito deve ser paralisado diante da “instauração nesta Corte do Incidente de Resoluções Fundiárias nos autos de nº 5001572-68.2024.4.02.0000”; que “nada adianta dispor a remoção de uma única acessão, na região densamente habitada, sem o tratamento isonômico do todo da ocupação, havendo o risco muito grave do proferimento de decisões judiciais contraditórias”; que “a situação de habitação é semelhante em um contingente de 600 famílias, na mesmíssima região de que se cuida”; que a pretensão “é de natureza demolitória, curiosamente, sem um pedido de recomposição ambiental”; que “não deu causa ao suposto dano ambiental” e “também não incidiu em omissão, sequer a genérica, pois havia decisão judicial inibitória quanto às ações de polícia no local”; que “atuou no limite de suas possibilidades, não lhe sendo exigível a intervenção física em todos os lugares, a um só tempo”; que “tanto a petição inicial quanto os documentos que a acompanham não retrataram qualquer conduta comissiva ou omissiva própria e específica de agente municipal, que haja contribuído para o surgimento ou a permanência da situação de irregularidade”; que “sua atuação em relação às edificações clandestinas foi efetivada em conformidade com as normas concernentes ao exercício do poder de polícia das construções e da fiscalização do uso do solo urbano”; que “nenhum ato ou omissão específica que tenha implicado na realização das construções irregulares em curso pode ser imputado ao ente municipal”; que “em nada conspirou, nada fez, não autorizou e nem mesmo fechou olhos ao problema edilício posto”; que “basta a leitura do inquérito civil para que se constate a firme atuação do ente público em defesa da ordem urbanística e proteção do meio ambiente”; que “a responsabilidade primária pela fiscalização e proteção da área não recai sobre o Município, mas sim sobre a União e o Estado do Rio de Janeiro”; que “o imóvel em questão está situado em terreno da Marinha, sendo, portanto, de domínio federal, cabendo à União Federal zelar pela integridade física de seu patrimônio e exercer a autotutela administrativa” e, “simultaneamente, a construção encontra-se inserida na Zona de Amortecimento da Reserva Biológica de Guaratiba, unidade de conservação instituída pelo Estado do Rio de Janeiro, através do Decreto nº 7.549/74”; e que “não houve qualquer atuação (...) causadora das irregularidades” (evento 114).
Contrarrazões do MPF, do Município, do INEA (eventos 129, 130 e 132, respectivamente). O MPF requer a manutenção da sentença e aponta que “a União, por meio da SPU, possui o dever específico de administrar e zelar pela integridade física dos bens de seu patrimônio, conforme o Decreto-lei nº 2.398/1987, não podendo se eximir de sua responsabilidade quando há omissão no dever de fiscalizar invasões em seus próprios terrenos”; que “o Município detém a competência constitucional para promover o adequado ordenamento territorial e o controle do uso e ocupação do solo urbano (Art. 30, VIII, CF), sendo sua omissão fiscalizatória causa direta para a consolidação de núcleos informais em áreas sensíveis”; e que “a omissão de ambos permitiu a consolidação do dano, atraindo a aplicação da Súmula nº 652 do STJ, que reconhece a responsabilidade solidária da Administração Pública, porém de execução subsidiária” (evento 129).
Nesta Corte e como fiscal da lei, o Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento dos apelos (evento 4 neste TRF).
É o relatório.
ALFREDO JARA MOURA
Juiz Federal Convocado
VOTO
Inicialmente, a remessa necessária será conhecida de ofício, e favorece a União Federal e o Município do Rio de Janeiro, entes públicos condenados de forma subsidiária.
Ainda que não se conhecesse de remessa, o importante é o resultado, já que de qualquer modo houve recursos da União e do Município. Assim, a remessa (conhecida de ofício) e os apelos dos entes públicos merecem ser providos, de modo a excluí-los da condenação aparelhada com pena de multa cominatória. Na verdade, os entes concordam com o pedido, e deveria, desde sempre, estarem como assistentes no polo ativo da demanda, como será exposto.
Já a apelação de R. F. P. será desprovida.
Na essência, e tirante a condenação contra os entes públicos, a sentença acatou o pleito do MPF, e é mantida por seus próprios fundamentos, que passam a integrar o presente voto independentemente de transcrição, e pelos motivos que ora se acrescem, na forma abaixo.
Incorporam-se, também, os corretos argumentos do Ministério Público, nesta Corte (salvo ao não observar ser errônea a condenação dos entes públicos).
O pleito combate construção irregular realizada em Zona de Amortecimento da Reserva Biológica de Guaratiba, no Município do Rio de Janeiro – RJ “(Estrada Roberto Burle Marx, nº 6286, Rua B, Casa 50, Guaratiba, Rio de Janeiro/RJ, CEP. 23020-255, coordenadas geográficas 23 K 648054 m E / 7450738 m S)”.
Os aspectos de fato do litígio foram bem apreciados pelo culto magistrado e foram demonstrados os danos ambientais oriundos de ocupação irregular com construções de alvenaria, supressão de vegetação nativa e impermeabilização de solo, que atingiu a Unidade de Conservação e o manguezal da região (evento 1 – ANEXO2 e ANEXO5).
O apelante, R. F. P., iniciou as obras em 2013 e contra ele foram lavradas autuações, dentre elas com edital de demolição. Além disso, foi ajuizada a ação penal n.º 5042046-75.2022.4.02.5101 (ainda pendente de sentença), diante de construções realizadas em desconformidade com a legislação ambiental (evento 1 – ANEXO2 e ANEXO5).
A questão é complexa, pois envolve disputas fundiárias no entorno de Araçatiba, localizada em Barra de Guaratiba (Zona Oeste do Rio de Janeiro). O presente imbróglio é um dentre os que tramitam na Justiça Federal.
A petição inicial narra o conflito ambiental e fundiário ante o aumento de ocupações irregulares e riscos ao ecossistema de manguezais jungida à falta de saneamento básico como fatores de degradação ambiental.
No apelo o Município destaca instauração do incidente de soluções fundiárias n.º 5001572-68.2024.4.02.0000 e pede a suspensão da presente ação. Mas, após consulta àqueles autos, é possível verificar que recentemente – em 21/05/2026 – a Comissão deste TRF extinguiu o expediente, nos seguintes termos:
“De fato, como tratei de registrar no relatório, esta Comissão, em sessão realizada em 12.03.2024, num primeiro momento, tratou de rejeitar a instauração do incidente fundiário, sob o fundamento de que não se estava diante de um conflito fundiário de natureza coletiva, mas de casos individuais envolvendo apenas 9 pessoas, residentes em quatro imóveis distintos e afastados entre si (eventos 24-30).
Com efeito, as demandas que haviam sido noticiadas até aquele momento eram apenas as ações civis públicas nºs. 5052039-11.2023.4.02.5101, 5121019-10.2023.4.02.5101, 5119827-42.2023.4.02.5101 e 5054690-50.2022.4.02.5101, abarcando quatro imóveis onde moravam cerca de 9 pessoas ao todo.
Os imóveis ficavam bem afastados uns dos outros, ainda que inseridos dentro da área de preservação ambiental.
Posteriormente, a partir da provocação do Desembargador André Fontes a esta Comissão (evento 54), dando ciência do julgamento de um Agravo de Instrumento interposto no curso da ação civil pública nº 5093054-91.2022.4.02.5101, em trâmite perante a 16a. Vara Federal do Rio de Janeiro, e salientando um provável conflito fundiário de natureza coletiva envolvendo até 650 famílias residentes no denominado loteamento Araçatiba, localizado na Avenida Burle Marx, 6286, passamos a vislumbrar a natureza coletiva de um possível conflito fundiário.
À provocação do Desembargador Fontes, seguiu-se nova provocação da 3ª VF/RJ, noticiando mais três ações coletivas (Ação nº 5046943-78.2024.4.02.5101, Ação nº 5052245.93.2021.4.02.5101 e Ação nº 5059198.44.2019.4.02.5101).
Assim, diante dessas novas provocações, na sessão de 11.02.2025, acolhemos a instauração do incidente, reconhecendo a natureza coletiva de um potencial conflito fundiário, até porque o objeto dessas novas demandas noticiadas era, dentre outros, a demolição dos imóveis construídos no interior da área de preservação e a remoção de seus moradores.
A visita técnica foi agendada e, mesmo antes de sua realização outras demandas com o mesmo objeto nos foram comunicadas, envolvendo outros imóveis construídos irregularmente na mesma região.
A visita técnica foi realizada em 08.08.2025 e pudemos constatar in loco tratar-se de uma imensa região e, com exceção dos imóveis localizados no loteamento Araçatiba (Avenida Burle Marx, 6286) todos os demais imóveis relacionados às outras demandas ficam bem distantes uns dos outros, cada um com características distintas e individualizadas.
Por outro giro, após a reunião que tivemos com as principais instituições e órgãos interessados no presente incidente em 09.03.2026, o MPF manifestou-se dando-nos um panorama preciso de todas as ações civis públicas ajuizadas e as perspectivas de acordo envolvendo cada uma delas. Em resumo, o MPF afirma que apenas as demandas envolvendo uns poucos imóveis localizados no interior da Reserva Biológica é que constituiriam conflito fundiário com efetivo potencial de remoção das famílias lá residentes e que as demais demandas que tocam a denominado loteamento Araçatiba devem ter seu seguimento junto às respectivas Varas de Origem, uma vez que aqueles imóveis são passíveis de regularização fundiária, nos termos do permissivo da Lei nº 13.465/2017.
Segundo o parecer do MPF, autor das demandas envolvendo os imóveis localizados no loteamento Araçatiba, seria caso de aplicação de Reurb em relação a esses imóveis, motivo pelo qual os processos originários deveriam retornar às suas respectivas Varas, uma vez que o atual entendimento não é mais pela remoção.
Observe-se que a ação civil pública nº 50930549120224025101, em trâmite perante a 16ª Vara Federal do Rio de Janeiro, aquela noticiada pelo Desembargador André Fontes e que fora considerada prioritariamente para identificar a natureza coletiva do conflito, tem por objeto exatamente a regularização fundiária dos imóveis situados no loteamento Araçatiba (Av. Burle Marx, 6286), eis que visa compelir a União, via SPU e o Município do Rio de Janeiro a finalizarem o processo de regularização fundiária da região de Guaratiba. Por isso mesmo, o MPF foi enfático em seu parecer no sentido de que o referido processo deve ter seu seguimento com urgência, visto que a continuidade do projeto de regularização fundiária é essencial para o reassentamento das famílias cujos imóveis estão situados dentro da Reserva Biológica de Guaratiba.
(...)
Como se vê do conteúdo da manifestação ministerial, a ação civil pública nº 5093054-91.2022.4.02.5101 em trâmite perante a 16ª Vara Federal deve ter seu seguimento imediato, sendo certo que ao contrário do que inicialmente se supôs, ela busca a regularização fundiária.
O mesmo ocorre em relação às demais demandas envolvendo imóveis localizados no loteamento Araçatiba, que devem ser analisados individualmente, com vistas à possível regularização fundiária.
Em relação às demais ações civis públicas pulverizadas e referidas a diversos outros imóveis espalhados na região e construídos dentro da reserva, que segundo o MPF envolvem realmente situação conflituosa para cerca de 17 famílias que deverão ser removidas, impõe-se a mesma conclusão a que chegamos quando do primeiro julgamento da instauração do incidente. Ou seja, estas não consubstanciam conflito fundiário de natureza coletiva.
Com efeito, como tratei de afirmar naquele meu voto anterior, segundo meu sentir, não se está diante de um conflito fundiário de natureza coletiva, mas de casos individuais envolvendo moradores que construíram em área de preservação ambiental, com construções bem afastadas umas das outras, perfeitamente delimitados e que devem ter tratamento jurisdicional individualizado, não se justificando a atuação desta Comissão Fundiária.
Ademais, as demandas judiciais desses casos individuais estão em momentos processuais distintos, pelo que eventual remoção das 17 famílias sequer ocorrerá num mesmo momento, tornando inviável até a construção de um plano de desocupação unificado.
As possíveis 17 famílias apontadas pelo MPF não estão num mesmo assentamento ou num mesmo prédio, mas estão espalhadas em imóveis bem distantes uns dos outros dentro de um perímetro geográfico gigantesco e, no caso de ser dado provimento aos pleitos de desocupação e demolição de cada imóvel, a execução ocorrerá em momentos distintos, uma vez que as demandas se encontram também em momentos processuais díspares.
Assim, tenho que a manifestação ministerial não deve ser acolhida neste ponto, mas reconhecido que não se está diante de conflito fundiário coletivo em relação às ações civis públicas 5121019-10.2023.4.02.5101 (2ª VF/RJ), 5119827-42.2023.4.02.5101 (8ª VF/RJ), 5054690-50.2022.4.02.5101 (4ª VF/RJ –processo já com baixa e com seu objeto alcançado), 5052039-11.2023.4.02.5101 (29ª VF/RJ), 5076100-62.2025.4.02.5101 (3ª VF/RJ) e 5052245.93.2021.4.02.5101 (3ª VF/RJ). Essas ações deverão prosseguir junto às Varas de Origem e ter um tratamento individualizado, uma vez que se encontram em momentos processuais distintos e não consubstanciam conflitos fundiários de natureza coletiva. Evidentemente, na medida em que cada demanda venha a culminar com um decreto de desocupação e demolição, nada obsta que esta Comissão venha a auxiliar cada Juízo responsável, mediante provocação individualizada.
Da mesma forma, diante dos sólidos argumentos do MPF no sentido de que os imóveis construídos no loteamento Araçatiba desafiam regularização fundiária e não demolição e remoção de seus moradores, as demandas relacionadas devem ter seguimento junto aos Juízos originários: ACPs 5093054-91.2022.4.02.5101 (16ª VF/RJ), 5052245.93.2021.4.02.5101 (3ª VF/RJ), 5059198.44.2019.4.02.5101 (3ªVF/RJ) e 5053979-40.2025.4.02.5101 (3ª VF/RJ).
Por todo exposto, por não vislumbrar mais que seja caso de atuação desta Comissão, VOTO no sentido de extinguir o presente incidente”.
O citado incidente transitou em julgado em junho de 2026 e ali foi determinado que as áreas, objeto de ações civis públicas, estão sujeitas a exame individualizado.
Por meio do inquérito civil público n.º 1.30.001.000882/2013-31, do procedimento investigatório criminal – IPC n.º 1.30.001.003824/2019-55 e do Relatório de Atividade RBG/02/2016 exarado pelo INEA, é possível verificar que a área ocupada por Renato foi objeto de fiscalização individualizada (evento 1 – ANEXO2 e ANEXO5).
Confiram-se trechos do Relatório que apurou as irregularidades do imóvel e foram reproduzidos com correção pela sentença (eventos 1 – ANEXO2 e 81):
“A operação realizada no dia 12 de setembro de 2016 foi solicitada pela SMU/PCRJ e teve como objetivo a entrega de Notificações e Editais de Demolição por ela emitidas para demolição das obras irregulares erguidas em terras da União. A ação contou com a participação da equipe da RBO, (dois guarda-parques, sua gestora e uma bióloga), da Unidade de Policiamento Ambiental - UPAm (com dois policiais) e da SPU (com 3 servidores).
A ação iniciou em Barra de Guaratiba, na Estrada Roberto Burle Marx nº 6.828, 6.830, 6.832, 6840, 6.844, 6.886 e 7.160 e, posteriormente, na localidade de Araçatiba, onde foram verificadas as construções situadas nos números 7.160-fundos e 6.286. As informações detalhadas estão no Anexo II deste Relatório.
(...)
3 Caracterização Ambiental da Área
A área está situada na Zona de Amortecimento da Reserva Biológica Estadual de Guaratiba e está localizada em uma planície flúvio-marinha que recebe água doce proveniente das encostas, cuja presença é importante para a manutenção do mangue.
Manguezais são ecossistemas costeiros que ocorrem nas regiões tropicais e subtropicais, atuando como conectores dos ambientes terrestres e marinhos A vegetação é adaptada às características do tipo de ambiente existente como salinidade, substrato não consolidado, pouca oxigenação e submersão frequente pelas marés locais onde ocorre o encontro das águas de rios e do mar, como nas margens de baías, estuários, desembocaduras de rios, lagunas entre outras formações.
Esse ecossistema é de grande importância para o equilíbrio ambiental e é indicado como um indicador biológico para as modificações de linha de costa. O crescimento desordenado das áreas urbanas e das atividades ali desenvolvidas afeta diretamente o desenvolvimento das florestas de mangue. Os manguezais são chamados de "raízes do mar", podendo ser considerados como o principal "berçário litorâneo", já que grande parte das espécies marinhas utiliza os ecossistemas com alguma parte do seu ciclo de vida.
4. Impactos Encontrados
As construções situadas ao longo da Estrada Roberto Burle Marx estão localizadas em ecossistema de manguezal onde ocorreu aterramento para edificação de casas e estabelecimentos comerciais, causando uma modificação na paisagem e afetando a fauna e flora. Essa área está localizada em um planície flúvio-marinha responsável por levar a água doce até o manguezal, dessa forma cada construção promove impermeabilização do solo e serve como barreiro do fluxo da água, afetando diretamente o mangue.
Em Araçatiba a ocupação irregular está ocorrendo de forma intensa e descontrolada, caracterizada por um processo de favelização. Algumas casas já encostam na cerca que delimita a RBG e canos de esgoto adentram a UC. Segundo informações obtidas em campo essas construções começaram a se intensificar lá aproximadamente 02 (dois) anos.
Essa questão de esgoto é um problema encontrado na maioria das casas que despejam in natura dentro dos canais da RBG ou contaminam diretamente o solo, impactando diretamente a unidade de conservação.
Algumas casas foram anteriormente notificadas pela equipe da RBO para fazerem um sistema esgotamento sanitário, mas para solução de problema deve haver um envolvimento do município e órgãos específicos como a CEDAE.
O que chama a atenção é que grande parte das construções possui ligação de energia, o que não deveria ocorrer, uma vez que a maioria das casas está em situação irregular e muitas outras estão em Áreas de
Preservação Permanente (APP).
5. Considerações Finais
As casas ao longo da Estrada Roberto Burle Marx e de Araçatiba, até o ano de 2010, estavam inseridas dentro do limites da RBO, mas para minimizar os conflitos e por acreditar que a regularização fundiária fosse ocorrer, toda a área ocupada foi retirada de dentro do 1f Atualmente, uma das preocupações é a questão da realocação das 17 famílias residentes dentro da RBG. Em reuniões anteriores entre Inea e SPU ficou acordado que essas pessoas seriam removidas para Araçatiba, mas com esse processo de invasão na área e demora na solução dos problemas, esses moradores antigos e que possuem uma identidade com a região podem ser prejudicados pela falta de área para realocação.
Os moradores cujos terrenos foram cadastrados pela SPU se sentem no direito de parcelar os lotes. Alguns, inclusive, vendem para terceiros e outros permitem que parentes construam dentro dessas áreas. Conforme averiguado com os moradores, há uma expectativa geral de regularização da situação fundiária da área reforçada pelo cadastramento de unidades realizado pela SPII. Essa situação incentiva cada vez mais o parcelamento do solo e invasões. As equipes encontraram ali diversos estabelecimento comerciais como bares, barbearia, restaurante, trailler de venda de sanduiche, entre outros.
Todas as casas identificadas pelo levantamento da SMU foram notificadas, entretanto, em campo foram encontradas casas recém-construídas. Nas obras em estágio inicial de construção, a equipe da RBG colou o cartaz de embargo, conforme relatado acima. Dos 04 cartazes, duas pessoas compareceram à sede da RBG onde foram emitidos dois Auto de Constatação de Multa Simples e dois Embargo em nome da Sra Ina Carça Rendeiro e Flávio Luiz da Cruz Telles (em anexo). Os notificados foram orientados a se dirigir à SMU para apresentar documentos pertinentes às construções. Segundo informações da SMU, os processos abertos serão encaminhados à Secretaria Municipal de Obras para viabilizar as ações demolitórias.
As fiscalizações conjuntas devem continuar para coibir o avanço de outras edificações, porém é importante retirar as novas construções. É imprescindível um maior envolvimento da SPU na questão e dar continuidade nas ações que se iniciaram em 2012”.
O laudo de exame de meio ambiente exarado por analista ambiental da Polícia Federal descreveu especificamente a área e as construções nela realizadas do seguinte modo (evento 1 – ANEXO4 – fls. 4/18):
“I - HISTÓRICO
Em 25/10/17, com o objetivo de atender à OMP n° 267/2017- SETEC/SR/PF/RJ, a signatária e o PCF Ney se deslocaram à estrada Roberto Burle Marx n° 6286, rua B, casa n° 50, a fim de realizar os exames periciais solicitados.
II - OBJETIVOS DO EXAME
Os exames visam descrever a área questionada, especialmente quanto aos possíveis danos ambientais, responder aos quesitos formulados no expediente de solicitação dos exames, bem como atender ao interesse da Justiça.
III - LOCAL QUESTIONADO
Trata do n° 6286, rua B, casa n° 50 da estrada Roberto Burle Marx com coordenadas geográficas no expediente de solicitação, 648054m E e 7450738m S.
IV - EXAMES
Os exames periciais in loco foram realizados em 25.10.2017 mediante inspeção visual das construções e de seu entorno.
Além disso, na ocasião dos exames, foram obtidos registros fotográficos do local. Posteriormente, no Núcleo de Criminalistica, foram efetuadas consultas aos Google Maps e Google Earth Pro® que subsidiaram, por meio de interpretação visual de imagens, análises complementares necessárias à caracterização do local questionado e do seu entorno.
Na altura do n° 6286 da estrada Roberto Burle Marx havia uma pequena estrada de terra que levava até ao local questionado.
(...)
IV.2. Caracterização ambiental da área
Conforme consignado no relatório de atividades dos INEA, anexado aos autos sob as folhas 346 a 373, o local questionado se encontra na zona de amortecimento de reserva biológica estadual de guaratiba, e está localizada em uma planície flúvio-marinha, composta por Terrenos Argilosos Orgânicos, de superfície plana e de transição dos sistemas marinhos e costeiros.
As planícies flúvio-marinhas fazem parte dos ecossistemas de manguezais, consistem em um ambiente complexo, que sofrem influências das oscilações das marés e dos processos continentais. É formada pela deposição de sedimentos argilosos, ricos em matéria orgânica em suas áreas de inundação, e são de grande importância a manutenção dos manguezais pois são responsáveis por levar água doce proveniente das encostas até o manguezal.
IV.3. Identificação de construções na propriedade
Na altura do n° 6286 da estrada Roberto Burle Marx havia uma pequena estrada de terra que levava até à rua B, casa n° 50, local questionado. Neste local havia um terreno de esquina com uma das laterais cercada por muro de madeira e portão de madeira, a outra lateral parcialmente cercada por arame e uma casa, conforme ilustrações a seguir:
(...)
IV.4 Evolução temporal do local questionado
Através da análise das imagens de satélite disponíveis, entre os anos de 2002 a 2017, foi possível constatar que até dezembro de 2011 não havia quaisquer construções no local questionado sendo possível visualizar construções a partir de agosto de 2013.
IV.5. Análise dos impactos ambientais
Para construção da referida casa houve o aterramento de parte da planície flúvio-marinha onde ela está contida, promovendo impermeabilização do solo e servindo de barreira do fluxo da água, afetando diretamente o manguezal.
Outros danos ambientais ocorridos foram a supressão da vegetação nativa, o impedimento à regeneração natural da vegetação, a modificação na paisagem e os danos à fauna e a flora do local.
IV.6 - Análise da ocorrência de poluição
Como não há rede pública de esgotamento sanitário nesta área, as duas opções de destinação dos efluentes produzidos pela residência consistem em despejá-los, in natura, diretamente nos corpos receptores ou tratá-los através de tanques sépticos e sumidouros ou valas de infiltração.
Não foi constatada a presença de rios próximos à referida edificação, tornando a primeira opção pouco provável.
Quanto à segunda opção, para que ela seja eficaz e não gere poluição é necessário que tenha sido construída exatamente conforme as técnicas determinadas pela legislação em vigor. Pois caso não tenha sido construída da forma preconizada ou não haja manutenção adequada da mesma poderá estar causando contaminação do solo, do lençol freático e, consequentemente, do manguezal por percolação de esgoto in natura no solo.
V - RESPOSTAS AOS QUESITOS
"...constatação ou não de supressão de vegetação..."
Resposta: Com base nos itens IV.4 e IV.5, é possível afirmar que na área questionada houve aterramento de parte da planície flúvio-marinha provocando impermeabilização do solo e servindo de barreira do fluxo da água doce até o mangue.
Também se constatou supressão da vegetação nativa, impedimento à regeneração natural da vegetação e modificação na paisagem.
"...constatação...e lançamento de esgoto in natura...".
Resposta: Não se constatou a presença de rios próximos ao local questionado portanto é improvável que esteja havendo lançamento de esgoto in natura neste tipo de corpo receptor.
No caso da edificação questionada possuir tanque séptico e sumidouro para tratar seus efluentes e estes não tenham sido construídos exatamente conforme as normas e técnicas determinadas pela legislação em vigor ou não estiverem recebendo manutenção adequada poderá estar havendo contaminação do solo, do lençol freático e, consequentemente, do manguezal por percolação de esgoto in natura no solo e subsolo”.
A sentença apelada corretamente condenou Renato - antes revel e agora representado pela DPU - a demolir as construções irregulares ao apontar que “(i) o início das construções se deu em agosto de 2013; (ii) a construção ocasionou supressão da vegetação nativa, impedimento à regeneração natural da vegetação, danos à fauna e flora do local; (iii) falta de informações acerca do tanque séptico construído, se é capaz de evitar contaminação do solo e de lençóis freáticos” (evento 81).
Por isso, não tem pertinência falar em boa-fé, principalmente quando o ocupante finalizou as construções embargadas pela fiscalização ambiental.
Assim, nada autoriza manter construção realizada de modo irregular, com supressão vegetal e impermeabilização do solo, já que a unidade de conservação deve ser preservada.
O apelante alega violação a princípios constitucionais (função social da propriedade, direitos à moradia e à dignidade da pessoa humana), mas isso não afasta o problema atual, permanente, da construção operada. Não há direito adquirido à devastação ambiental. E não há função social sem sustentabilidade.
A responsabilidade tem previsão constitucional, nos termos do artigo 225, caput e § 3º da CF: “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas e jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente de reparar os danos causados”.
A Lei n.º 6.938/91, em seus artigos 3º e 14, § 1º, é categórica sobre a responsabilidade objetiva da pessoa que, direta ou indiretamente, tenha causado a degradação ambiental. Confiram-se os dispositivos:
“Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
(...)
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;
Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores:
§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.”
Assim, a demolição das construções irregulares é proporcional e necessária para a recuperação do ecossistema. O direito à moradia não autoriza manter a irregularidade em áreas de preservação. E a vulnerabilidade socioeconômica deve ser enfrentada pelas vias administrativas próprias de assistência social.
Quanto aos apelos da União Federal e do Município, não consta documentação que comprove que os entes públicos tenham autorizado a construção. Basta ver a documentação juntada nos eventos 1, 11, 68 e 77.
E há de se trabalhar com mínimo de lógica: a se falar em inação da União Federal e da municipalidade deveria ser reconhecida a inação do MPF, que apenas depois de anos e anos entrou com ação? Basta comparar o inquérito de 2011, as atuações de cada órgão e seus recursos e braços judiciais. Mas, do mesmo modo que seria injusto conjecturar, aqui, em omissão do MPF, apesar de mais uma década (pelo menos) para propor a ação, não se deve reconhecê-la à União e ao Município, que desde o início deveriam estar como assistentes no polo ativo, até para querendo, executar o julgado.
Nesse caso, ao executar a demolição, se adiantar as despesas, poderá recobrá-las do apelante Renato (a possibilidade efetiva de o réu pagar é questão de execução, mas talvez exista).
De outro lado, sempre que indicar omissão efetiva de algum órgão, é dever do Ministério Público apurar os omissos, investigar condutas individuais de agentes e gestores e as imputar a cada qual dos identificados.
Em suma: havia atuação da Secretaria do Patrimônio da União e do Município do Rio de Janeiro e para responsabilizá-los é necessário pesquisar mais elementos e pesquisar responsáveis.
Do exposto, voto por negar provimento à apelação do primeiro réu e dar provimento à remessa necessária (conhecida de ofício) e aos apelos da União Federal e do Município do Rio de Janeiro para excluí-los do polo passivo e da condenação. Sentença mantida quanto aos demais aspectos. Sem condenação em verba honorária recursal, visto que não houve condenação em primeiro grau.
Documento eletrônico assinado por ALFREDO JARA MOURA, Juiz Federal Convocado, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002934082v2 e do código CRC dbc3aef1.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ALFREDO JARA MOURA
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