Apelação Cível Nº 5064021-51.2025.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
RELATÓRIO
1. Trata-se de recurso de apelação interposto pela AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL - ANAC contra sentença proferida pelo Juízo da 26ª Vara Federal do Rio de Janeiro (evento 32), que julgou procedente o pedido de reposicionamento do autor na carreira em razão de sua titulação em curso de mestrado, bem como pelo preenchimento dos demais requisitos temporais, tanto de exercício efetivo no cargo, quanto do tempo de experiência, com o pagamento dos valores atrasados.
2. Na inicial, aduziu o autor, em breve síntese, que é servidor da ANAC desde 12/08/2008 e que, em 17/08/2020, protocolou requerimento administrativo para promoção à Classe Especial, Padrão I, retroativa a 18/08/2018, por possuir título de mestre em Desenvolvimento Econômico obtido em 2004 e contar com mais de 12 anos de experiência na área de regulação. Afirmou que a Administração indeferiu o pleito sob o argumento de que o referido título já fora utilizado na prova de títulos do concurso de ingresso, o que considerou ilegal por ausência de vedação na Lei nº 10.871/2004 e no Decreto nº 6.530/2008. Mencionou que a superveniente Instrução Normativa MGI/SGP nº 33/2024 passou a permitir expressamente tal aproveitamento, mas a autarquia limitou os efeitos financeiros à data da publicação da norma, em agosto de 2024. Destacou, ainda, o impacto da Lei nº 15.141/2025 no reposicionamento da carreira a partir de 01/01/2025. Assim, requereu a declaração de preenchimento dos requisitos para promoção ao Padrão I da Classe Especial desde 18/08/2018, com progressões subsequentes em 2019 e 2020, além do reposicionamento para o Padrão V em 01/01/2025, com o pagamento das diferenças retroativas.
3. Na sentença (evento 32), o Juízo de origem consignou, em resumo, que não ocorreu a prescrição do fundo de direito, uma vez que o requerimento administrativo suspendeu o prazo e a ação foi proposta dentro do quinquênio legal. No mérito, entendeu que a Instrução Normativa nº 33/2024 apenas veio a sanar uma interpretação administrativa equivocada, pois nem a Lei nº 10.871/2004 nem o Decreto nº 6.530/2008 estabeleceram proibição ao uso de títulos prévios para fins de promoção. Afirmou que atos normativos infralegais não podem criar obrigações ou restrições não previstas em lei, sob pena de violação à hierarquia das normas. Por conseguinte, julgou o pedido procedente para determinar o reposicionamento funcional desde as datas indicadas na exordial e condenar a ré ao pagamento das parcelas atrasadas desde 17/08/2020, corrigidas monetariamente pelo Manual de Cálculos da Justiça Federal.
4. Em suas razões recursais (evento 40), a AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL - ANAC sustenta que o artigo 23-A da Instrução Normativa SGP/SEDGG/ME nº 66/2022 (incluído pela IN nº 33/2024) possui efeitos apenas prospectivos, não permitindo retroatividade financeira anterior a 21 de agosto de 2024, sob pena de violação ao princípio da segurança jurídica e ao ato jurídico perfeito. Alegou que a promoção não é automática e deve observar os critérios de avaliação de desempenho e interstício estabelecidos em regulamento. Invocou a aplicação subsidiária do Decreto nº 84.669/1980, que regulamenta a Lei nº 5.645/1970, argumentando que o interstício para progressão deve ser contado a partir de 1º de janeiro ou 1º de julho e que os efeitos financeiros devem ocorrer apenas em março ou setembro (artigo 19 do Decreto nº 84.669/1980). Citou, ainda, os artigos 9º e 14 da Lei nº 11.090/2005, o artigo 24 da Lei nº 8.460/1992 e o artigo 7º da Lei nº 8.627/1993 para reforçar a necessidade de regulamentação para o desenvolvimento funcional. Argumentou, por fim, que o Poder Judiciário não pode majorar vencimentos sob fundamento de isonomia, conforme Enunciado nº 339 da Súmula do Supremo Tribunal Federal e artigos 37, X, 169, §1º e 61, §1º, II, "a" da Constituição da República.
5. Em contrarrazões (evento 46), o apelado defende, em linhas gerais, que a sentença deve ser mantida, pois a Instrução Normativa nº 33/2024 possui natureza meramente interpretativa de um direito já previsto na Lei nº 10.871/2004. Salientou que a Administração não pode se valer de erro interpretativo próprio para postergar efeitos financeiros devidos ao servidor que cumpriu todos os requisitos legais. Rebateu a aplicação da Lei nº 11.090/2005 citada pela recorrente, alegando tratar-se de norma específica do INCRA, inaplicável aos servidores das Agências Reguladoras. Afirmou que não se trata de pedido de reajuste salarial, mas de controle de legalidade de ato administrativo que restringiu o desenvolvimento funcional sem amparo em lei, sendo devida a retroatividade desde a data em que os requisitos foram preenchidos, observada a prescrição administrativa
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
1. O presente recurso preenche os requisitos de admissibilidade, motivo pelo qual deve ser conhecido.
2. A questão central a ser decidida consiste em verificar se o autor, servidor da AGÊNCIA NACIONAL DE AVIAÇÃO CIVIL – ANAC, tem direito à promoção funcional para a Classe Especial utilizando título de mestrado obtido antes do ingresso na carreira, com efeitos retroativos à data em que preencheu os requisitos temporais e de experiência, ou se tal direito só passou a existir a partir da edição da Instrução Normativa MGI nº 33/2024. Também deve-se analisar se a retroatividade dos efeitos financeiros é devida frente aos princípios que regem a Administração Pública.
3. Inicialmente, destaque-se que o princípio da legalidade estabelece que a Administração Pública só pode agir se houver uma lei que autorize ou determine sua atuação. Da mesma forma, a Administração não pode criar restrições, proibições ou exigências para o exercício de direitos dos servidores que não estejam expressamente previstas em lei.
4. No caso em análise, os documentos acostados aos autos demonstram que o autor possui o título de mestre desde 2004 (evento 1 – COMP5) e completou o tempo de experiência exigido para a promoção em agosto de 2018. A negativa administrativa da ANAC fundou-se no fato de o título já ter sido utilizado na prova de títulos do concurso de ingresso (evento – COMP7 – fls. 56/57). Contudo, ao examinarmos o teor da Instrução Normativa nº 33/2024, do Ministério da Gestão e Inovação em Serviços Públicos, verifica-se que:
“INSTRUÇÃO NORMATIVA/MGI Nº 33, DE 14 DE AGOSTO DE 2024
O SECRETÁRIO DE GESTÃO DE PESSOAS DO MINISTÉRIO DA GESTÃO E DA INOVAÇÃO EM SERVIÇOS PÚBLICOS, no uso das atribuições que lhe confere o art. 30, caput, inciso III, do Decreto nº 12.202, de 8 de julho de 2024, resolve:
Art. 1º A Instrução Normativa SGP/SEDGG/ME nº 66, de 16 de setembro de 2022, passa a vigorar com a seguinte alteração: ‘Art. 23-A. Os títulos de pós-graduação obtidos antes do ingresso nas carreiras das agências reguladoras poderão ser utilizados para fins de progressão funcional e promoção, ainda que tenham sido utilizados anteriormente em etapa do concurso público.’
Art. 2º Esta Instrução Normativa entra em vigor na data de sua publicação”.
5. Ademais, não existe na Lei nº 10.871/2004 ou no Decreto nº 6.530/2008 qualquer dispositivo que proíba o reaproveitamento de títulos acadêmicos utilizados no concurso público para fins de progressão na carreira. O legislador, quando quer criar restrições, o faz expressamente, como no artigo 25, § 1º, da Lei nº 10.871/2004, que exclui o tempo de afastamento para capacitação do cômputo da experiência profissional. Portanto, a interpretação administrativa que impedia o uso do título era uma restrição que inovava ilegalmente no ordenamento jurídico, criando uma barreira não prevista pelo Poder Legislativo.
6. Nessa linha, o princípio da hierarquia das normas impede que um ato administrativo contrarie ou limite o alcance de Lei Federal. Se a lei não limita o direito à promoção a quem possui o título e o tempo de serviço, a Administração não pode, por conta própria, dizer que aquele título "se esgotou" quando utilizado para efeitos de pontuação em concurso público. A titulação acadêmica é um atributo permanente da qualificação do servidor e sua valorização atende ao princípio da eficiência, pois estimula que os quadros técnicos do Estado sejam ocupados por pessoas altamente capacitadas.
7. Nesse contexto, a Instrução Normativa MGI nº 33/2024 não criou um novo direito. Ela apenas corrigiu uma interpretação equivocada que vinha sendo aplicada pela Administração. Trata-se de uma norma de caráter interpretativo e restaurador da legalidade. Observe-se que a própria ANAC relata no apelo ora apreciado que, com a edição da IN nº 33/2004, a Administração Pública reconheceu que o mestrado realizado pelo autor, ora apelado, deve ser considerado para fins de promoção funcional, contando, entretanto, com efeitos prospectivos.
8. No entanto, a alegação da ANAC de que os efeitos da referida Instrução Normativa devem ser apenas prospectivos não se sustenta diante da ideia de vedação ao enriquecimento sem causa. Com efeito, se o servidor já possuía todos os requisitos legais em 2018 e a Administração negou o pedido com base em uma interpretação ilegal, o servidor foi prejudicado em sua evolução na carreira e em sua remuneração. Manter esse prejuízo até 2024 significaria permitir que a Administração se beneficiasse de seu próprio erro interpretativo, o que ofende a boa-fé objetiva que deve reger as relações jurídicas.
9. Quanto aos efeitos financeiros, o Código Civil, em diálogo com as normas de Direito Público, estabelece que a dívida decorrente de um direito reconhecido retroage ao momento em que o direito foi violado, observada a prescrição. O autor protocolou seu requerimento administrativo em 17 de agosto de 2020. De acordo com o Decreto nº 20.910/1932, as dívidas da Fazenda Pública prescrevem em cinco anos. Como a ação foi ajuizada em junho de 2025 e o pedido administrativo ocorreu em agosto de 2020, o marco da interrupção da prescrição é o pedido na via administrativa.
10. A sentença, portanto, agiu corretamente ao determinar o reposicionamento do autor conforme as datas em que cada interstício foi completado, desde 2018, e ao ordenar o pagamento das diferenças desde agosto de 2020. Não se trata, aqui, de aumento de vencimentos, mas sim de garantir a aplicação exata da Lei nº 10.871/2004, que o próprio Poder Executivo deixou de cumprir adequadamente. O controle judicial serve exatamente para garantir que a discricionariedade administrativa não se transforme em arbitrariedade ou ilegalidade.
11. Por fim, no que toca ao reposicionamento determinado pela Lei nº 15.141/2025 (decorrente da reestruturação das carreiras), este é um efeito automático da lei sobre a situação funcional do servidor. Se o autor estivesse corretamente posicionado na Classe Especial antes da reestruturação, o enquadramento previsto na nova lei deveria obrigatoriamente considerar o padrão correto. Logo, a correção dos assentamentos funcionais é medida necessária para que a reestruturação seja aplicada de forma justa e conforme a nova legislação.
12. No sentido ora exposto, precedente do eg. Tribunal Regional Federal da 3ª Região em situação análoga à presente (g.n.):
“CIVIL. ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. SERVIDOR PÚBLICO. ANAC. PROGRESSÃO E PROMOÇÃO NA CARREIRA. REQUISITOS. TITULAÇÃO ANTERIOR AO INGRESSO NA CARREIRA. RESTRIÇÃO POR ATO INFRALEGAL. IMPOSSIBILIDADE. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA.
1. O autor, ora recorrente, servidor da ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil, ocupante do cargo efetivo de Especialista em Regulação de Aviação Civil, propugna pelo reconhecimento e utilização do título acadêmico de mestrado adquirido antes do seu ingresso naquela Agência Reguladora, para fins de promoção funcional (reposicionamento para a Classe Especial) a partir de 09/01/2020, bem como pelo pagamento das diferenças remuneratórias vencidas e vincendas, com juros e correção monetária.
2. Verifica-se que, no caso dos autos, a legislação de regência exige somente a titulação de mestre ou doutor para fins de promoção para a Classe Especial, é dizer, não há restrição atinente ao momento de sua obtenção, bem como não há disposição legal expressa no que tange à impossibilidade de reutilização do mesmo título acadêmico para fins de promoção ou progressão funcional, na hipótese de já haver sido computado na ocasião do ingresso do servidor, mediante concurso público.
3. Com efeito, o autor faz jus ao cômputo de seu título acadêmico de mestre não apenas porque a lei não prevê a restrição, mas também porque o princípio da proibição do bis in idem tem aplicação somente no plano do direito sancionatório. Em outras palavras, ninguém pode ser prejudicado duas vezes pela mesma coisa, mas pode ser beneficiado duas vezes. O servidor, detentor de título acadêmico de mestre ou doutor, pode utilizar a mesma titulação para a obtenção de pontos em concurso e também para a promoção da respectiva carreira.
4. Na hipótese dos autos, afigura-se totalmente descabida a exigência de um outro mestrado para o autor ser promovido.
5. Cabe ressaltar que, no caso concreto, a promoção não se faz apenas em função do grau de mestre, sendo necessário somar ao título um tempo de experiência, incumbindo à ANAC - Agência Nacional de Aviação Civil a aferição dos demais requisitos legais para a promoção pleiteada pelo autor.
6. Destarte, é caso de dar-se parcial provimento à apelação, para declarar que o título de mestre em Engenharia Mecânica, que o autor já possui, serve como requisito à promoção, assim como determinar que a ANAC proceda à reanálise do pedido administrativo de promoção funcional, levando em conta o referido título.
7. Por fim, reformada a sentença, inverto o ônus sucumbencial, mantendo o valor fixado, nos termos do art. 85, §3º, I; e §4º, inciso III, do Código de Processo Civil.
8. Apelação parcialmente provida.”
(TRF3, AC nº 5002951-80.2020.4.03.6103, Rel. Desembargador Federal NELTON AGNALDO MORAES DOS SANTOS, 1ª Turma, julgado em 23/03/2023)
13. Dessa forma, a sentença de primeiro grau merece ser mantida integralmente, confirmando-se o direito do autor ao reposicionamento funcional e ao recebimento dos valores retroativos, na forma da fundamentação supra.
14. Considerando o desprovimento do presente recurso, cabível a majoração dos honorários advocatícios em 1% (um por cento) sobre o determinado na sentença, nos termos do artigo 85, §11, do Código de Processo Civil.
15. Ante o exposto, voto no sentido de conhecer e negar provimento à apelação.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002920759v3 e do código CRC 3a824efb.
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Data e Hora: 23/06/2026, às 16:10:10