Documento:20002915256

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO

Agravo de Instrumento Nº 5017843-21.2025.4.02.0000/RJ

RELATOR: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

VOTO

Consoante relatado, cuida-se de agravo de instrumento, atribuído a minha relatoria por livre distribuição, interposto por GORTEC ENGENHARIA E ARQUITETURA LTDA (MENANDRO ARAUJO LOBAO BARROSO – OAB/RJ 210820), figurando como agravada a UNIÃO FEDERAL, contra decisão proferida pelo MM. Juiz Federal ADRIANO SALDANHA GOMES DE OLIVEIRA, da 28ª Vara Federal do Rio de Janeiro/RJ, a qual, nos autos do procedimento comum nº 5115597-83.2025.4.02.5101, indefere o pedido de tutela provisória de urgência formulado pela autora, consistente na suspensão dos efeitos do ato administrativo proferido em 18.11.2024, no âmbito do Processo Administrativo nº 64465.001738/2024-95 (DECEx/DPHCEx – Exército Brasileiro), sobretudo quanto à exigibilidade da multa de 15% sobre o valor do contrato e à restrição imposta no SICAF.

A decisão agravada indeferiu o pedido de tutela de urgência sob o fundamento de que não ficou demonstrada, em análise preliminar, a probabilidade do direito invocado, destacando que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, que o processo administrativo observou o contraditório e a ampla defesa e que o relatório técnico que sugeriu multa inferior possui natureza meramente opinativa, sem caráter vinculante. Consignou, ainda, que a apuração acerca da efetiva extensão da execução contratual e da eventual desproporcionalidade das sanções aplicadas demanda dilação probatória, devendo ser apreciada por ocasião da sentença.

Cinge-se a controvérsia em definir, em cognição sumária, se estão presentes os requisitos para a concessão da tutela de urgência destinada a suspender os efeitos do ato administrativo que aplicou multa de 15% sobre o valor do contrato e impôs restrições à agravante, diante das alegações de execução substancial do objeto contratual, majoração da penalidade sem observância do contraditório e ocorrência de fato do príncipe.

Inicialmente convém mencionar que as medidas cautelares, decorrentes do poder geral de cautela do juiz, possuem natureza sumária. Sob esse prisma, enquanto a cognição plena tem como escopo a busca pela verdade e certeza, para a cognição sumária é suficiente a verossimilhança e a probabilidade da pretensão. No juízo de cognição sumária, para concessão de tutelas cautelares faz-se importante a presença dos seguintes requisitos: o perigo da demora (periculum in mora) e a probabilidade do direito (fumus boni iuris) (PERLINGEIRO, Ricardo; SCHMIDT, Luísa Silva. Procedimiento de la tutela de urgencia. In: ABERASTURY, Pedro; PERLINGEIRO, Ricardo (org.). Código modelo euroamericano de la jurisdicción administrativa: comentado y concordado. Santa Fe (Argentina): Rubinzal-Culzoni, 2022. p. 333-334).

O fumus boni iuris está relacionado à probabilidade de procedência da pretensão autoral objeto da demanda, compreendendo tanto as questões fáticas e jurídicas, relacionadas ao direito material, como também à própria urgência do interesse do demandante. Por sua vez, o periculum in mora deve ser compreendido como a urgência decorrente de um perigo de dano próximo ou iminente, cuja lesão poderá ocorrer antes da solução definitiva do caso pelo juízo. Nesse sentido, pode-se afirmar que será considerada irreparável a lesão a direito quando a compensação pecuniária, por si só, não for capaz de restabelecer plenamente a situação inicial (Ibid, p. 336).

A corroborar com tais assertivas, confira-se o seguinte precedente deste Tribunal:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. TUTELA DE URGÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA. SERVIDOR CIVIL. APOSENTADORIA ESPECIAL. RETORNO AO CARGO DE ORIGEN. REVERSÃO. LAUDO ELABORADO PELA JUNTA MÉDICA OFICIAL QUE DECLAROU A IMPOSSIBILIDADE DE RETORNO. AUSÊNCIA DE CUMPRIMENTO DOS REQUISITOS.

1. Agravo de instrumento contra decisão que indefere a liminar requerida. Cinge-se a controvérsia em definir se estão cumpridos os requisitos para concessão da tutela de urgência relativa ao pedido de reversão do ato administrativo de aposentadoria por invalidez, com o retorno demandante ao cargo, local e condições de trabalho com todas as vantagens a ele inerentes.

2. As medidas cautelares, decorrentes do poder geral de cautela do juiz, possuem natureza sumária. Sob esse prisma, enquanto a cognição plena tem como escopo a busca pela verdade e certeza, para a cognição sumária é suficiente a verossimilhança e a probabilidade da pretensão. No juízo de cognição sumária, para concessão de tutelas cautelares faz-se importante a presença dos seguintes requisitos: o perigo da demora (periculum in mora) e a probabilidade do direito (fumus boni iuris) (PERLINGEIRO, Ricardo; SCHMIDT, Luísa Silva. Procedimiento de la tutela de urgencia. In: ABERASTURY, Pedro; PERLINGEIRO, Ricardo (org.). Código modelo euroamericano de la jurisdicción administrativa: comentado y concordado. Santa Fe (Argentina): Rubinzal-Culzoni, 2022. p. 333-334).

3. O fumus boni iuris está relacionado à probabilidade de procedência da pretensão autoral objeto da demanda, compreendendo tanto as questões fáticas e jurídicas, relacionadas ao direito material, como também à própria urgência do interesse do demandante Por sua vez, o periculum in mora deve ser compreendido como a urgência decorrente de um perigo de dano próximo ou iminente, cuja lesão poderá ocorrer antes da solução definitiva do caso pelo juízo. Nesse sentido, pode-se afirmar que será considerada irreparável a lesão a direito quando a compensação pecuniária, por si só, não for capaz de restabelecer plenamente a situação inicial (Ibid, p. 336). Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 5011485-11.2023.4.02.0000, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 27.11.2023.

4. De acordo com o art. 25 da Lei nº 8.112/90, a reversão se configura quando há o retorno à atividade do servidor aposentado por invalidez quando a junta médica oficial declarar insubsistentes os motivos de sua aposentadoria. Nesse sentido, deve-se observar o que determina o laudo proferido pela Administração Pública acerca da possibilidade do retorno do agente público ao seu cargo de origem, com todas as suas vantagens. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5003643-71.2021.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 26.6.2023.

5. No caso dos autos, a demandante requer a concessão de tutela de urgência para reverter o ato administrativo de aposentadoria por invalidez e determinar o seu retorno ao serviço público, sob a alegação de que recuperou a sua capacidade laborativa, mas o seu pedido de reversão de aposentadoria por invalidez foi indevidamente negado. Para valer-se do direito ao retorno, informa que exerce atividade de enfermeira.

6. No entanto, nota-se que o requisitos da probabilidade do seu direito não se encontra satisfeito, eis que o art. 25 da Lei nº 8.112/90 exige que a reversão somente será deferida após laudo elaborado pela junta médica oficial que declarar insubsistentes os motivos de sua aposentadoria, o que não ocorreu no caso. Nesse sentido, apesar de a autora estar exercendo o cargo de enfermeira na rede privada, o seu requerimento de reversão não foi concedido diante do resultado da perícia administrativa, que constatou que recorrente mantém sua condição de invalidez (evento 1; PROADM/1º grau), sendo necessária a realização de perícia médica oficial para aferir seu estado atual de saúde.

7. Ademais, a urgência não é contemporânea ao pedido formulado, eis que, embora o seu requerimento de reversão tenha sido negado em 2019, a demandante aguardou quase cinco anos para ingressar em juízo.

8. Agravo de instrumento não provido.

(TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 5017199-49.2023.4.02.0000, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 1.4.2024) – grifo nosso.

Nos termos do art. 89 da Lei nº 14.133/2021, os contratos administrativos regulam-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando apenas supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. Confira-se:

Art. 89. Os contratos de que trata esta Lei regular-se-ão pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, e a eles serão aplicados, supletivamente, os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado.

Além disso, nos contratos públicos a Administração Pública possui diversas prerrogativas, com a finalidade de garantir o interesse público que permeia a contratação, dentre as quais, o poder de fiscalizar a execução do contrato, bem como aplicar penalidades em virtude do descumprimento total ou parcial dos seus termos. Veja:

Art. 104. O regime jurídico dos contratos instituído por esta Lei confere à Administração, em relação a eles, as prerrogativas de:

I - modificá-los, unilateralmente, para melhor adequação às finalidades de interesse público, respeitados os direitos do contratado;

II - extingui-los, unilateralmente, nos casos especificados nesta Lei;

III - fiscalizar sua execução;

IV - aplicar sanções motivadas pela inexecução total ou parcial do ajuste;

V - ocupar provisoriamente bens móveis e imóveis e utilizar pessoal e serviços vinculados ao objeto do contrato nas hipóteses de:

a) risco à prestação de serviços essenciais;

b) necessidade de acautelar apuração administrativa de faltas contratuais pelo contratado, inclusive após extinção do contrato.

§ 1º As cláusulas econômico-financeiras e monetárias dos contratos não poderão ser alteradas sem prévia concordância do contratado.

§ 2º Na hipótese prevista no inciso I do caput deste artigo, as cláusulas econômico-financeiras do contrato deverão ser revistas para que se mantenha o equilíbrio contratual.

(grifo nosso).

Nesse sentido, confira-se o seguinte precedente:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. TUTELA DE URGÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA. CONTRATOS PÚBLICOS. PENALIDADES. DECLARAÇÃO DE IMPEDIMENTO DE CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. PROPORCIONALIDADE DA SANÇÃO. AUSÊNCIA DE VÍCIO NO PROCESSO.

1. Agravo de instrumento contra decisão que indefere a tutela de urgência requerida. Cinge-se a controvérsia em definir se, em cognição sumária, deve ser afastada a penalidade imposta em razão do suposto descumprimento contratual.

2. A Lei nº 14.133/2021, que trata das normas gerais de licitações e dos contratos públicos para a Administração Pública direta, autárquica e fundacional, no âmbito da União, Estados, Municípios e no Distrito Federal, entrou em vigor na data de sua publicação, qual seja, no dia 1.4.2021.

3. A referida legislação revogou de imediato, isto é, na data de sua publicação (1.4.2021), o art. 89 ao art. 108 da Lei nº 8.666/93. Por outro lado, estabeleceu uma regra de transição, fixando que a Lei nº 8.666/93, a Lei nº 10.520/2002 e os arts. 1º a 47-A da Lei nº 12.462/2011 seriam revogados no dia 30.12.2023. Nesse sentido, somente os arts. 89 a 108 da Lei nº 8.666/93 foram imediatamente revogados, cujo teor tratava das disposições penais e processuais penais na lei de licitações. Logo, até o dia 30.12.2023, dois regimes licitatórios coexistiram em plena vigência, de forma que o administrador poderia optar pelo regime jurídico que entendia mais adequado para realizar as licitações e contratações públicas, sendo vedada apenas a combinação dos regimes da lei nº 8.666/93 com a Lei nº 14.133/2021. Além disso, uma vez feita a opção pela Administração Pública no edital, a licitação e contratação pública se submeteria ao regime escolhido, ainda que ultrapassado o prazo previsto para revogação da Lei nº 8.666/93 pela Lei nº 14.133/2021, nos termos do art. 191 da Lei nº 14.133/2021. Da leitura do edital de licitação, extrai-se que este se encontra regido pelo novo regime, qual seja, a Lei nº 14.133/2021.

4. O art. 37, XXI, da CRFB/1988 impõe a necessidade de que seja observado prévio processo de licitação para contratação por todos os entes da federação e suas respectivas entidades da Administração Indireta. Nos termos do art. 54 da Lei 8.666/93, os contratos administrativos regulam-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando apenas supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado.

5. Nos termos do art. 89 da Lei nº 14.133/2021, os contratos administrativos regulam-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando apenas supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. Além disso, nos contratos públicos a Administração Pública possui diversas prerrogativas, com a finalidade de garantir o interesse público que permeia a contratação, dentre as quais, o poder de fiscalizar a execução do contrato, bem como aplicar penalidades em virtude do descumprimento total ou parcial dos seus termos.

6. Os contratos administrativos têm como característica a existência de um desequilíbrio entre as partes, eis que podem conter cláusulas exorbitantes, as quais conferem à Administração Pública uma série de prerrogativas, dentre as quais, a possibilidade de aplicar sanções na hipótese de inexecução total ou parcial do ajuste, na forma do art. 104 da Lei nº 14.133/2021. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5084297-79.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 6.10.2022.

7. O art. 155 disciplina que o licitante ou o contratado será responsabilizado administrativamente quando der causa à inexecução total ou parcial do contrato, entre outras hipóteses. Por sua vez, o art. 156 preconiza que será aplicada ao responsável a sanção de impedimento de licitar e contratar, nos casos em que se verificar a inexecução contratual, e quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave.

[...]

16. Agravo de instrumento não provido.

(TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 5012080-39.2025.4.02.0000, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, julgado em 24.03.2026).

Sob esse prisma, os contratos administrativos têm como característica a existência de um desequilíbrio entre as partes, eis que podem conter cláusulas exorbitantes, as quais conferem à Administração Pública uma série de prerrogativas, dentre as quais, a possibilidade de aplicar sanções na hipótese de inexecução total ou parcial do ajuste, na forma do art. 104 da Lei nº 14.133/2021.

A esse corroborar com tais assertivas, confira-se o seguinte precedente desta Corte Regional:

REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. ADMINISTRATIVO. CONTRATOS PÚBLICOS. LEI Nº 8.666/1993. EQUILÍBRIO ECONÔMICO E FINANCEIRO DO CONTRATO. DIREITO AO REAJUSTE. DESCUMPRIMENTO PELA CONTRATADA. IMPOSSIBILIDADE.

1. Remessa necessária e apelação contra sentença que julga procedente em parte o pedido autoral, consistente no pagamento pelo instituto recorrido do valor referente aos reajustes anuais devidos por força do disposto no Contrato Administrativo nº 13/2015.

2. Submetida a questão à apreciação desta C. Turma Especializada, o Juiz Federal Convocado, Guilherme Bollorini Pereira, votou no sentido de dar parcial provimento à apelação para condenar o demandado a pagar os valores alusivos aos terceiro e quarto reajustes do contrato nº 13/2015, e de dar parcial provimento à remessa necessária (acertamento da verba honorária), sob o argumento de que a comprovação de culpa concorrente faria incidir ao caso a regra constante no art. 54 da Lei nº 8.666/1993, de forma que o ônus a ser suportado pela apelante deveria ser proporcional à sua responsabilidade, concluindo que esta faria jus ao terceiro e ao quarto reajustes alusivos aos períodos prorrogados no instrumento contratual. Em sede de remessa necessária, assentou-se que, por ter havido sucumbência recíproca, tanto o instituto recorrido quanto à apelante deveriam ter sido condenados em honorários advocatícios na proporção da vitória de cada um.

3. A despeito de concordar com o MM. Relator quanto ao entendimento de que a remessa necessária merece parcial provimento em razão da sucumbência recíproca entre as partes, de modo que estes deveriam ser condenadas em honorários advocatícios na proporção da vitória de cada um, a divergência ora consignada se refere ao fato de a apelante não fazer jus aos 3º e 4º reajustes alusivos a períodos prorrogados, de forma que a apelação não merece provimento.

4. O art. 37, XXI da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CRFB/1988 consagrou o princípio da manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, o qual prescreve que as condições efetivas da proposta vencedora da licitação devem ser mantidas nos contratos públicos.

[...]

6. No que diz respeito à inexecução contratual decorrente de culpa, deve-se analisar se a inexecução decorreu de conduta da Administração Pública ou do particular. Se a inexecução ocorrer por culpa do particular, a Administração poderá aplicar as sanções previstas no art. 87 da Lei nº 8.666/1993 e, se for o caso, poderá reincidir unilateralmente o contrato, devendo observar os princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa e da razoabilidade e proporcionalidade, ao passo que se a inexecução ocorrer por culpa da Administração, a inexecução poderá ensejar a revisão das cláusulas do contrato, por meio da prorrogação do prazo contratual, com o fito de se preservar o princípio constitucional do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, ou, ainda, levar à rescisão do contrato com indenização ao contratado, de acordo com o interesse público.

7. Não se pode perder de vista que os contratos administrativos têm como característica a existência de um desequilíbrio entre as partes, eis que podem conter cláusulas exorbitantes, as quais conferem à Administração Pública uma série de prerrogativas, dentre as quais, a possibilidade de aplicar sanções na hipótese de inexecução total ou parcial do ajuste, na forma do art. 58, IV da Lei nº 8.666/1993.

[...]

19. Remessa necessária parcialmente provida. Apelação não provida.

(TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5084297-79.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 6.10.2022)

O art. 155 disciplina que o licitante ou o contratado será responsabilizado administrativamente quando der causa à inexecução total ou parcial do contrato, entre outras hipóteses. Por sua vez, o art. 156 preconiza que será aplicada ao responsável a sanção de impedimento de licitar e contratar, nos casos em que se verificar a inexecução contratual, e quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave.

Confira-se:

Art. 155. O licitante ou o contratado será responsabilizado administrativamente pelas seguintes infrações:

[...]

II - dar causa à inexecução parcial do contrato que cause grave dano à Administração, ao funcionamento dos serviços públicos ou ao interesse coletivo;

III - dar causa à inexecução total do contrato;

IV - deixar de entregar a documentação exigida para o certame;

V - não manter a proposta, salvo em decorrência de fato superveniente devidamente justificado;

VI - não celebrar o contrato ou não entregar a documentação exigida para a contratação, quando convocado dentro do prazo de validade de sua proposta;

VII - ensejar o retardamento da execução ou da entrega do objeto da licitação sem motivo justificado;

[...]

Art. 156. Serão aplicadas ao responsável pelas infrações administrativas previstas nesta Lei as seguintes sanções:

[...]

III - impedimento de licitar e contratar;

[...]

§ 4º A sanção prevista no inciso III do caput deste artigo será aplicada ao responsável pelas infrações administrativas previstas nos incisos II, III, IV, V, VI e VII do caput do art. 155 desta Lei, quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave, e impedirá o responsável de licitar ou contratar no âmbito da Administração Pública direta e indireta do ente federativo que tiver aplicado a sanção, pelo prazo máximo de 3 (três) anos.

(grifo nosso).

No caso dos autos, a empresa recorrente e a Administração Pública celebraram contrato público, cujo objeto era a contratação de projetos executivos, ensaios para definição da recuperação estrutural, remoção cuidadosa de revestimentos e execução da drenagem provisória para restauração do MNMSGM (Monumento Nacional dos Mortos da Segunda Guerra Mundial), que será prestado nas condições estabelecidas no Projeto Básico e demais documentos técnicos que se encontram anexos ao Instrumento Convocatório do certame que deu origem a este instrumento contratual (evento 1; PROCADM6/1º.

Confira-se:

No dia 30.4.2024, instaurou-se o processo administrativo com o objetivo de apurar o descumprimento das obrigações contratuais pela ora recorrente, ocasião em que lhe foi assegurada a apresentação de defesa no curso do procedimento (ev. 1, procadm6, fls. 1/3; procadm8, fl. 16/1º grau). Com o fim da instrução, a Administração Pública concluiu pela caracterização da inexecução total do contrato, aplicando multa correspondente a 15% do valor contratual, além das sanções de suspensão temporária de participação em licitações, impedimento de contratar com a Administração Pública pelo prazo de 12 meses e rescisão unilateral do ajuste, cujas penalidades foram posteriormente publicadas (ev. 1, procadm14, fls. 48/54 e 59/1º grau).

Desse modo, foi proferida decisão administrativa no sentido de que a agravante foi reiteradamente notificada acerca de falhas na execução contratual e que as justificativas apresentadas em defesa não foram capazes de afastar a responsabilidade pela inexecução total do objeto contratado.

A autoridade responsável também assentou que os atrasos e a paralisação dos serviços decorreram de condutas imputáveis exclusivamente à contratada, destacando, entre outros aspectos, o descumprimento do cronograma físico-financeiro, a demora na elaboração dos projetos executivos, a ausência de correção das pendências apontadas pela fiscalização, a recusa em sanar exigências necessárias à celebração de termo aditivo e a não comprovação das alegadas causas de desequilíbrio contratual.

Consignou, ainda, que os pagamentos efetuados pela Administração Pública corresponderam apenas às entregas parciais efetivamente executadas e que eventual parecer técnico sugerindo multa inferior possuía natureza opinativa, não vinculando a autoridade decisória. Veja:

[...] Da análise dos autos, sem muito esforço é possível concluir que a empresa defendente foi notificada por diversas vezes acerca da deficiência na prestação do serviço contratado (fls 7, 12, '--- 36, 40, 44 e 194), sem esgotar o tema, visto que outros ofícios de notificação foram citados mas não anexados aos autos. Inicialmente, é importante destacar que a defesa da Contratada apresenta inúmeras inconsistências, as quais serão individualmente respondidas nesta solução, seguindo a ordem numérica por ela apresentada (fls 332 a 335): 1. Quanto ao item 1 da Defesa prévia, tal alegação não procede, pois o reajuste não foi negado. A Administração pública não realiza reajuste de ato unilateral próprio, mas por meio de solicitação do Contratado (Cláusula Sexta do Contrato e Tópico 17.1.1. do Projeto Básico), cujo pedido por escrito feito pela Contratada ocorreu somente em 9 OUT 23 (fl 188). Após análises da Fiscal Técnica, o Contratado fez jus somente ao efetivamente executado, sendo o restante quitado mediante progresso da execução do serviço. O pagamento referente ao reajuste pleiteado entre ABR 22 e ABR 23 ocorreu após liquidação da Nota Fiscal nº 226, de 3 ABR 24, em 30 ABR 24, conforme consulta ao Portal da Transparência; Solução do Processo Administrativo instaurado pela Portaria Nr 11-DECExl Página 1 de 7 '-- FL, NR DECEX 2. Quanto ao item 2 da Defesa prévia, tal alegação não procede, poiit--,,!'l!trl'~l'l'l'f'l'~ M'T'~na concessão, mas tão somente falta de avanço na entrega de projetos e do fiel cumprimento do Cronograma Físico-Financeiro, visto que 6 reajuste concedido anteriormente dizia respeito ao que fora efetivamente executado pela Contratada a título de "entrega provisória,,, conforme descrito no Caderno de Especificações Técnicas assunto "Entregas,,, inserido no tópico 9, (fl 128 da Concorrência). Doravante, o Caderno será simplesmente denominado como "CET". A da a respeito do tema, cabem as seguintes observações: 2.1. A contratada alega que o CET é "estranho ao edital" e "expúrio e oneroso,, sic (fl 332 . Embora não tenha havido a publicação do CET no sistema do Compras Governamentais, ta fato não teve o condão de ocasionar os atrasos por parte da empresa. Isso porque o Projeto Básico publicado faz menção expressa ao CET nos tópicos a seguir: 2.1.1. Item 9.2. (fl nº 92); 2.1.2. Item 11.47.1. (fl nº 99); 2.1.3. Item 23.1. constando o CET como "Anexo li,, (fl nº 113); e 2.1.4. O Termo de Justificativas Técnicas também o cita no tema "4 Licença Ambiental,, (fl nº 119). 2.2. Assim sendo, cabia à contratada, no momento de dimensionar sua proposta, fazer análise crítica de todos os documentos que o compunham, devendo ter feito uso do direito do pedido de esclarecimentos ou de impugnação previsto em Edital, ou simplesmente desinteressar-se pelo certame. 2.3. A contratada teve também a oportunidade de questionar a falta do anexo citado no Projeto Básico por ocasião da reunião inicial do contrato, ocorrida em 16 NOV 22 (fls 918 e 919 da Concorrência), que afirmava que "a Contratada [ ... ] se obrigam na absoluta necessidade do cumprimento integral das condições, quantidades e exigências estabelecidas no Projeto Básico, Projeto Executivo e seus anexos"; 2.4. Ainda, a contratada assumiu integralmente a concordância com as condições contidas no Edital e seus anexos (fl 751 da Concorrência), portanto, aceitando os termos da licitação. 2.5. Em última instância, a Contratada solicitou vista aos autos do processo da concorrência, que foi pronta e irrestritamente atendida por meio de link externo em NOV 23, com comprovante de download, já que a Contratada em momento algum acusou recebimento (fl 1 anexo a este documento). Nos autos, é possível observar que o CET está inserto a partir da página 100. 2.6. Neste contexto, a contratada focou excessivamente em projetos acessórios (SPDA, Esgoto, Elétrico e Incêndio) que fatalmente seriam influenciados pela espinha dorsal do objeto do contrato: o Projeto Executivo da Estrutura, que não estava em elaboração, isto é, atrasado e com a responsabilidade de prestar contas sobre o colaborador da GORTEC de nome Makita, estagiário, e não do engenheiro responsável designado na Ata de Reunião Inicial, o senhor Sérgio Goretkin (item nº 8 da Ata 04/2024, de 6 FEV 24, e item nº 9 da Ata 05/2024, de 22 MAR 24). Logo, não há que se falar em pagamento integral de rascunhos que, ao que tudo indica, seriam obrigatoriamente alterados para adaptar-se à aprovação do Projeto Estrutural; 3. Quanto ao item 3 da Defesa prévia, tal alegação não procede, pois conforme se depreende dos dados extraídos do Portal da Transparência, a Contratada deixou de receber pagamentos somente em SET e NOV 23 (fl 2 a 5 anexas a este documento). Em certos casos, que impactaram diretamente os citados meses, os ditos "atrasos,, na quitação das Notas Fiscais se referem às necessidades recorrentes de correções por erros da Contratada, solicitadas pela fiscalização técnica, oportunidade na qual a Contratada, medição após medição, insistia em tornar a cometer, que, por fim, oneravam o recurso precioso: Tempo. Tais pedidos para saneamento das pendências Solução do Processo Administrativo instaurado pela Portaria Nr 11-DECEx I Página 2 de 7 constam em trocas de Ofícios, Ata de reunião, e-mails e mensagens por aplicativo (tis 36-37, 40- 41, 44-45, 61, 156-159, 164,166,181, 190, 252-253 e 275); ~: ?@E ] 4. Quanto ao item 4 da Defesa prévia, tal alegação não procede, pois consoante tópic 3, foram feitas as entregas parciais, e não as provisórias; 5. Quanto ao item 5 da Defesa prévia, tal alegação não procede. O item n2 10 da Ata de Reunião 15, de 25 MAIO 22, registra o questionamento feito pela contratada sobre a necessidade de um técnico de segurança do trabalho, oportunidade na qual lhe foi respondida que os custos desse profissional estão englobados no valor da administração local. Assim sendo, todos os custos relacionados ao pagamento de profissionais foram registrados nas planilhas publicadas para a Concorrência. Por outro lado, a possibilidade de aditivação contratual era possível desde a reunião do dia 2 MAR 23 (Ata n2 10, item n2 10). A decisão do Ordenador de Despesas na época determinou, em registro da Ata n2 11, item n2 8, do dia 16 MAR 23, que a contratada deveria listar os serviços necessários para Termo Aditivo. A contratada, em 31 MAR 23, informou que estava trabalhando no pedido de aditivo (fl 146), reforçou a solicitação de aditivação em 10 JUL 23 {fl 224), mas que só remeteu o pedido em 22 SET 23 {fl 168) com diversas pendências (fl 169) que não foram corrigidas (fls 169 e 170). Após a demora em proceder com a correção, a contratada, enfim, se negou a fornecer o Termo Aditivo enquanto o Reajuste não fosse pago (fls 73 e 303). Assim, a Administração ficou impossibilitada de realizar os dispêndios assumidos pela contratada por serviços realizados fora do escopo inicial do projeto, inclusive relacionados à atividade de algum profissional específico. 6. Quanto ao item 6 da Defesa prévia, tal alegação não procede. A contratada invoca a cláusula décima quarta do termo de contrato. No· entanto, o tema é relacionado às alterações que dão embasamento ao aditivo contratual, sobretudo do caso em lide que é o prescrito no art. 65, Inciso 1, alínea (lb", portanto, fora do escopo demandado pela empresa. Cabe ressaltar que os pagamentos percentuais mencionados se referem ao recebimento provisório {item 15.2 do Projeto Básico) melhor descrito no CET. Não obstante, os itens n2 3 a 5 da Ata n2 19/2023 registraram o debate em relação aos percentuais. Reuniões feitas demonstram a intransigência da Contratada em entender que, mesmo os projetos sendo entregues, havia uma lista de verificação de conteúdo mínimo que os documentos deveriam ter para que pudessem aferir os ditos 30% da entrega provisória. O mero protocolo de projetos não se enquadra como suficiente (itens n2 2 e 3 da Ata 03, de 23 JAN 24; e item n2 5 da Ata 04, de 6 FEV 24); 7. O item 7 não consta na defesa; 8. Quanto ao item 8 da Defesa prévia, tal alegação não procede. Isso porque, conforme já tratado nos itens 5 e 6 da presente solução, a Contratada se recusou a corrigir os apontamentos feitos pelo corpo técnico para aprovação do Termo Aditivo, que concederia os pagamentos desembolsados pela Contratada mencionados neste tópico. 9. Quanto ao item 9 da Defesa prévia, tal alegação não procede. O item 1.1 da planilha ao qual a Contratada se refere é a (/Administração local" que consta no Cronograma Físico-Financeiro (fl 46). Ficou evidente nas reuniões mais recentes entre a administração e a contratada, sob o ponto de vista desta, que o real motivo dos projetos executivos não estarem prosseguindo conforme cronograma era a falta do pagamento no valor de R$ 5.187,53 deste item 1.1, embora previsto como fixo mensal à primeira vista (item n2 5 da Ata 03, de 23 JAN 24; item n2 6 da Ata Solução do Processo Administrativo instaurado pela Portaria Nr 11-DECEx I Página 3 de 7 DECEX 04, de 6 FEV 24; e item nº 5 da Ata 05, de 22 MAR 24). Vale ressaltar que o cuida o e asselO do canteiro de obras deixou a desejar e foi objeto de notificações à empresa via Ofício ou apontado em reunião (item nº 8 da Ata 13, de 27 ABR 23; Ofício nº 64465.031477/2023-57, de 17 MAIO 23; item nº 5 da Ata 03, de 23 JAN 24; Ofício nº 06-MNMSGM, de 20 FEV 24; e Ofício nº 09-MN~ , de 3 JUN 24). Sobre o assunto, é necessário fazer os seguintes apontamentos: 9.1. O Acórdão TCU 2622 de 2013 - Plenário (fl 09) prescreve, no item 9.3.2.2., que o edital e licitação deve estabelecer critério objetivo de medição para a administração local, estipulando pagamentos proporcionais à execução financeira da obra, abstendo-se de utilizar critério de pagamento para esse item como um valor mensal fixo, evitando-se, assim, desembolsos indevidos de administração local em virtude de atrasos ou de prorrogações injustificadas do prazo de execução contratual, com fundamento no art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e no arts. 55, inciso 111, e 92, da Lei n. 8.666/1993 (grifo nosso). 9.2. Portanto, deve a Administração realizar as medições alinhadas à jurisprudência do Tribunal de maneira proporcional à execução do serviço, e abster-se de pagar a Administração Local quando não há registro de produtividade satisfatória, invocando-se, inclusive, o Código de Defesa do Consumidor. 10. Quanto ao item 10 da Defesa prévia, tal alegação não procede. Os tapumes, que constam da página 46, item 4.4 da planilha citada, também foram objeto de notificação à contratada pelas improvisações no cercamente, como a utilização de cordas e ancoradas junto às árvores locais {Ofício nº 06-MNMSGM, de 20 FEV 24, e 09-MNMSGM, de 3 JUN 24). Ademais, a fiscalização técnica deixou registradas as medições nas quais houve pagamento para custear as necessidades de tapume, e explicadas na reunião do dia 23 JAN-24 (fls 09, 10 e 77); 11. Quanto ao item 11 da Defesa prévia, tal alegação não procede. O assunto é de teor idêntico ao tratado nos tópicos 3, 5, 9 e 10, cabendo ressaltar que a Contratada superestimou quantidades para pagamento, o que representaria recebimento indevido caso os Fiscais assim procedessem, o que não ocorreu {Ofício nº 10-MNMSGM, de 6 JUN 24); .__. 12. Quanto ao item 12 da Defesa prévia, tal alegação não procede. As trincas foram descobertas pela contratada e sua identificação possui grande relevância. No entanto, na mesma página citada não existe resposta pela contratada das razões de seu aparecimento. Ao remover as placas do piso próximas às estátuas dos Três Soldados, a contratada não realizou quaisquer procedimentos para impermeabilização, o que gerou desgaste mais intenso desde a descoberta, agravado pelas intempéries. Não se enquadraria no art 65, inciso li, letra d, da Lei nº 8.666/93, em razão da Contratada não ter sanado as pendências apontadas pelo corpo técnico para aditivar o contrato. 12.1. Registros em ata indicam que foi debatida a hipótese de impermeabilização do local da trinca (item nº 10 da Ata 10, de 2 MAR 23; item nº 2 da Ata 13, de 27 ABR 23, para exemplificar). No entanto, dependiam de aditivação e que a contratada, conforme se expôs no tópico 5, se negava a realizar as correções; 12.2. Não obstante, a empresa responsável pelo Escoramento, SOMAR ENGENHARIA, por ocasião da Concorrência 90001/2024, emitiu um relatório, como um de seus anexos da proposta, que evidencia a gravidade estrutural em que se encontra o MNMSGM, sobretudo a plataforma em questão (fls 6 a 12 anexas a este documento); Solução do Processo Administrativo instaurado pela Portaria Nr 11-DECEx I Página 4 de 7 UM: ?l J 12.3. Assim sendo, a contratada possui participação direta na degradação por não agir tempestivamente em sanar as pendências para aditivação, que inclusive solucionaria,ijnão tudo, boa parte do recorrente dito "desequilíbrio" do contrato da sua parte. 13. Quanto ao item 13 da Defesa prévia, tal alegação não procede. O objeto da Concorrênc a 02/2022, que originou o atual contrato, visa a restauração e recuperação do MNMSGM. A manifestação contraria a demolição se deve à importância histórica e paisagística que giram sobre a plataforma, além da óbvia definição pragmática do objeto do Contrato. A proposta apresentada pela Contratada foi descartada com base no mesmo relatório que a defesa cita, no qual existem críticas categóricas às metodologias empregadas para se chegar à hipótese de demolição. 13.1. Mesmo no espectro filosófico do caso, o MNMSGM não se enquadra no Paradoxo do Navio de Teseu, tendo em vista que suas partes componentes não se equiparam a uma mera armação de concretos e vigas substituíveis, mas a materiais preciosos escassos que necessitariam de autorização do ICMBio ou do IBAMA para serem extraídos (item nº 3 da Ata 12, de 30 MAR 23), da preservação do conceito idealizado por seus arquitetos na década de 50 e do imaginário carioca sobre o aspecto visual do museu; 13.2. Cabe ressaltar que a hipótese de demolição foi rejeitada e amplamente debatida na reunião de 23 NOV 23 (item nº 6 da Ata 19); 13.3. Por fim, não caberia a contratada exigir da contratante soluções para um objeto no qual foi celebrado um contrato entre as partes para tal fim, nos termos do Decreto nº 9.507 /18 e da Lei nº 8.666/93. 14. Quanto ao item 14 da Defesa prévia, tal alegação não procede. O contrato teve apenas três fiscais, a saber: 1º Ten Chagas, Fiscal do,Cor_:itrato; 1º Ten Raphaella, engenheira civil e Fiscal Técnica; e 1º Ten Raul Henrique, arquiteto e Fiscal Técnicô~ conforme constam nas Atas de reunião. 14.1. Os outros militares envolvidos no processo são os intermediários entre o DECEx e a Diretoria de Obras Militares - DOM, responsável pela aprovação dos projetos previsto no item 15.1. do Edital e 15.3.3. do Projeto Básico (fls 687 e 709 do processo da Concorrência); 14.2. Tais intermediários, integrantes da CRO/1 e do 5º Gpt E, subsidiariam as correções de maneira a agilizá-las, tendo em vista que remessas diretas à Diretoria, localizada em Brasília/DF, causariam mais lentidão no desembaraço das Notas Ficais e, consequentemente, aprofundariam o suposto desequilíbrio; 14.3. Logo, a contratada estava integralmente ciente de que os projetos passariam por aprovação além dos próprios fiscais nomeados. 15. Quanto ao item 15 da Defesa prévia, tal alegação não procede. Restou comprovado nos autos do presente procedimento que a falta de Termo Aditivo coube exclusivamente à Contratada em corrigir as pendências detectadas e em se negar a saná-las enquanto não lhe fosse concedido o reajuste, conforme tópico 5. 16. Quanto ao item 16 da Defesa prévia, as correspondências citadas não foram juntadas na defesa da Contratada, portanto não é possível admitir como documentos contundentes; 17. Quanto ao item 17 da Defesa prévia, conforme apontado no tópico 3, a contratada recebeu pagamentos mensais, deixando de receber consecutivamente apenas em dois: SET e NOV 23. Os demais meses de 2024, exceto no caso do reajuste e da 11ª medição, não houve Solução do Processo Administrativo instaurado pela Portaria Nr 11-DECEx I Página 5 de 7 DECEX pagamentos por falta de produtividade da contratada, portanto não tãber=e=sp"""o""'n""' sa-1 ~12.,,, ação à Contratante. 17.1. Como citado no subtópico 12.2., uma licitação para ampliar e dar robustez ao sistema de escoramento do MNMSGM foi homologada, e seu contrato foi publicad Diário Oficial da União com vigência de 30 meses a contar de JUN 24; 17.2. Assim, e em decorrência das falhas na elaboração dos projetos e outras circunstâncias nas quais a contratada apresentou ao longo do Projeto Executivo, a com os1çao de tal equipe na qual esta integraria está fora de cogitação, podendo, no entanto, auxiliar com expertise a próxima empresa a ser licitada para reiniciar os trabalhos do Projeto Executivo, que foi inexecutado em sua totalidade pela GORTEC. Em nova defesa (fls 363 e 364), a contratada não apresentou fatos novos relativos ao objeto, meramente repetindo os já citados na defesa anterior, sobretudo os tópicos 2.1, 2.6, 5 e 13. Vale ressaltar que a contratada citou os Anexos do Edital em vez dos anexos do Projeto Básico. O Edital apenas compila seus documentos, não os citando nominalmente (fl 113 do Processo e fls 13 a 15 anexas a este documento). Assim sendo, observado o relatório produzido pela encarregada do processo, não restam dúvidas da culpa exclusiva da contratada na inexecução total do serviço, previsto no item 19.1.1. do Projeto Básico, uma vez que nem mesmo os projetos acessórios elaborados (como SPDA e incêndio, por exemplo) foram recebidos de forma definitiva, como prevê os itens 11.38. e 15.3. do Projeto Básico, cabendo-lhe a imputação das sanções administrativas que o Edital da licitação instituiu, considerando a Lei nº 8.666/93. Ili - DECISÃO Ante o exposto, DECIDO: • ✓ a. concordar, parcialmente, com o parecer da encarregada do processo administrativo, aplicando as seguintes penalidades, visando o interesse público, e dentro do princípio da proporcionalidade e razoabilidade, em desfavor da empresa GORTEC ENGENHARIA E ARQUITETURA LTDA, CNPJ nº 09.425.761/0001-60: 1) Elevar a multa compensatória de 5% para 15% do valor do contrato, por inexecução total do contrato, totalizando R$ 176.024,21 (cento e setenta e seis mil e vinte e quatro reais e vinte e um centavos), previsto no item 19.2.2.3. do Projeto Básico, cujo montante deverá ser retirado da garantia, consoante art. 80, Inciso 111, da Lei nº 8.666/93, e o saldo residual deverá ser exigido por Guia de Recolhimento à União - GRU; 2) Suspensão temporária de participação em licitação e impedimento de contratar com a Administração pelo prazo de 12 (doze) meses, tendo por base o art. 4º, Inciso 111, da Instrução Normativa SA/SG-PR nº 1, de 23 de novembro de 2020; e 3) Rescindir unilateralmente o Contrato com fundamento no item 12.1.1. do Termo de Contrato nº 05/2022. b. determinar as seguintes medidas administrativas: 1) a encarregada do processo administrativo promova a notificação da empresa, com abertura de prazo recursai de 05 (cinco) dias úteis, a contar da data da notificação, com vistas franqueadas aos autos, seguindo o prescrito no art. 109, Inciso 1, da Lei nº 8.666/93; 2) a Seção de Aquisições, Licitações e Contratos (SALC) proceda ao registro das punições no SICAF, conforme arts. 32, 34 e 35 da Instrução Normativa nº 03/2018; 3) a SALC proceda ao cancelamento do empenho registrado em Restos a Pagar e cadastre sua anulação no Sistema de Acompanhamento de Gestão da SEF; Solução do Processo Administrativo instaurado pela Portaria Nr 11-DECExl Página 6 de 7 4) o Setor Financeiro proceda à retirada do valor da multa da garantia do Contrato e emitir a GRU para recolhimento do saldo residual, se for o caso; e 5} a Fiscalização Administrativa publique a presente solução em Boletim Interno

Da análise dos documentos constantes nos autos, é possível extrair que os pagamentos efetuados corresponderam a entregas parciais e provisórias, vinculadas ao estágio de desenvolvimento dos trabalhos, não significando aceitação definitiva dos projetos ou adimplemento substancial do objeto contratual. No caso, a Administração Pública registrou sucessivas notificações acerca de falhas, atrasos e descumprimento do cronograma físico-financeiro, concluindo que nem mesmo os projetos acessórios apresentados foram recebidos definitivamente.

Diante disso, não merece ser acolhido o argumento acerca da execução substancial ou de cumprimento parcial do contrato, tendo em vista que, embora a agravante sustente que foram aprovadas medições e realizados pagamentos correspondentes a etapas executadas dos serviços, a Administração Pública concluiu que o objeto contratual principal não foi entregue, sobretudo no que se refere aos projetos executivos e demais produtos necessários à efetiva restauração do Monumento Nacional dos Mortos da Segunda Guerra Mundial. Nesse segmento, os pagamentos efetuados referem-se apenas a atividades intermediárias ou preparatórias, que não se revelaram aptas a satisfazer a finalidade essencial da contratação, o que inviabiliza o reconhecimento de adimplemento parcial relevante.

Tal conclusão se encontra em harmonia com a orientação jurisprudencial do STJ, segundo a qual “a prestação deficitária ou incompleta só representa cumprimento parcial da obrigação quando aproveite o credor, do contrário, estará configurado inadimplemento total”. Veja:

DIREITO CIVIL. RECURSO ESPECIAL. DESENVOLVIMENTO E IMPLEMENTAÇÃO DE SOFTWARE EMPRESARIAL. IRRESIGNAÇÃO SUBMETIDA AO NCPC. ALEGAÇÃO DE DESCUMPRIMENTO CONTRATUAL. EXTINÇÃO DO NEGÓCIO E PEDIDO DE PERDAS E DANOS. EXECUÇÃO DA DÍVIDA PELA PARTE CONTRÁRIA. NEGATIVA DE PRESTAÇÃO JURISDICIONAL NÃO VERIFICADA. OBRIGAÇÃO DE RESULTADO. CUMPRIMENTO PARCIAL NÃO CONFIGURADO. POSSIBILIDADE DE RESOLUÇÃO DO CONTRATO. EXTINÇÃO DA EXECUÇÃO QUE SE IMPÕE COMO CONSECTÁRIO NATURAL. PERDAS E DANOS AFASTADOS, PORQUE NÃO COMPROVADO O NEXO CAUSAL. RECURSO ESPECIAL PARCIALMENTE PROVIDO.

1. Aplica-se o NCPC a este julgamento ante os termos do Enunciado Administrativo nº 3, aprovado pelo Plenário do STJ na sessão de 9/3/2016: Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/2015 (relativos a decisões publicadas a partir de 18 de março de 2016)

serão exigidos os requisitos de admissibilidade recursal na forma do novo CPC.

2. A discussão posta em causa diz respeito ao (des)cumprimento de um contrato firmado entre UNIVERSAL e TOTVS para desenvolvimento e implementação de software para gestão empresarial integrada.

3. Não se configura negativa de prestação jurisdicional quando o órgão julgador examina, de forma fundamentada, todas as questões submetidas à sua apreciação na medida necessária para o deslinde da controvérsia, ainda que em sentido contrário à pretensão da parte.

4. A prestação deficitária ou incompleta só representa cumprimento parcial da obrigação quando aproveite o credor, do contrário, estará configurado inadimplemento total.

5. Uma empresa que encomenda a confecção e implementação de software para gestão integrada de suas atividades produtivas somente tem interesse em um sistema que seja efetivamente capaz de substituir, com vantagem, aquele anteriormente utilizado. Trata-se, portanto, de uma obrigação de resultado.

6. Se o novo sistema não cumpre sua finalidade específica, fica configurado verdadeiro inadimplemento da obrigação, e não cumprimento parcial, o que enseja o desfazimento do negócio jurídico.

7. O pedido de perdas e danos não pode ser acolhido, porque não comprovado o nexo causal entre a conduta inquinada e os prejuízos alegados.

8. O restabelecimento das partes ao estado anterior, que se impõe como consectário da resolução do contrato, impede a execução da confissão de dívida firmada em razão do mesmo negócio jurídico.

9. Recurso especial parcialmente provido.

(STJ, 3ª Turma, REsp 1731193, Rel. Min. MOURA RIBEIRO, DJE 25.9.2020) – grifo nosso.

Nessa mesma linha de intelecção, confira-se:

APELAÇÃO. CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. PROVA PERICIAL. LAUDO COMPLEMENTAR. PROJETO “DIGITALIZAÇÃO DO PASQUIM”. INEXECUÇÃO DO OBJETO. AUSÊNCIA DE DISPONIBILIZAÇÃO DO ACERVO NA INTERNET. INADIMPLEMENTO. LAUDO PERICIAL CONCLUSIVO. INSUFICIÊNCIA DE PROVA DOCUMENTAL PELA PARTE AUTORA. LESÃO AO ERÁRIO. DEVOLUÇÃO INTEGRAL DOS VALORES. INEXISTÊNCIA DE CUMPRIMENTO PARCIAL.

1. Apelação em face de sentença que julga improcedente o pedido autoral. Cinge-se a controvérsia em definir se a parte recorrente logrou comprovar o cumprimento, integral ou parcial, do objeto do projeto cultural financiado com recursos públicos, consistente na digitalização e disponibilização do acervo do jornal “O Pasquim”, bem como se é legítima a reprovação das contas e a consequente exigência de ressarcimento integral ao erário.

[...]

22. Não merece guarida a tese de cumprimento parcial, consoante já destacado, eis que a suposta disponibilização do conteúdo em instituições físicas restritas não se equiparava à disponibilização ampla e irrestrita na internet, finalidade essencial do projeto cultural, de modo que o descumprimento do objeto principal configurou o inadimplemento total da obrigação, o que inviabiliza o reconhecimento de adimplemento parcial relevante.

23. Tal conclusão se encontra em harmonia com a orientação jurisprudencial do STJ, segundo a qual “a prestação deficitária ou incompleta só representa cumprimento parcial da obrigação quando aproveite o credor, do contrário, estará configurado inadimplemento total”. Precedente: STJ, 3ª Turma, REsp 1731193, Rel. Min. MOURA RIBEIRO, DJE 25.9.2020.

24. Desse modo, não há que se falar em enriquecimento ilícito da Administração, eis que a restituição integral decorre do inadimplemento do objeto do contrato e da frustração da finalidade pública do projeto.

25. Apelação não provida.

(TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5006947-15.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, julgado em 6.5.2026).

Ademais, quanto à majoração da multa, insta pontuar que o parecer elaborado no curso do processo administrativo possuía natureza meramente opinativa, não vinculando a autoridade competente para decidir. Sendo assim, a competência sancionatória pertencia à autoridade administrativa responsável pelo julgamento final, a quem coube acolher integral ou parcialmente as conclusões da instrução.

Outrossim, nota-se que o procedimento foi instaurado, tendo a empresa sido notificada diversas vezes acerca das irregularidades identificadas, com apresentação de defesa prévia, momento em que complementou suas alegações posteriormente e teve acesso aos fundamentos utilizados pela Administração Pública para aplicação das penalidades.

Não prospera a tese acerca da configuração do fato do príncipe, uma vez que sua configuração ocorre quando é praticado pelo Poder Público um ato estatal geral, no exercício de sua função normativa ou regulatória, externo ao contrato, ocasionando prejuízo ao particular contratado, impondo-se o reequilíbrio econômico-financeiro da avença. Confira-se:

EMBARGOS DE DECLARAÇÃO - OMISSÃO – EMBARGOS PARCIALMENTE ACOLHIDOS SEM EFEITO MODIFICATIVO 1. Embargos de declaração parcialmente acolhidos para acrescer ao voto o entendimento desta c. Turma sobre a inaplicabilidade da Teoria do Fato do Príncipe ao caso em tela, conforme trecho de voto proferido pelo e. Desembargador Federal Carlos Muta (ApCiv - APELAÇÃO CÍVEL, 5000661-32 .2020.4.03.6123, Desembargador Federal LUIS CARLOS HIROKI MUTA, Intimação via sistema DATA: 15/07/2021): “Também a teoria da imprevisão não demanda solução que não se sujeite ao princípio da legalidade, a inspirar, portanto, solução construída em sede própria para aplicação geral, dado que se discute, na espécie, não relação contratual típica, mas de natureza tributária com contornos constitucionais e legais próprios . Não é, por sua vez, pertinente a abordagem sobre o ângulo da teoria do fato do príncipe, que diz respeito aos efeitos de atos estatais sobre contratos administrativos, sujeitos ao princípio do equilíbrio econômico-financeiro, que não tem qualquer pertinência com as relações de natureza jurídico-tributárias, sem mencionar que a origem de todos os acontecimentos apontados não foi, a rigor e propriamente, um "fato do príncipe", mas fato que extrapola a ação puramente estatal”. 2.No mais, é cediço que o magistrado não fica obrigado a manifestar-se sobre todas as alegações das partes, nem a ater-se aos fundamentos indicados por elas, ou a responder, um a um, a todos os seus argumentos quando já encontrou motivo suficiente para fundamentar a decisão, o que de fato ocorreu no v. Acórdão embargado . 3.O artigo 1.025 do Código de Processo Civil expressamente prescreve que os elementos suscitados pela embargante serão considerados incluídos no acórdão "para fins de pré-questionamento, ainda que os embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o tribunal superior considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade." 4 .Embargos de declaração parcialmente acolhidos, sem efeito modificativo.

(TRF3, 3ª Turma, AC 5000662-17.2020.4.03.6123, Rel. Des. Fed. NERY DA COSTA JUNIOR, julgado em 07.03.2022).

Na hipótese sob exame, a eventual necessidade de aditamento contratual foi discutida desde 2023, tendo a própria contratada deixado de corrigir pendências técnicas necessárias à formalização do termo aditivo. Além disso, consignou-se que a empresa condicionou a continuidade das providências necessárias à prévia quitação de valores que entendia devidos, circunstância que inviabilizou o prosseguimento das tratativas administrativas. Logo, inexiste comprovação de ato estatal geral, imprevisível e inevitável que tenha tornado impossível a execução do contrato ou rompido seu equilíbrio econômico-financeiro.

De igual modo, não se evidencia, em sede de cognição sumária, manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada, tendo em vista que a autoridade concluiu pela inexecução total do objeto contratual e aplicou penalidades expressamente previstas no edital, no Projeto Básico e na Lei nº 8.666/93.

Em conclusão, verifica-se que o recurso não merece provimento.

Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INTRUMENTO.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002915257v2 e do código CRC 84a59590.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 08/07/2026, às 19:43:26

Poder Judiciário

TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL DA 2ª REGIÃO

Agravo de Instrumento Nº 5017843-21.2025.4.02.0000/RJ

RELATOR: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

EMENTA

AGRAVO DE INSTRUMENTO. ADMINISTRATIVO. TUTELA DE URGÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA. PROCESSO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. INEXECUÇÃO CONTRATUAL. MULTA. IMPEDIMENTO DE CONTRATAR COM A ADMINISTRAÇÃO. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE DOS ATOS ADMINISTRATIVOS. NECESSIDADE DE DILAÇÃO PROBATÓRIA. AUSÊNCIA DE PROBABILIDADE DO DIREITO.

1. Agravo de instrumento contra decisão que indefere a tutela de urgência requerida. Cinge-se a controvérsia em definir, em cognição sumária, se estão presentes os requisitos para a concessão da tutela de urgência destinada a suspender os efeitos do ato administrativo que aplicou multa de 15% sobre o valor do contrato e impôs restrições à agravante, diante das alegações de execução substancial do objeto contratual, majoração da penalidade sem observância do contraditório e ocorrência de fato do príncipe.

2. As medidas cautelares, decorrentes do poder geral de cautela do juiz, possuem natureza sumária. Sob esse prisma, enquanto a cognição plena tem como escopo a busca pela verdade e certeza, para a cognição sumária é suficiente a verossimilhança e a probabilidade da pretensão. No juízo de cognição sumária, para concessão de tutelas cautelares faz-se importante a presença dos seguintes requisitos: o perigo da demora (periculum in mora) e a probabilidade do direito (fumus boni iuris) (PERLINGEIRO, Ricardo; SCHMIDT, Luísa Silva. Procedimiento de la tutela de urgencia. In: ABERASTURY, Pedro; PERLINGEIRO, Ricardo (org.). Código modelo euroamericano de la jurisdicción administrativa: comentado y concordado. Santa Fe (Argentina): Rubinzal-Culzoni, 2022. p. 333-334).

3. O fumus boni iuris está relacionado à probabilidade de procedência da pretensão autoral objeto da demanda, compreendendo tanto as questões fáticas e jurídicas, relacionadas ao direito material, como também à própria urgência do interesse do demandante. Por sua vez, o periculum in mora deve ser compreendido como a urgência decorrente de um perigo de dano próximo ou iminente, cuja lesão poderá ocorrer antes da solução definitiva do caso pelo juízo. Nesse sentido, pode-se afirmar que será considerada irreparável a lesão a direito quando a compensação pecuniária, por si só, não for capaz de restabelecer plenamente a situação inicial (Ibid, p. 336). Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 5017199-49.2023.4.02.0000, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 1.4.2024.

4. Nos termos do art. 89 da Lei nº 14.133/2021, os contratos administrativos regulam-se pelas suas cláusulas e pelos preceitos de direito público, aplicando apenas supletivamente os princípios da teoria geral dos contratos e as disposições de direito privado. Além disso, nos contratos públicos a Administração Pública possui diversas prerrogativas, com a finalidade de garantir o interesse público que permeia a contratação, dentre as quais, o poder de fiscalizar a execução do contrato, bem como aplicar penalidades em virtude do descumprimento total ou parcial dos seus termos. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 5012080-39.2025.4.02.0000, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, julgado em 24.03.2026.

5. Sob esse prisma, os contratos administrativos têm como característica a existência de um desequilíbrio entre as partes, eis que podem conter cláusulas exorbitantes, as quais conferem à Administração Pública uma série de prerrogativas, dentre as quais, a possibilidade de aplicar sanções na hipótese de inexecução total ou parcial do ajuste, na forma do art. 104 da Lei nº 14.133/2021. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5084297-79.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 6.10.2022.

6. O art. 155 disciplina que o licitante ou o contratado será responsabilizado administrativamente quando der causa à inexecução total ou parcial do contrato, entre outras hipóteses. Por sua vez, o art. 156 preconiza que será aplicada ao responsável a sanção de impedimento de licitar e contratar, nos casos em que se verificar a inexecução contratual, e quando não se justificar a imposição de penalidade mais grave. Precedente:

7. No caso dos autos, a empresa recorrente e a Administração Pública celebraram contrato público, cujo objeto era a contratação de projetos executivos, ensaios para definição da recuperação estrutural, remoção cuidadosa de revestimentos e execução da drenagem provisória para restauração do MNMSGM (Monumento Nacional dos Mortos da Segunda Guerra Mundial), que será prestado nas condições estabelecidas no Projeto Básico e demais documentos técnicos que se encontram anexos ao Instrumento Convocatório do certame que deu origem a este instrumento contratual (evento 1; PROCADM6/1º.

8. No dia 30.4.2024, instaurou-se o processo administrativo com o objetivo de apurar o descumprimento das obrigações contratuais pela ora recorrente, ocasião em que lhe foi assegurada a apresentação de defesa no curso do procedimento (ev. 1, procadm6, fls. 1/3; procadm8, fl. 16/1º grau). Com o fim da instrução, a Administração Pública concluiu pela caracterização da inexecução total do contrato, aplicando multa correspondente a 15% do valor contratual, além das sanções de suspensão temporária de participação em licitações, impedimento de contratar com a Administração Pública pelo prazo de 12 meses e rescisão unilateral do ajuste, cujas penalidades foram posteriormente publicadas (ev. 1, procadm14, fls. 48/54 e 59/1º grau). Desse modo, foi proferida decisão administrativa no sentido de que a agravante foi reiteradamente notificada acerca de falhas na execução contratual e que as justificativas apresentadas em defesa não foram capazes de afastar a responsabilidade pela inexecução total do objeto contratado.

9. A autoridade responsável também assentou que os atrasos e a paralisação dos serviços decorreram de condutas imputáveis exclusivamente à contratada, destacando, entre outros aspectos, o descumprimento do cronograma físico-financeiro, a demora na elaboração dos projetos executivos, a ausência de correção das pendências apontadas pela fiscalização, a recusa em sanar exigências necessárias à celebração de termo aditivo e a não comprovação das alegadas causas de desequilíbrio contratual.

10. Consignou, ainda, que os pagamentos efetuados pela Administração Pública corresponderam apenas às entregas parciais efetivamente executadas e que eventual parecer técnico sugerindo multa inferior possuía natureza opinativa, não vinculando a autoridade decisória.

11. Da análise dos documentos constantes nos autos, é possível extrair que os pagamentos efetuados corresponderam a entregas parciais e provisórias, vinculadas ao estágio de desenvolvimento dos trabalhos, não significando aceitação definitiva dos projetos ou adimplemento substancial do objeto contratual. No caso, a Administração Pública registrou sucessivas notificações acerca de falhas, atrasos e descumprimento do cronograma físico-financeiro, concluindo que nem mesmo os projetos acessórios apresentados foram recebidos definitivamente.

12. Diante disso, não merece ser acolhido o argumento acerca da execução substancial ou de cumprimento parcial do contrato, tendo em vista que, embora a agravante sustente que foram aprovadas medições e realizados pagamentos correspondentes a etapas executadas dos serviços, a Administração Pública concluiu que o objeto contratual principal não foi entregue, sobretudo no que se refere aos projetos executivos e demais produtos necessários à efetiva restauração do Monumento Nacional dos Mortos da Segunda Guerra Mundial. Nesse segmento, os pagamentos efetuados referem-se apenas a atividades intermediárias ou preparatórias, que não se revelaram aptas a satisfazer a finalidade essencial da contratação, o que inviabiliza o reconhecimento de adimplemento parcial relevante.

13. Tal conclusão se encontra em harmonia com a orientação jurisprudencial do STJ, segundo a qual “a prestação deficitária ou incompleta só representa cumprimento parcial da obrigação quando aproveite o credor, do contrário, estará configurado inadimplemento total”. Precedentes: STJ, 3ª Turma, REsp 1731193, Rel. Min. MOURA RIBEIRO, DJE 25.9.2020; TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 5006947-15.2020.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, julgado em 6.5.2026.

14. Ademais, quanto à majoração da multa, insta pontuar que o parecer elaborado no curso do processo administrativo possuía natureza meramente opinativa, não vinculando a autoridade competente para decidir. Sendo assim, a competência sancionatória pertencia à autoridade administrativa responsável pelo julgamento final, a quem coube acolher integral ou parcialmente as conclusões da instrução.

15. O procedimento foi instaurado, tendo a empresa sido notificada diversas vezes acerca das irregularidades identificadas, com apresentação de defesa prévia, momento em que complementou suas alegações posteriormente e teve acesso aos fundamentos utilizados pela Administração Pública para aplicação das penalidades.

16. Não prospera a tese acerca da configuração do fato do príncipe, uma vez que sua configuração ocorre quando é praticado pelo Poder Público um ato estatal geral, no exercício de sua função normativa ou regulatória, externo ao contrato, ocasionando prejuízo ao particular contratado, impondo-se o reequilíbrio econômico-financeiro da avença. Precedente: TRF3, 3ª Turma, AC 5000662-17.2020.4.03.6123, Rel. Des. Fed. NERY DA COSTA JUNIOR, julgado em 07.03.2022.

17. Na hipótese sob exame, a eventual necessidade de aditamento contratual foi discutida desde 2023, tendo a própria contratada deixado de corrigir pendências técnicas necessárias à formalização do termo aditivo. Além disso, consignou-se que a empresa condicionou a continuidade das providências necessárias à prévia quitação de valores que entendia devidos, circunstância que inviabilizou o prosseguimento das tratativas administrativas. Logo, inexiste comprovação de ato estatal geral, imprevisível e inevitável que tenha tornado impossível a execução do contrato ou rompido seu equilíbrio econômico-financeiro.

18. De igual modo, não se evidencia, em sede de cognição sumária, manifesta desproporcionalidade da sanção aplicada, tendo em vista que a autoridade concluiu pela inexecução total do objeto contratual e aplicou penalidades expressamente previstas no edital, no Projeto Básico e na Lei nº 8.666/93.

19. Agravo de instrumento não provido.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO AO AGRAVO DE INTRUMENTO, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 01 de julho de 2026.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002915258v4 e do código CRC 91dea38f.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 08/07/2026, às 19:43:29