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Apelação Cível Nº 5002676-75.2025.4.02.5104/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de embargos de declaração interposto por RITUAALI EMPREENDIMENTOS TURÍSTICOS LTDA.. contra acórdão assim ementado: (; )
TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. PROGRAMA EMERGENCIAL DE RETOMADA DO SETOR DE EVENTOS (PERSE). LEI Nº 14.148/2021. LIMITE GLOBAL DE CUSTO FISCAL. ATINGIMENTO DO TETO DE 15 BILHÕES DE REAIS. EXTINÇÃO DO BENEFÍCIO. LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA À ANTERIORIDADE E À SEGURANÇA JURÍDICA.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta pela impetrante contra sentença que denegou a segurança em mandado de segurança objetivando a manutenção do benefício fiscal do PERSE (alíquota zero de IRPJ, CSLL, PIS e Cofins) até o prazo final de 60 (sessenta) meses.
II. Questão em discussão
2. A questão em discussão consiste em saber: (i) se é legítima a extinção do benefício fiscal do PERSE pelo atingimento do teto de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais); (ii) se a utilização de modelos preditivos e estimativas pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil afronta o art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021; e (iii) se a retomada da tributação em abril de 2025 viola os princípios da anterioridade anual e nonagesimal.
III. Razões de decidir
3. O art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, incluído pela Lei nº 14.859/2024, estabeleceu um limite objetivo de custo fiscal de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais) para o PERSE, prevendo expressamente a extinção do benefício no mês subsequente à demonstração do atingimento desse teto em audiência pública.
4. Ainda que o benefício em questão se trate de uma isenção condicionada, é certo que com a apresentação, em audiência pública no Congresso Nacional realizada em março de 2025, de relatório que demonstrou o atingimento do limite máximo para o custeio do PERSE, esgotou-se a possibilidade jurídico-econômica de se usufruir do benefício fiscal.
5. A Lei nº 14.859/2024, ao estabelecer o teto para o custo fiscal do programa, vinculou a fruição do benefício ao montante previamente estipulado, cuja extinção decorre de ato declaratório meramente publicizador do atingimento do limite e não de revogação legislativa posterior, tendo sido observada a anterioridade tributária e a publicidade dos atos pela Receita Federal.
6. A utilização de modelo preditivo e relatórios baseados em dados reais das DIRBIs mostra-se hígida, dado o caráter ininterrupto da fruição do benefício, visando evitar a extrapolação do limite orçamentário e observar o Princípio da Responsabilidade Fiscal.
7. A extinção do benefício, após a demonstração do exaurimento do limite, não ofende o princípio da segurança jurídica, visto que os contribuintes tinham ciência da possibilidade de extinção desde a publicação da nova lei, o que lhes permitiu adequar seu planejamento tributário.
8. Mesmo que houvesse irregularidades formais na periodicidade de relatórios bimestrais, isso não teria o condão de afastar a eficácia da norma legal ante o fato objetivo do exaurimento dos recursos destinados ao programa.
9. A anterioridade tributária (anual e nonagesimal) foi integralmente observada, visto que o marco temporal para aferição é a publicação da Lei nº 14.859/2024 (maio de 2024), a qual estabeleceu o teto e a sistemática de extinção, e não o ato administrativo que constatou o implemento da condição em abril de 2025.
10. Em virtude da natureza excepcional do benefício fiscal proporcionado pelo PERSE, não cabe estender os limites da norma isentiva além do que estabelece o texto legal, como corolário do princípio da legalidade tributária, bem como do art. 111, I, do CTN, que exige a interpretação literal da legislação tributária que verse sobre suspensão ou exclusão do crédito tributário.
IV. Dispositivo e tese
11. Reconhecida a perda do objeto da ação. Apelação julgada prejudicada.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 150, III, a e b; CTN, arts. 111 e 178; Lei nº 14.148/2021, arts. 4º and 4º-A; Lei nº 14.859/2024; ADE RFB nº 02/2025.
Jurisprudência relevante citada: STJ, Tema Repetitivo 1283; TRF2, AC nº 5021491-66.2024.4.02.5101/RJ.
Em suas razões recursais (), a embargante alegou que o acórdão incorreu em vícios nos seguintes termos:
(i) Sustentou, inicialmente, a existência de contradição interna no acórdão, afirmando que, embora a decisão tenha enfrentado o mérito da controvérsia ao analisar a legalidade da limitação fiscal introduzida pela Lei nº 14.859/2024, o atingimento do teto fiscal do PERSE, a utilização de modelos preditivos pela Receita Federal e a inexistência de violação aos princípios constitucionais invocados, o dispositivo concluiu pela perda superveniente do objeto da ação. Argumenta que, tendo havido efetiva apreciação das teses de mérito e rejeição da pretensão deduzida, o resultado processual adequado seria o desprovimento da apelação, e não a extinção do processo por perda de objeto.
(ii) Alegou ainda, omissão quanto ao exame da tese relacionada à natureza onerosa e por prazo certo do benefício fiscal do PERSE. Defendeu que o acórdão não enfrentou especificamente a argumentação de que a limitação financeira posteriormente introduzida pela Lei nº 14.859/2024 não poderia alcançar contribuintes que já haviam preenchido os requisitos legais para fruição do benefício originalmente instituído. Afirmou também ausência de manifestação expressa sobre a incidência do art. 178 do Código Tributário Nacional e da Súmula nº 544 do STF, sustentando que a supressão do benefício implicaria violação aos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.
(iii) Apontou, igualmente, omissão em relação à tese de violação ao princípio da anterioridade nonagesimal. Sustentou que a efetiva retomada da exigibilidade tributária não decorreu da publicação da Lei nº 14.859/2024, mas do ato administrativo que reconheceu o atingimento do limite fiscal do programa, formalizado mediante relatório apresentado pela Receita Federal em março de 2025. Defendeu que esse ato possuiria natureza constitutiva de nova situação jurídico-tributária, razão pela qual deveria ser examinada sua compatibilidade com as garantias constitucionais da anterioridade nonagesimal e da vedação à surpresa tributária.
(iv) Por fim, requereu manifestação expressa acerca dos arts. 150, III, “b” e “c”, da Constituição Federal; 111 e 178 do CTN; 4º e 4º-A da Lei nº 14.148/2021; bem como da Súmula nº 544 do STF, para fins de prequestionamento, além do acolhimento dos embargos, com eventual atribuição de efeitos infringentes caso o saneamento dos vícios apontados altere o resultado do julgamento.
Em suas contrarrazões (), a União Federal/Fazenda Nacional sustentou que: "Em verdade, pretende o Embargante obter novo provimento judicial pelo manejo de inadequado instrumento processual, ao invés do recurso cabível."
É o relatório.
Peço dia para julgamento.
VOTO
Conheço dos embargos de declaração, porquanto presentes os seus pressupostos de admissibilidade.
No mérito, contudo, eles não merecem provimento.
O acórdão embargado assentou que o PERSE se encontra extinto em virtude do esgotamento do teto global de renúncia fiscal. Nessa linha, consignou que o Sr. Ministro da Fazenda declarou, em audiência pública realizada no Congresso Nacional em 22/03/2025, o atingimento do limite de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões), tendo o ADE nº 2/2025 conferido publicidade ao evento, fixando a extinção do benefício fiscal a partir do mês de abril de 2025.
Tal ato possui natureza meramente declaratória, pois a extinção do benefício já estava prevista em lei. A revogação do benefício tributário foi estabelecida pelo próprio art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, de modo que o ADE nº 2/2025 limitou-se a dar publicidade ao atingimento do teto previamente fixado pelo legislador, sem criar ou suprimir direitos. Posteriormente, a RFB divulgou novo relatório técnico, em 24/06/2025, comprovando, com base nos dados extraídos da DIRBI, que o total de renúncia tributária do PERSE, no período de abril de 2024 a março de 2025, alcançou R$ 15.685.971.876,09 (quinze bilhões, seiscentos e oitenta e cinco milhões, novecentos e setenta e um mil oitocentos e setenta e seis reais e nove centavos), o que corresponde a 105% do limite legal, confirmando, assim, a extinção definitiva do benefício.
Há que se ressaltar, nesse sentido, que a presente ação foi proposta sob a forma de mandado de segurança, cujo objeto consiste no reconhecimento do direito de usufruírem do benefício de alíquota zero previsto no art. 4º da Lei nº 14.148/2021.
Como se sabe, o mandado de segurança é ação de natureza constitutiva e mandamental, destinada a tutelar direito líquido e certo mediante a imposição de uma obrigação de fazer ou não fazer à autoridade coatora. Ocorre que, com a extinção do PERSE, o benefício fiscal deixou de existir no plano jurídico. Sendo assim, mesmo que se reconhecesse o direito ao PERSE no período anterior a abril de 2024, não haveria ordem a ser cumprida em relação ao período posterior, e, quanto ao período anterior, a discussão resumir-se-ia a eventual compensação tributária de valores já pagos, pretensão que extrapola o objeto do presente mandado de segurança e que demandaria ação própria com instrução probatória adequada.
Nesse contexto, a extinção do PERSE configura fato superveniente apto a ensejar a perda do objeto do mandamus, independentemente da discussão acerca da delimitação temporal do teto fiscal. A controvérsia perdeu sua utilidade prática, uma vez que o benefício fiscal deixou de existir no ordenamento jurídico, tornando inviável a obtenção do provimento pretendido. Desaparece, assim, o interesse processual no prosseguimento da demanda, revelando-se correta a extinção do processo por perda superveniente do objeto.
Desse modo, a conclusão adotada decorreu da ausência de suporte fático e financeiro para a continuidade do benefício, e não da aplicação ou da validação da Lei nº 14.859/2024 em detrimento das garantias previstas no art. 178 do CTN.
Ademais, o acórdão foi categórico ao reconhecer que o ADE RFB nº 2/2025 possui natureza meramente declaratória, eis que a extinção do benefício já estava prevista no próprio art. 4-A da Lei nº 14.148/2021, de modo que não se trata de revogação administrativa do ato concessivo individual, mas de implementação de condição resolutiva legal.
O despacho decisório da RFB que habilitou a embargante ao PERSE não produz efeitos além dos que a lei lhe confere; extinto o benefício por força de dispositivo legal, o despacho administrativo não tem aptidão para preservá-lo.
Cabe salientar, ainda, que a condição onerosa, exigida para impedir a livre supressão da isenção, pressupõe uma contrapartida efetiva e específica, imposta ao contribuinte como ônus assumido em troca da estabilidade do benefício, cujo cumprimento gera, em seu favor, uma situação jurídica consolidada e protegida.
Os requisitos de habilitação ao PERSE (inscrição no CADASTUR, enquadramento em CNAE elegível, ausência de opção pelo Simples Nacional) configuram condições de elegibilidade ao benefício, e não obrigações onerosas que o contribuinte assume como contrapartida à concessão da desoneração.
De todo modo, cuida aqui destacar, mais uma vez, como assentado no acórdão embargado, que, em razão do atingimento do limite máximo do custeio do PERSE, esgotou-se a possibilidade jurídico-econômica de se usufruir do aludido benefício fiscal.
Portanto, constata-se que não houve omissão, contradição e erro de procedimento. A contradição que autoriza o manejo dos embargos de declaração é aquela interna, entre as premissas e conclusões do próprio acórdão embargado, e não a suposta contradição entre este a as provas dos autos, a sentença ou a interpretação legal defendida pelo embargante (v.g. EDcl no REsp n. 1.973.397/MG, relator Ministro Ribeiro Dantas, Quinta Turma, julgado em 11/10/2022, DJe de 18/10/2022).
Quanto as demais questões, verifica-se foram devidamente analisadas no voto relatado, conforme segue:
O Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE) foi instituído pela Lei nº 14.148/2021 com o fim de mitigar os impactos econômicos decorrentes do estado de calamidade pública decretado por meio do Decreto Legislativo nº 6, de 20/03/2020.
Dentre as principais medidas, foi criada a política de alíquota zero dos tributos de PIS/PASEP, COFINS, CSLL e IRPJ, pelo prazo de sessenta meses, nos moldes do art. 4º:
“Art. 4º Ficam reduzidas a 0% (zero por cento) pelo prazo de 60 (sessenta) meses, contado do início da produção de efeitos desta Lei, as alíquotas dos seguintes tributos, incidentes sobre o resultado auferido pelas pessoas jurídicas pertencentes ao setor de eventos nas atividades relacionadas em ato do Ministério da Economia: (Redação dada pela Medida Provisória nº 1.147, de 2022)
I - Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Contribuição PIS/Pasep);
II - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins);
III - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); e
IV - Imposto sobre a Renda das Pessoas Juridicas (IRPJ)”. (g.n.)
De acordo com o art. 2º da lei, apenas as pessoas jurídicas que exerciam direta ou indiretamente atividades econômicas enquadradas no setor de eventos fariam jus ao benefício fiscal:
“Art. 2º. Fica instituído o Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse), com o objetivo de criar condições para que o setor de eventos possa mitigar as perdas oriundas do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020.
§1º. Para os efeitos desta Lei, consideram-se pertencentes ao setor de eventos as pessoas jurídicas, inclusive entidades sem fins lucrativos, que exercem as seguintes atividades econômicas, direta ou indiretamente:
I - realização ou comercialização de congressos, feiras, eventos esportivos, sociais, promocionais ou culturais, feiras de negócios, shows, festas, festivais, simpósios ou espetáculos em geral, casas de eventos, buffets sociais e infantis, casas noturnas e casas de espetáculos;
II - hotelaria em geral;
III - administração de salas de exibição cinematográfica; e
IV - prestação de serviços turísticos, conforme o art. 21 da Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008.
§ 2º. Ato do Ministério da Economia publicará os códigos da Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) que se enquadram na definição de setor de eventos referida no § 1º deste artigo.” (g.n.)
O § 1º desse art. 2º contém quatro incisos, que estabelecem as atividades econômicas consideradas como "pertencentes ao setor de eventos". Os três primeiros enunciam atividades, sem avançar na definição de cada uma delas; o quarto menciona a "prestação de serviços turísticos", remetendo sua definição a dispositivo de outra lei, o art. 21 da Lei nº 11.771/2008.
O § 2º desse dispositivo indicou que a Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) será usada como o elemento indicativo da medida de comparação entre os contribuintes, outorgando ao Ministério da Economia a atribuição de publicar os códigos de CNAE, que, inicialmente, editou a Portaria ME nº 7.163, de 21/06/2021.
Esta Portaria, por sua vez, dividiu os referidos códigos em dois Anexos:
(i) o Anexo I elencou as atividades econômicas que se enquadram nos incs. I, II e III do § 1º do art. 2º da Lei 14.148/21 – tais atividades, portanto, têm enquadramento direto no PERSE;
(ii) o Anexo II, por sua vez, arrolou as atividades que se enquadram no inc. IV daquele dispositivo, quando considerados prestadores de serviços turísticos, conforme art. 21 da Lei 11.771/08 – tais atividades, portanto, para serem enquadrados no PERSE, devem ser desenvolvidas por empresas “prestadoras de serviço turístico” nos termos dos arts. 21 e 22 da Lei 11.771/08.
Veja-se:
“O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso da atribuição que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição, e tendo em vista o disposto no § 2º do art. 2º da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, resolve:
Art. 1º Definir os códigos da Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE que se consideram setor de eventos nos termos do disposto no § 1º do art. 2º da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, na forma dos Anexos I e II.
§ 1º As pessoas jurídicas, inclusive as entidades sem fins lucrativos, que já exerciam, na data de publicação da Lei nº 14.148, de 2021, as atividades econômicas relacionadas no Anexo I a esta Portaria se enquadram no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - Perse.
§ 2º As pessoas jurídicas que exercem as atividades econômicas relacionadas no Anexo II a esta Portaria poderão se enquadrar no Perse desde que, na data de publicação da Lei nº 14.148, de 2021, sua inscrição já estivesse em situação regular no Cadastur, nos termos do art. 21 e do art. 22 da Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008.”
ANEXO I
LISTA DE CÓDIGOS CNAE QUE SE ENQUADRAM NOS INCISOS I, II E III DO § 1º DO ART. 2º DA LEI Nº 14.148, DE 3 DE MAIO DE 2021
(...)
ANEXO II
LISTA DE CÓDIGOS CNAE QUE SE ENQUADRAM NO INCISO IV DO § 1º DO ART. 2º DA LEI Nº 14.148, DE 3 DE MAIO DE 2021, QUANDO CONSIDERADOS PRESTADORES DE SERVIÇOS TURÍSTICOS, CONFORME ART. 21 DA LEI 11.771, DE 17 DE SETEMBRO DE 2008. (g.n.)
Posteriormente, foram editadas outras normas regulamentares (Portaria ME nº 11.266, de 29/12/22; IN RFB nº 2.114, de 31/10/2022 e IN RFB nº 2.195, de 23/05/2024) com listas de códigos na CNAE, que são potencialmente entendidos como "prestação de serviços turísticos".
A questão acerca da suficiência (ou não) do enquadramento nos códigos listados para o gozo do benefício foi, recentemente, enfrentada pelo STJ em sede de recursos repetitivos. De fato, no Tema Repetitivo 1283, analisou-se as seguintes questões:
1) se é necessário (ou não) que o contribuinte esteja previamente inscrito no CADASTUR, conforme previsto na Lei nº 11.771/2008, para que possa usufruir dos benefícios previstos no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), instituído pela Lei nº 14.148/2021;
2) se o contribuinte optante pelo SIMPLES Nacional pode (ou não) beneficiar-se da alíquota zero relativa ao PIS/COFINS, à CSLL e ao IRPJ, prevista no PERSE, considerando a vedação legal inserta no art. 24, § 1º, da LC nº 123/2006.
A primeira questão diz respeito à interpretação conjunta do art. 2º, § 1º, IV, da Lei nº 14.148/2021, e dos arts. 21 e 22 da Lei nº 11.771/2008. Em suma, a controvérsia reside na interpretação do inc. IV do § 1º do art. 2º, que menciona a "prestação de serviços turísticos", remetendo sua definição a dispositivo de outra lei (art. 21 da Lei nº 11.771/2008), em conjunto com o § 2º do mesmo artigo, que estabelece o código da CNAE como elemento indicativo do enquadramento na definição.
A Corte afastou a tese dos contribuintes de que o código da CNAE seria o critério único e suficiente para enquadramento no PERSE; por outro lado, validou a tese da Fazenda Nacional, de que o CNAE seria apenas indicativo, a ser conjugado com requisito da prestação de serviços turísticos previsto na Lei nº 11.771/2008, qual seja, a regularidade no CADASTUR.
Na ocasião, citando a sua própria jurisprudência, bem como a do STF, a Corte assinalou que a interpretação literal prevista no art. 111, II, do CTN se aplica não apenas às isenções, mas aos benefícios fiscais em geral. No caso,
“a definição de serviços turísticos está de acordo com a redação normativa. A lei do PERSE fala em "prestação de serviços turísticos" (art. 2º, IV, da Lei n. 14.148/2021) e expressamente remete à lei específica (Lei n. 11.771/2008). Portanto, os elementos que indicam o que vem a ser prestação de serviços turísticos devem ser buscados nessa última lei. E a legislação sobre a "prestação de serviços turísticos" exige do prestador a inscrição no CADASTUR (art. 22 da Lei n. 11.771/2008)”.
Asseverou, também, que a conclusão quanto ao benefício somente se aplicar aos serviços turísticos regularmente inscritos no CADASTUR no momento da publicação da lei de regência do PERSE decorre não apenas da supracitada interpretação literal, mas também da interpretação teleológica.
Consignou que, para atender a uma finalidade que a leve a tratar sujeitos de formal desigual, a legislação escolheu uma medida de comparação – se o sujeito se dedica ou não à "prestação de serviços turísticos" (art. 2º, § 1º, III, da Lei nº 14.148/2021) – e um indicativo dessa medida – o código do CNAE, expressamente apontado no art. 2º, § 2º, da Lei nº 14.148/2021.
Ponderou, contudo, que somente estar formalmente enquadrado em determinado código da CNAE não justifica o benefício ao contribuinte, já que o código só indica que ele pertence ao setor de eventos.
Neste sentido, ressaltou que o código da CNAE não necessariamente é o único elemento que serve para demonstrar a medida de comparação; outros elementos são cabíveis no caso específico da "prestação de serviços turísticos" (art. 2º, § 1º, IV, da Lei nº 14.148/2021), sendo que, quanto a esta atividade, a Lei do PERSE remete ao art. 21 da Lei nº 11.771/2008, que traz um rol de atividades econômicas que são consideradas como prestação de serviço de turismo, em seu caput, e no parágrafo único, dispõe que as sociedades empresárias que prestam atividades enquadradas em um segundo rol de atividades econômicas "poderão ser cadastradas no Ministério do Turismo".
Por sua vez, o art. 22 da Lei nº 11.771/2008 diz que as prestadoras de serviços turísticos, definidas no artigo anterior, "estão obrigados ao cadastro no Ministério do Turismo", o mencionado CADASTUR.
A este respeito, o voto condutor do paradigma assinalou:
“O entendimento adotado pelo Ministério da Economia e pela Receita Federal do Brasil foi no sentido de que a "prestação de serviços turísticos" só dá jus ao benefício fiscal se a sociedade empresária estiver inscrita e em situação regular no CADASTUR no momento da publicação das partes vetadas da Lei n. 14.148/2021 (18/3/2022). Nesse sentido, as normas complementares (Portaria ME n. 7163, de 21 de junho de 2021; Portaria ME n. 11.266, de 29 de dezembro de 2022; Instrução Normativa RFB n. 2114, de 31 de outubro de 2022 e Instrução Normativa RFB n. 2195, de 23 de maio de 2024) contêm listas de códigos na Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE, que são potencialmente entendidos como "prestação de serviços turísticos". O enquadramento nos códigos listados, no entanto, não é tido por suficiente: exige-se a combinação com a inscrição regular no CADASTUR por ocasião da publicação da lei que criou o PERSE,”
Nesta linha, consignou que a finalidade do benefício fiscal é contemplar aqueles que prestam serviços turísticos, sendo que, no setor de "restaurantes, cafeterias, bares e similares" (art. 21, parágrafo único, I, atual § 1º, I, da Lei nº 11.771/2008), o empreendimento pode ou não ter ligação ao setor turístico, a depender da clientela para o qual o estabelecimento é voltado; e que
“justamente por essa razão, a pessoa prestadora de serviços de "restaurantes, cafeterias, bares e similares" têm a prerrogativa de se cadastrar ou não no CADASTUR. Somente se cadastrada, terá que observar as obrigações e fará jus aos direitos pertinentes do status de prestador de serviços turísticos. Sob esse aspecto, o cadastro é facultativo. Dessa forma, para esse setor, a opção pelo cadastro é constitutiva da situação de prestador de serviços turísticos. É nesse sentido que deve ser compreendida a obrigatoriedade do cadastro, prevista no art. 22, em relação àqueles que poderão ser cadastrados, na forma do art. 21, § 1º, da Lei n. 11.771/2008.”
Concluiu que a leitura conjunta do inc. IV do § 1º do art. 2º, Lei nº 14.148/2021 (que menciona a "prestação de serviços turísticos", remetendo sua definição a dispositivo de outra lei, qual seja, o art. 21 da Lei nº 11.771/2008) com o § 2º do mesmo artigo (que estabelece o código da CNAE como elemento indicativo do enquadramento na definição) permite buscar outros elementos indicativos da medida de comparação na legislação específica sobre a prestação de serviços turísticos. A inscrição regular no CADASTUR em dado momento complementa a demonstração da hipótese legal de tratamento diferenciado e está em conformidade com o texto e a finalidade da lei.
Naquela ocasião, a Corte afirmou, também, que a vedação de cumulação do regime simplificado (Simples Nacional) com benefícios fiscais (art. 24, § 1º, da LC nº 123/2006) é “peremptória e inexorável”, isto é, não se deixou espaço para aplicação de legislação excepcional ou temporária, como é o caso da Lei nº 14.148/2021, que trata de medidas de combate à pandemia da Covid-19, exceto as previstas ou autorizadas naquela própria Lei Complementar; e que, em vista do caráter opcional do regime simplificado, aos contribuintes não cabe invocar o princípio da igualdade para exigir o tratamento favorecido, afastando a pretendida extensão com base na isonomia.
Neste contexto, a Corte fixou a seguinte tese:
"1) É necessário que o prestador de serviços turísticos esteja previamente inscrito no CADASTUR, conforme previsto na Lei 11.771/2008, para que possa se beneficiar da alíquota zero relativa ao PIS/COFINS, à CSLL e ao IRPJ, instituído pelo art. 4º da Lei 14.148/2021 no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE);
2) O contribuinte optante pelo Simples Nacional não pode se beneficiar da alíquota zero relativa ao PIS/COFINS, à CSLL e ao IRPJ, instituída pelo art. 4º da Lei 14.148 /2021 no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), considerando a vedação legal inserta no art. 24, § 1º, da LC 123/2006".
Confira-se a ementa do acórdão:
“Ementa. Tributário e processo civil. Tema 1.283. Recurso especial representativo de controvérsia. Programa especial de retomada do setor de eventos (PERSE). Necessária inscrição prévia no cadastro de prestadores de serviços turísticos (CADASTUR). Exclusão de optantes do simples nacional.
I. Caso em exame
1. Tema 1.283: recursos especiais (REsp ns. 2.130.054, 2.138.576, 2.144.064, 2.144.088, 2.126.428 e 2.126.436) relativa ao Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), criado pela Lei n. 14.148/2021, que dispõe sobre ações emergenciais e temporárias destinadas ao setor de eventos para compensar os efeitos decorrentes das medidas de combate à pandemia da Covid-19.
II. Questão em discussão
2. Definir 1) se é necessário (ou não) que o contribuinte esteja previamente inscrito no CADASTUR, conforme previsto na Lei 11.771/2008, para que possa usufruir dos benefícios previstos no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), instituído pela Lei 14.148/2021; 2) se o contribuinte optante pelo SIMPLES Nacional pode (ou não) beneficiar-se da alíquota zero relativa ao PIS/COFINS, à CSLL e ao IRPJ, prevista no PERSE, considerando a vedação legal inserta no art. 24, § 1º, da LC 123/2006.
III. Razões de decidir
3. As hipóteses de incidência da redução a 0% (zero por cento) da alíquota para a Contribuição PIS/Pasep, Cofins, CSLL e IRPJ, prevista no art. 4º da Lei n. 14.148/2021, devem ser interpretadas literalmente, na forma do art. 111, II, do CTN.
4. A controvérsia reside na interpretação do inciso IV do § 1º do art. 2º, Lei n. 14.148/2021, que menciona a "prestação de serviços turísticos", remetendo sua definição a dispositivo de outra lei (art. 21 da Lei n. 11.771/2008), em conjunto com o § 2º do mesmo artigo, que estabelece o código da CNAE como elemento indicativo do enquadramento na definição. A tese dos contribuintes é que o código da CNAE é o critério único e suficiente para enquadramento no Programa. A tese da União é que o CNAE é apenas indicativo, a ser conjugado com requisito da prestação de serviços turísticos previsto na Lei n. 11.771/2008: a regularidade no CADASTUR.
5. A inscrição regular no CADASTUR em dado momento complementa a demonstração da hipótese legal de tratamento diferenciado e está em conformidade com o texto e a finalidade da lei.
6. O art. 24, § 1º, da Lei Complementar n. 123/2006, dispõe que "não serão consideradas" em favor das optantes pelo Simples Nacional quaisquer alterações em alíquotas que modifiquem o valor de imposto ou contribuição apurado na forma do Simples Nacional.
7. A vedação de cumulação é aplicável, ainda que não haja reprodução na legislação de regência do benefício fiscal. Peremptória e inexorável, não é afastada por legislação excepcional ou temporária, como é o caso da Lei n. 14.148/2021, que trata de medidas de combate à pandemia da Covid-19.
8. Tendo em vista o caráter opcional do regime simplificado, aos contribuintes não cabe invocar o princípio da igualdade para exigir o tratamento favorecido. Precedente do STF.
IV. Dispositivo e tese
Negado provimento ao recurso especial.
Tese de julgamento: "1) É necessário que o prestador de serviços turísticos esteja previamente inscrito no CADASTUR, conforme previsto na Lei 11.771/2008, para que possa se beneficiar da alíquota zero relativa ao PIS/COFINS, à CSLL e ao IRPJ, instituído pelo art. 4º da Lei 14.148/2021 no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE);
2) O contribuinte optante pelo Simples Nacional não pode se beneficiar da alíquota zero relativa ao PIS/COFINS, à CSLL e ao IRPJ, instituída pelo art. 4º da Lei 14.148/2021 no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), considerando a vedação legal inserta no art. 24, § 1º, da LC 123/2006".
_____
Dispositivos relevantes citados: art. 111, II, do CTN; art. 24, § 1º, da Lei Complementar n. 123/2006; art. 2º, §§ 1º e 2º e art. 4º, § 5º da Lei n. 14.148/2021; art. 2º, art. 21 e art. 22, da Lei n. 11.771/2008.
Jurisprudência relevante citada: STF, RE 1.199.021, Rel. Min. Marco Aurélio, Tribunal Pleno, julgado em 8/9/2020. STJ, REsp n. 1.253.258/PR, relator Ministro Humberto Martins, Segunda Turma, julgado em 28/6/2011; AgInt no REsp n. 1.938.522/RS, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 18/3/2024; REsp n. 1.805.925, Rel. Min. Napoleão Nunes Maia Filho, Rel. p/ acórdão Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 23/6/2020.
(REsp n. 2.126.428/RJ, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Primeira Seção, julgado em 11/6/2025, DJEN de 18/6/2025.)”
Trata-se, cabe salientar, de entendimento vinculante, nos termos do art. 927, III, do CPC, de modo que não há mais discussão quanto à legalidade da exigência de prévia inscrição do prestador de serviços turísticos no CADASTUR, conforme previsto na Lei nº 11.771/2008, para que possa se beneficiar da alíquota zero relativa ao PIS/COFINS, à CSLL e ao IRPJ, instituído pelo art. 4º da Lei nº 14.148/2021, no PERSE; bem como quanto à impossibilidade de se beneficiar desse benefício o contribuinte optante pelo Simples Nacional.
Com efeito, o registro no CADASTUR sempre foi um requisito desde a publicação da Lei nº 14.148/2021, e assim continuou, sob a vigência da Lei nº 14.529/2023, não podendo ser simplesmente afastado, a título de isonomia ou qualquer outro. Veja-se, como exemplo, e no âmbito desta 4ª Turma Especializada:
"TRIBUTÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRAMA EMERGENCIAL DE RETOMADA DO SETOR DE EVENTOS - PERSE. ALÍQUOTA ZERO SOBRE TRIBUTOS FEDERAIS. ADESÃO. IMPOSSIBILIDADE. REGISTRO NO CADASTUR. NECESSIDADE. OPTANTE PELO SIMPLES NACIONAL. PROVIMENTO. (...) 4. Em 30/05/2023, foi publicada a Lei nº 14.529, que alterou a Lei nº 14.148/2021 e convalidou a exigência de inscrição no CADASTUR em 18/03/2022 para que empresas de determinados ramos possam usufruir do benefício de redução de alíquotas no âmbito do PERSE. 5. Não há como conferir o benefício àquelas empresas que não preenchiam as condições próprias na data da publicação da Lei, em 18/03/2022, que é a data prevista na Lei nº 14.592/23 e na IN RFB nº 2.114/2022. Nesse sentido, o precedente desta Eg. Turma: Apelação Cível nº 5029795-34.2022.4.02.5001/ES, Rel. Des. Fed. Firly Nascimento Filho, julgado em 06/09/2023, na forma do art. 942 do CPC/15). 6. No caso, a impetrante, que atua no ramo de restaurantes e similares, atividade abrangida pelo PERSE, possui situação regular no CADASTUR a partir de 27/12/2022, ou seja, após a entrada em vigor da legislação, de modo que não faz jus à redução de alíquotas prevista no artigo 4º da Lei nº 14.148 de 2021. 7. A Instrução Normativa RFB nº 2.114/2022, que dispõe sobre a aplicação do benefício fiscal previsto no art. 4º da Lei nº 14.148/21, veda, expressamente, os benefícios previstos na Lei do PERSE às empresas optantes pelo SIMPLES NACIONAL, encontrando-se em consonância com o art. 24 da Lei Complementar nº 123/2006. 8. A impetrante era optante do SIMPLES NACIONAL no período de 01/01/2022 a 31/12/2022 e, ainda que tenha sido excluída do SIMPLES em 2023, faltava-lhe requisito indispensável à concessão do benefício fiscal ora perseguido, tendo se cadastrado no Ministério do Turismo (CADASTUR) posteriormente à entrada em vigor da Lei 14.148/2021. 9. Remessa Necessária e Apelação que se dá provimento." (TRF2, Apelação/Remessa Necessária, 5001126-25.2023.4.02.5101, Rel. CARMEN SILVIA LIMA DE ARRUDA , 4a. TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - CARMEN SILVIA LIMA DE ARRUDA, julgado em 21/11/2023, DJe 30/11/2023) (negritos meus)
"TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRAMA ESPECIAL DE RETOMADA DO SETOR DE EVENTOS - PERSE. LEI 14.148/2021. ART. 4º. ALÍQUOTA ZERO. IRPJ, CSLL, PIS E COFINS. BENEFÍCIO FISCAL DESTINADO AO SETOR DE EVENTOS. LEGALIDADE DE CADASTRO PRÉVIO CADASTRO JUNTO AO MINISTÉRIO DO TURISMO NO MOMENTO DA PUBLICAÇÃO DA LEI. LEGALIDADE DA PORTARIA ME 7.163/202, COM RESPALDO NA LEI 11.771/2008. PRINCÍPIO DA ISONOMIA TRIBUTÁRIA. NÃO VIOLAÇÃO. JURISPRUDÊNCIA DO STF. 1. Dentre as principais medidas de amortização de perdas econômicas causas pela pandemia de covid-19, restou implementado o benefício fiscal de alíquota zero pelo art. 4º da Lei 14.148/2021, referente aos tributos de PIS/PASEP, COFINS, CSLL e IRPJ, pelo prazo de sessenta meses. 2. Para fazer jus ao benefício fiscal, a pessoa jurídica deve comprovar sua prévia inscrição no CADASTUR quando da publicação da Lei 14.148/2021, nos exatos termos do art. 2º, § 2º da Lei 14.178/21; arts. 21 e 22 da Lei 11.771/2008; e da Portaria ME 7.163/21. 3. A Portaria ME n.º 7.163/21 não inovou o ordenamento jurídico, isto é, não criou direitos nem impôs obrigações às pessoas jurídicas sem respaldo legal, mas tão somente regulamentou o art. 2º, § 2º da Lei 14.148/21, com respaldo na Política Nacional de Turismo, cuja exigência de cadastramento prévio junto ao Ministério do Turismo já havia sido determinado através dos arts. 21 e 22 Lei n.º 11.771/08. Assim, é legítima a exigência do CADASTUR para prestação de serviços turísticos. 4. A Lei 11.771/2008 determina que é obrigatório o prévio cadastro junto ao Ministério do Turismo para que uma pessoa jurídica possa prestar serviços considerados essencialmente turísticos, na forma do art. 21 e cadastramento facultativo para determinadas atividades, as quais podem ser consideradas turísticas, na forma do parágrafo único também do art. 21. 5. Por seu turno, às pessoas jurídicas que exercem outras atividades, restou autorizada a inscrição no CADASTUR, de forma facultativa, para que assim, pudessem exercer atividades turísticas, conforme o art. 21 da Lei n.º 11.771/08, frisando-se que a efetivação do cadastro é condição sine qua non para o regular exercício de atividades turísticas. 6. Desta forma, as pessoas jurídicas que não possuem prévia inscrição no CADASTUR não são consideradas prestadoras de serviços turísticos para fins legais. 7.No caso em comento, a apelante sustenta categoricamente que faz jus ao benefício fiscal, por se enquadrar no inciso IV, §1º do art. 2º da Lei n.º 14.148/21, uma vez que seus CNAEs se encontram enquadram no Anexo I (82.30-0-02 - Casas de festas e eventos) e no Anexo II (56.11.2-04 - Lanchonetes, casas de chá, de sucos e similares) - ambos da Portaria ME n.º 7.163/21 8. A Apelante inscreveu-se no CADASTUR com data de validade de 14/04/2022 a 14/04/2024 (EV. 01-OUT4). A partir da data de sua inscrição no CADASTUR faz jus, portanto, à concessão do benefício, na forma do § 2º do art. 2º da Lei nº 14.148/21 e do art. 22 da Lei nº 11.771/08. 9. O CADASTUR é um ato administrativo declaratório, mas também produz o efeito de permitir o controle da qualidade dos serviços oferecidos pelas pessoas cadastradas aos turistas, além de permitir o planejamento do setor turístico, como política pública. 10. Então, embora o deferimento do pedido de inscrição no CADASTUR seja homologatório, produz efeitos jurídicos indiretos e que interessam à ordem pública, porque alguns deles - como a possibilidade de, com o cadastro, beneficiar-se do regime do PERSE - só podem ser admitidos como constituindo-se em direito subjetivo depois de aperfeiçoada e acabada a inscrição naquele Cadastro. 11. Recurso provido para reconhecer à Apelante o direito subjetivo a beneficiar-se do regime do PERSE, a partir da data de sua inscrição no CADASTUR." (TRF2 , Apelação Cível, 5003442-94.2022.4.02.5117, Rel. ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR , 4a. TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR, julgado em 11/07/2023, DJe 31/07/2023) (negritos meus)
De fato, a MP nº 1.147/2022, convertida na Lei nº 14.592/2023, introduziu o § 5º no art. 4º da Lei nº 14.148/2021, condicionando o benefício "à regularidade, em 18 de março de 2022, de sua situação perante o Cadastro dos Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur)".
“§ 5º Terão direito à fruição de que trata este artigo, condicionada à regularidade, em 18 de março de 2022, de sua situação perante o Cadastro dos Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur), nos termos dos arts. 21 e 22 da Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008 (Política Nacional de Turismo), as pessoas jurídicas que exercem as seguintes atividades econômicas: serviço de transporte de passageiros - locação de automóveis com motorista (4923-0/02); transporte rodoviário coletivo de passageiros, sob regime de fretamento, municipal (4929-9/01); transporte rodoviário coletivo de passageiros, sob regime de fretamento, intermunicipal, interestadual e internacional (4929-9 /02); organização de excursões em veículos rodoviários próprios, municipal (4929-9/03); organização de excursões em veículos rodoviários próprios, intermunicipal, interestadual e internacional (4929-9/04); transporte marítimo de cabotagem - passageiros (5011-4/02); transporte marítimo de longo curso - passageiros (5012-2/02); transporte aquaviário para passeios turísticos (5099-8 /01); restaurantes e similares (5611-2/01); bares e outros estabelecimentos especializados em servir bebidas, sem entretenimento (5611-2/04); bares e outros estabelecimentos especializados em servir bebidas, com entretenimento (5611-2/05); agências de viagem (7911-2/00); operadores turísticos (7912-1 /00); atividades de museus e de exploração de lugares e prédios históricos e atrações similares (9102-3/01); atividades de jardins botânicos, zoológicos, parques nacionais, reservas ecológicas e áreas de proteção ambiental (9103-1 /00); parques de diversão e parques temáticos (9321-2/00); atividades de organizações associativas ligadas à cultura e à arte (9493-6/00)”
Posteriormente, a Lei nº 14.859/2024 deu nova redação ao §5º, permitindo a regularização da situação no CADASTUR até 30/05/2023, data da publicação da Lei nº 14.592/2023:
“§5º Terão direito à fruição do benefício fiscal de que trata este artigo, condicionada à regularidade, em 18 de março de 2022, ou adquirida entre essa data e 30 de maio de 2023, de sua situação perante o Cadastro de Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur), nos termos dos arts. 21 e 22 da Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008 (Política Nacional de Turismo), as pessoas jurídicas que exercem as seguintes atividades econômicas: restaurantes e similares (5611-2/01); bares e outros estabelecimentos especializados em servir bebidas, sem entretenimento (5611-2/04); bares e outros estabelecimentos especializados em servir bebidas, com entretenimento (5611- 2/05); agências de viagem (7911-2/00); operadores turísticos (7912-1/00); atividades de jardins botânicos, zoológicos, parques nacionais, reservas ecológicas e áreas de proteção ambiental (9103-1/00); parques de diversão e parques temáticos (9321-2/00); atividades de organizações associativas ligadas à cultura e à arte (9493-6/00).”
Tais disposições não inovaram a ordem normativa, visto que apenas positivaram uma compreensão já extraída da legislação de regência, com a concessão de prazo ao contribuinte para que se ajustasse às novas exigências, como esclarecido pelo voto-vista proferido pelo Exmo. Sr. Min. Gurgel de Faria quando do julgamento do Tema Repetitivo 1283/STJ.
Há que se ressaltar, contudo, que ainda que o benefício em questão se trate de uma isenção condicionada, é certo que com a apresentação, em audiência pública no Congresso Nacional realizada em março de 2025, de relatório que demonstrou o atingimento do limite máximo de quinze bilhões de reais para o custeio do PERSE, esgotou-se a possibilidade jurídico-econômica de se usufruir do benefício fiscal. Veja-se, a este respeito, o teor do art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, incluído pela Lei nº 14.859/2024:
“Art. 4º-A. O benefício fiscal estabelecido no art. 4º terá o seu custo fiscal de gasto tributário fixado, nos meses de abril de 2024 a dezembro de 2026, no valor máximo de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais), o qual será demonstrado pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil em relatórios bimestrais de acompanhamento, contendo exclusivamente os valores da redução dos tributos das pessoas jurídicas de que trata o art. 4º que foram consideradas habilitadas na forma do art. 4º-B desta Lei, com desagregação dos valores por item da CNAE e por forma de apuração da base de cálculo do IRPJ, sendo discriminados no relatório os valores de redução de tributos que sejam objeto de discussão judicial não transitada em julgado, ficando o benefício fiscal extinto a partir do mês subsequente àquele em que for demonstrado pelo Poder Executivo em audiência pública do Congresso Nacional que o custo fiscal acumulado atingiu o limite fixado. (Incluído pela Lei nº 14.859, de 2024)” (g.n.)
Naquela ocasião, foram apresentados os dados acumulados e a estimativa de alcance do teto no final do mês de março de 2025, em cumprimento ao disposto na parte final do supratranscrito art. 4º-A, que prevê o fim do benefício a partir do mês subsequente àquele em que for demonstrado pelo Poder Executivo em audiência pública no Congresso Nacional que o custo fiscal acumulado atingiu o limite fixado.
O relatório apresentado ao Congresso Nacional e divulgado ao público, em cumprimento ao art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, contém os valores de redução dos tributos das pessoas jurídicas habilitadas, com desagregação dos valores por item CNAE e por forma de apuração da base de cálculo do IRPJ, sendo discriminados também os valores de redução de tributos objeto de discussão judicial.
Com efeito, o relatório técnico disponibilizado inicialmente pela Receita Federal revelou-se suficientemente detalhado, tendo-se baseado em modelo preditivo que levou em conta os dados constantes nas Declarações de Informações sobre Incentivos, Renúncias, Benefícios e Imunidades de Natureza Tributária (Dirbis), apresentadas por contribuintes regularmente habilitados no PERSE. Ou seja, a estimativa de exaurimento do limite fiscal em março de 2025 resultou da projeção de dados reais de fruição do benefício por parte das pessoas jurídicas participantes do programa, com base em competências já apuradas.
Em consequência disso, foi publicado o ADE RFB nº 2, de 21/03/2025, com o fim de “tornar pública a demonstração do atingimento do limite previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, realizada em audiência pública no Congresso Nacional, no dia 12 de março de 2025, com a consequente extinção do benefício fiscal a partir do mês de abril de 2025”.
Trata-se, cabe salientar, de ato de natureza meramente declaratória, que não cria ou suprime direitos; a revogação do benefício tributário já estava prevista em dispositivo legal (art. 4°-A da Lei nº 14.148/2021), sendo certo que o ADE em questão serviu para conferir publicidade ao atingimento do teto do PERSE.
Posteriormente, foi divulgado novo relatório técnico pela RFB, em 24/06/2025, em que se demonstrou os dados extraídos da Declaração de Incentivos, Renúncias, Benefícios e Imunidades de Natureza Tributária (Dirbi), referentes aos contribuintes habilitados no Perse, abrangendo o período de abril de 2024 a março de 2025, contemplando as declarações entregues até o dia 02/06/2025, e que apontam que o total de renúncia tributária, de fato, ultrapassou o limite estabelecido pela Lei nº 14.148/2021, confirmando, assim, a extinção do benefício fiscal a partir de abril desse ano. Confira-se:
"De acordo com o aqui demonstrado, considerando exclusivamente as pessoas jurídicas habilitadas, de acordo com as atividades econômicas permitidas e demais requisitos legais, conforme declarado na Declaração de Incentivos, Renúncias, Benefícios e Imunidades de Natureza Tributária – Dirbi, com dados extraídos em 02/06/2025, após o término do período de envio das informações referentes à competência março/2025, o valor total da renúncia tributária do PERSE, a partir de abril de 2024 e até março de 2025, é de R$ 15.685.971.876,09 (quinze bilhões, seiscentos e oitenta e cinco milhões, novecentos e setenta e hum mil, oitocentos e setenta e seis reais e nove centavos), o que corresponde a 105% do limite de R$ 15 bilhões."
Não se afigura razoável concluir que, no caso, a realização de audiência pública com base em projeções afrontaria o princípio da legalidade. Tendo em vista que a fruição do benefício em questão se dá de forma ininterrupta, e que a lei estabeleceu um limite para o custo fiscal tributário do PERSE, foram promovidas estimativas, repise-se, devidamente fundamentadas, quanto ao momento do atingimento daquele teto legal, objetivando, assim, que ele não fosse superado.
Neste sentido, realizou-se, primeiramente, a audiência pública, por intermédio da qual foi dada ciência aos contribuintes de que, no mês seguinte, o benefício fiscal teria seus recursos exauridos, garantindo-se, com isso, a necessária transparência.
A metodologia adotada para estimar o alcance do montante total de renúncia fiscal do programa é hígida. De fato, a RFB fundou-se em dados técnicos e informações fiscais suficientemente idôneas para comprovar o atingimento do limite do custo fiscal do PERSE, não havendo razão jurídica capaz de infirmar suas conclusões.
De todo modo, ainda que se observasse eventual irregularidade formal na periodicidade da divulgação, isso não seria suficiente, per se, para se afastar a eficácia da norma legal. O limite global foi atingido em março/2025, fato objetivo e incontornável, constatado pela autoridade competente.
É oportuno consignar, ainda, que, em virtude da natureza excepcional do benefício fiscal proporcionado pelo PERSE, não cabe estender os limites da norma isentiva além do que estabelece o texto legal, como corolário do princípio da legalidade tributária, bem como do art. 111, I, do CTN, que exige a interpretação literal da legislação tributária que verse sobre suspensão ou exclusão do crédito tributário.
Por fim, é oportuna a transcrição de excerto do voto do Exmo. Sr. Des. Fed. Paulo Leite, relator da AC nº 5021491-66.2024.4.02.5101/RJ, que bem resolve as questões relativas à anterioridade tributária e à segurança jurídica:
“De outro lado, compreende-se que a anterioridade tributária (nonagesimal e de exercício) foi integralmente observada, pois a lei foi publicada em maio de 2024 e os efeitos passaram a vigorar apenas em abril de 2025, razão pela qual não há que se falar em violação à segurança jurídica, já que o término do benefício era previsível e acompanhado por relatórios bimestrais, afastando a alegação de surpresa ao contribuinte.
Em consonância com o entendimento aqui exposto, cito trechos da decisão proferida pelo em. Desembargador Federal Rômulo Pizzolatti, integrante do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, no julgamento do Agravo de Instrumento nº 5024334-87.2025.4.04.0000/RS (05/08/2025), que assinalou que a anterioridade deve ser aferida a partir do ato legislativo que fixou o termo final da renúncia fiscal, isto é, a partir da data da publicação da Lei nº 14.859/2024, que se deu em maio de 2024, e não da constatação de sua ocorrência, (a partir de abril de 2025 em virtude do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025):
“Para o fim de averiguar se houve inobservância da anterioridade tributária, deve-se aferir o momento da extinção da renúncia fiscal do PERSE, e não da produção de efeitos a partir da verificação do termo. Na verdade, a anterioridade tributária considera-se como observada justamente quando há o devido intervalo entre o ato que restabeleceu o tributo e a produção de efeitos por esse ato.
Ora, a Lei nº 14.859 foi publicada em 22-05-2024, e seus efeitos sobre o aumento indireto da carga tributária se verificaram apenas em 01-04-2025, do que se extrai que foram estritamente observadas as chamadas anterioridade nonagesimal e anterioridade de exercício.
Em outras palavras, a extinção da renúncia fiscal do PERSE foi prevista pela lei mesma, tendo o ato da RFB a simples atribuição de anunciar a ocorrência do termo nela pré-estabelecido. O ato da RFB possui, assim, caráter meramente declaratório, e não desconstitutivo da renúncia fiscal.
Acresce que a anterioridade tributária se fundamenta na segurança jurídica, na proteção das legítimas expectativas dos contribuintes sobre a previsibilidade do sistema tributário para o planejamento de suas atividades. Ocorre que tudo isso foi atendido desde a edição da Lei nº 14.859, de 22-05-2024, no que já previu o fim da renúncia fiscal do PERSE, por exaustão da capacidade financeira do Estado para custeá-la. Ou seja, estabelecida pela lei a extinção a termo da renúncia fiscal, há cenário que representa suficiente concretude para os contribuintes guiarem seus planejamentos, mormente porque a RFB estava encarregada de elaborar relatórios bimestrais, os quais forneciam substrato para acompanhar a aproximação do termo.
Quando finalmente se verificou a ocorrência do termo, não haveria aí nenhuma surpresa e nada de repentino que pudesse justificar fosse o simples ato declaratório da RFB submetido ele próprio à anterioridade tributária.
Enfim, fazer incidir a anterioridade a partir da verificação do termo em 01-04-2025, como pretende o contribuinte impetrante, seria fazer extrapolar inequivocamente o rígido limite do custo fiscal estabelecido na lei, não tendo a parte impetrante apresentado suficientes fundamentos para uma providência dessa natureza por parte do Poder Judiciário.”
Por todo o exposto, conclui-se, em suma, que o direito ao PERSE foi conferido às pessoas jurídicas, inclusive entidades sem fins lucrativos, que exerciam, direta ou indiretamente, as atividades econômicas de:
(i) realização ou comercialização de congressos, feiras, eventos esportivos, sociais, promocionais ou culturais, feiras de negócios, shows, festas, festivais, simpósios ou espetáculos em geral, casas de eventos, buffets sociais e infantis, casas noturnas e casas de espetáculos (inc. I do §1º e §2º, do art. 2º da Lei nº 14.148/2021); hotelaria em geral (inc. II); e administração de salas de exibição cinematográfica (inc. III), conforme códigos CNAE previstos nas normas regulamentares (Portaria ME nº 7.163/2021 e seguintes);
(ii) prestação de serviços turísticos (inc. IV e §2º, do art. 2º da Lei nº 14.148/2021), os quais foram detalhados no rol do art. 21 da Lei nº 11.771/2008, conforme códigos CNAE previstos nas normas regulamentares (Portaria ME 7.163/21 e seguintes), desde que inscritas no CADASTUR quando da publicação da Lei nº 14.148/2021 (que criou o PERSE), ou quando das leis seguintes que estenderam o prazo para regularização da situação (a MP nº 1.148/2022, posteriormente convertida na Lei nº 14.592/2023, condicionou o benefício à regularidade de sua situação perante o CADASTUR na data de 18/03/2022; e a Lei nº 14.859/2024 estendeu o prazo para regularização da situação até 30/05/2023).
Entretanto, em razão do atingimento do limite máximo do custeio do PERSE, esgotou-se a possibilidade jurídico-econômica de se usufruir do aludido benefício fiscal.
DO CASO CONCRETO
O pedido deduzido nesta ação foi o seguinte ():
" (...) reconhecer o direito líquido e certo da Impetrante à permanência no PERSE e à fruição integral do benefício fiscal previsto no artigo 4o da Lei no 14.148/2021, até o término do prazo legal de 60 (sessenta) meses, ou seja, até março de 2027."
Contudo, como visto acima, não há como se determinar a manutenção no PERSE, haja vista o atingimento do limite máximo de custeio, a ensejar o esgotamento da possibilidade jurídico-econômica de se usufruir do aludido benefício fiscal; tampouco há que se reconhecer qualquer ilegalidade no ADE RFB nº 2/2025.
Com efeito, no caso, está nítido o propósito de rediscutir temas que foram devidamente apreciados, o que, contudo, não é cabível na via estreita dos embargos de declaração, como reconhecido na jurisprudência (v.g. EDcl nos EDcl nos EDcl no AgRg no AgRg no AREsp 453.117/SP, Terceira Turma, julgado em 16/12/2014, DJe 02/02/2015; EDcl no AgRg no Ag 1.035.101/MS, Quarta Turma, DJe de 28.10.2008; EDcl no AgRg nos EREsp 545.285/RS, Primeira Seção, DJU de 1/8/2006.)
Por fim, cabe salientar que, para o acesso às vias superiores, basta que a questão tenha sido debatida nos autos, sem a necessidade de menção expressa a todos os dispositivos de lei que fundamentam a decisão. O art. 1.025 do CPC unifica a questão do prequestionamento para o fim de considerar incluídos no acórdão os elementos que o embargante suscitou ainda que os embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o Tribunal Superior considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade na decisão.
Isto posto, voto por negar provimento aos embargos de declaração.
Documento eletrônico assinado por ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002916066v6 e do código CRC 9cb8848b.
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