Apelação Cível Nº 5032324-60.2021.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
BGM PETRÓLEO E GÁS S.A. interpõe em face de proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal Cível de Vitória que, em ação de procedimento comum movida contra a AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO (ANM), UNIPAR CARBOCLORO S.A. e DANA IMPORTAÇÃO E EXPORTAÇÃO LTDA., julgou improcedentes os pedidos de anulação de atos administrativos decorrentes do Edital ANM número 02/2021.
Em suas razões de apelação, a autora sustenta que a sentença merece reforma sob o argumento de que a autorização de pesquisa mineral outorgada às rés possui objeto juridicamente impossível, dada a incompatibilidade total entre a extração de sal-gema e a exploração de petróleo. Alega que a perfuração do solo para dissolução da camada de sal compromete o isolamento rochoso dos reservatórios de petróleo, provocando migração de hidrocarbonetos e instabilidade nos poços produtores. Reitera a existência de riscos catastróficos ao meio ambiente e à segurança das populações locais, nos moldes do desastre ocorrido no Estado de Alagoas, asseverando que o Edital ANM número 02/2021 é nulo.
Foram apresentadas contrarrazões pela e pela , ambas defendendo o desprovimento do recurso e a manutenção integral da sentença recorrida.
O MPF pelo desprovimento do recurso.
A UNIPAR nos autos para informar a ocorrência de fato novo, consistente na decisão acerca da não exploração minerária na área objeto de discussão nos presentes autos, o que ensejou a de intimação das partes para manifestação.
A parte autora se , requerendo o provimento do apelo.
Já a ANP, em sua , enfatizou que os motivos que teriam gerando o não prosseguimento da atividade minerária não teriam a ver com os motivos que ensejaram o ajuizamento da ação, destacando que as áreas afetas à empresa DANA IMPORTAÇÃO tiveram prosseguimento após a aprovação do relatório final de pesquisa, pugnando pelo desprovimento do recurso.
Em nova , a ANP anexou aos autos a para embasar suas informações.
Após determinando o aguardo da inclusão dos autos em pauta para julgamento, a UNIPAR voltou a se , ratificando a informação de que não haverá exploração na área objeto da discussão nestes autos.
É o necessário relatório.
VOTO
BGM PETRÓLEO E GÁS S.A. interpõe em face de proferida pelo Juízo da 5ª Vara Federal Cível de Vitória que, em ação de procedimento comum movida contra a AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO (ANM), UNIPAR CARBOCLORO S.A. e DANA IMPORTAÇÃO E EXPORTAÇÃO LTDA., julgou improcedentes os pedidos de anulação de atos administrativos decorrentes do Edital ANM número 02/2021.
Na , a autora alegou que celebrou com a Agência Nacional do Petróleo (ANP) o Contrato de Concessão número 48610.012630/2017-21, que lhe confere o direito exclusivo de realizar atividades de exploração, desenvolvimento e produção de petróleo e gás natural no Bloco ES-T-345. Sustentou que a ANM publicou o Edital número 02/2021, referente à 4ª Rodada de Disponibilidade de Áreas, com o objetivo de conferir autorização de pesquisa de sal-gema em áreas que coincidem geograficamente com o bloco concedido à demandante.
Afirmou que existe uma incompatibilidade técnica intransponível entre as atividades de exploração de petróleo e a lavra de sal-gema no mesmo local, conforme laudo técnico unilateral que apresentou nos autos. Aduziu que a concomitância das atividades gera graves riscos de acidentes ecológicos, colapso de solo e desabamento de poços, mencionando o desastre ambiental ocorrido em Maceió, no Estado de Alagoas, como exemplo dos perigos da extração de sal-gema. Apontou, também, que o sistema eletrônico SOPLE, utilizado pela ANM para o recebimento de impugnações administrativas, limitou excessivamente o seu direito de defesa por não admitir o envio de documentos anexos, violando o artigo 164 da Lei número 14.133/2021. Requereu, ao final, que a ANM fosse impedida de outorgar o direito de pesquisa minerária nas áreas que se sobrepõem ao Bloco ES-T-345.
A julgou improcedentes os pedidos em relação aos réus remanescentes. O juízo de primeiro grau fundamentou que o laudo técnico da própria autora e os pareceres da ANM e da ANP convergem no sentido de que é possível a convivência pacífica das atividades de pesquisa mineral e petrolífera mediante ajustes e distanciamentos técnicos. Pontuou que as pesquisas de sal-gema na região remontam a 1981, de modo que a atividade petrolífera iniciada em 2018 é posterior e não goza de exclusividade. Asseverou, por fim, que eventual conflito futuro na fase de lavra efetiva deve ser dirimido pelo Poder Executivo Federal, nos termos do artigo 42 do Decreto-Lei número 227/1967, sendo vedado ao Judiciário imiscuir-se no mérito das escolhas técnicas e discricionárias da Administração Pública.
Antes de adentrar no exame do mérito da controvérsia, cumpre analisar o impacto processual da petição protocolada pela empresa UNIPAR CARBOCLORO S.A. em segundo grau, na qual a referida demandada declarou expressamente que desistiu de promover a exploração econômica e minerária na região geográfica objeto deste litígio.
A pretensão deduzida pela concessionária autora consistia no impedimento da outorga de direitos minerários que pudessem colidir fisicamente com o Bloco ES-T-345, de modo que a atuação das empresas arrematantes do certame promovido pelo Edital ANM número 02/2021 constituía a causa imediata do alegado risco de interferência operacional. Com a manifestação formal da ré UNIPAR de que não dará prosseguimento a qualquer ato de pesquisa ou lavra no local, pela ANP, o conflito de interesses específico estabelecido entre ela e a autora deixou de existir.
Desse modo, evidencia-se o esvaziamento da utilidade prática e da necessidade do provimento jurisdicional em relação à mencionada co-ré, caracterizando a perda superveniente do interesse de agir da autora e, por via de consequência, a perda de objeto do presente recurso de apelação no que tange a essa relação jurídica processual.
Superada a questão preliminar atinente à ré UNIPAR, cumpre examinar o mérito do apelo remanescente em face da AGÊNCIA NACIONAL DE MINERAÇÃO (ANM) e da empresa DANA IMPORTAÇÃO E EXPORTAÇÃO LTDA., as quais mantêm íntegro o interesse no desfecho do processo.
A controvérsia reside na suposta incompatibilidade técnica absoluta entre as atividades de exploração e lavra de petróleo e gás no Bloco ES-T-345 (titularizado pela autora por meio do Contrato número 48610.012630/2017-21) e as atividades de pesquisa e extração de sal-gema nas áreas disponibilizadas no Edital ANM número 02/2021.
No que tange aos aspectos eminentemente técnicos do conflito, os elementos de convicção amealhados ao longo da instrução processual não respaldam a tese de incompatibilidade total sustentada pela recorrente.
Os órgãos reguladores do setor emitiram pareceres convergentes. A , oriunda da área técnica da ANM, esclareceu que as áreas ofertadas no certame se destinam, no estágio atual, à pesquisa mineral, etapa plenamente compatível com o mapeamento geológico concomitante realizado pela concessionária de petróleo. Confira-se:
O também pontuou que, sob a ótica da segurança operacional, ambas as atividades podem coexistir, desde que coordenadas por estudos de modelagem geomecânica e análises de risco integradas entre os respectivos concessionários. Leia-se:
A tese de inviabilidade técnica e de perigo de desabamento do solo dependia da produção de prova técnica minuciosa sob o crivo do contraditório. Entretanto, devidamente a delimitar as provas que pretendia produzir, a autora expressamente o seu desinteresse no prosseguimento da fase instrutória, requerendo a dispensa da perícia técnica de engenharia de minas e geologia que havia postulado anteriormente.
Ao dispensar a produção da prova pericial, a concessionária de petróleo assumiu as consequências processuais de sua inércia probatória. De acordo com o artigo 373, inciso I, do Código de Processo Civil, cumpre à parte autora demonstrar de maneira robusta o fato constitutivo de seu pretenso direito. Sem o laudo pericial oficial para contrapor as conclusões técnicas das agências reguladoras estatais, as alegações de risco catastrófico e de incompatibilidade técnica insuperável permanecem no plano das conjecturas e dos argumentos puramente hipotéticos, insuficientes para desconstituir a presunção de legitimidade dos atos praticados pela Administração Pública.
Cumpre destacar, como feito pela sentença, que, no caso concreto, especialmente em razão da expressiva dimensão das áreas objeto da concessão, que possuem aproximadamente 1.000 hectares, correspondentes a cerca de 10.000.000 m², sequer é possível afirmar, neste momento, que haverá efetiva sobreposição entre as atividades de exploração de petróleo e de pesquisa de sal-gema, em um mesmo espaço físico.
No mais, conforme ressaltado pela ANM em sua peça de defesa, mesmo na hipótese de, futuramente, vir a ser constatada a impossibilidade de coexistência entre as distintas atividades, não se pode presumir, como pretende a autora, a prevalência automática da atividade petrolífera decorrente do Contrato de Concessão n.º 48610.012630/2017-21, celebrado com a ANP em 29 de janeiro de 2018, por ocasião da 14ª Rodada de Licitações.
Além da ausência de comprovação da incompatibilidade técnica, a análise cronológica dos direitos incidentes sobre a localidade revela que a prioridade de ocupação pertence ao setor de mineração. Os processos administrativos que originaram as poligonais de pesquisa de sal-gema (Processos Minerários números 890.241/1981, 890.243/1981, 890.244/1981, 890.245/1981 e 890.246/1981, pela ANP) foram instaurados no ano de 1981, gerando direitos de prioridade minerária chancelados desde o ano de 1982.
Em contrapartida, o contrato de concessão firmado pela autora junto à ANP para a exploração de petróleo e gás () foi celebrado em 29 de janeiro de 2018. Ao adquirir os direitos de exploração do Bloco ES-T-345, a concessionária tinha o dever de verificar a existência de ônus preexistentes sobre o subsolo da região, integrando tal sobreposição à sua própria matriz de riscos empresariais, nos moldes do artigo 26 da Lei número 9.478 de 1997. Não há que se falar, portanto, em surpresa ou violação a direito adquirido da recorrente, porquanto a oneração mineral da área antecede em décadas o seu ingresso no projeto petrolífero.
Sob a perspectiva institucional, o ordenamento jurídico pátrio confere ao Poder Executivo a atribuição de harmonizar o aproveitamento econômico de recursos naturais concorrentes. Na eventualidade de as etapas futuras de extração efetiva (lavra) revelarem conflito físico incontornável que impeça a execução conjunta das atividades, a solução da controvérsia deve ocorrer no âmbito administrativo, por meio de decisão técnica conjunta da ANM, da ANP e do Ministério de Minas e Energia (MME).
Essa prerrogativa encontra-se expressamente consagrada no artigo 42 do Código de Mineração (Decreto-Lei nº 227/1967), ao dispor que a autorização de lavra poderá ser recusada pelo Poder Executivo se considerada prejudicial ao bem público ou se comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial, resguardando-se ao minerador preterido o direito à indenização pelas despesas de pesquisa. Trata-se de juízo de valor eminentemente político e macroeconômico, cuja valoração discricionária é exclusiva do Governo Federal, amparada nos artigos 72 e 82 do Decreto nº 9.406/2018. Confira-se:
Decreto-Lei nº 227/1967
Art. 42. A autorização será recusada, se a lavra for considerada prejudicial ao bem público ou comprometer interesses que superem a utilidade da exploração industrial, a juízo do Governo. Neste último caso, o pesquisador terá direito de receber do Governo a indenização das despesas feitas com os trabalhos de pesquisa, uma vez que haja sido aprovado o Relatório.
Decreto nº 9.406/2018
Art. 72. Em zona declarada reserva nacional de determinada substância mineral ou em áreas específicas objeto de pesquisa ou lavra sob o regime de monopólio, o Poder Executivo federal poderá, mediante condições especiais condizentes com os interesses da União e da economia nacional, outorgar autorização de pesquisa ou concessão de lavra de outra substância mineral, quando os trabalhos relativos à autorização ou à concessão forem compatíveis e independentes dos relativos à substância da reserva nacional ou do monopólio.
§ 1º Nas reservas nacionais, a pesquisa ou lavra de outra substância mineral somente será autorizada ou concedida nas condições especiais estabelecidas em ato do Ministro de Estado de Minas e Energia, ouvidos, previamente, os órgãos governamentais interessados.
§ 2º Nas áreas sob regime de monopólio, a pesquisa ou a lavra de outra substância mineral somente será autorizada ou concedida nas condições especiais estabelecidas em ato do Ministro de Estado de Minas e Energia, ouvido, previamente, o órgão executor do monopólio.
§ 3º Verificada, a qualquer tempo, a incompatibilidade ou a dependência dos trabalhos, a autorização de pesquisa ou concessão de lavra será revogada.
§ 4º O direito de prioridade não se aplica às hipóteses previstas neste artigo e cabe ao Poder Executivo federal outorgar a autorização ou a concessão tendo em vista os interesses da União e da economia nacional.
Art. 82. O Ministério de Minas e Energia será ouvido previamente sobre os assuntos referentes às atividades de mineração ou que criem restrições ao desenvolvimento dessas atividades.
O controle jurisdicional sobre a atividade regulatória deve pautar-se pela deferência técnica às decisões tomadas pelas autarquias especializadas, as quais possuem corpo funcional dotado de conhecimento científico específico para equacionar disputas complexas de aproveitamento de recursos naturais. Salvo em casos de ilegalidade patente ou desvio de finalidade, que não foram demonstrados na espécie, é vedado ao Poder Judiciário intervir nas escolhas técnicas e de planejamento do Poder Executivo, sob pena de ofensa ao princípio constitucional da separação de poderes.
Por fim, com base no artigo 85, parágrafo 11, do CPC, os honorários advocatícios devidos pela autora em favor dos procuradores da ANM e da DANA IMPORTAÇÃO E EXPORTAÇÃO LTDA. ficam majorados para 12% sobre o valor atualizado da causa. Em relação à ré UNIPAR CARBOCLORO S.A., os encargos sucumbenciais devem ser divididos de forma proporcional e recíproca, em razão da extinção do processo sem julgamento do mérito.
ANTE O EXPOSTO, voto no sentido de julgar PARCIALMENTE PREJUDICADO o recurso em relação à ré UNIPAR CARBOCLORO S.A., extinguindo o processo sem resolução de mérito no tocante a ela, com fundamento no artigo 485, inciso VI, do CPC e, na parte remanescente, voto por NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002902506v5 e do código CRC 601641f1.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
Data e Hora: 30/06/2026, às 17:36:09