Apelação Cível Nº 5021686-61.2018.4.02.5101/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de Apelação interposta por A. D. e C. G. U. (Evento 165/JFRJ) em face de sentença (Evento 156/JFRJ), proferida pelo Juízo da 8ª Vara Federal de do Rio de Janeiro/RJ, que, em sede de ação de improbidade administrativa, julgou procedente a pretensão formulada pelo Ministério Público Federal para condenar A. D. e C. G. U., pela prática do ato de improbidade descrito no art. 9º, VII, da Lei n° 8.429/1992.

A sentença (EVENTO 156/ JFRJ) resumiu a causa de pedir da demanda originária:

“Sustenta o parquet que, em 31/5/2006, os réus – A. D. na condição de servidor da Função Nacional de Saúde – FUNASA e C. G. U. na condição de estagiário da mesma instituição – solicitaram vantagem indevida a Sandra Guedes do Nascimento, sob o pretexto de garantir a manutenção de seu benefício de pensão por morte, percebido em razão do falecimento de seu ex-companheiro Edson Mauro Ramalho, também servidor da FUNASA (evento 1)."

O Juízo a quo (EVENTO 156/ JFRJ) deu parcial provimento à pretensão, nos seguintes termos:

“Diante do exposto:

I)  JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTE O PEDIDO, com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inc. I, do Código de Processo Civil e condeno os réus A. D. e C. G. U., pela prática do ato de improbidade descrito no art. 9º, VII, da Lei n. 8.429/1992, ao ressarcimento dos valores apurados nos termos da inicial no montante de R$ 59.760,00 para Cleiton e R$ 137.330,00 para Antônio Davi, os quais deverão ser atualizados até  a data do efetivo pagamento. Ressalvando-se que, acerca da quantia, deverão ser descontados os valores por ventura já ressarcidos ao Erário.

II) Condeno, ainda, os requeridos ao pagamento de multa no valor do dano acima apurado – R$ 59.760,00 para Cleiton e R$ 137.330,00 para Antônio Davi; na suspensão de direitos políticos pelo prazo de 5 anos e, na proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 5 anos (art. 12, I da Lei n. 8.429/92), e

III) Condeno, por fim, A. D. à perda da função pública exercida por extensão em quaisquer cargo perante a Administração Direta ou Indireta, de acordo com a fundamentação supra.

Sem condenação em honorários, nos termos do art. 23-B, da Lei n.º 8.429/92 (incluído pela Lei n.º 14.230/21).

Custas devidas pelo demandado sucumbente (art. 23-B, § 1º, incluído pela Lei n.º 14.230/21).

Interposta apelação, dê-se vista à parte recorrida para manifestação em contrarrazões.

Decorrido o prazo para interposição de recursos voluntários, remetam-se os autos ao Eg. Tribunal Regional Federal da 2ª Região.

Com o trânsito em julgado, insira-se as informações necessárias no sistema do Cadastro Nacional dos Condenados por Ato de Improbidade Administrativa do CNJ. Igualmente, oficie-se ao Tribunal Superior Eleitoral, acerca da suspensão dos direitos políticos aplicada e ao órgão de lotação do requerido para comunicação quanto a perda da função pública.

Publique-se. Registre-se. Intimem-se.”

Irresignados, A. D. e C. G. U. (Evento 165/JFRJ) interpuseram apelação, pugnando pela retroatividade da lei mais benéfica, ante as alterações advinda da Lei nº 14.230/21; pugnaram também, pela aplicação retroativa da prescrição intercorrente e, alegaram a inexistência de prova concreta de enriquecimento ilícito ou da violação a princípios administrativos.

Contrarrazões pugnando pelo desprovimento do recurso no Evento 170/JFRJ.

O Ministério Público Federal apresentou parecer opinando pelo desprovimento do recurso (Evento 6 dos autos perante este Tribunal Regional Federal).

É o relatório.

VOTO

Conforme relatado, cuida-se de Apelação interposta por A. D. e C. G. U. (Evento 165/JFRJ) em face de sentença (Evento 156/JFRJ), proferida pelo Juízo da 8ª Vara Federal de do Rio de Janeiro/RJ, que, em sede de ação de improbidade administrativa, julgou procedente a pretensão formulada pelo Ministério Público Federal para condenar A. D. e C. G. U., pela prática do ato de improbidade descrito no art. 9º, VII, da Lei n° 8.429/1992.

A sentença (EVENTO 156 / JFRJ), julgou parcialmente procedente a ação, sob a seguinte fundamentação:

“A Lei nº 14.230, publicada em 26/10/2021, alterou a Lei nº 8.429/1992, trazendo modificações para a persecução dos atos ímprobos praticados contra a Administração pública.

O STF, no julgamento do ARE 843989, como Repercussão Geral – Tema 1199, em 18.08.2022, de Relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, no exame da constitucionalidade da nova Lei de Improbidade Administrativa e sua eficácia temporal, fixou a seguinte tese:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2)  A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3)                  A         nova         Lei         14.230/2021         aplica-se         aos         atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4)   O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Dessa forma, o novo regime prescricional previsto na Lei n. 14.230/2021 é, portanto, irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Não assiste razão à DPU neste ponto.

O MPF, consoante suas alegações finais, instada a se manifestar acerca das modificações inseridas na Lei de Improbidade, indicou os arts. 9º, I, VII e IX e 11, I e II, ambos da Lei nº 8.429/92, como figuras adequadas aos atos praticados pelos réus.

De acordo com as inovações trazidas pela Lei n. 14.230/2021, o disposto em seu art. 17, §10-D dispõe que “para cada ato de improbidade administrativa, deverá necessariamente ser indicado apenas um tipo dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 desta Lei”. Ou seja, deveria o MPF ter indicado tão somente um dos artigos como correspondente à conduta praticadas pelos ora acusados. 

No entanto, considerando-se que os réus defendem-se de fatos e não de imputações e que a presente ação de improbidade administrativa já estava em curso quando da entrada em vigor das alterações oriundas da Lei n. 14.230/2021, entendo ser cabível tal adequação neste momento processual.

Vale registrar que o disposto no §4º do art. 1º da Lei 8.429, que estabelece que “Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador.       (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)".

A norma supracitada acaba por reforçar a tese já reconhecida pelo STJ no sentido de que o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica se estende ao direito administrativo sancionador:

DIREITO ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO EM MANDADO DE SEGURANÇA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. PRINCÍPIO DA RETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA AO ACUSADO. APLICABILIDADE. EFEITOS PATRIMONIAIS. PERÍODO ANTERIOR À IMPETRAÇÃO. IMPOSSIBILIDADE. SÚMULAS 269 E 271 DO STF. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 1973. APLICABILIDADE. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973.
II - As condutas atribuídas ao Recorrente, apuradas no PAD que culminou na imposição da pena de demissão, ocorreram entre 03.11.2000 e 29.04.2003, ainda sob a vigência da Lei Municipal n. 8.979/79. Por outro lado, a sanção foi aplicada em 04.03.2008 (fls. 40/41e), quando já vigente a Lei Municipal n. 13.530/03, a qual prevê causas atenuantes de pena, não observadas na punição.
III - Tratando-se de diploma legal mais favorável ao acusado, de rigor a aplicação da Lei Municipal n. 13.530/03, porquanto o princípio da retroatividade da lei penal mais benéfica, insculpido no art. 5º, XL, da Constituição da República, alcança as leis que disciplinam o direito administrativo sancionador. Precedente.
IV - Dessarte, cumpre à Administração Pública do Município de São Paulo rever a dosimetria da sanção, observando a legislação mais benéfica ao Recorrente, mantendo-se indenes os demais atos processuais.
V - A pretensão relativa à percepção de vencimentos e vantagens funcionais em período anterior ao manejo deste mandado de segurança, deve ser postulada na via ordinária, consoante inteligência dos enunciados das Súmulas n. 269 e 271 do Supremo Tribunal Federal. Precedentes.
VI - Recurso em Mandado de Segurança parcialmente provido. (STJ, Primeira Turma, RMS 37031, Rel. Min. Regina Helena Costa, DJe 20/02/2018)

Vale destacar que a Corte Suprema, no julgamento do ARE n.º 843.989, estabeleceu, em suas razões de decidir, que a redação originária da Lei n.º 8.429/92 não pode ser aplicada ultrativamente, de forma que, para os processos não encerrados, os fatos devem ser apreciados à luz da norma vigente ao tempo do julgamento, ainda que quando da prática da conduta a norma tivesse redação distinta.

Sendo assim, verifica-se que a revogação do art. 11, incisos I e II, da lei de improbidade influi na presente pretensão do MPF e no prosseguimento desta ação neste ponto, como se verifica dos julgados abaixo:

AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. INEXISTÊNCIA DE REMESSA OFICIAL. AUSÊNCIA DE ELEMENTO SUBJETIVO. SERVIDOR TEMPORÁRIO CONTRATADO PELO IBGE. CENSO AGROPECUÁRIO. INSERÇÃO DE DADOS INCORRETOS. LEI 14.230/2021. TEMA 1.199 DO STF.

Em sentença proferida após a vigência da Lei n.º 14.230/2021 (chamada de Nova Lei de Improbidade), é equivocada a submissão do juízo de improcedência ao duplo grau obrigatório. Remessa oficial expressamente excluída do sistema, por força do artigo 17, § 19, IV. De qualquer modo, subsiste o apelo, mas o veredicto da sentença há de ser mantido, já que não se logrou provar (e nem ao menos descrever a contento) o ato ímprobo. A inserção de informações incorretas no Censo Agropecuário por servidor temporário contratado pelo IBGE é irregularidade que não necessariamente significa que exista improbidade. Inviabilidade de condenação genérica apenas por violação a princípios da administração, em aspectos ademais não discriminados na petição inicial. Não se realizou qualquer investigação sobre a tese da defesa. E a própria condenação apenas pela ofensa a princípio do artigo 11 hoje caiu por completo no sistema da Lei n.º 14.230/2021 (abolitio): toda condenação do artigo 11 deve ser ligada a uma conduta típica nele descrita. E, a rigor, nem seria necessária a análise de direito intertemporal (aplicação da lex mitior, ou novatio in mellius), quando até a análise feita à luz da anterior redação da lei de improbidade não mostra a conduta ímproba. Falta de diligências mínimas de apuração do elemento subjetivo. Correta a sentença que não considerou provado o ato de improbidade e aplicou tese fixada pelo STF, exarada nos autos do ARE n.º 843.989 (Tema 1.199), submetido à sistemática da repercussão geral. Remessa necessária não conhecida e apelação desprovida. APELAÇÃO/REMESSA NECESSÁRIA Nº 5001550-97.2019.4.02.5104/RJ - RELATOR: DESEMBARGADOR FEDERAL GUILHERME COUTO DE CASTRO.

ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. ART. 11, CAPUT, E INC. I DA LEI 8.429/92. PRESCRIÇÃO. EXTINÇÃO DO FEITO. ANÁLISE DO MÉRITO DA APELAÇÃO DO PARTICULAR PREJUDICADA. 1. Apelação cível interposta por Particular, contra a sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara Federal da Seção Judiciária de Pernambuco, que julgou parcialmente procedente a ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Federal, condenando o ora recorrente pela prática de ato ímprobo previsto no art. 11, caput, e inciso I, da Lei 8.429/92, aplicando-lhe as seguintes sanções (inciso III, do art. 12): suspensão dos direitos políticos, pelo prazo de 5 anos, proibição de contatar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de 3 anos e pagamento de multa civil no valor de R$ 20.000,00. 2. O magistrado sentenciante julgou extinto os pedidos quanto ao servidor público, em face de já ter sido condenado nos autos da ação civil pública de improbidade administrativa nº 0010696-70.2008.4.05.8300, cuja decisão transitou em julgado. 3. Segundo a inicial, no bojo da investigação policial denominada "Operação Soro", que tinha por objeto a apuração de falsificação de leite em pó, foi apontada a participação do APF, que teria praticado extorsão e violação de sigilo profissional, razão pelo qual foi indiciado no IP 796/2003-SR/DPF/PE e denunciado pelo MPF juntamente com o ora apelante. O policial federal, sabendo da investigação em curso, valeu-se de sua função pública, para, em 04/02/2004, mediante conluio com o recorrente, enviar falsa intimação ao líder do grupo empresarial investigado, com vistas a seu comparecimento à SR/DPF/PE, exigindo e obtendo vantagem econômica (aluguel de veículo para viagem à cidade de Aracaju/SE, hospedagem em hotel e recebimento de cheque no valor de R$ 1.000,00. Além disso, o servidor público violou o sigilo funcional, vez que, tenho conhecimento da programação de diligências, instou o corréu para que alertasse o empresário para que retirasse a mercadoria a fim de frustrar a diligência. Assim, o ora apelante, em conluio com o agente público, com o intuito de obter vantagens financeiras e frustrar operação policial, praticou extorsão em terceiro, cometendo ato de improbidade administrativa que atentou contra os princípios da Administração Pública. 4. No caso, verifica-se ser desnecessário o exame de mérito da apelação do Particular, uma vez que se percebe, de logo, encontrar-se consumada a prescrição, tendo em vista as alterações da Lei 8.429/92 pela Lei 14.230/21 e ausência de dano ao erário, que é imprescritível. 5. A matéria da prescrição da pretensão sancionadora do Estado por atos de improbidade administrativa sofreu considerável alteração a partir da vigência da nova LIA. Veja-se que o art. 23 unificou os prazos de prescrição para 8 anos, tendo como termo a quo a data do fato, trouxe ainda, a hipótese de prescrição intercorrente, § 4º, dispondo que a prescrição se interrompe pelo ajuizamento da ação, pela publicação de decisão ou acórdão de Tribunal de Justiça e Tribunal Regional que confirme sentença condenatória ou reforme sentença de improcedência, pela publicação de decisão ou acórdão do STJ ou do STF que confirme acórdão condenatório ou reforme acórdão de improcedência. Por sua vez, o parágrafo 5º do referido artigo preconiza que, se a prescrição for interrompida, o prazo volta a correr pela metade contados a partir de sua interrupção. 6. É sabido que o artigo 5º, inciso XL, da Constituição Federal determina a possibilidade da retroatividade da lei penal mais benéfica ao réu. Entretanto, apesar de referido artigo determinar a retroatividade apenas para a lei penal, referido princípio deve ser aplicado nas ações de improbidade administrativa, pois, como a lei penal, a LIA, que se insere no direito administrativo sancionador, também prevê um coletivo de sanções e penalidades. 7. Nesse sentido, há diversos precedentes do STJ que autorizam a retroatividade da Lei mais benéfica: Agravo em Recurso Especial 1.850.460; Rel. Min. Sérgio Kukina; Publicado em: 15/10/2021; RMS 37.031/SP, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 08/02/2018, DJe 20/02/2018, dentre outros. 8. Importante registrar que o art. 1º, § 4º, da Lei 8.429/92, com a alteração trazida pela Lei 14.230/21, é expresso ao dispor que se aplicam ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. 9. Por se tratar de norma posterior mais benéfica aos réus, deve retroagir no presente caso. Ademais, como se trata de matéria de ordem pública, pode ser reconhecida, inclusive, de ofício pelo juízo. 10. Verifica-se que o ajuizamento da ação de improbidade administrativa ocorreu em 06/06/2011. Por sua vez, a sentença condenatória foi proferida em 13/09/2019. Logo, entre o ajuizamento da ação, primeiro marco interruptivo, e a prolação da sentença condenatória, transcorreu mais de 8 anos, lapso de tempo suficiente para a consumação da prescrição, já que o prazo prescricional voltou a fluir da data da interrupção, pela metade (4 anos). 11. Reconhecimento, de ofício, da prescrição. Extinção do feito com resolução do mérito. Exame do mérito da apelação do Particular prejudicado.(TRF da 5ª Região, Quarta Turma, 00076047920114058300, Rel. BRUNO LEONARDO CAMARA CARRA, Julgamento: 05.04.22) (Destacamos)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONSTITUIÇÃO FEDERAL. PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. LEI N° 14.2030/2021. LEI POSTERIOR BENIGNA DEVE RETROAGIR. PEDIDOS IMPROCEDENTES. 1. Trata-se de Ação Civil Pública de Improbidade Administrativa, proposta pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro em face de ex-prefeito do Município de Cardoso Moreira, em que alega ter encontrado irregularidades nas inúmeras contratações temporárias que o ex-prefeito realizou no ano de 2011, asseverando que elas foram realizadas sem observância dos princípios constitucionais. 2. A Lei n° 14.2030/2021 trouxe uma alteração estrutural do artigo 11 da Lei nº 8.429/92, com uma descrição tipológica que reduziu o alcance do citado dispositivo legal, tendo revogado, dentre outros, os incisos I e II. 3. A Constituição Federal de 1988 deve ser o centro de convergência de todo o sistema jurídico, de modo que o direito sancionador do Estado deve obediência aos princípios constitucionais dela extraídos. 4. Aplicam-se ao sistema da improbidade disciplinado nesta Lei de Improbidade Administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador. 5. Lei posterior mais benigna deve retroagir, aplicando, por simetria, o disposto no art. 5º, inciso XL, da Constituição Federal. 6. Se o ramo penal que é mais rigoroso do ordenamento jurídico, destinado à tutela dos bens jurídicos mais importantes, admite a retroação de norma mais benéfica ao acusado, as normas sancionatórias do Direito Administrativo, quando mais benéficas ao administrado, também retroagirão. Recurso ao qual se nega provimento. (TJ/RJ, VIGÉSIMA SEXTA CÂMARA CÍVEL, 0002003-81.2017.8.19.0080, Rel. WILSON DO NASCIMENTO REIS, Julgamento: 17.02.22)

Assim, mostra-se inviável a condenação dos réus pelo ato de improbidade administrativa previsto no art. 11, I e II, uma vez que a Lei n. 14.230/2021 revogou tais dispositivo da Lei de Improbidade Administrativa no qual se fundava a pretensão autoral. Nesse contexto, a improcedência do pedido neste ponto é medida que se impõe.

No que diz respeito à configuração do ato de improbidade tipificado no art. 9º, entendo que o inciso que mais se adequa à hipótese é o VII, que dispõe acerca do enriquecimento ilícito do agente no exercício da função pública.

O pressuposto central dos atos de improbidade previstos no art. 9 é a ocorrência de enriquecimento ilícito, sendo, importante registrar que o dispositivo visa a punir o recebimento direto ou indireto de qualquer vantagem, sendo indiferente se houve pedido (expresso ou velado), bem como se o interesse era ou não legítimo, cumprindo destacar a redação do dispositivo legal, antes e após as modificações:

Art. 9° Constitui ato de improbidade administrativa importando enriquecimento ilícito auferir qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade nas entidades mencionadas no art. 1° desta lei, e notadamente:

Art. 9º Constitui ato de improbidade administrativa importando em enriquecimento ilícito auferir, mediante a prática de ato doloso, qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em razão do exercício de cargo, de mandato, de função, de emprego ou de atividade nas entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

 (...) 

VII - adquirir, para si ou para outrem, no exercício de mandato, de cargo, de emprego ou de função pública, e em razão deles, bens de qualquer natureza, decorrentes dos atos descritos no caput deste artigo, cujo valor seja desproporcional à evolução do patrimônio ou à renda do agente público, assegurada a demonstração pelo agente da licitude da origem dessa evolução;         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

No presente caso, o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL descreve nos seguintes termos a conduta dos réus (evento 132):

[...]

A ocorrência das condutas que caracterizam os atos de improbidade administrativa previstos no art. 9º, I, VII, IX, e no art. 11, caput e incisos I e II, todos da Lei nº8.429/92, praticados pelos réus A. D. e C. G. U., bem como a necessidade da aplicação de sanções previstas no art. 12, I e III da Lei nº 8.429/1992, restaram devidamente comprovadas pela documentação acostada aos autos e pela narrativa dos fatos apresentados na exordial.

Em relação às formalidades, a presente ação teve trâmite regular, oportunizando-se às partes o contraditório, com a possibilidade de ampla produção de provas, tudo em respeito ao princípio do devido processo legal, constitucionalmente previsto, não havendo que se falar em vício ou nulidade de qualquer ato processual praticado.

Conforme narra a inicial, A. D., de forma livre e consciente, em conjunto e comunhão de desígnios com C. G. U., solicitaram, em 31/05/2006, de Sandra Guedes do Nascimento, vantagem indevida sob a alegação de que somente com o pagamento da vantagem a vítima continuaria recebendo o benefício de pensão por morte, instituído em razão do falecimento de seu ex-companheiro Edson Mauro Ramalho, servidor da Funasa.

No bojo do IPL nº 1608/2006 e dos autos da Ação Penal nº 2006.51.01.523853-2 foram amealhados indícios suficientes de autoria e materialidade, e A. D. e C. G. U. restaram denunciados e condenados pelo crime do art.317 do Código Penal.

A partir das declarações prestadas por Sandra, pensionista da Fundação Nacional de Saúde – FUNASA, foi noticiado que o réu A. D., a teria procurado, em sua residência, dizendo que esta poderia “perder” sua aposentadoria, o que não ocorreria, no entanto, se ele “desse um jeito”.

O referido servidor, ainda, em outro encontro que marcou com a mencionada pensionista, desta vez acompanhado por C. G. U., disse que ela teria direito a algumas vantagens funcionais ainda não pleiteadas, como a licença prêmio, e que ele providenciaria o pagamento dessa vantagem. Para tanto, bastava que a pensionista depositasse a quantia de R$ 1.000,00 (mil reais) na conta-corrente nº 19581-2, Agência nº 0258-5, do Banco do Brasil, de titularidade de C. G. U., quando saísse o valor da licença-prêmio, mais o valor de R$ 200,00 (duzentos reais), a serem depositados mensalmente.

A partir das declarações de Sandra, a autoridade policial obteve junto ao setor de inteligência da SR/DPF/RJ a informação de que “DAVID” se tratava do ora réu A. D., servidor da FUNASA desde o ano de 1987. Apurou-se, ainda, que C. G. U., fazia, na ocasião, parte do Programa 1º Emprego do Governo Federal (fl. 15/22 do IPL), ambos residindo no mesmo endereço, localizado na Rua MODIGLIANI, nº 97, apto 104, bloco 2, Del Castilho/RJ, local onde estava instalada a linha telefônica de nº 21-2281-7439, de onde partiram as ligações para a casa de Sandra.

Conforme informações do serviço de inteligência da Polícia Federal (Relatório de Inteligência nº 267/2006/11-SIP/DPF/RJ – Fl. 77, Apenso III), os réus A. D. e C. G. U. ainda utilizavam as linhas de telefone celular da operadora VIVO nº 21-9605-3435 e nº 21-9733-3360. O primeiro era, na ocasião dos fatos, Chefe do Setor de Pagamento da FUNASA/RJ e C. G. U., então estagiário, trabalhava no setor de atendimento ao público e recadastramento de aposentados e pensionistas, conforme relação dos servidores da FUNASA, comprovando-se que os investigados aproveitando-se do exercício de seus cargos vinham “extorquindo” pensionistas aposentados do órgão onde trabalham de longa data.

Salienta-se, que Sandra, após a representação feita perante o MPF em 07/6/2006 (fl. 03/04), entrou em contato com a delegacia especializada que conduzia o inquérito, em 13/7/2006, relatando que A. D. a teria procurado novamente, por telefone, questionando se ela o teria denunciado, uma vez que a Polícia Federal compareceu à FUNASA solicitando cópias da documentação referentes a ela. Ainda, que ameaçou “cortar” sua pensão, uma vez que, segundo ele, ela não teria mais direito ao benefício e, por fim, que queria marcar um encontro para conversarem (Peça de informação de fl. 8 apenso V).

Além do depoimento de Sandra, também corroboram os atos perpetrados pelos réus, os elementos obtidos a partir das medidas cautelares.

Da análise da medida de quebra de sigilo bancário, autorizada no curso do Inquérito Policial nº 1608/2006, verifica-se que A. D. recebia em sua conta depósitos suspeitos de longa data. É possível observar ainda que à época dos fatos apurados, CLEITON também recebeu em sua conta uma série de depósitos com valores idênticos ao relatado por Sandra, os quais jamais foram declarados à Receita Federal (oficiada, informou que CLEITON se declarava na faixa de isento de imposto de renda e que não constam das declarações de A. D.).

A prova da materialidade exsurge também dos autos das medidas cautelares que lograram demonstrar movimentação financeira incompatível com as funções exercidas por cada um dos acusados. Como servidor de carreira, A. D. ganhava pouco menos de R$ 2 mil mensais, ao passo que CLEITON, como estagiário, era titular de uma bolsa cujo valor era inferior a R$ 200,00.

Todavia, é possível verificar diversos depósitos suspeitos, incompatíveis com a renda dos acusados que variavam de R$100,00 (cem reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais). Conforme autos da Medida Cautelar 2007.5101.1809688-1 (Apenso VI, volume I) e Medida Cautelar 2006.5101.523857-0 (Apenso VII, volume I), verifica-se que os depósitos realizados nas contas bancárias de CLEITON totalizam R$ 59.760,00 (não atualizados) e R$ 137,330,00 (não atualizados) nas contas de A. D..

Destaca-se, ainda, a folha de agenda apresentada por Sandra (fl.9 do IPL), na qual constam os dados bancários de CLEITON. Essas informações foram passadas pelo estagiário para que ela providenciasse os depósitos das quantias solicitadas por ele e por A. D., a pretexto de liberar o benefício.

No curso das investigações (Medida Cautelar 2006.51.01.523857-0) apurou-se que tal conta bancária pertence a CLEITON. Com efeito, Sandra informou em seu depoimento de fl.135, que a referida anotação em sua agenda fora feita por ele, fato que se pode confirmar tendo em vista o padrão gráfico por ele fornecido às fls. 186/191. Além disso, Sandra ainda reconheceu CLEITON na fotografia apresentada à fl. 111 (fl. 135).

As interceptações telefônicas também foram importantes para chegar à autoria delitiva. Por elas pode ser observada intensa movimentação entre os autores do delito, e entre eles e outros sujeitos, em notório conluio para o pagamento de valores por parte da FUNASA a título de benefício, num modo de atuação semelhante ao utilizado em relação a Sandra Guedes. As conversas interceptadas sinalizam na direção de uma estrutura montada para liberar benefícios, devidos ou não, mas negociados por A. D. (na qualidade de Chefe do Setor de Pagamento da Funasa) e CLEITON.

[...]

Outro ponto que merece ser observado, e que corrobora a proximidade entre CLEITON e A. D., é o depoimento de Eliane Gomes Paranhos da Silva (fl.156) colhido no curso do Processo Administrativo 25245.021.076/2010-15.

Ademais, durante a audiência de instrução e julgamento realizada nos autos da Ação Penal nº 0523853-02.2006.4.02.5101, as testemunhas, inclusive a testemunha arrolada pela própria defesa, trouxeram informações que não deixam dúvidas sobre a verdade dos fatos. Vejamos a transcrição de alguns trechos elucidativos:

[...]

A testemunha Heloína Angélica, que também desconhece Sandra, afirmou, em seu depoimento, que o réu A. D., tinha acesso aos processos de concessão de pensão. Afirmou, também, que trabalha na Funasa há 38 anos e nunca um servidor se deslocou oficialmente para residência para fazer contato com pensionista a fim de fiscalizar a regularidade da pensão.

A testemunha arrolada pela defesa afirmou que pensão da senhora Sandra foi concedida de maneira irregular. Contudo, quando indagado pela própria Defesa sobre como comprovar ou indicar quem podia atestar a irregularidade, a testemunha oferece respostas evasivas, se restringido a repetir que era de conhecimento dos funcionários da repartição que era irregular. A própria defesa pergunta por que ANTÔNIO só registrou sua tese sobre a irregularidade da pensão de Sandra no âmbito da CGU em 2008 (documento de fls. 32/34), sendo que os fatos são de 2006. ANTÔNIO não oferece resposta objetiva.

O réu A. D., por sua vez, admitiu que foi com o carro oficial até a residência de Sandra, quando as testemunhas afirmam que tal procedimento era irregular, admitiu que CLEITON, então estagiário, que veio do Mato Grosso, sem emprego, com ANTÔNIO, e aqui no Rio de Janeiro, conseguiu estágio na Funasa, utilizava sua senha.

Quando o MPF indagou se ANTÔNIO conhecia mais alguém que se deslocava até a residência de pensionista, ANTÔNIO respondeu que sim, mas não lembrava do nome de ninguém.

Quando o depoimento de CLEITON nos autos da Ação Penal é cotejado com o de ANTÔNIO, a verdade fica mais evidente. Suas narrativas são contraditórias.

O MPF, em audiência, indagou a ANTÔNIO como ele justificava os diversos depósitos em sua conta-corrente, que superavam bastante seus vencimentos. ANTÔNIO respondeu que seu pai tinha mais de 1500 cabeças de gado e que toda vez que sua mãe vendia um gado, o dinheiro era depositado em sua conta.

Quando a mesma pergunta foi feita para CLEITON, este respondeu que tratava-se de lucro de uma lanchonete que ele e ANTÔNIO possuíam em Del Castilho. Quando indagado se utilizou a senha de DAVID, CLEITON negou veementemente, registrando que era proibido estagiário usar a senha de outra pessoa e ao estagiário era inclusive vedado sentar na mesa de outro servidor. Contudo, o próprio DAVID afirmou que CLEITON usava sua senha. Ou seja, os depoimentos dos réus se contradizem a todo o tempo. As circunstâncias em que a contratação de CLEITON ocorreu também são contraditórias nos depoimentos dos réus.

Para não deixar dúvida de que a narrativa de DAVID - que afirmou que sua diligência até a residência de pensionista ocorreu de maneira regular - requisitou-se a informação diretamente da FUNASA, que no ofício de fl. 566/567, assim respondeu:

“(...) Com relação ao questionamento de que seria comum, à época, a realização de diligências por parte de servidores para a verificação da regularidade de pensões ligadas à Fundação Nacional de Saúde, a Chefe da Seção de Gestão de Pessoas em exercício, informa que isso não procede. (...)”

Em relação à testemunha de defesa Roque Machado Pereira, ouvido nos autos desta Ação de Improbidade, embora informe sobre a atuação de ANTÔNIO nas análises de irregularidades em pensões concedidas por outros servidores e sobre possível perseguição em razão disso, as afirmações não são aptas a ensejar a desconsideração dos elementos de prova colhidos nos autos, os quais comprovaram os atos de improbidade praticados pelos réus, conforme narrado acima.

O réu ANTÔNIO, por sua vez, interrogado nos autos desta Ação de Improbidade optou por narrar, contra a prova dos autos, que a pensão de Sandra foi concedida de maneira irregular, quando este sequer é o objeto da presente demanda. O que se está em jogo é a solicitação da vantagem indevida por parte de A. D. e CLEITON UNTAR. E todos os elementos dos autos demonstram a atividade ímproba dos réus.

Em relação as alegações de os réus teriam pedido um valor a Sandra, ele negou os fatos. Sobre a movimentação bancária, aduziu novamente que tinha outro negócio e que o pai faleceu e deixou bens (gados), sendo que sua mãe sempre que vendia algum gado depositava valores em sua conta. Contudo, não juntou aos autos documentos aptos a comprovar suas alegações.

O réu CLEITON, interrogado nestes autos, também negou os fatos e não trouxe aos autos nenhum elemento apto a desconstruir as provas de sua conduta ímproba. Patentes, portanto, os atos de improbidade administrativa perpetrados pelos réus, importando enriquecimento ilícito e violação a princípios da administração pública.

Diante do exposto, requer o Ministério Público Federal seja dado normal prosseguimento ao feito, uma vez que não aplicáveis ao caso as atuais regras ora estabelecidas na Lei nº 8.429/92, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021, bem como a condenação dos réus A. D. e C. G. U. nas penas previstas no artigo 12, incisos I e III, da Lei 8.429/92, em virtude da prática de atos ímprobos previstos nos artigos 9º, I, VII, IX, e no art. 11, caput e incisos I e II, todos da Lei nº 8.429/92, nos termos preconizados na petição inicial.

 Verifica-se das provas colhidas nos autos, que A. D., na qualidade de servidor público Chefe da Seção de Pagamento e C. G. U., na qualidade de estagiário, ambos da Fundação Nacional de Saúde – FUNASA, no dia 31/05/2006, solicitaram vantagem indevida de Sandra Guedes do Nascimento para que ela continuasse a receber o benefício de pensão por morte de seu ex-companheiro Edson Mauro Ramalho, bem como providenciar algumas vantagens funcionais ainda não pleiteadas, como a licença-prêmio, desde que depositasse a quantia de R$ 1.000,00 na conta corrente de nº 19581-2, Agência nº 0258-5, Banco do Brasil, de titularidade de CLEITON, quando do recebimento da licença-prêmio, além de 12 depósitos mensais no valor de R$ 200,00 cada.

Ademais, foi comprovada a evolução patrimonial desproporcional ao cargo por eles exercidos diante dos "diversos depósitos suspeitos, incompatíveis com a renda dos acusados que variavam de R$100,00 (cem reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais). Conforme autos da Medida Cautelar 2007.5101.1809688-1 (Apenso VI, volume I) e Medida Cautelar 2006.5101.523857-0 (Apenso VII, volume I), verifica-se que os depósitos realizados nas contas bancárias de CLEITON totalizam R$ 59.760,00 (não atualizados) e R$ 137,330,00 (não atualizados) nas contas de A. D.".

Para caracterização do ato de improbidade do inciso VII do art. 9º da Lei de Improbidade Administrativa, tem-se como necessário a aquisição pelo agente ou em favor de outrem de bens desproporcionais à evolução do seu patrimônio ou de sua renda – conforma se depreende das medidas cautelares determinadas no curso da ação penal de n. 0523853-02.2006.4.02.5101, acima mencionadas pelo MPF em sua inicial –, que o referido ato seja realizado no exercício do cargo – ambos os agentes trabalhavam na FUNASA e na área de pagamento de –, bem como o dolo de que está atuando de forma irregular.

Ademais, verifica-se que, embora seja um direito assegurado aos acusados, não foi demonstrada por nenhum deles a origem lícita da evolução patrimonial, nos termos da parte final do art. 9º, VII, da Lei em questão.

Então, considerando o preenchimento de todos os requisitos acima mencionados, assiste razão ao Ministério Público Federal, incidindo os réus na conduta ímproba descrita no art. 9, inciso VII, da Lei 8429/1992.

Passa-se à fase de individualização das penas dos acusados, nos termos do artigo 12, inciso I, ambos da Lei n. 8.429/1992, in verbis:

Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...) 

Parágrafo único. (Revogado).         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do caputdeste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração.         (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)    (Vide ADI 7236)

§ 2º A multa pode ser aumentada até o dobro, se o juiz considerar que, em virtude da situação econômica do réu, o valor calculado na forma dos incisos I, II e III do caput deste artigo é ineficaz para reprovação e prevenção do ato de improbidade.        (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º Na responsabilização da pessoa jurídica, deverão ser considerados os efeitos econômicos e sociais das sanções, de modo a viabilizar a manutenção de suas atividades.        (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º Em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a sanção de proibição de contratação com o poder público pode extrapolar o ente público lesado pelo ato de improbidade, observados os impactos econômicos e sociais das sanções, de forma a preservar a função social da pessoa jurídica, conforme disposto no § 3º deste artigo.         (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 5º No caso de atos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados por esta Lei, a sanção limitar-se-á à aplicação de multa, sem prejuízo do ressarcimento do dano e da perda dos valores obtidos, quando for o caso, nos termos do caput deste artigo.        (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 6º Se ocorrer lesão ao patrimônio público, a reparação do dano a que se refere esta Lei deverá deduzir o ressarcimento ocorrido nas instâncias criminal, civil e administrativa que tiver por objeto os mesmos fatos.       (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 7º As sanções aplicadas a pessoas jurídicas com base nesta Lei e na Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, deverão observar o princípio constitucional do non bis in idem.      (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 8º A sanção de proibição de contratação com o poder público deverá constar do Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS) de que trata a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, observadas as limitações territoriais contidas em decisão judicial, conforme disposto no § 4º deste artigo.      (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 9º As sanções previstas neste artigo somente poderão ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória.      (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 10. Para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória.      (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021) 

É certo que, na aplicação das sanções do artigo 12 da Lei nº 8.429/92, se exige do aplicador da lei a consideração da “extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente”, sendo necessária a análise da razoabilidade e da proporcionalidade em relação à gravidade do ato ímprobo e à cominação das penalidades, as quais podem ocorrer de forma cumulativa ou não.

Nesse ponto cabe, portanto, estabelecer a extensão do dano causado, sendo que o MPF apontou como demonstração da movimentação financeira incompatível:

A prova da materialidade exsurge também dos autos das medidas cautelares que lograram demonstrar movimentação financeira incompatível com as funções exercidas por cada um dos acusados. Como servidor de carreira, A. D. ganhava pouco menos de R$ 2 mil mensais, ao passo que CLEITON, como estagiário, era titular de uma bolsa cujo valor era inferior a R$ 200,00.

Todavia, é possível verificar diversos depósitos suspeitos, incompatíveis com a renda dos acusados que variavam de R$100,00 (cem reais) a R$ 10.000,00 (dez mil reais). Conforme autos da Medida Cautelar 2007.5101.1809688-1 (Apenso VI, volume I) e Medida Cautelar 2006.5101.523857-0 (Apenso VII, volume I), verifica-se que os depósitos realizados nas contas bancárias de CLEITON totalizam R$ 59.760,00 (não atualizados) e R$ 137,330,00 (não atualizados) nas contas de A. D..

Além disso, diante da gravidade dos fatos e do enriquecimento ilicitamente obtido, entendo, ainda, que os réus devem ser condenados em multa equivalente ao valor do dano acima apurado, consistente no valor total dos depósitos bancários realizados na conta de cada um, qual seja R$ 59.760,00 para Cleiton e R$ 137.330,00 para Antônio Davi, na suspensão de direitos políticos pelo prazo de 5 anos e, na proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo mesmo prazo, ou seja, 5 anos (art. 12, I da Lei n. 8.429/92). 

Outrossim, condeno, ainda, a ré à perda da função pública, consoante requerida pelo MPF em sua inicial e reiterado em suas demais manifestações.”

Preliminarmente, não há que se falar em remessa necessária na hipótese, tendo em vista que a sentença foi proferida em 15/12/2023 (Evento 156/JFRJ), no curso da vigência da nova redação do art. 17, §19 da Lei nº 8.429/92, por força da Lei nº 14.230/21:

 §19. Não se aplicam na ação de improbidade administrativa:   (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)

(...)

IV - o reexame obrigatório da sentença de improcedência ou de extinção sem resolução de mérito.  

Conforme relatado, A. D. e C. G. U. (Evento 165/JFRJ) interpuseram apelação, pugnando pela retroatividade da lei mais benéfica, ante as alterações advinda da Lei nº 14.230/21; pugnaram também, pela aplicação retroativa da prescrição intercorrente e, alegaram a inexistência de prova concreta de enriquecimento ilícito ou da violação a princípios administrativos.

A despeito dos argumentos do Apelo, irretocável a sentença.

A PRESCRIÇÃO NA IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E REPERCUSSÕES DA LEI Nº 14.230/21

No que se refere à aplicabilidade da Lei nº 14.230/21, o Supremo Tribunal Federal apreciando o Tema 1.199 da Repercussão Geral, no âmbito do recurso extraordinário nº 843.989, fixou, por unanimidade, as seguintes teses que se referem à aplicabilidade da Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429/1992), com as alterações inseridas pela nova lei:

"1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

Neste eito, no que tange à prescrição, afastada a incidência do novo regramento da Lei nº 14.230/21, por força do entendimento fixado pelo STF no Tema 1199.

Assim, o tema deve ser analisado à luz do art. 23, II, da Lei n.º 8.429/92, que assim dispõe:

Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:

I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;

II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego.

A norma, portanto, impõe o exame do art. 142, §2º, da Lei n.º 8.112/90, que disciplina a prescrição da pretensão punitiva do servidor público federal, quando a infração, concomitantemente, constituir crime, verbis:

Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:

I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;

II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;

III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.

§ 1º. O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido.

§ 2º. Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime.

§ 3º. A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente.

§ 4º. Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção.

Assim, tendo em conta que os atos de improbidade administrativa objeto da presente configuram, também as condutas tipificadas no artigo 317, caput, do Código Penal, tem-se que o prazo prescricional para propositura da presente demanda relaciona-se ao estabelecido para o delito em questão:

Corrupção passiva

        Art. 317 - Solicitar ou receber, para si ou para outrem, direta ou indiretamente, ainda que fora da função ou antes de assumi-la, mas em razão dela, vantagem indevida, ou aceitar promessa de tal vantagem:

        Pena – reclusão, de 2 (dois) a 12 (doze) anos, e multa.         (Redação dada pela Lei nº 10.763, de 12.11.2003)

        § 1º - A pena é aumentada de um terço, se, em conseqüência da vantagem ou promessa, o funcionário retarda ou deixa de praticar qualquer ato de ofício ou o pratica infringindo dever funcional.

        § 2º - Se o funcionário pratica, deixa de praticar ou retarda ato de ofício, com infração de dever funcional, cedendo a pedido ou influência de outrem:

        Pena - detenção, de três meses a um ano, ou multa.

Prescrição antes de transitar em julgado a sentença

        Art. 109.  A prescrição, antes de transitar em julgado a sentença final, salvo o disposto no § 1º do art. 110 deste Código, regula-se pelo máximo da pena privativa de liberdade cominada ao crime, verificando-se: (Redação dada pela Lei nº 12.234, de 2010).

I - em vinte anos, se o máximo da pena é superior a doze;

II - em dezesseis anos, se o máximo da pena é superior a oito anos e não excede a doze;

III - em doze anos, se o máximo da pena é superior a quatro anos e não excede a oito;

IV - em oito anos, se o máximo da pena é superior a dois anos e não excede a quatro;

V - em quatro anos, se o máximo da pena é igual a um ano ou, sendo superior, não excede a dois;

VI - em 3 (três) anos, se o máximo da pena é inferior a 1 (um) ano. (Redação dada pela Lei nº 12.234, de 2010).

 Deste modo, levando em consideração que os atos aqui discutidos ocorreram em 2006 e, considerando que a presente demanda foi proposta em 2018, considera-se respeitado o prazo prescricional aplicável a hipótese.

Outrossim, no que se refere, especificamente, à prescrição intercorrente, melhor sorte não socorre os Apelantes, uma vez que inocorreu, na hipótese, inércia estatal injustificada.

IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA E REPERCUSSÕES DA LEI Nº 14.230/21

Em termos de análise meritória, cabe estabelecer algumas coordenadas sobre a demanda envolvendo improbidade administrativa.

O artigo 37, § 4º, da Constituição Federal, possui o seguinte teor:

“Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos, a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível”.

José Afonso da Silva (in “Comentário Contextual à Constituição”, Malheiros Editores, 2005, pp. 347/348) pontuou sobre o referido preceito constitucional:

“ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. A probidade administrativa é uma forma de moralidade administrativa que mereceu consideração especial pela Constituição, que pune o ímprobo com a suspensão de direitos políticos (art. 37, § 4°). A probidade administrativa consiste no dever do funcionário de ‘servir à Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a quem queira favorecer’.

Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao Erário e correspondente vantagem ao ímprobo ou a outrem. O texto constitucional vincula, notoriamente, os atos de improbidade administrativa ao dano ao Erário Público, tanto que uma das sanções impostas consiste no ressarcimento ao Erário, porque é essa sanção que reprime o desrespeito ao dever de honestidade que é da essência do conceito da probidade administrativa. O grave desvio de conduta do agente público é que dá à improbidade administrativa uma qualificação especial, que ultrapassa a simples imoralidade por desvio de finalidade.

O que se extrai do texto constitucional e dessa doutrina é que a improbidade administrativa constitui um desvio de conduta qualificado pelo dano ao Tesouro, aos dinheiros públicos, não sendo assim caracterizado o simples desvio de finalidade, ainda que em proveito do agente. Neste último caso, o ato é inválido, porque a finalidade de interesse público do ato é requisito de sua validade, e pode gerar sanções ao agente, mas não as graves sanções que se cominam a uma conduta ímproba. A mera ilegalidade do ato não pode caracterizar ato de improbidade. Bem o diz Marcelo Figueiredo na sua monografia sobre o tema, ao comentar o art. 11, da Lei 8.924/1992: ‘Deveras, novamente a lei peca por excesso ao equiparar o ato ilegal ao ato de improbidade, ou, por outra, o legislador, invertendo a dicção constitucional, acaba por dizer que ato de improbidade pode ser decodificado como toda e qualquer conduta atentatória à legalidade, lealdade, imparcialidade etc. Como se fosse possível, de uma penada, equiparar coisas, valores e conceitos distintos. O resultado é o arbítrio. Em síntese, não pode o legislador dizer que tudo é improbidade’.

(...) Outra ideia que sai do texto é a de que a suspensão dos direitos políticos por improbidade administrativa pode ser aplicada independentemente de um processo criminal. É o que se extrai da parte final, segundo a qual todas as sanções indicadas antes o são sem prejuízo da ação penal – vale dizer, independentemente dessa ação. Ou seja, a suspensão dos direitos políticos, no caso, não constitui simples pena acessória. O problema é que não pode a suspensão ser aplicada em processo administrativo. Terá que ser em processo judicial, em que se apure a improbidade, seja criminal ou não”.

Neste espectro, tem-se que o Texto Básico, efetivamente, distingue imoralidade administrativa de improbidade administrativa, porquanto aquela enseja a Ação Popular (art. 5º, LXXIII, da CF), enquanto esta, a par da primeira, dada a modalidade qualificada de imoralidade, autoriza, outrossim, a respectiva pretensão da Lei nº 8.429/92, em face do agente público, dos partícipes, e do terceiro beneficiário.

Antes de adentrar efetivamente na questão principal, permito-me fazer breves digressões, outrossim, no que concerne ao instituto da improbidade administrativa, mormente ancorados no preceito constitucional acima delineado e as parametrizações que recaiam no  arcabouço normativo infraconstitucional, consubstanciado na Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992, em vigor desde 3 de junho de 1992.

Quanto à constitucionalidade da Lei 8.429/92, sob o viés formal, em sede de controle concentrado de constitucionalidade, a Suprema Corte (STF, Plenário, ADI 2.182, Rel. Min. Marco Aurélio, Relatora p/ acórdão Min. Carmen Lúcia, DJe 10.9.2010), reconheceu a respectiva legitimidade, destacando-se do voto do Eminente Relator Ministro Maurício Corrêa:

“Sendo, pois, lei que se insere no âmbito do desejo geral da sociedade brasileira contra a improbidade, dado que se constitui em instrumento indispensável que visa à punição de práticas repudiadas, vê-se que, se de um lado pode acarretar prejuízo aos que responderam e estão respondendo a crimes por ela regulamentados, de outro, com mais razão ainda – pelo princípio da bilateralidade do risco – é essa mesma sociedade que será a mais lesada pela impunidade dos transgressores da ordem legal”.

O Supremo Tribunal Federal, vincou a orientação, na esteira do entendimento doutrinário, de que o agente público, para ser condenado em sede de improbidade administrativa, deveria ter agido de forma dolosa, intencional, no maltrato à coisa pública, e não apenas de forma desidiosa (STF, mutatis, Primeira Turma, RMS 24.699, Rel. Min. Eros Grau, DJ 1º.07.2005; e, mutatis, Pleno, RE 129.392, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 16.04.1993). Vale dizer, a imputação por ato de improbidade alcançaria o agente desonesto, que estivesse agindo de má-fé e com deslealdade, com a intenção de provocar prejuízo; inalcançando o agente inábil, inepto, despreparado, incompetente, desastrado; o que encontrava ressonância também na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ, Primeira Turma, REsp 711.732, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 10.04.2006; Primeira Turma, REsp 480.387, Rel. Min. Luiz Fux, DJ 24.05.2004; Primeira Turma, REsp 604.151, Rel. Min. Teori Zavascki, DJ 8.6.2006).

A exceção a essa regra estaria nos casos de improbidade por dano ao erário, onde a lei, originariamente, previa a possibilidade de condenação com base na culpa. As infrações previstas no art. 10, da Lei nº 8.429/92, como explicitado no caput do dispositivo, dependeriam da comprovação de dolo ou culpa. Contudo, ainda dentro da perspectiva da versão culposa, a Lei de Improbidade, fundamentava-se no entendimento, segundo o qual, o verdadeiro sentido punitivo que informa aquela disposição estaria dirigido ao mal intencionado administrador e não ao agente que, despreparado para o cargo, desempenha suas funções desorganizada e desleixadamente. Nela, com efeito, se identifica apenas o propósito de coibir a ação deletéria do administrador desonesto, e não o administrador desorganizado, desleixado e destituído de visão abrangente. Neste eito, não se pretendia punir o defeito pessoal, mas, sim, o defeito moral.

Nesta toada, é cediço que a má-fé sempre foi premissa do ato ilegal e ímprobo. Consectariamente, a ilegalidade só adquire status de improbidade quando a conduta antijurídica ofendia aos princípios constitucionais da Administração Pública, coadjuvados pela má-fé do administrador.

 Para além disso, a doutrina e jurisprudência também eram uníssonas em relação à impossibilidade de presumir-se um dano. Neste sentido, o Superior Tribunal de Justiça decidiu:

“ADMINISTRATIVO – ATO DE IMPROBIDADE – CONFIGURAÇÃO.

1. Esta Corte, em precedente da Primeira Seção, considerou ser indispensável a prova de existência de dano ao patrimônio público para que se tenha configurado o fato de improbidade, inadmitindo o dano presumido. Ressalvado entendimento da relatora.

2. Após divergências, também firmou a Corte que é imprescindível, na avaliação do ato de improbidade, a prova do elemento subjetivo.

3. Recurso especial conhecido em parte e, nessa parte, improvido”;

(STJ, Segunda Turma, Recurso Especial nº 621.415, Rel. Min. Eliana Calmon, DJ 30.5.2006)

O Supremo Tribunal Federal assentou, também, que o rol dos artigos 9º, 10 e 11, da Lei nº 8.429/92, era taxativo (STF, Primeira Turma, RMS 24.699, Rel. Min. Eros Grau, DJ 1º.7.2005), explicitando o Superior Tribunal de Justiça que o artigo 11 teria caráter residual perante os artigos 9º e 10 (STJ, Segunda Turma, REsp 650.674, Rel. Min. Castro Meira, DJ 1º.8.2006; Primeira Turma, REsp 604.151, Rel. p/ acórdão Min. Teori Zavascki, DJ 8.6.2006).

Estas ponderações, abstraído o caso concreto, deveriam projetar-se, de forma capilar, sobre os preceitos da Lei nº 8.429/92, de molde que a mesma guardasse harmonia com o artigo 37, § 4º, da Carta da República, cabendo a punição do agente público que “destoasse nítida e manifestamente das pautas mais básicas, transgredindo os deveres de retidão e lealdade ao interesse público” (STJ, Primeira Turma, REsp 213.994, Rel. Min. Garcia Vieira, DJ 17.9.1999).

Em 25 de outubro de 2021, foi publicada a Lei nº 14.230, que alterou diversos parâmetros da Lei de improbidade, sobretudo no que se refere ao elemento subjetivo das condutas ímprobas, assentando a necessidade de dolo para configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive para o artigo 10 da LIA. Contudo, tem-se que, mesmo antes das inovações trazidas à baila pela Lei nº 14.230/21, a doutrina e a jurisprudência, em razão da interpretação sistemática e teleológica, eram pacíficas no sentido de que a improbidade não se resumia à mera violação do princípio da legalidade, exigindo-se que na gênese da conduta houvesse um matiz de imoralidade.

Na aplicação da Lei nº 14.230/21, não se pode perder de vista o sistema normativo na qual ela se insere, deste modo, é falsa premissa de que as inovações legislativas trazidas à Lei nº 8.429/92 teriam natureza penal, de modo a avocar aplicação do art. 5º, XL da Constituição Federal.

A regra que vigora no ordenamento jurídico nacional é a da irretroatividade das leis, inclusive em face do disposto no art. 6º da LINDB e art. 5º, XXXVI, da CRFB:

Art. 6º A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada.

§ 1º Reputa-se ato jurídico perfeito o já consumado segundo a lei vigente ao tempo em que se efetuou.

§ 2º Consideram-se adquiridos assim os direitos que o seu titular, ou alguém por ele, possa exercer, como aqueles cujo começo do exercício tenha termo pré-fixo, ou condição pré-estabelecida inalterável, a arbítrio de outrem.

§ 3º Chama-se coisa julgada ou caso julgado a decisão judicial de que já não caiba recurso.

 Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

(...)

XXXVI - a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada;

A partir da intelecção do preceito legal, também protegido constitucionalmente no art. 5º, XXXVI, é possível afirmar que as leis não têm retroatividade.

Assim sendo, a lei nova é aplicável aos casos pendentes e futuros. Excepcionalmente, no entanto, admitir-se-á a aplicação da lei nova aos casos passados (a retroatividade) quando: i) houver expressa previsão na lei, determinando a sua aplicação a casos pretéritos (ou seja, no silêncio da lei prevalece a irretroatividade) e ii) desde que essa retroatividade não ofenda o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada. Essas regras de aplicação da lei no tempo são dirigidas tanto ao aplicador do Direito, quanto ao legislador, obrigando a ambos (Cristiano Chaves e Nelson Rosenvald in Direito Civil: Teoria Geral. Rio de Janeiro, 2010: ed. Lumen Juris, p. 99-100).

E, mesmo em se tratando de norma de ordem pública, ainda assim impõe-se aplicar os princípios constitucionais da irretroatividade da lei nova e de respeito ao direito adquirido.

Inclusive, o entendimento deste Tribunal se delineia no sentido da inaplicabilidade da retroatividade de lei mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador, mutatis mutandis:

ADMINISTRATIVO. PODER DE POLÍCIA. SANÇÃO PECUNIÁRIA. APLICAÇÃO DA LEI VIGENTE À ÉPOCA DA CONDUTA INFRACIONAL. RETROATIVIDADE DA NORMA MAIS BENÉFICA. NÃO CABIMENTO. APELAÇÃO CONHECIDA E PROVIDA.

1. Trata-se de Apelação interposta em face de Sentença que julgou procedente o pedido que objetiva a declaração de nulidade do Auto Infração nº 27/06-52, lavrado em virtude da constatação de que os Recorridos teriam aplicado “recursos garantidores das reservas técnicas, provisões e fundos dos planos de benefícios em desacordo com as diretrizes estabelecidas no Conselho Monetário Nacional”.

2. Entendimento desta Turma no sentido da inaplicabilidade da retroatividade de lei mais benéfica no âmbito do direito administrativo sancionador, porquanto a Constituição Federal, ao tratar da irretroatividade da lei como regra, excepciona apenas a lei penal mais benéfica, de forma que seu alcance não deve ser alargado para alcançar o direito administrativo, uma vez que a hermenêutica preleciona que as exceções devem ser interpretadas restritivamente. Precedente: TRF – 2ª Região. Oitava Turma Especializada. AC 0132727- 06.2013.4.02.5101. E-DJF2R 24/08/2016, Unânime.

3. Conceber a não aplicação de penalidade administrativa ao agente que, sob a égide da legislação anterior, praticou conduta infracional, revela-se incompatível com o caráter pedagógico e preventivo da sanção administrativa.

4. No caso, em sendo incontroversa a materialidade da conduta ora sancionada, consistente na inobservância, por parte dos Apelados, no que toca às delimitações da Política Interna de Investimento da FAECES, no ano de 2003, não há que se questionar a subsistência do Auto de Infração lavrado em conformidade com a normativa vigente à época da prática infracional.

5. Apelação conhecida e provida.

 (TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 0002730-38.2011.4.02.5001, Rel. Des. Fed. GUILHERME DIEFENTHAELER, DJ 29.3.2019).

No contexto de inovação legislativa relativa à Improbidade Administrativa, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do ARE nº 843.989, analisou alguns pontos acerca da aplicação da Lei nº 14.230/2021 no tempo, tendo em vista as potenciais atipicidades decorrentes da alteração normativa e as dúvidas acerca das projeções prescricionais e das alterações de rito, tendo restado fixadas as quatro premissas do Tema nº 1.199, expressamente relacionadas com a responsabilidade subjetiva e a prescrição; abaixo transcritas:

 “1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;

2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;

4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.”

A Lei de Improbidade regula-se teleologicamente pelos princípios administrativos, ditados pelo art. 37, §4º da Constituição Federal. Essa distinção guia todo o arcabouço interpretativo para a aplicação da nova lei, conforme entendimento consagrado pelo Supremo Tribunal Federal, no Tema 1.199, sob o regime da repercussão geral:

CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. IRRETROATIVIDADE DA LEI MAIS BENÉFICA (LEI 14.230/2021) PARA A RESPONSABILIDADE POR ATOS ILÍCITOS CIVIS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA (LEI 8.429/92). NECESSIDADE DE OBSERVÂNCIA DA CONSTITUCIONALIZAÇÃO DE REGRAS RÍGIDAS DE REGÊNCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E RESPONSABILIZAÇÃO DOS AGENTES PÚBLICOS CORRUPTOS PREVISTAS NO ARTIGO 37 DA CF. INAPLICABILIDADE DO ARTIGO 5º, XL DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL AO DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR POR AUSÊNCIA DE EXPRESSA PREVISÃO NORMATIVA. APLICAÇÃO DOS NOVOS DISPOSITIVOS LEGAIS SOMENTE A PARTIR DA ENTRADA EM VIGOR DA NOVA LEI, OBSERVADO O RESPEITO AO ATO JURÍDICO PERFEITO E A COISA JULGADA (CF, ART. 5º, XXXVI). RECURSO EXTRAORDINÁRIO PROVIDO COM A FIXAÇÃO DE TESE DE REPERCUSSÃO GERAL PARA O TEMA 1199.

1. A Lei de Improbidade Administrativa, de 2 de junho de 1992, representou uma das maiores conquistas do povo brasileiro no combate à corrupção e à má gestão dos recursos públicos.

2. O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF).

3. A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”.

4. O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados.

5. A corrupção é a negativa do Estado Constitucional, que tem por missão a manutenção da retidão e da honestidade na conduta dos negócios públicos, pois não só desvia os recursos necessários para a efetiva e eficiente prestação dos serviços públicos, mas também corrói os pilares do Estado de Direito e contamina a necessária legitimidade dos detentores de cargos públicos, vital para a preservação da Democracia representativa.

6. A Lei 14.230/2021 não excluiu a natureza civil dos atos de improbidade administrativa e suas sanções, pois essa “natureza civil” retira seu substrato normativo diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa SUPREMA CORTE (TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria, RE n° 976.566/PA).

7. O ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado – “ilegalidade qualificada pela prática de corrupção” – e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA).

8. A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º.

9. Não se admite responsabilidade objetiva no âmbito de aplicação da lei de improbidade administrativa desde a edição da Lei 8.429/92 e, a partir da Lei 14.230/2021, foi revogada a modalidade culposa prevista no artigo 10 da LIA.

10. A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º). Observância do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal.

14. Os prazos prescricionais previstos em lei garantem a segurança jurídica, a estabilidade e a previsibilidade do ordenamento jurídico; fixando termos exatos para que o Poder Público possa aplicar as sanções derivadas de condenação por ato de improbidade administrativa.

15. A prescrição é o perecimento da pretensão punitiva ou da pretensão executória pela INÉRCIA do próprio Estado. A prescrição prende-se à noção de perda do direito de punir do Estado por sua negligência, ineficiência ou incompetência em determinado lapso de tempo.

16. Sem INÉRCIA não há PRESCRIÇÃO. Sem INÉRCIA não há sancionamento ao titular da pretensão. Sem INÉRCIA não há possibilidade de se afastar a proteção à probidade e ao patrimônio público.

17. Na aplicação do novo regime prescricional – novos prazos e prescrição intercorrente – , há necessidade de observância dos princípios da segurança jurídica, do acesso à Justiça e da proteção da confiança, com a IRRETROATIVIDADE da Lei 14.230/2021, garantindo-se a plena eficácia dos atos praticados validamente antes da alteração legislativa.

18. Inaplicabilidade dos prazos prescricionais da nova lei às ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa, que permanecem imprescritíveis, conforme decidido pelo Plenário da CORTE, no TEMA 897, Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN.

19. Recurso Extraordinário PROVIDO. Fixação de tese de repercussão geral para o Tema 1199: "1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO; 2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; 3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente; 4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei".

(STF, ARE 843989 / PR, Tribunal Pleno, Relator Min. ALEXANDRE DE MORAES, DJe 12/12/2022)

Ainda que, na sessão de julgamento, tenha havido robusto debate acerca do tema, os entendimentos que encapavam a ideia de que aplicar-se-iam à Lei de Improbidade os princípios do Direito Penal por força da similitude deste com o Direito Administrativo Sancionador, restaram vencidos em referido posicionamento.

Neste eito, tendo em vista que o Voto Condutor foi o do próprio Relator, colhe-se da exposição do Exmo. Ministro Alexandre de Moraes:

“(...)

No presente Agravo em Recurso Extraordinário interposto em face de acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região (Vol. 7, fl. 68), portanto, se debate o Tema 1199 da repercussão geral:

“Definição de eventual (IR)RETROATIVIDADE das disposições da Lei 14.230/2021, em especial, em relação: (I) A necessidade da presença do elemento subjetivo dolo para a configuração do ato de improbidade administrativa, inclusive no artigo 10 da LIA; e (II) A aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente.”

Dessa forma, o objeto da presente repercussão geral circunscreve-se a definir eventual (ir)retroatividade das novas alterações realizadas na LIA pela Lei 14.230/2021, no tocante à exigência da caraterização do elemento subjetivo do tipo – dolo – para configuração dos atos de improbidade administrativa praticados antes da alteração normativa; bem como, sobre a aplicação dos novos prazos prescricionais e a recém criada prescrição intercorrente.

Não cabe, neste precedente de repercussão geral, analisar a compatibilidade de todas as inovações com a Constituição de 1988.

O ponto essencial é: aceitando-se a premissa de que tais normas são mais benéficas ao réu, se comparadas com as da Lei 8.429/1992, definir se as regras da Lei 14.230/2021 atinentes ao dolo e à prescrição incidem quanto a fatos e a ações a ela anteriores.

Os demais e importantes assuntos trazidos em memoriais e nas sustentações orais, tais como as alterações do artigo 11, mudanças procedimentais, autonomia de instâncias serão debatidos e decididos em ações próprias, várias delas já ajuizadas perante esse SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL.

III. RESPONSABILIDADE SUBJETIVA E IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.

O aperfeiçoamento do combate à corrupção no serviço público foi uma grande preocupação do legislador constituinte, ao estabelecer, no art. 37 da Constituição Federal, verdadeiros códigos de conduta à Administração Pública e aos seus agentes, prevendo, inclusive, pela primeira vez no texto constitucional, a possibilidade de responsabilização e aplicação de graves sanções pela prática de atos de improbidade administrativa (art. 37, § 4º, da CF).

A Constituição de 1988 privilegiou o combate à improbidade administrativa, para evitar que os agentes públicos atuem em detrimento do Estado, pois, como já salientava Platão, na clássica obra REPÚBLICA, a punição e o afastamento da vida pública dos agentes corruptos pretendem fixar uma regra proibitiva para que os servidores públicos não se deixem "induzir por preço nenhum a agir em detrimento dos interesses do Estado”.

O combate à corrupção, à ilegalidade e à imoralidade no seio do Poder Público, com graves reflexos na carência de recursos para implementação de políticas públicas de qualidade, deve ser prioridade absoluta no âmbito de todos os órgãos constitucionalmente institucionalizados.

(...)

Essa inovação constitucional de 1988, em permitir tratamentos sancionatórios diferenciados entre os atos ilícitos em geral e os atos de improbidade administrativa, inclusive com a normatização em parágrafos diversos, decorreu da necessidade de se punir mais severamente a ilegalidade qualificada, ou seja, a Constituição comandou ao Congresso Nacional a edição de lei que não punisse a mera ilegalidade, mas sim a conduta ilegal ou imoral do agente público voltada para a corrupção, e de todo aquele que o auxilie, no intuito de prevenir a corrosão da máquina burocrática do Estado e evitar o perigo de uma administração corrupta caracterizada pelo descrédito e pela ineficiência.

A característica essencial dessa inovação foi permitir uma resposta legal mais dura para os atos ilícitos civis qualificados pela prática de corrupção.

(...)

A Constituição Federal, portanto, no campo civil, pretendeu punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade administrativas, mas, para tanto, exigiu a tipificação legal das condutas denominadas “atos de improbidade” e geradoras das graves sanções previstas no § 4º do art. 37 e disciplinadas no art. 12 da Lei 8.429/1992, de maneira a possibilitar a ampla defesa e o contraditório, com absoluto respeito ao devido processo legal.

A LIA definiu os atos de improbidade administrativa como aqueles que, possuindo natureza civil e devidamente tipificados em lei federal, ferem direta ou indiretamente os princípios constitucionais e legais da Administração Pública, independentemente de importarem enriquecimento ilícito ou de causarem prejuízo material ao erário (SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 1999. p. 337; SMANIO, Gianpaolo Poggio. Interesses difusos e coletivos. São Paulo: Atlas, 1998. p. 83; PAZZAGLINI FILHO, Marino; ROSA, Márcio Fernando Elias; FAZZIO JR., Waldo. Improbidade administrativa. 3. ed. São Paulo: Atlas, 1998. p. 60 e ss.; MELLO, Cláudio Ari. Improbidade administrativa: considerações sobre a Lei nº 8.426/92. Cadernos de Direito Constitucional e Ciência Política, São Paulo: RT, ano 3, n. 11, abr./jun. 1995, p. 49).

A natureza civil dos atos de improbidade administrativa é essencial para a análise da possibilidade ou não de aplicação retroativa das previsões da nova lei e decorre – diretamente – do comando constitucional, que é bastante claro ao consagrar a independência da responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa e a possível responsabilidade penal, derivadas da mesma conduta, ao utilizar a fórmula "sem prejuízo da ação penal cabível”.

Nesse exato sentido, FÁBIO KONDER COMPARATO ensina que:

"a própria Constituição distingue e separa a ação condenatória do responsável por atos de improbidade administrativa às sanções por ela expressas, da ação penal cabível, é, obviamente, porque aquela demanda não tem natureza penal” (Ação de improbidade: Lei 8.429/92. Competência ao juízo do 1° grau. Boletim dos Procuradores da República, ano 1, n. 9, jan. 1999.).

Esse é o mesmo entendimento de GIANPAOLO POGGIO SMANIO e de DAMÁSIO DE JESUS, ao afirmarem que:

"as sanções previstas para os atos de improbidade administrativa são de natureza civil, distintas daquelas de natureza penal. Os atos de improbidade administrativa deverão ser analisados na esfera da ilicitude dos atos civis e não dos tipos penais” (Responsabilidade penal e administrativa de prefeitos municipais. Boletim IBCCrim, n. 54, maio 1997).

A Lei 14.230/21, de maneira inexplicável, pretendeu, em seu artigo 17-D, excluir a natureza civil da ação de improbidade, em que pese, esse substrato partir da própria Constituição Federal, ao prever:

“A ação por improbidade administrativa é repressiva, de caráter sancionatório, destinada à aplicação de sanções de caráter pessoal previstas nesta Lei, e não constitui ação civil , vedado seu ajuizamento para o controle de legalidade de políticas públicas e para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021).

Ora, ao errônea e fictamente tentar excluir a natureza civil da ação de improbidade, a lei não teve a força de excluir a natureza civil do ato de improbidade e suas sanções, pois essa “natureza civil” tem substrato diretamente do texto constitucional, conforme reconhecido pacificamente por essa CORTE.

O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL destacou, no julgamento do TEMA 576 de Repercussão Geral, de minha relatoria (RE n° 976.566/PA), a natureza civil dos atos de improbidade administrativa, afirmando que

“a Constituição Federal inovou no campo civil para punir mais severamente o agente público corrupto, que se utiliza do cargo ou de funções públicas para enriquecer ou causar prejuízo ao erário, desrespeitando a legalidade e moralidade administrativas, independentemente das já existentes responsabilidades penal e político-administrativa de Prefeitos e Vereadores”.

Nesse mesmo sentido, essa SUPREMA CORTE afirmou que:

“Os agentes políticos, com exceção do Presidente da República, encontram-se sujeitos a um duplo regime sancionatório, de modo que se submetem tanto à responsabilização civil pelos atos de improbidade administrativa, quanto à responsabilização político-administrativa por crimes de responsabilidade.... O foro especial por prerrogativa de função previsto na Constituição Federal em relação às infrações penais comuns não é extensível às ações de improbidade administrativa, de natureza civil ” (PET 3240 AgR/DF, Rel. Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, j. 10/05/18).

De igual maneira, como bem recordado no parecer do Ministério Público de São Paulo, que hoje se fez representar na sustentação oral por seu eminente Procurador Geral de Justiça, MÁRIO LUIZ SARRUBO:

“no julgamento da ADI n.° 2.797-DF, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, em 15.09.2005, o STF declarou a inconstitucionalidade do foro privilegiado instituído pelo § 2° da Lei n.° 10.628 de 24.12.2002, ao argumento de que “a ação de improbidade tem natureza cível, enquanto o foro por prerrogativa de função restringe-se à seara penal”.

Ressalte-se, ainda, que o próprio legislador, ao editar a nova lei e alterar o artigo 17 da LIA, determinou que se seguisse o procedimento comum estabelecido no Código de Processo Civil, deixando óbvia sua natureza civil.

Não há, portanto, qualquer dúvida sobre a previsão constitucional da natureza civil dos atos de improbidade administrativa.

Em que pese sua natureza civil, o ato de improbidade administrativa é um ato ilícito civil qualificado e exige, para a sua consumação, um desvio de conduta do agente público, devidamente tipificado em lei, e que, no exercício indevido de suas funções, afaste-se dos padrões éticos e morais da sociedade, pretendendo obter vantagens materiais indevidas (artigo 9º da LIA) ou gerar prejuízos ao patrimônio público (artigo 10 da LIA), mesmo que não obtenha sucesso em suas intenções, apesar de ferir os princípios e preceitos básicos da administração pública (artigo 11 da LIA).

A Lei 14.230/2021 reiterou, expressamente, a regra geral de necessidade de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação do ato de improbidade administrativa, exigindo – em todas as hipóteses – a presença do elemento subjetivo do tipo – DOLO, conforme se verifica nas novas redações dos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como na revogação do artigo 5º:

(...)

Observe-se que, apesar da LIA, em sua redação original, somente permitir, excepcionalmente, responsabilidade a título culposo nas condutas definidas em seu artigo 10, o legislador pretendeu reafirmar a necessidade do elemento subjetivo – DOLO – também nos artigos 9º e 11 – que sempre foram tipos eminentemente dolosos –, incluindo as expressões “mediante a prática de ato doloso” e “ação ou omissão dolosa”, respectivamente.

A ratio desse reforço legislativo foi reafirmar a total impossibilidade de responsabilização objetiva por ato de improbidade administrativa em qualquer de suas condutas, bem como a inexistência de atos de improbidade administrativa culposos nos artigos 9º,10 e 11.

A necessidade de apontar os fatos e imputações de cada um dos réus, mesmo que não se exija a mesma rigidez de tipicidade do campo do Direito Penal, sempre foi exigência legal, pois não há responsabilidade objetiva que possibilite as sanções da Lei de Improbidade Administrativa, devendo ser demonstrado o elemento subjetivo do tipo, ou seja, o dolo, e, anteriormente à nova lei, excepcionalmente, em condutas do art. 10, o elemento normativo culpa (STJ, 1ª T., REsp 926.772/MA, Rel. Min. TEORI ZAVASCKI; STJ, 2ª T., REsp 1.042.100/ES, Rel. Min. MAURO CAMPBELL MARQUES).

A lei adotou a posição mais ampla possível para possibilitar a responsabilização geral daqueles que pratiquem atos de improbidade administrativa, independentemente de sua condição de pessoa física ou jurídica, agente público ou privado (MARCELO FIGUEIREDO. Probidade administrativa; comentários à Lei 8.429/92 e legislação complementar. São Paulo: Malheiros, 1995. p. 27; ANTONIO JOSÉ DE MATTOS NETO. Responsabilidade civil por improbidade administrativa. RT 752/ 31).

O servidor público será o autor do ato lesivo ao ordenamento jurídico, pois as três espécies de atos de improbidade previstas na Lei 8.429/1992 (arts. 9°, 10 e 11) exigem sua conduta (improbidade própria); enquanto o particular - pessoa física ou jurídica - que induzir, concorrer ou se beneficiar do ato de improbidade será o partícipe (improbidade imprópria).

Porém, a responsabilidade civil por ato de improbidade administrativa sempre exigiu a plena comprovação da responsabilidade subjetiva.

(...)

Essa premissa é importante por não permitir qualquer hipótese em que o autor da ação aponte genericamente condutas de agente público ou dos demais réus sem a imputação do necessário elemento subjetivo do tipo e sem qualquer indicação que mostrasse a intenção de praticar ato de corrupção, caracterizando a acusação tão somente responsabilidade objetiva do réu, por exercer determinado cargo ou função pública, pois, como ressaltado pelo Ministro TEORI ZAVASCKI, quando no SUPERIOR TRIBUNAL DE JUSTIÇA:

"não se pode confundir ilegalidade com improbidade. A improbidade é ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente. A ilegitimidade do ato, se houver, estará sujeita a sanção de outra natureza, estranha ao âmbito da ação de improbidade” (RESP 827.455/SP, Red. p/ acórdão Min. TEORI ZAVASCKI).

A análise da imputação deve sempre demonstrar a existência clara e flagrante do elemento subjetivo do tipo, não restando qualquer dúvida sobre a prática de ilegalidade qualificada pela má-fé, ou seja, pela intenção da prática de ato de corrupção; pois, somente é possível responsabilizar os agentes públicos pela prática de ato de improbidade administrativa quando presente o elemento subjetivo do tipo, ou seja, quando estiver presente e comprovada nos autos a “ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo da conduta do agente” (RESP 827.455/SP, Red. p/ acórdão Min. TEORI ZAVASCKI) por ser o elemento subjetivo "essencial à configuração da improbidade” (AgRg no RESP 1.122.474/PR, Rel. Min. ARNALDO ESTEVES LIMA), "inexistindo a possibilidade da atribuição da Responsabilidade objetiva na esfera da Lei 8.429/92” (RESP 875.425/RJ, Rel. Min. DENISE ARRUDA), por ser vedada "interpretação ampliativa”, que "poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público”, exigindo-se, portanto, a "má-intenção do administrador” (RESP 1.130.198/PR, Rel. Min. LUIZ FUX).

Em hipóteses nas quais a conduta imputada ao agente é realizada de maneira objetiva, sem comprovação de mera participação do agente público ou de terceiro, ou mesmo de parcela de sua responsabilidade – impedindo-se, dessa maneira, inclusive a possibilidade do exercício da ampla defesa – resultando patente a ausência do elemento subjetivo do tipo (dolo), não se poderá afirmar que a conduta do agente público foi direcionada para a corrupção, estando descaracterizado o ato de improbidade administrativa, e, consequentemente, a aplicação das sanções estabelecidas na Lei 8.429/1992; independentemente da possibilidade de eventual ressarcimento do dano, por outras vias, ou mesmo responsabilidade disciplinar.

Dessa forma, a comprovação de responsabilidade subjetiva para a condenação por ato de improbidade administrativa, com a consequente aplicação das sanções previstas na LIA, inclusive a de ressarcimento ao erário, até a edição da nova lei, somente poderia ocorrer – EM REGRA –, após a constatação da prática das elementares do tipo, previstas nos arts. 9°, 10 ou 11, e, desde que presente o necessário elemento subjetivo do tipo - DOLO GENÉRICO –, mediante o devido processo legal e a observância da ampla defesa e contraditório.

(...)

O SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL, analisando questões atinentes à ação de improbidade administrativa, fixou as seguintes TESES:

(a) TEMA 666, decidido em Repercussão Geral no RE 669.069 (Rel. Min. TEORI ZAVASCKI), com a seguinte TESE: É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil;

(b) TEMA 897, decidido na Repercussão Geral no RE 852.475, Red. p/Acórdão: Min. EDSON FACHIN, com a seguinte TESE: São imprescritíveis as ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato doloso tipificado na Lei de Improbidade Administrativa; e

(c) TEMA 899, decidido na Repercussão Geral no RE 636.886, Rel. Min. ALEXANDRE DE MORAES, com a seguinte TESE: É prescritível a pretensão de ressarcimento ao erário fundada em decisão de Tribunal de Contas.

Em todos esses julgamentos com repercussão geral, o SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL adotou a compreensão de que as condutas ilícitas cometidas sem a intenção dolosa mereciam tratamento diferenciado, exatamente porque a culpa e a desonestidade em termos de improbidade administrativa não necessariamente caminham juntas.

Tanto é que, como anotei acima, no Tema 897 da repercussão geral, RE 852475-RG, esta CORTE considerou essencial o elemento subjetivo do dolo para a imprescritibilidade das ações de ressarcimento ao erário fundadas na prática de ato tipificado na Lei de Improbidade Administrativa.

(...)

IV. REVOGAÇÃO DA MODALIDADE CULPOSA E IRRETROATIVIDADE.

A alteração legislativa significativa, portanto, diz respeito à revogação da previsão legal de ato de improbidade administrativa culposo, anteriormente previsto na redação originária do artigo 10 da LIA, e suas consequências em relação aos atos anteriormente praticados e decisões judiciais já proferidas; uma vez que, a partir da edição da Lei – 25 de outubro de 2021 – não há mais, no ordenamento jurídico, a tipificação para atos culposos de improbidade administrativa.

A opção do legislador em alterar a lei de improbidade administrativa com a supressão da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa – independentemente da concordância ou não com seu mérito – foi clara e plenamente válida, uma vez que é a própria Constituição Federal que delega à legislação ordinária a forma e tipificação dos atos de improbidade administrativa e a gradação das sanções constitucionalmente estabelecidas (CF, art. 37, §4º).

 (...)

Ao revogar a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa, entretanto, a Lei 14.230/2021, não trouxe qualquer previsão de “anistia” geral para todos aqueles que, nesses mais de 30 anos de aplicação da LIA, foram condenados pela forma culposa de artigo 10; nem tampouco determinou, expressamente, sua retroatividade ou mesmo estabeleceu uma regra de transição que pudesse auxiliar o intérprete na aplicação dessa norma – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – em situações diversas como ações em andamento, condenações não transitadas em julgado e condenações transitadas em julgado.

A Lei 14.230/2021, somente, estabeleceu uma genérica aplicação “ao sistema de improbidade administrativa os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador”, que precisa ser compreendida.

A Constituição da República Federativa do Brasil, de 5 de outubro de 1988, inovou em matéria de Administração Pública, consagrando os princípios e preceitos básicos referentes à gestão da coisa pública.

Ressalte-se que nenhuma das Constituições anteriores havia constitucionalizado os princípios e preceitos básicos do Direito Administrativo de maneira tão detalhada e completa quanto a atual Constituição Federal de 1988 (Cf. a respeito: HILTON CAMPANHOLE Lobo; ADRIANO CAMPANHOLE. Constituições do Brasil. 14. ed. São Paulo: Atlas, 2000; Constituição da República Federativa do Brasil (1946, 1967, 1969, 1988): quadro comparativo. Brasília: Senado Federal, 1996.), e, igualmente, tal hipótese não encontra paralelo no Direito Comparado.

(...)

Poder-se-ia afirmar ainda que a atual Constituição da República codificou as principais normas do Direito Administrativo, que, como lembra JEAN RIVEIRO, é essencialmente não codificado (Direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1981. p. 35); prevendo normas de gerência, contratação, publicidade, entre outras; além do Estatuto do Servidor Público e de mecanismos de controle da Administração.

A codificação constitucional das normas administrativas possibilitou a consagração de uma Teoria Geral do Direito Constitucional Administrativo, voltada para a observância dos princípios constitucionais básicos e tendo por finalidade limitar o poder estatal, prevendo instrumentos de controle e meios de responsabilização dos agentes públicos, para garantia de transparência e probidade na administração e voltados para o combate à corrupção.

(...)

A Constituição de 1988, portanto, constitucionalizou regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS), que deixou de somente regular a relação administrado/administração, passando a ter princípios e valores próprios de regência da legalidade e moralidade na atuação do Poder Público.

(...)

É nesse sentido que deve ser entendido e interpretado o denominado “Direito Administrativo Sancionador (DAS)”, que é sub-ramo do Direito Administrativo e consiste na "expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado" (BENEDITO GONÇALVES; RENATO CÉSAR GUEDES GRILO). Os princípios constitucionais do direito administrativo sancionador no regime democrático da constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais, v. 7, nº 2, mai./ago. 2021, p. 468).

Diferentemente do Direito Penal, que materializa o ius puniendi na seara judicial, mais precisamente no juízo criminal; o Direito Administrativo Sancionador tem aplicação no exercício do ius puniendi administrativo; sendo ambos expressões do poder punitivo estatal, porém representando sistemas sancionatórios que “não guardam similitude de lógica operativa” (JOSÉ ROBERTO PIMENTA OLIVEIRA; DINORÁ ADELAIDE MUSETTI GROSSI. Direito Administrativo sancionador brasileiro: breve evolução, identidade, abrangência e funcionalidades. Interesse Público – IP, Belo Horizonte, ano 22, nº 120, p. 83-126, mar./abr., 2020, p. 90).

Na impossibilidade de aplicação do Direito Penal ao sistema de improbidade, por expressa determinação constitucional que prevê responsabilidades diversas (CF, art. 37, §4º), a nova lei optou, expressamente, por estabelecer a aplicação do Direito Administrativo Sancionador no âmbito do sistema de improbidade administrativa, reforçando a natureza civil do ato de improbidade.

E o fez, para garantir um maior rigor procedimental nas investigações e uma maior efetividade na aplicação do contraditório e ampla defesa.

Na presente hipótese, portanto, para a análise da retroatividade ou irretroatividade não da norma mais benéfica trazida pela Lei 14.230/2021 – revogação do ato de improbidade administrativa culposo – o intérprete deverá, obrigatoriamente, conciliar os seguintes vetores:

(1) A natureza civil do ato de improbidade administrativa definida diretamente pela Constituição Federal;

(2) A constitucionalização, em 1988, dos princípios e preceitos básicos, regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos, dando novos contornos ao Direito Administrativo Sancionador (DAS)

(3) A aplicação dos princípios constitucionais do direito administrativo sancionador ao sistema de improbidade administrativa por determinação legal;

(4) Ausência de expressa previsão de “anistia geral” aos condenados por ato de improbidade administrativa culposo ou de “retroatividade da lei civil mais benéfica”;

(5) Ausência de regra de transição.

A análise conjunta desses vetores interpretativos nos conduz à conclusão de que o princípio da retroatividade da lei penal, consagrado no inciso XL do artigo 5º da Constituição Federal (“a lei penal não retroagirá, salvo para beneficiar o réu”) não tem aplicação automática para a responsabilidade por atos ilícitos civis de improbidade administrativa, por ausência de expressa previsão legal e sob pena de desrespeito à constitucionalização das regras rígidas de regência da Administração Pública e responsabilização dos agentes públicos corruptos com flagrante desrespeito e enfraquecimento do Direito Administrativo Sancionador.

O inciso XL deve ser interpretado em conjunto com o inciso XXXVI, ambos do artigo 5º da Constituição Federal.

Em regra, a lei não deve retroagir, pois “não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”, inclusive no campo penal, salvo, excepcionalmente, quando se tratar de lei penal mais benéfica, quando então “retroagirá para beneficiar o réu”. Trata-se, portanto, de expressa e excepcional previsão constitucional de retroatividade.

O art. 6º da LINDB também estatui a irretroatividade das leis, ao estabelecer que:

“A Lei em vigor terá efeito imediato e geral, respeitados o ato jurídico perfeito, o direito adquirido e a coisa julgada”.

Portanto, a retroatividade das leis é hipótese excepcional no ordenamento jurídico, sob pena de ferimento à segurança e estabilidade jurídicas; e, dessa maneira, inexistindo disposição expressa na Lei 14.230/2021, não há como afastar o princípio do tempus regit actum.

A norma constitucional que estabelece a retroatividade da lei penal mais benéfica funda-se em peculiaridades únicas desse ramo do direito, o qual está vinculado à liberdade do criminoso (princípio do favor libertatis) , fundamento inexistente no Direito administrativo sancionador; sendo, portanto, regra de exceção, que deve ser interpretada restritivamente, prestigiando-se a regra geral da irretroatividade da lei e a preservação dos atos jurídicos perfeitos; principalmente porque no âmbito da jurisdição civil, impera o princípio tempus regit actum.

(...)

A norma mais benéfica prevista pela Lei nº 14.230/2021 – revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa –, portanto, não é retroativa e, consequentemente, não tem incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes; uma vez que, nos termos do artigo 5º, XXXVI:

“XXXVI – a lei não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito e a coisa julgada”.

Ressalte-se, entretanto, que apesar da irretroatividade, em relação a redação anterior da LIA, mais severa por estabelecer a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa em seu artigo 10, vige o princípio da não ultra-atividade, uma vez que não retroagirá para aplicar-se a fatos pretéritos com a respectiva condenação transitada em julgado, mas tampouco será permitida sua aplicação a fatos praticados durante sua vigência mas cuja responsabilização judicial ainda não foi finalizada.

Isso ocorre pelo mesmo princípio do tempus regit actum, ou seja, tendo sido revogado o ato de improbidade administrativa culposo antes do trânsito em julgado da decisão condenatória; não é possível a continuidade de uma investigação, de uma ação de improbidade ou mesmo de uma sentença condenatória com base em uma conduta não mais tipificada legalmente, por ter sido revogada.

Não se trata de retroatividade da lei, uma vez que todos os atos processuais praticados serão válidos, inclusive as provas produzidas – que poderão ser compartilhadas no âmbito disciplinar e penal –; bem como a ação poderá ser utilizada para fins de ressarcimento ao erário.

Entretanto, em virtude ao princípio do tempus regit actum, não será possível uma futura sentença condenatória com base em norma legal revogada expressamente.

Em conclusão, as alterações feitas pela Lei 14.230/2021 nos artigos 1º, §§ 1º e 2º; 9º, 10, 11; bem como com a revogação do artigo 5º preveem:

1) Impossibilidade de responsabilização objetiva por ato de improbidade administrativa;

2) A exigência de comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo – nos artigos 9º, 10 e 11 – a presença do elemento subjetivo – DOLO;

3) A inexistência da modalidade culposa de ato de improbidade a partir da publicação da Lei 14.230/2021;

4) A irretroatividade da norma benéfica da Lei 14.230/2021, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;

5) A aplicação dos princípios da não ultra-atividade e tempus regit actum à modalidade culposa do ato de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado; devendo o juízo competente analisar eventual má-fé ou dolo eventual por parte do agente.”

No mesmo sentido, fundamentando seu Voto com base na aplicabilidade do princípio do tempus regit actum, bem como, analisando a alteração da Lei de Improbidade, pelo viés teleológico, afirma o Ministro Luiz Fux:

“É cediço que, assim como o Direito Penal, o Direito Administrativo Sancionador consiste em “expressão do efetivo poder de punir estatal, que se direciona a movimentar a prerrogativa punitiva do Estado, efetivada por meio da Administração Pública e em face do particular ou administrado”. (GONÇALVES, Benedito; GRILO, Renato César Guedes. Os princípios constitucionais do Direito Administrativo Sancionador no regime democrático da Constituição de 1988. Revista Estudos Institucionais UFRJ, Rio de Janeiro, v. 7, n. 2, p. 467-478, maio/agosto, 2021).

Não por acaso, há muitos anos a “escola” de Direito Público da Universidade do Estado do Rio de Janeiro (UERJ) tem produzido excelentes trabalhos acadêmicos sustentando que o Direito Administrativo Sancionador e o Direito Penal compartilham um núcleo principiológico e uma esfera de garantias fundamentais em comum.

Tudo isso para conferir balizas democráticas e proporcionais ao jus puniendi estatal, limitando o arbítrio do Estado - por exemplo - a partir da aplicação dos princípios da intranscendência subjetiva das sanções (artigo 5°, XLV, CF/88), da individualização das penas (artigo 5°, XLVI, CF/88) e da vedação ao bis in idem ao Direito Administrativo Sancionador. (MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo; GARCÍA, Flávio Amaral. A principiologia no Direito Administrativo Sancionador. Revista Brasileira de Direito Público, Belo Horizonte, v. 11, n. 43, p. 9-28, out./dez. 2013). (BINENBOJM, Gustavo. O Direito Administrativo Sancionador e o estatuto constitucional do poder punitivo estatal: possibilidades, limites e aspectos controvertidos do setor de revenda de combustíveis. Revista de Direito da Procuradoria Geral do Rio de Janeiro, edição especial, p. 468- 491, 2014). (VORONOFF, Alice. Direito administrativo sancionador: justificação, interpretação e aplicação. Belo Horizonte: Editora Fórum, 2018).

Portanto, reconheço que ambos compartilham um núcleo constitucional comum. Sob pena de injustiça e de ilegitimidade, a coerção fático-normativa de condutas ilícitas não pode ocorrer de modo desproporcional - seja no âmbito administrativo, seja no âmbito criminal

(...)

Não obstante essa proximidade axiológica, com a devida vênia aos entendimentos diversos, não visualizo o Direito Penal e o Direito Administrativo Sancionador como figuras exatamente idênticas. Pelo contrário, resta necessário transpor os princípios penais com cautela para o Direito Administrativo Sancionador - sob pena de desnaturar a característica inerente ao ordenamento criminal de agir como ultima ratio, último recurso, de controle jurídico dos fatos sociais. (...)

(...)

In casu, verifico que a Lei nº 14.230 alterou e/ou revogou substancialmente o caput e os incisos dos artigos 9, 10, 10-A e 11 da Lei de Improbidade Administrativa.

Para os fins da presente controvérsia, merece destaque o fato de que a Lei nº 14.230 aboliu a modalidade culposa de improbidade administrativa, prevista sobretudo na redação anterior do caput do art. 10 da LIA relativo às ações e às omissões que lesassem ao erário.

Com efeito, extrai-se que as alterações foram mais benéficas aos acusados e aos réus nas ações de improbidade administrativa. É dizer: não basta mais a negligência ou a imprudência do agente para configuração do ato como improbidade administrativa. É necessária a comprovação de sua “vontade livre e consciente de alcançar o resultado ” tipificado pela LIA, mediante acervo probatório robusto.

Estou ciente de que há respeitáveis vozes se posicionando no sentido da “retroatividade da lei sancionadora mais benigna” e – por isso – defendendo a aplicação das alterações previstas na “nova” Lei de Improbidade Administrativa a fatos pretéritos, desconstituindo inclusive a coisa julgada. (MAIA FILHO, Napoleão. O princípio da retroatividade da lei sancionadora mais benigna. Revista Consultor Jurídico, Brasília, 04 de maio de 2022).

(...)

Por outro lado, como contraponto, friso novamente a cautela necessária ao se transpor princípios e institutos do direito penal para o âmbito administrativo sancionador.

(...)

Deveras, a despeito do caráter repressivo e sancionador das ações e sanções por improbidade administrativa, bem como da confusa previsão do novel artigo 17-D da Lei de Improbidade Administrativa, é fora de dúvidas que a ação por improbidade e as suas eventuais sanções possuem natureza eminentemente cível.

(...)

No caso sub examine, por expressa disposição constitucional, o princípio da retroatividade da norma penal mais benéfica não deve ser transportado integralmente e acriticamente às ações de improbidade, sobretudo ante às peculiaridades únicas do Direito Penal relacionadas aos efeitos das suas sanções na liberdade do condenado. (MELLO, Rafael Munhoz de. Princípios Constitucionais de Direito Administrativo Sancionador. São Paulo: Malheiros, 2017, p. 154-155).

(...)

Destarte, especificamente quanto à aplicação do artigo 5º, XL, da CF/88 às ações de improbidade administrativa com base na modalidade culposa, a natureza não-penal das normas e das ações relativas à improbidade administrativa me levam a crer que as alterações promovidas NÃO devem retroagir a fatos e a ações pretéritas à sua vigência, sobretudo nas hipóteses de condenação transitada em julgado e de exaurimento dos efeitos da sanção administrativa aplicada.”

Neste eito, tem-se que, diante da natureza cível da ação de improbidade, aplica-se a regra do tempus regit actum, de modo que, em havendo configuração do dolo, os parâmetros normativos incidentes serão os do momento do ato, sem interferência da lei posterior. Excepcionalmente, nas ações de improbidade, conforme entendimento fixado pelo Supremo Tribunal Federal, ocorrerá a retroatividade das alterações advindas da Lei nº 14.230/21 para os casos culposos, não transitados em julgado.

Outrossim, ainda no que tange à retroatividade da norma, em relação às condutas culposas, o Supremo Tribunal Federal, fixou a premissa de que inexistindo trânsito em julgado, deveria ser extinta a ação; porém, que caberia a magistrado, preliminarmente analisar os autos processuais para a verificação de casos de dolo não identificados primo ictu oculi em razão de imputação genérica. Neste sentido, o Ministro de Alexandre de Moraes é expresso ao retomar os debates, visando determinar os pontos centrais da tese de repercussão geral:

 O SENHOR MINISTRO ALEXANDRE DE MORAES (RELATOR) - O segundo ponto: ato de improbidade culposo praticado antes da lei, mas sem condenação transitada em julgado. Aqui, também se formou maioria acompanhando o Relator com fundamentos diversos - eu entendo que é não ultra-atividade; e a maioria, a retroatividade. Então, aqui, acompanharam o Relator: o Ministro André Mendonça; o Ministro Nunes Marques; o Ministro Dias Toffoli; o Ministro Ricardo Lewandowski; o Ministro Gilmar Mendes e Ministro-Presidente Luiz Fux (sete votos aqui pela retroatividade, ou não ultra-atividade). Em outras palavras, o que não transitou em julgado, o ato culposo não transitado em julgado, deve ser extinta a ação. Eu faço, na tese que iremos discutir depois - já havia feito e penso que isso fica reforçado pelas observações feitas pelo Ministro Roberto Barroso e pela Ministra Rosa Weber -, eu coloco que o juiz - não é automático - deve analisar se aquele caso é realmente dolo ou culpa, porque várias vezes foi quase uma imputação genérica.

Deste modo, ainda que a capitulação do fato tivesse sido feita, originalmente, com base na culpa; anteriormente à aplicação da Lei nº 14.230/21 e, consequente extinção do processo por atipicidade; deverá o magistrado compulsar os autos para verificar a potencial existência de dolo na conduta.

Voltando ao caso sub judice, as imputações foram de atos de improbidade administrativa com base no dolo, tendo ocorrido a narrativa fática pertinente a viabilizar a ampla defesa por parte dos requeridos.

DO ELEMENTO SUBJETIVO E DO ENRIQUECIMENTO ILÍCITO

No tocante ao elemento subjetivo, consigne-se a definição de “dolo” como sendo a vontade livre e consciente do agente em realizar os elementos objetivos do tipo. O dolo exigido para a configuração da improbidade administrativa – assim como no âmbito do direito administrativo, em geral –, é o dolo genérico, que consiste na simples “vontade consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica – ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito, quando o agente público ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria –, sendo despiciendo perquirir acerca de finalidades específicas”. A propósito, mutatis mutandis:

“FRACIONAMENTO DO OBJETO DA LICITAÇÃO. FRAUDE EM PROCEDIMENTO LICITATÓRIO. DANO É IN RE IPSA. ACÓRDÃO EM CONFRONTO COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. PROVIMENTO DO RECURSO ESPECIAL. I – Trata-se, na origem, de ação civil pública por ato de improbidade administrativa proposta pelo Ministério Público Federal. Sustenta-se, em síntese, que, conforme o Procedimento Administrativo MPF/PRM/VR n. 1.30.010.000343/2009-15, o réu efetuou o Convênio n. 069/2000 com o Ministério da Saúde quando Prefeito do Município de Piraí/RJ, e, após, juntamente com o outro réu, realizou procedimento licitatório irregular para a compra de unidades móveis de saúde. Ambos os agentes teriam praticado, assim, atos ímprobos previsto nos arts. 10 e 11 da Lei n. 8.429/92. (...) X – O ajuste ilícito de vontades entre os recorridos para fracionar as despesas em dois procedimentos licitatórios na modalidade convite, menos rígida do que a tomada de preços (um para a aquisição do automóvel e o outro para a contratação de mão de obra especializada em transformação de veículos, aquisição e instalações de equipamentos de UTI), evidencia manobra dolosa por parte dos réus. XI – Cumpre destacar que ‘o dolo que se exige para a configuração de improbidade administrativa é a simples vontade consciente de aderir à conduta, produzindo os resultados vedados pela norma jurídica – ou, ainda, a simples anuência aos resultados contrários ao Direito quando o agente público ou privado deveria saber que a conduta praticada a eles levaria –, sendo despiciendo perquirir acerca de finalidades específicas’ (STJ, AgRg no REsp 1.539.929/MG, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe de 2/8/2016). XII – Por fim, como bem destacou o Parquet Federal ‘[...] Quanto ao elemento subjetivo, destaco que, sob pena de fragilizar-se de maneira excessiva o preceito constitucional da probidade administrativa, não se deve exigir para caracterização da improbidade, a existência de ‘vontade de lesar o erário’, até porque, no âmbito do direito administrativo, é desnecessário que o dolo seja específico, bastando a vontade de descumprir determinado preceito legal’ (fls. 1.442). XIII – Assim fica configurada a prática de improbidade administrativa causadora de lesão ao erário, nos termos do art. 10, caput, e 11, da Lei nº 8.429/92. XIV – Correta, portanto, a decisão recorrida que deu provimento ao recurso especial, a fim de condenar os réus às sanções do art. 12, II, da Lei n. 8.429/92, remetendo os autos à origem para a fixação das correspondentes sanções. XV – Agravo interno improvido”.

(STJ, Segunda Turma, AgInt no AREsp 1.205.949/RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe 2.4.2019)

Não se pode desconhecer a alteração incorporada ao §2º do art. 1º da Lei nº 8.429/92 pela Lei nº 14.230/2021, tampouco o posicionamento recentíssimo do E. do STJ em alguns casos, no sentido de que com o advento da nova lei passou a ser exigido o dolo específico para as condenações da LIA (vide exemplificativamente o AgInt no AREsp 2728544/GO DJEN 06/05/2025), não obstante o E. STF ainda não tenha se debruçado sobre o tema específico. 

Entretanto, deve ser considerado que a recentíssima mudança de posicionamento da jurisprudência do E. STJ, não se deu no âmbito da sistemática dos recursos repetitivos, logo não geram precedentes qualificados com força vinculante.

O arcabouço probatório do presente feito funda-se no Processo Administrativo 25245.021.076/2010-15, no IPL nº 1608/2006 e na Ação Penal nº 2006.51.01.523853-2 (Evento 1, ANEXOS /JFRJ).

No que se refere ao dolo, ao contrário do afirmado na apelação, as provas colhidas nos procedimentos da esfera policial e criminal, demonstram que os Requeridos, efetivamente,  solicitaram vantagem indevida de Sandra Guedes do Nascimento para que a) ela continuasse a receber o benefício de pensão por morte de seu ex-companheiro Edson Mauro Ramalho, b) e para providenciarem outras vantagens funcionais ainda não pleiteadas, como a licença-prêmio; pela contraprestação de depósitos financeiros (a quantia de R$ 1.000,00 na conta corrente de nº 19581-2, Agência nº 0258-5, Banco do Brasil, de titularidade de CLEITON, quando do recebimento da licença-prêmio, além de 12 depósitos mensais no valor de R$ 200,00 cada).

Outrossim, as transcrições das interceptações telefônicas advindas da operação “Pagador” apontam para um esquema de inclusões fraudulentas em folhas de pagamento da FUNASA, envolvendo os Requeridos, outros servidores públicos e terceiros agenciadores (Evento 1 – ANEXO4, fls. 63-67, fls. 129-132 / JFRJ).

Ademais, diferentemente do que pretendem fazer crer no Apelo, foi comprovada a evolução patrimonial desproporcional aos cargos exercidos pelos Requeridos ("diversos depósitos suspeitos, incompatíveis com a renda dos acusados que variavam de R$100,00 a R$ 10.000,00, conforme autos da Medida Cautelar 2007.5101.1809688-1 e Medida Cautelar 2006.5101.523857-0, verifica-se que os depósitos realizados nas contas bancárias de CLEITON totalizam, R$ 59.760,00 e R$ 137,330,00  nas contas de A. D., não atualizados)", sendo que as “justificativas” pelos referidos valores depositados, não restaram comprovadas (Evento 1 – ANEXO4, fls. 161-173; ANEXO7, fls. 3-32; EVENTO9, fls. 2-33; ANEXO10, fls. 1-32; ANEXO11, fls. 1-34; ANEXO12, fls. 48-54, fls. 78-82; ANEXO13, fls. 1-147; ANEXO14, fls. 1-171/ JFRJ).

Neste eito, tendo em vista a comprovação do dolo, bem como o enriquecimento ilícito, não há que se afastar a condenação.

No que diz respeito à individualização da dosimetria das cominações, ressalte-se, preambularmente, o seu caráter de garantia fundamental, consagrada no art. 5º, XLVI, da CF, a exigir a estreita correspondência entre a responsabilização do agente e a sanção a ser aplicada, de maneira que a pena atinja suas finalidades de prevenção e repressão.

Nesse viés, a Lei 13.655/18, que inseriu o art. 22 na LINDB, dispõe, no seu respectivo § 2º, que “na aplicação de sanções, serão consideradas a natureza e a gravidade da infração cometida, os danos que dela provierem para a administração pública, as circunstâncias agravantes ou atenuantes e os antecedentes do agente”.

Colhe-se do art. 12 da Lei nº 8.429/92 com a redação trazida pela Lei nº 14.230/21:

Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato:        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

I - na hipótese do art. 9º desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 14 (catorze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 14 (catorze) anos;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

III - na hipótese do art. 11 desta Lei, pagamento de multa civil de até 24 (vinte e quatro) vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 4 (quatro) anos;        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

IV - (revogado).        (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

Parágrafo único. (Revogado).         (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 1º A sanção de perda da função pública, nas hipóteses dos incisos I e II do caput deste artigo, atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente público ou político detinha com o poder público na época do cometimento da infração, podendo o magistrado, na hipótese do inciso I do caput deste artigo, e em caráter excepcional, estendê-la aos demais vínculos, consideradas as circunstâncias do caso e a gravidade da infração.         (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 2º A multa pode ser aumentada até o dobro, se o juiz considerar que, em virtude da situação econômica do réu, o valor calculado na forma dos incisos I, II e III do caput deste artigo é ineficaz para reprovação e prevenção do ato de improbidade.        (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 3º Na responsabilização da pessoa jurídica, deverão ser considerados os efeitos econômicos e sociais das sanções, de modo a viabilizar a manutenção de suas atividades.        (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 4º Em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente justificados, a sanção de proibição de contratação com o poder público pode extrapolar o ente público lesado pelo ato de improbidade, observados os impactos econômicos e sociais das sanções, de forma a preservar a função social da pessoa jurídica, conforme disposto no § 3º deste artigo.         (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 5º No caso de atos de menor ofensa aos bens jurídicos tutelados por esta Lei, a sanção limitar-se-á à aplicação de multa, sem prejuízo do ressarcimento do dano e da perda dos valores obtidos, quando for o caso, nos termos do caput deste artigo.        (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 6º Se ocorrer lesão ao patrimônio público, a reparação do dano a que se refere esta Lei deverá deduzir o ressarcimento ocorrido nas instâncias criminal, civil e administrativa que tiver por objeto os mesmos fatos.       (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 7º As sanções aplicadas a pessoas jurídicas com base nesta Lei e na Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, deverão observar o princípio constitucional do non bis in idem.      (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 8º A sanção de proibição de contratação com o poder público deverá constar do Cadastro Nacional de Empresas Inidôneas e Suspensas (CEIS) de que trata a Lei nº 12.846, de 1º de agosto de 2013, observadas as limitações territoriais contidas em decisão judicial, conforme disposto no § 4º deste artigo.       (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 9º As sanções previstas neste artigo somente poderão ser executadas após o trânsito em julgado da sentença condenatória.      (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

§ 10. Para efeitos de contagem do prazo da sanção de suspensão dos direitos políticos, computar-se-á retroativamente o intervalo de tempo entre a decisão colegiada e o trânsito em julgado da sentença condenatória.      (Incluído  pela Lei nº 14.230, de 2021)

Tendo em vista as alterações ocorridas por força da Lei nº 14.230/21, tem-se que a dosimetria estabelecida na sentença, atende ao intuito da norma. In casu, buscou o Juízo a quo aplicar as sanções previstas na Lei de Improbidade privilegiando repreender a conduta improba, tendo como parâmetro os valores vilipendiados.

Deste modo, no que pertine à gravosidade dos atos cometidos pelo Requerido frente às penas a eles cominadas, nos moldes da dosimetria estabelecida pelo art. 12 da Lei n°8.429/92, colhe-se da sentença razoável fundamentação.

Neste eito, tem-se que o Juízo a quo apreciou adequadamente os fatos, dentro dos limites previstos pela lei de regência.

Voto por negar provimento ao Apelo.

Documento eletrônico assinado por POUL ERIK DYRLUND, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002926875v4 e do código CRC 64fa9ce1.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): POUL ERIK DYRLUND
Data e Hora: 25/06/2026, às 17:56:21

Apelação Cível Nº 5021686-61.2018.4.02.5101/RJ

EMENTA

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. CORRUPÇÃO PASSIVA. ENRIQUEVIMENTO ILÍCITO COMPROVADO. DOLO. LEI 8.429/92 COM ALTERAÇÕES DA LEI Nº. 14.230/21. DESPROVIMENTO.

1 – Trata-se de Apelação interposta por A. D. e C. G. U. (Evento 165/JFRJ) em face de sentença (Evento 156/JFRJ), proferida pelo Juízo da 8ª Vara Federal do Rio de Janeiro/RJ, que, em sede de ação de improbidade administrativa, julgou procedente a pretensão formulada pelo Ministério Público Federal para condenar A. D. e C. G. U., pela prática do ato de improbidade descrito no art. 9º, VII, da Lei n° 8.429/1992.

2 –No que tange à prescrição, afastada a incidência do novo regramento da Lei nº 14.230/21, por força do entendimento fixado pelo STF no Tema 1199; a mesma deve ser analisada à luz do art. 23, II, da Lei n.º 8.429/92.Deste modo, levando em consideração que os atos aqui discutidos ocorreram em 2006 e, considerando que a presente demanda foi proposta em 2018, considera-se respeitado o prazo prescricional aplicável a hipótese. Outrossim, no que se refere, especificamente, à prescrição intercorrente, melhor sorte não socorre os Apelantes, uma vez que inocorreu, na hipótese, inércia estatal injustificada.

3 - No que se refere ao dolo, ao contrário do afirmado pelos Requeridos em sua apelação, as provas colhidas nos procedimentos da esfera criminal, demonstram que os Requeridos, efetivamente,  solicitaram vantagem indevida de Sandra Guedes do Nascimento para que a) ela continuasse a receber o benefício de pensão por morte de seu ex-companheiro Edson Mauro Ramalho, b) e para providenciarem outras vantagens funcionais ainda não pleiteadas, como a licença-prêmio; pela contraprestação de depósitos financeiros. Ademais, diferentemente do que pretendem fazer crer no Apelo, foi comprovada a evolução patrimonial desproporcional aos cargos exercidos pelos Requeridos. Neste eito, tendo em vista a comprovação do dolo, bem como o enriquecimento ilícito, não há que se afastar a condenação.

4 - Apelação desprovida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento à apelação, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 16 de julho de 2026.

Documento eletrônico assinado por POUL ERIK DYRLUND, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002926876v3 e do código CRC c14181ac.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): POUL ERIK DYRLUND
Data e Hora: 17/07/2026, às 09:55:45

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 14/07/2026 A 16/07/2026

Apelação Cível Nº 5021686-61.2018.4.02.5101/RJ

RELATOR: Desembargador Federal POUL ERIK DYRLUND

PRESIDENTE: Desembargador Federal POUL ERIK DYRLUND

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal POUL ERIK DYRLUND

Votante: Desembargador Federal POUL ERIK DYRLUND

Votante: Desembargador Federal REIS FRIEDE

Votante: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO

AGAMENON RIBEIRO DE CAMPOS

Secretário