Apelação Cível Nº 5012824-67.2019.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
, e o interpõem recursos de apelação contra , integrada em sede de , que acolheu em parte o pedido formulado em ACP proposta pela autarquia para condenar as rés pela prática de atos de improbidades administrativa, previstos no art. 10, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/1992, com imposição das sanções do art. 12, inciso II, do mesmo diploma legal.
A ré S. M. M. sustenta a inexistência de dolo específico em sua conduta, alegando que (1) os vínculos eram migrados automaticamente do CNIS para o sistema PRISMA, (2) a CTPS era considerada prova plena à época e (3) não havia normatização sobre vínculos extemporâneos antes da Orientação Interna nº 174/2007. Argui a nulidade da reabertura do PAD, que teria violado a coisa julgada administrativa e o princípio da reformatio in pejus. Alega ter sido absolvida em ação penal correlata. Pugna pela reforma integral da sentença e sua absolvição.
A ré D. S. G. se insurge contra a condenação, sustentando a inexistência de dolo específico. Alega que foi vítima de fraude externa praticada por terceiros e que a própria Orientação Interna nº 174/INSS afastaria sua responsabilidade. Invoca a sentença de rejeição de denúncia criminal proferida pelo Juízo da 7ª Vara Federal Criminal (Processo nº 0802818-34.2011.4.02.5101). Alega ausência de enriquecimento ilícito, dano ao erário ou violação a princípios administrativos e sustenta a desproporcionalidade da condenação.
O INSS, por sua vez, pugna pela reforma parcial da sentença para condenar as rés DENISE, MARIA GABRIELA e SIANIS à perda da função pública, sustentando a independência entre as esferas administrativa e judicial e o caráter autônomo das sanções da LIA. Também postula a inclusão na condenação de DENISE dos sete benefícios excluídos pela sentença (NB 42/137.129.098-6, NB 42/136.049.965-0, NB 42/136.495.469-6, NB 42/132.390.677-8, NB 41/133.139.548-5, NB 42/132.390.738-3 e NB 42/136.049.429-0), argumentando que as provas dos autos demonstram a conduta dolosa também nesses casos.
Foram apresentadas contrarrazões por , por e pelo .
O MPF pelo desprovimento dos recursos das defesas e pelo provimento do recurso do INSS.
É o necessário relatório.
VOTO
SIANIS, DENISE e interpõem recursos de apelação contra , integrada em sede de , que acolheu em parte o pedido formulado em ação de improbidade para condenar as rés pela prática de ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, caput e inciso I, da Lei nº 8.429/1992, com imposição das sanções do art. 12, inciso II, do mesmo diploma legal.
A foi originalmente ajuizada pelo INSS em face das rés, ex-servidoras da autarquia, imputando-lhes a prática de atos de improbidade administrativa consistentes na concessão fraudulenta de benefícios previdenciários, mediante convalidação de vínculos empregatícios fictícios inseridos extemporaneamente no Cadastro Nacional de Informações Sociais (CNIS), em prejuízo ao erário.
Narrou a autarquia que os fatos foram apurados no Processo Administrativo Disciplinar (PAD) nº 35301.002870/2007-98, que resultou na demissão de DENISE e Nádia Helena da Silva e na cassação da aposentadoria de MARIA GABRIELA GOME e SIANIS. O INSS individualizou as condutas: a DENISE foram imputadas irregularidades em 63 (sessenta e três) benefícios; a Nádia, em 12 (doze) benefícios; a MARIA GABRIELA, em 1 (um) benefício; e a SIANIS, em 2 (dois) benefícios. Os prejuízos ao erário foram estimados em valores históricos de R$2.934.831,84 (DENISE), R$367.852,11 (Nádia), R$18.978,97 (MARIA GABRIELA) e R$87.141,19 (SIANIS).
No curso do processo, sobreveio a Lei nº 14.230/2021, que promoveu profundas alterações na Lei de Improbidade Administrativa. O Juízo de origem, após sucessivas decisões interlocutórias (eventos , , , , e ), determinou a adequação da demanda aos novos parâmetros legais. O MPF, instado a se manifestar, ratificou os termos da petição inicial e confirmou seu interesse na causa (evento ). O INSS retornou ao polo ativo por força de decisão cautelar do Supremo Tribunal Federal nas ADIs 7042 e 7043 (evento ), e o MPF permaneceu como fiscal da ordem jurídica.
Nas citadas ADIs, o Excelso STF consagrou o entendimento de que "[A] supressão da legitimidade ativa das pessoas jurídicas interessadas para a propositura da ação por ato de improbidade representa uma inconstitucional limitação ao amplo acesso à jurisdição (CF, art. 5º, XXXV) e à defesa do patrimônio público, com ferimento ao princípio da eficiência (CF, art. 37, caput) e significativo retrocesso quanto ao imperativo constitucional de combate à improbidade administrativa".
A ré Nádia em 22/04/2022. Após pesquisas, o MPF e o INSS informaram não terem localizado bens, testamento ou herdeiros da falecida (eventos e ), razão pela qual o feito foi sem resolução do mérito em relação a ela, remanescendo contra as demais rés. A mesma já não consta da autuação.
Após regular instrução, foi proferida a que: (i) afastou a imputação baseada no art. 11 da LIA, em razão da revogação dos incisos I e II e da nova taxatividade do dispositivo, conforme entendimento do STF no Tema 1.199; (ii) reconheceu a prática de ato de improbidade administrativa por DENISE em 56 dos 63 benefícios apontados, excluindo 7 por suposta insuficiência probatória; (iii) reconheceu a prática de ato de improbidade por MARIA GABRIELA em 1 benefício; (iv) reconheceu a prática de ato de improbidade por SIANIS em 2 benefícios; (v) aplicou as seguintes sanções:
a) A DENISE: suspensão dos direitos políticos por 12 anos; proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios por 12 anos; ressarcimento ao erário pelos danos causados; e pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano, a ser apurada em liquidação de sentença.
b) A SIANIS: suspensão dos direitos políticos por 2 anos; proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios por 2 anos; ressarcimento ao erário; e multa civil equivalente ao valor do dano.
c) A MARIA GABRIELA: suspensão dos direitos políticos por 1 ano; proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios por 1 ano; ressarcimento ao erário; e multa civil equivalente ao valor do dano.
A sentença não aplicou a sanção de perda da função pública, sob o fundamento de que as rés já haviam sido demitidas ou tiveram suas aposentadorias cassadas no âmbito administrativo. Também excluiu, como já dito, os sete benefícios mencionados da condenação de DENISE, por considerar insuficientes as provas de dolo, sendo esses os pontos de insurgência do INSS em seu apelo.
PREMISSAS JURÍDICAS E TIPIFICAÇÃO
A análise do mérito exige, preambularmente, a fixação das premissas jurídicas que regem a matéria, em especial quanto à aplicação intertemporal das alterações promovidas pela Lei nº 14.230/2021 (nova Lei de Improbidade Administrativa). O Supremo Tribunal Federal, ao julgar o ARE 843.989 sob o regime de repercussão geral (Tema 1.199), fixou quatro teses que balizam a análise dos processos em curso nos quais ainda não houve trânsito em julgado.
A primeira tese estabelece que é necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se a presença do elemento subjetivo dolo para a configuração dos atos descritos nos arts. 9º, 10 e 11 da LIA. Esta tese é fundamental porque, sob a redação original da Lei nº 8.429/92, o art. 10 admitia a modalidade culposa, bastando que o agente tivesse agido com negligência, imprudência ou imperícia para ser responsabilizado por ato de improbidade causador de lesão ao erário.
A segunda tese, por sua vez, declara que a norma benéfica da Lei nº 14.230/2021 que revogou a modalidade culposa do ato de improbidade administrativa é irretroativa em relação à coisa julgada e aos processos de execução, em homenagem ao art. 5º, XXXVI, da Constituição Federal.
A terceira tese é a que possui impacto direto sobre o presente caso: a nova Lei nº 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior, devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente.
A quarta tese estabelece que o novo regime prescricional da Lei nº 14.230/2021 é irretroativo, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei. Assim, em relação à prescrição, devem ser aplicadas as regras vigentes ao tempo da propositura da ação.
Ademais, no que tange ao art. 11 da LIA, o STF, em ulteriores decisões (ARE 803568 AgR-segundo-EDv-ED), estendeu a mesma lógica para determinar a aplicação retroativa das alterações que promoveram a abolição da hipótese de responsabilização por violação genérica aos princípios do caput e a revogação dos incisos I e II do art. 11, passando a prever a tipificação taxativa. Esta orientação foi corretamente observada pela sentença de primeiro grau, que afastou a imputação subsidiária baseada no art. 11, e não constitui objeto de impugnação recursal específica, devendo ser mantida.
Fixadas essas premissas, a questão central que se coloca em todas as apelações é a demonstração do dolo específico na conduta das rés.
Superada essa questão, também é relevante a tipificação legal das condutas.
A imputou às rés a prática de ato de improbidade previsto no art. 10, caput, e incisos XI e XII, e subsidiariamente no art. 11, caput, da LIA.
A sentença, afastando o art. 11, reconheceu o enquadramento no art. 10, caput e inciso I. O inciso I do art. 10 descreve a conduta de "facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporação ao patrimônio particular, de pessoa física ou jurídica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das entidades mencionadas no art. 1º desta lei".
Em essência, a conduta das rés descrita na petição inicial amolda-se ao caput do art. 10 da Lei nº 8.429/1992, que define como ato de improbidade administrativa a ação ou omissão dolosa que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades protegidas pela lei, na medida em que as rés, ao validarem vínculos empregatícios fictícios e concederem aposentadorias indevidas, deram causa a prejuízo ao erário.
Não subsiste, contudo, o enquadramento no inciso I do mesmo dispositivo, tal como consignado na sentença, primeiro porque não houve imputação neste dispositivo, mas também porque a Lei nº 14.230/2021 introduziu, no art. 17, § 10-D, a regra da unicidade típica de cada ato de improbidade. Desta forma, para cada fato deve ser, necessariamente, indicado apenas um tipo, dentre aqueles previstos nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei nº 8.429/1992, de modo que, uma vez enquadrada a conduta no caput do art. 10, revela-se incompatível a invocação concomitante de seu inciso I.
Feitas essas considerações, passo à análise individualizada de cada apelação.
RECURSO DE SIANIS
A apelante SIANIS foi condenada pela prática de ato de improbidade administrativa referente à concessão irregular de dois benefícios previdenciários: NB 42/133.990.004-9, concedido a Custódio Soares Couto Neto em 30.06.2004 (), e NB 42/137.444.953-6, concedido a Marlene da Silva Scheidegger em 30.05.2005 (). A sentença reconheceu que a ré convalidou vínculos empregatícios falsos, ampliando irregularmente o tempo de serviço dos beneficiários e permitindo a concessão fraudulenta das aposentadorias. As sanções aplicadas foram suspensão dos direitos políticos por 2 (dois) anos, proibição de contratar com o poder público pelo mesmo período, ressarcimento ao erário e multa civil equivalente ao valor do dano.
A alegação central da apelante é a de que não houve dolo específico em sua conduta, pois os vínculos empregatícios fraudulentos não foram por ela inseridos no sistema, mas sim migrados automaticamente do CNIS, cabendo-lhe apenas a função de confrontar as informações e conceder o benefício quando tudo estivesse regular. Este argumento, contudo, não se sustenta diante do acervo probatório.
Primeiramente, conforme se infere do , "não consta da peça de indiciação qualquer menção sobre o fato da inclusão de vínculo extemporâneos pela indiciada".
Na verdade, de acordo com o , a matrícula da apelante consta em habilitação/concessão de benefícios previdenciários considerados irregulares por não terem sido verificados os "vínculos informados através de GFIP extemporânea inserida por terceiros no CNIS, em datas próximas à entrada dos requerimentos dos benefícios, nos quais foram convalidados vínculos como se houvesse relação de emprego em período por demais longos, sem a solicitação da pesquisa externa".
No caso do benefício NB 42/133.990.004-9, que a apelante computou vínculo empregatício com a empresa Balança Comércio de Ferro Ltda. com data de início em 06/04/1974. Ocorre que a empresa somente foi em 10/11/1983, ou seja, quase dez anos após a suposta data de admissão, e teve suas atividades paralisadas em 1987. É materialmente impossível que um vínculo empregatício tenha se iniciado em 1974 em empresa que sequer existia à época. Some-se a isso o fato de que o vínculo teria sido incluído no CNIS por meio de GFIP extemporânea, sem que houvesse comprovação dos correspondentes recolhimentos previdenciários, e que não havia registro do vínculo na CTPS do segurado. Ainda assim, a apelante o convalidou e concedeu o benefício.
No que se refere ao benefício NB 42/137.444.953-6, a apurada foi a inclusão no cômputo da aposentadoria de vínculo com a empresa Gráfica Editora Primor Ltda., nos períodos de 10/04/1987 a 28/04/1995 e de 10/04/1987 a 20/03/2005, sendo que, ouvida no curso do PAD, a segurada não ter trabalhado em tal empresa. Trata-se de vínculo migrado do CNIS para o PRISMA com a marcação de extemporâneo, tendo sido comprovado que eram fictícios os recolhimentos dos períodos lançados para o cômputo do cálculo da renda mensal do benefício.
É certo, como alega a apelante, que os servidores do INSS não eram responsáveis pela inserção originária dos vínculos no CNIS, função que competia aos empregadores por meio de GFIP e à Caixa Econômica Federal na qualidade de agente arrecadador do FGTS, com processamento pela DATAPREV. Todavia, a conduta imputada à apelante, repita-se, não é a de ter inserido os dados falsos, mas sim a de ter convalidado vínculos manifestamente irregulares, ignorando indícios evidentes de fraude, e com isso ter permitido a concessão de aposentadorias indevidas. O fato de o sistema ter sido alimentado por terceiros não exonera o servidor do dever de verificar minimamente a consistência das informações antes de validá-las e utilizá-las como fundamento para concessão de benefício previdenciário.
A apelante alega, ainda, que à época dos fatos não havia normatização sobre vínculos extemporâneos, já que a Orientação Interna nº 174/INSS somente foi editada em 2007, após as concessões.
Ocorre que a própria narrativa dos fatos demonstra que a controvérsia não trata de reconhecimento tardio de vínculo real (extemporaneidade em sentido próprio, disciplinada pela Orientação Interna 174/2007), mas de convalidação de vínculos inexistentes: no benefício NB 42/133.990.004-9, a data de início da suposta relação de emprego (06/04/1974) antecede em quase dez anos a própria constituição da empresa (10/11/1983), sendo insuscetível de qualquer convalidação por norma procedimental. No benefício NB 42/137.444.953-6, a própria segurada, ouvida no PAD, negou o vínculo. Logo, o argumento da apelante incorre em premissa equivocada: não se está a exigir dela conhecimento de procedimento não regulamentado, mas a constatação de fraude ostensiva que independe de qualquer orientação interna para ser identificada.
Não fosse isso, o dá conta de que o Presidente da Comissão de Processo Administrativo Disciplinar entendeu por bem formular à Divisão de Gerenciamento de Informações de Benefícios diversos questionamentos sobre o CNIS, dentre os quais: a data de sua implantação, início das marcações de irregularidade e migração para o sistema PRISMA.
Em , a DIRBEN esclarece que o sistema CNIS, com a marcação indicativa de GFIP extemporânea, foi implantado já com a Orientação Interna Conjunta nº 40, de 11 de janeiro de 2002 (Versão 8.0), e que, desde então, os vínculos extemporâneos migram para os sistemas de benefícios com status de "pendentes", circunstância que, por si só, já impunha ao servidor concessor o dever de diligência de confirmação antes de utilizá-los como fundamento para a concessão do benefício. A mesma resposta esclarece que a autorização de acesso do servidor para inserção de vínculos no CNIS, no ato da habilitação do benefício mediante apresentação de CTPS, também remonta a janeiro de 2002, com base na Portaria MPS nº 862, de 23 de março de 2001, e que a Orientação Interna Conjunta nº 58, de 23 de outubro de 2002, já disciplinava especificamente o tratamento dessas informações.
Constata-se, portanto, que a normatização e o próprio controle sistêmico de sinalização da extemporaneidade dos vínculos, muito antes da sistematização promovida pela Orientação Interna nº 174/2007, já vigoravam desde 2002, ou seja, anteriormente às concessões dos benefícios ora impugnados (NB 42/133.990.004-9 e NB 42/137.444.953-6, concedidos, respectivamente, em 2004 e 2005).
Confira-se, nesse sentido, trecho das respostas da DIRBEN:
1) A partir de que ano foi implantado o sistema CNIS (Trabalhador e Cidadão)?
R.: Com a publicação da, e a implementação dos itens da Versão 8.0.
Obs. da DIRBEN: a partir do Memorando-Circular Conjunto nº 19 CGBENEF/CGARREC/CGMBEN, de 3 de junho de 2004, ficou inibido o acesso ao CNIS Trabalhador para a área de benefícios, passando a gestão desse cadastro à Diretoria de Arrecadação (ex-SRP, atual RFB).
2) Em que data foram criados os acessos para consulta ao CNIS Trabalhador e CNIS Cidadão? Nível nacional ou regional?
R.: No mesmo período do item 1.
3) A partir de que data o sistema de consulta CNIS teve marcação amarela ao lado do vínculo empregatício, caracterizando GFIP extemporânea?
R.: No mesmo período do item 1 (ou seja, também janeiro/2002).
4) A marcação amarela (GFIP extemporânea) aparece nos dois CNIS (Trabalhador e Cidadão)?
R.: Não; somente no CNIS Cidadão, cujo gestor é a Diretoria de Benefícios.
Obs.: alterações feitas via CNISVR não migram para o CNIS Trabalhador.
5) A partir de que data houve migração dos dados do CNIS para o sistema PRISMA? A indicação de vínculo extemporâneo permanece após a migração?
R.: Desde a Versão 8.0, de 11 de janeiro de 2002. Sim — até hoje os vínculos extemporâneos migram como "pendentes" para os sistemas de benefícios.
6) Quem fazia o cadastro no CNIS? A partir de que data o servidor do INSS foi autorizado a inserir vínculos no ato da habilitação, mediante CTPS apresentada pelo segurado?
R.: A partir de 11 de janeiro de 2002, com a publicação da OI Conjunta nº 40. A autorização de acesso teve base na Portaria MPAS nº 862, de 23 de março de 2001.
Numa primeira leitura, a "observação" constante na primeira resposta da DIRBEN poderia significar que os servidores da área de concessão do INSS não teriam mais acesso nenhum ao CNIS do segurado, inclusive para mera consulta. Mas não é bem assim. Esta interpretação seria absurda. Se o próprio segurado acessa seu CNIS, os servidores do INSS da área de concessão de benefícios sempre puderam consultar normalmente os vínculos existentes dos segurados, inclusive os extemporâneos, tidos como "pendentes". O que o Memorando-Circular Conjunto nº 19 CGBENEF/CGARREC/CGMBEN, de 3 de junho de 2004, fez, foi limitar a gestão do CNIS (leia-se "inclusão de vínculos"), apenas, à Diretoria de Arrecadação, que era responsável pela sua gestão. Mas nunca inibiu a Diretoria de Benefícios ao seu acesso integral.
Estas considerações sobre a Orientação Interna nº 174/2007, bem como sobre os anteriores atos normativos, Orientação Interna Conjunta nº 40, de 11 de janeiro de 2002, e Memorando Circular Conjunto nº 19 CGBENEF/CGARREC/CGMBEN, de 3 de junho de 2004, se aplicam a todas as rês, afastando a tese defensiva de que, somente a partir de 2007, estariam obrigadas a consultar demais bancos de dados além do PRISMA para concessão de benefícios.
No mais, a tese da defesa de que a CTPS constituía prova plena e que, portanto, a apelante estaria amparada em sua conduta, tampouco convence. Nos casos em questão, o vínculo com a Balança Comércio de Ferro Ltda. sequer constava da do segurado Custódio Soares Couto Neto, além de ser concomitante a outros dois vínculos computados, um dos quais por serviço militar.
A apelante sustenta que o PAD foi ilegalmente reaberto, violando a coisa julgada administrativa e o princípio da reformatio in pejus, uma vez que a primeira comissão a havia exculpado. Este argumento, contudo, não se mostra apto a infirmar a condenação nesta ação de improbidade administrativa.
Em primeiro lugar, não se desconhece que questão semelhante, relativa à regularidade do PAD, já foi objeto de análise pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RMS 37.077 AgR/DF, que, por maioria, negou provimento ao agravo regimental da UNIÃO e manteve a decisão que havia declarado a nulidade da reinstauração da comissão processante em outro PAD (35301.009669/2007-31), referente a corrés Nádia Helena e DENISE.
Todavia, esse precedente específico não vincula o presente caso, pois: (i) a decisão do STF no RMS 37.077 tratou de outro PAD, embora com fatos semelhantes, e a extensão subjetiva daquele julgado não é automática; (ii) ainda que se pudesse cogitar de alguma irregularidade no PAD que serviu de base para as sanções administrativas (demissão e cassação de aposentadoria), a ação de improbidade administrativa possui autonomia em relação à esfera administrativa. As provas produzidas no PAD podem ser utilizadas nesta ação, mas eventual nulidade do processo administrativo não contamina automaticamente a ação judicial, instruída com base em cognição ampla e exauriente.
Note-se que a prova dos autos é autônoma e, de acordo com a compreensão deste julgador, suficiente para demonstrar o dolo na conduta da apelante, independentemente do desfecho do PAD. A sentença baseou-se nos elementos de prova carreados aos autos, que incluem não apenas o PAD, mas também os processos administrativos concessórios dos benefícios, depoimentos e documentos. O argumento de nulidade do PAD não tem o condão de invalidar as provas autônomas que sustentam a condenação.
A apelante alega ter sido absolvida em ação penal correlata. Nos termos do art. 935 do Código Civil, a responsabilidade civil é independente da criminal, não se podendo questionar mais sobre a existência do fato, ou sobre quem seja o seu autor, quando estas questões se acharem decididas no juízo criminal. A absolvição criminal, contudo, somente vincula a esfera cível quando fundada na inexistência do fato ou na negativa de autoria (art. 66 do CPP), mas não na inexistência de dolo, na percepção do julgador da ação penal. A absolvição por insuficiência de provas ou a rejeição de denúncia por falta de justa causa, por sua vez, não produz efeitos automáticos sobre a ação de improbidade, que possui regime probatório próprio.
A apelante se refere ao Processo nº 0000008-05.2014.4.02.5105, no qual lhe foram imputadas as condutas de concessão de benefícios previdenciários de forma fraudulenta em favor dos segurados Dulce Maria Tobias Carvalho, Antônio Batista Morgado Filho, Genício Paes da Cruz, Maria Marlene Bohrer de Azevedo, Raquel Dias Nascimento, Ana Maria Paes da Cruz e Antônio da Silva Almeida; fatos que teriam sido apurados no PAD nº 35301.006215/2010-12, instaurado em data posterior ao relativo aos fatos aqui tratados.
Naquela ação penal, figurou como uma das testemunhas a aqui também ré DENISE, tendo a registrado dúvidas do julgador quanto ao dolo: "tenho dúvidas sobre a existência de dolo na conduta da acusada, que devem ser resolvidas em seu favor", julgando improcedente a pretensão punitiva estatal na forma do inciso VII do artigo 386 do CPP.
Conclui-se, portanto, que a absolvição invocada não vincula esta esfera cível. Primeiro, porque proferida com fundamento no art. 386, VII, do CPP, isto é, por insuficiência de provas quanto ao dolo, como expressamente consignado pela Magistrada sentenciante ao afirmar que as dúvidas existentes deveriam ser resolvidas em favor da acusada, hipótese que não se enquadra nas excludentes de inexistência do fato ou de negativa de autoria a que se referem os arts. 935 do Código Civil e 66 do CPP, únicas aptas a repercutir automaticamente no juízo cível. Segundo, e de modo decisivo, porque os fatos ali apurados são diversos dos que ora se examinam: o Processo nº 0000008-05.2014.4.02.5105 versou sobre a concessão fraudulenta de benefícios previdenciários em favor de segurados específicos (Dulce Maria Tobias Carvalho, Antônio Batista Morgado Filho, Genício Paes da Cruz, Maria Marlene Bohrer de Azevedo, Raquel Dias Nascimento, Ana Maria Paes da Cruz e Antônio da Silva Almeida), apurados no PAD nº 35301.006215/2010-12, instaurado em momento posterior ao do procedimento relativo aos vínculos irregulares aqui tratados. Não há, pois, identidade fática entre as imputações, de modo que o desfecho daquela ação penal, ainda que se lhe atribuísse a eficácia pretendida, em nada interferiria no juízo de improbidade ora formulado.
Por tudo isso, resta demonstrado que a apelante SIANIS agiu com dolo específico ao convalidar vínculos empregatícios manifestamente irregulares e conceder aposentadorias indevidas a Custódio Soares Couto Neto e Marlene da Silva Scheidegger, causando prejuízo ao erário no valor histórico de R$87.141,19. As sanções aplicadas, de suspensão dos direitos políticos e proibição de contratar com o poder público por 2 (dois) anos, além do ressarcimento ao erário e multa civil equivalente ao valor do dano, mostram-se proporcionais e razoáveis, considerando que a apelante teve participação em apenas dois benefícios fraudulentos, mas sua conduta foi dolosa e contribuiu diretamente para o dano.
RECURSO DE DENISE
A apelante DENISE foi condenada pela prática de ato de improbidade administrativa referente à concessão irregular de 56 (cinquenta e seis) benefícios previdenciários (dos 63 inicialmente imputados), com imposição de suspensão dos direitos políticos por 12 anos, proibição de contratar com o poder público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios por 12 anos, ressarcimento ao erário e multa civil equivalente ao valor do dano.
Inicialmente, repito que as considerações sobre a Orientação Interna nº 174/2007, bem como sobre os anteriores atos normativos, Orientação Interna Conjunta nº 40, de 11 de janeiro de 2002, e Memorando Circular Conjunto nº 19 CGBENEF/CGARREC/CGMBEN, de 3 de junho de 2004, já enfrentadas antes, se aplicam a todas as três rês, afastando a tese defensiva de que, somente a partir de 2007, estariam obrigadas a consultar demais bancos de dados além do PRISMA para concessão de benefícios.
A apelante insiste na distinção entre fraude externa e interna, defendendo que não teve nenhuma participação nos ilícitos, uma vez que os vínculos eram inseridos por terceiros (empregadores, por meio de GFIP) e migravam automaticamente para os sistemas do INSS, cabendo-lhe apenas a função de confrontar as informações e conceder o benefício.
Esta tese, contudo, não encontra amparo no conjunto probatório. A conduta imputada à apelante não se limitou a ter sido enganada por terceiros em um ou outro caso isolado. A quantidade de benefícios fraudulentos por ela concedidos (63 ao todo, dos quais 56 foram considerados comprovados pela sentença), e o modus operandi comum a todos eles, indicam a existência de um padrão de conduta incompatível com a tese de mero erro ou de indução a erro por fraude externa.
Como bem demonstrado nos autos e minuciosamente descrito na sentença, a apelante, servidora experiente do INSS, concedeu benefícios com base em vínculos inseridos extemporaneamente no CNIS, muitos deles décadas após o suposto início do contrato de trabalho, sem comprovação de recolhimentos previdenciários e com inconsistências facilmente perceptíveis, como: vínculos com data de início anterior à constituição da empresa; contratos de trabalho concomitantes e incompatíveis; CTPS com datas de expedição incompatíveis com os vínculos; vínculos inseridos após a data do requerimento do benefício; e ausência de registro de vínculos na CTPS. A título exemplificativo, destaco o caso do benefício , concedido a Marinetes Cardoso, em que foram convalidados vínculos com as empresas Sopote Indústria, Muller S/A e Ligação Consultoria, todos inseridos por GFIP declaratória em datas muito posteriores aos supostos períodos de trabalho. No prestado no PAD, a beneficiária afirmou nunca ter trabalhado em nenhuma dessas empresas e nem sequer conhecê-las:
Outro exemplo é o caso de Denizete de Oliveira Sales (), com vínculos concomitantes com empresas situadas em estados diferentes, sem que a beneficiária tivesse comparecido à agência para requerer o benefício, tendo sido representada por despachante.
No caso concreto, a quantidade de benefícios fraudulentos concedidos pela apelante e as características comuns a todos eles (extemporaneidade, ausência de recolhimentos, inconsistências documentais, utilização de despachantes, ausência de contato pessoal com os segurados) afastam a tese de ausência de dolo.
A conduta dolosa da apelante é evidenciada não por ter inserido os dados no sistema, mas por ter deliberadamente ignorado os alertas e as inconsistências que qualquer servidor teria condições de perceber, mormente algum com a grande experiência de DENISE. A vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito (concessão de aposentadorias indevidas em benefício de terceiros) está configurada pela sistemática reiteração da conduta, pelo desprezo aos indícios de fraude e pela omissão em adotar as diligências mínimas exigíveis.
A apelante invoca a sentença proferida na ação penal nº 0802818-34.2011.4.02.5101, que rejeitou a denúncia em seu desfavor. Esta sentença merece análise detida. O Juízo da 7ª Vara Federal Criminal, ao rejeitar a denúncia, fundamentou a decisão na ausência de justa causa para a ação penal. Transcrevo o trecho relevante:
"Neste contexto, não há indício suficiente da prática do crime de inserção de dados falsos em sistema de informações da autarquia no fato do servidor do INSS 'deferir' benefício previdenciário com base em informação que consta do CNIS, mormente se o faz com base em documentos apresentados pelo segurado/beneficiário (CTPS-s-) que não são, em princípio, evidentemente falsos. A assertiva se alça correta ainda que do CNIS conste parte do período como incluídos por GEFIP extemporânea. (...) Portanto, o fato de constar do sistema a entrega de GFIP extemporânea em relação a algum período e fatos geradores de contribuição previdenciária não autoriza, por si só, conclusão no sentido de que o servidor deveria ver tal informação como uma verdadeira advertência de que o correspondente período é inexistente ou fruto de fraude." (original sem o grifo)
Observe que a referida ação penal se refere à concessão de benefício ao segurado Antônio Monteiro Machado, que não é objeto de discussão nos presentes autos. Não fosse isso, a rejeição de denúncia por falta de justa causa não equivale a uma absolvição com fundamento na inexistência do fato ou na negativa de autoria. A rejeição de denúncia por falta de justa causa é um juízo preliminar sobre a viabilidade da acusação penal, que não examina o mérito da imputação em profundidade, diferentemente do que ocorre na ação de improbidade, cuja cognição é ampla e exauriente.
Na esfera penal, a exigência de prova é mais rigorosa, orientada pelo princípio in dubio pro reo. Na esfera da improbidade, embora também se exija dolo, a avaliação do conjunto probatório é feita sob a perspectiva da responsabilidade civil por ato ilícito, podendo o julgador valorar indícios e circunstâncias com maior liberdade, desde que fundamentadamente. A circunstância de inexistirem provas suficientes para a condenação criminal não impede a condenação na ação de improbidade, desde que o dolo esteja demonstrado por outros elementos. No caso concreto, a quantidade de benefícios fraudulentos, o padrão das irregularidades e a ausência de diligências mínimas constituem elementos probatórios suficientes para demonstrar o dolo na esfera da improbidade, ainda que insuficientes para a condenação criminal.
A apelante alega que não obteve vantagem pessoal e que não houve dano ao erário. Quanto ao enriquecimento ilícito, é certo que a sentença não condenou a apelante pela prática de ato de improbidade por enriquecimento ilícito (art. 9º), mas sim por ato que causa lesão ao erário (art. 10). Logo, a inexistência de enriquecimento pessoal não afasta a tipificação da conduta. O art. 10 não exige que o agente público tenha auferido vantagem pessoal; basta que sua ação ou omissão dolosa tenha ensejado perda patrimonial ao erário, ainda que em benefício de terceiros. No caso, o dano ao erário está fartamente comprovado pelos valores recebidos indevidamente pelos segurados a título de aposentadoria que não lhes era devida.
A apelante questiona a proporcionalidade das sanções. Quanto a este ponto, é preciso considerar que a sanção de suspensão dos direitos políticos por 12 anos e a proibição de contratar com o poder público por igual período foram fixadas em patamar máximo previsto no art. 12, II, da LIA, que é de 12 anos.
A dosimetria das sanções na lei de improbidade administrativa deve considerar a gravidade do fato, a extensão do dano, o proveito patrimonial obtido pelo agente (se houver), e as circunstâncias do caso concreto, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade. No caso de DENISE, a sentença valorou especialmente a quantidade de benefícios fraudulentos (56 comprovados), o elevado montante do dano (R$2.934.831,84 em valores históricos), a reiteração da conduta e a participação essencial da apelante na consumação das fraudes.
De fato, a conduta da apelante foi a mais grave entre as rés pelo número de benefícios. A quantidade de 56 (cinquenta e seis) benefícios dolosamente concedidos, com prejuízo milionário ao erário, revela a magnitude da violação.
Contudo, um aspecto merece reavaliação: a cumulação das sanções de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o poder público, ambas fixadas no patamar máximo de 12 (doze) anos, teto previsto no art. 12, II, da Lei nº 8.429/1992, na redação dada pela Lei nº 14.230/2021, não observou o juízo de proporcionalidade que o art. 17-C, IV, "a", do mesmo diploma expressamente impõe ao julgador na dosimetria das sanções por improbidade administrativa.
Com efeito, a aplicação simultânea de ambas as sanções no teto legal deveria estar reservada às hipóteses de maior reprovabilidade da conduta, o que não se verifica, com a mesma intensidade, no caso concreto. A apelante já foi demitida do serviço público, circunstância que, embora não se confunda com as sanções ora impugnadas, evidencia que a consequência mais gravosa e imediata de sua conduta (a perda do vínculo funcional) já se consumou administrativamente. Não ostenta, atualmente, função pública, o que reduz o risco de reiteração da conduta que a suspensão de direitos políticos e a proibição de contratar visam, em parte, prevenir. E não há nos autos prova de que tenha auferido enriquecimento ilícito pessoal com a prática, distinguindo-se sua situação daquela do agente que se apropria diretamente de valores públicos em proveito próprio, circunstância que, embora não afaste a responsabilização pelo dano causado, é relevante para a graduação da pena, nos termos do art. 17-C, IV, "a", da LIA.
Por outro lado, não se ignora a gravidade objetiva dos fatos, evidenciada pelo número elevado de benefícios fraudulentos convalidados e pela magnitude do dano causado ao erário, elementos que afastam a possibilidade de sanção meramente simbólica e justificam a manutenção de ambas as sanções em patamar elevado, mas não, à luz da proporcionalidade, no teto absoluto cumulado.
Diante desse contexto, reduzo a suspensão dos direitos políticos e a proibição de contratar com o poder público para 6 (seis) anos cada, patamar que, a um só tempo, preserva a resposta estatal compatível com a gravidade da conduta e observa a proporcionalidade entre a sanção e as circunstâncias pessoais da apelante acima destacadas.
A sanção de multa civil equivalente ao valor do dano, por sua vez, mantém-se inalterada, porquanto está expressamente vinculada, pelo art. 12, II, da LIA, à extensão do prejuízo causado ao erário, não comportando, nessa parcela, o mesmo juízo de discricionariedade quanto ao quantum aplicável às sanções temporais.
RECURSO DO INSS
O INSS recorre da sentença em dois pontos: (i) a não imposição da sanção de perda da função pública a DENISE, MARIA GABRIELA e SIANIS; e (ii) a exclusão de sete benefícios da condenação de DENISE, por suposta insuficiência probatória.
Perda da função pública
A sentença deixou de aplicar a sanção de perda da função pública sob o fundamento de que as rés já haviam sido demitidas (DENISE) ou tiveram suas aposentadorias cassadas (MARIA GABRIELA e SIANIS) no âmbito do PAD. O INSS sustenta que a sanção de perda da função pública, na ação de improbidade, independe das sanções administrativas aplicadas em processo disciplinar, devendo ser cumulativamente imposta como forma de garantir a impossibilidade de retorno ao serviço público caso a decisão administrativa seja revista por qualquer motivo.
A razão está com o INSS. O caput do art. 12 da Lei nº 8.429/92, mesmo após as alterações da Lei nº 14.230/2021, mantém a independência entre as sanções cominadas na LIA e as sanções civis, penais e administrativas previstas em legislação específica. A literalidade do dispositivo é inequívoca: "Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações".
A independência entre as esferas é princípio basilar do sistema de responsabilização por ato de improbidade administrativa. A aplicação de sanção administrativa de demissão ou cassação de aposentadoria em PAD não impede, nem substitui, a sanção de perda da função pública prevista na LIA. Ambas podem coexistir e, na hipótese de eventual reversão judicial da sanção administrativa, a sanção da LIA permanece como óbice autônomo ao retorno do agente ao serviço público.
Nesse sentido, entendimento colhido nos julgados do Colendo STJ:
PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. SERVIDOR PÚBLICO. APLICAÇÃO DE PENA DE DEMISSÃO EM PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. APLICAÇÃO DA SANÇÃO DE PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA EM AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ANULAÇÃO DA PENALIDADE ADMINISTRATIVA POR VÍCIO FORMAL NO PROCESSO ADMINISTRATIVO DISCIPLINAR. CIRCUNSTÂNCIA QUE NÃO AFETA A SANÇÃO APLICADA JUDICIALMENTE POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. RECURSO ESPECIAL. ÓBICES DE ADMISSIBILIDADE. AGRAVO INTERNO. DECISÃO MANTIDA.
I - Trata-se de agravo interno interposto contra decisão monocrática que negou provimento ao recurso especial interposto. Na origem, trata-se de ação ordinária contra a União que determinou a anulação de processo disciplinar, por vício formal, com a consequente anulação da pena de demissão aplicada, bem como a reintegração do servidor ao cargo de auditor-fiscal da Receita Federal e o ressarcimento das vantagens a ele devidas. O Juízo Federal da 3ª Vara da Seção Judiciária de Pernambuco registrou, contudo, ser inexequível o título judicial obtido, porquanto, concomitante ao referido feito, foi determinada a perda da função pública do autor em ação de improbidade administrativa que tramitou na 3º Vara da Seção Judiciária da Justiça Federal do Estado do Acre. O Tribunal de origem deu parcial provimento à apelação do recorrente, para percepção de valores relativos ao período anterior à decretação judicial da perda da função pública. O recurso especial foi parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido monocraticamente.
II - Não há violação do art. 535 do CPC/1973 (art. 1.022 do CPC/2015) quando o Tribunal a quo se manifesta clara e fundamentadamente acerca dos pontos indispensáveis para o desate da controvérsia, apreciando-a fundamentadamente (art. 165 do CPC/1973 e art. 489 do CPC/2015), apontando as razões de seu convencimento, ainda que de forma contrária aos interesses da parte, como verificado na hipótese.
III - Conforme entendimento pacífico desta Corte "o julgador não está obrigado a responder a todas as questões suscitadas pelas partes, quando já tenha encontrado motivo suficiente para proferir a decisão". A prescrição trazida pelo art. 489 do CPC/2015 confirma a jurisprudência já sedimentada pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça, "sendo dever do julgador apenas enfrentar as questões capazes de infirmar a conclusão adotada na decisão recorrida". [EDcl no MS 21.315/DF, relatora Ministra Diva Malerbi (Desembargadora convocada TRF 3ª Região), Primeira Seção, julgado em 8/6/2016, DJe 15/6/2016.]
IV - Quanto à questão principal, ou seja, a existência de coisa julgada tida como desrespeitada pelo acórdão recorrido, a insurgência não merece acolhida. Estando a decisão de acordo com a jurisprudência desta Corte, o recurso encontra óbice na Súmula 83/STJ, pelas alíneas a e c do permissivo constitucional. Nesse sentido: AgInt no REsp 1.875.974/SP, relator Ministro Raul Araújo, Quarta Turma, julgado em 23/11/2020, DJe 17/12/2020.
V - Com efeito, não há, no caso, duas coisas julgadas que digam respeito ao exato mesmo objeto, a atrair o entendimento pretendido pelo autor de que prevaleça a mais recente, em detrimento absoluto da anterior.
VI - O autor, de fato, figurou com parte em dois processos: (i) a ação de improbidade administrativa n° 2003.30.00.000654-6, que tramitou na 3º Vara da Seção Judiciária da Justiça Federal do Estado do Acre, que determinou a perda da função pública, tendo transitado em julgado em 15/12/2009 e; (ii) ação anulatória n° 2007.83.00.000583-1, que anulou o PAD nº 10280.00515/2001/97 (e, consequentemente, a penalidade administrativa de demissão que lhe fora imposta), a qual transitou em julgado em 22/09/2014.
VII - Evidentemente, a anulação do processo administrativo disciplinar não afeta, de forma alguma, a decisão judicial de perda da função pública que lhe fora imposta na ação de improbidade administrativa transitada em julgado em 15/12/2009. O ora recorrente recebeu, de forma independente e em esferas distintas, duas penalidades: a pena de demissão administrativa - esta anulada por vício formal no procedimento administrativo disciplinar da qual decorrera - e a pena de perda da função pública por ato de improbidade administrativa, esta aplicada judicialmente em ação própria, que subsiste íntegra.
VIII - Assim, correta a conclusão do acórdão recorrido que considerou inexequível a obrigação de fazer consistente na reintegração do apenado ao cargo público, porquanto subsistente óbice consistente na decretação judicial da perda de função pública aplicada posteriormente à demissão administrativa.
IX - Por outro lado, determinou o Tribunal a quo, em razão da anulação da demissão administrativa, "o ressarcimento das vantagens referentes ao período entre a data da demissão (Portaria n° 319, de 29/10/2004) por decisão administrativa anulada, e a data do trânsito em julgado da decisão judicial (proferida na ação de improbidade) que lhe impôs a pena de perda da função, qual seja, 15/12/2009".
Isto é, os efeitos financeiros da decisão que anulou a pena de demissão administrativa restringem-se ao período anterior à decretação judicial da perda da função pública.
X - Ante o exposto, não havendo motivos para a alteração da decisão recorrida, nego provimento ao agravo interno.(AgInt no REsp 1844939/PE, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe 05.06.2024) (sem grifos no original)
A Quinta Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região, em caso análogo, assim também decidiu:
ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONCESSÃO FRAUDULENTA DE BENEFÍCIOS PREVIDENCIÁRIOS. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA. DECRETAÇÃO DA PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA, A DESPEITO DE JÁ DEMITIDA A RÉ EM SEDE ADMINISTRATIVA. termo inicial dos juros e correção monetária: data da prática dos atos de improbidade. Incidência dos índices constantes do Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal. CONDENAÇÃO DA RÉ EM HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. DESCABIMENTO.
1. Sentença proferida antes do advento da chamada nova Lei de Improbidade (Lei n.º 14.230/2021). O Superior Tribunal de Justiça debatia o cabimento da remessa em ação de improbidade (Tema 1042), mas o tema deixou de ter pertinência, já que a nova lei explicitamente enterrou a dúvida, ao inserir os arts. 17, § 19, IV, e 17-C, § 3º, na Lei n.º 8.429/92, que preveem, expressamente, o não cabimento da remessa necessária. Apelação do INSS conhecida, porque presentes os pressupostos de admissibilidade.
2. A matéria a ser analisada cinge-se à pretensão da autarquia-autora de obter (i) a imposição, em desfavor da ré, também da sanção de perda da função pública, não aplicada na sentença; (ii) a incidência da “Selic” desde a data da prática do ato ímprobo, quanto ao dever de ressarcir o erário e à multa civil aplicada; e (iii) a condenação da parte ré em honorários de sucumbência.
3. Observa-se da sentença que a sanção de perda da função pública deixou de ser aplicada sob o seguinte fundamento: “A perda da função pública está afastada por ter sido a Ré condenada, na via administrativa, à demissão.” É pacífico o entendimento do Superior tribunal de Justiça no sentido de que as esferas civil, penal e administrativa são independentes e autônomas entre si. Considerando a independência entre as esferas, a demissão da servidora ré, na instância administrativa, não tem o condão, por si só, de afastar a sua condenação à perda da função pública na senda da presente ação de improbidade, como se desnecessária ou inútil fosse tal providência.
4. A penalidade de perda da função persiste, ainda que a ré tenha já tenha perdido o cargo na via administrativa, ante a independência entre as instâncias. Assim, mesmo que a decisão administrativa seja revista por algum motivo, permanecerá o óbice à recuperação do cargo em razão do decidido na esfera judicial.
5. Acolhe-se a alegação, constante do parecer ministerial, de que "a imposição da sanção de perda da função pública, em sede de ação civil por ato de improbidade administrativa, alcança toda e qualquer função pública que eventualmente possa estar o agente exercendo por ocasião do trânsito em julgado da sentença condenatória, ainda que não exatamente aquela que exercia quando da prática do ato de improbidade pelo qual foi condenado".
6. Com efeito, verifica-se que a sentença recorrida foi proferida antes do advento da Lei 14.230, de 25/10/2021. Esta Colenda Turma, reconsiderando posicionamento anterior, em recente julgamento realizado na Sessão Ampliada do dia 30/03/2023 (art. 942 do CPC), Processo 5032639-59.2019.4.02.5001, passou a orientar-se no sentido de que, uma vez configurado o ato doloso na vigência da lei anterior, aplicam-se as disposições previstas em sua redação originária, conforme entendimento do STF no Tema 1.199.
7. Assim, inaplicável o § 1º do artigo 12 da LIA (incluído pela Lei 14230/21), que prevê que a perda da função pública atinge apenas o vínculo de mesma qualidade e natureza do agente com o poder público no momento da prática do ato.
8. De todo o modo, vale registrar que o art. 12, §1º, da LIA se encontra suspenso, por força da decisão proferida na Medida Cautelar na ADI 7.236, em que foi deferida parcialmente a medida cautelar, ad referendum do Plenário do STF. No entendimento do Ministro Relator Alexandre de Moraes, a defesa da probidade administrativa impõe a perda da função pública independentemente do cargo ocupado no momento da condenação.
(...)
15. Remessa necessária não conhecida e apelação do INSS parcialmente provida, para condenar a ré na perda da função pública, bem como para fixar o termo inicial dos juros e correção monetária a partir da data da prática dos atos de improbidade, com a incidência dos índices constantes do Manual de Orientação de Procedimentos para os Cálculos na Justiça Federal.(Apelação/Remessa Necessária nº 5041227-80.2018.4.02.5101/RJ, Rel. Des. Fed. Mauro Souza Marques da Costa Braga, DJ 07.06.2023) (original sem os grifos)
Não fosse isso, registre-se que o art. 12, §1º, da LIA, incluído pela Lei nº 14.230/2021, que limitava a perda da função pública ao vínculo de mesma qualidade e natureza que o agente detinha com o poder público no momento da prática do ato de improbidade, teve sua constitucionalidade definitivamente apreciada pelo STF no julgamento de mérito conjunto das ADIs 7.156 e 7.236 (Rel. Min. André Mendonça e Rel. Min. Alexandre de Moraes, respectivamente), concluído em sessões plenárias realizadas entre maio e julho de 2026 e cujos acórdãos de julgamento ainda não foram publicados.
Na ocasião, o Plenário afastou a limitação prevista na redação original do dispositivo, fixando entendimento de que a perda da função pública, embora atinja primariamente o vínculo existente à época da infração, pode ser estendida a outros vínculos públicos porventura exercidos pelo agente, consideradas as circunstâncias do caso concreto e a gravidade da conduta. Ficou assentado, ainda, que o julgador tem o poder-dever de avaliar a extensão da sanção aos demais vínculos, somente podendo deixar de fazê-lo mediante fundamentação específica.
Assim, mesmo sob a nova redação da LIA, tal como definitivamente interpretada pelo STF, a sanção de perda da função pública sequer fica automaticamente restrita ao cargo ocupado pela apelante ao tempo do ato ímprobo, sendo lícito ao julgador até mesmo estendê-la a eventual outro vínculo público superveniente, à luz da gravidade dos fatos ora analisados, cabendo a esta Turma, se for o caso, fundamentar expressamente essa extensão ou a opção por limitá-la ao vínculo original.
No caso concreto, todavia, não se vislumbra necessidade de estender a sanção de perda da função pública a eventual outro vínculo que as rés porventura venham a ocupar, bastando a decretação da perda da função exercida à época dos fatos apurados nestes autos. No presente feito, não há nos autos notícia de que as rés ocupem, atualmente, outra função pública diversa daquela exercida quando da prática dos atos de improbidade ora examinados, tampouco elementos que indiquem risco concreto de acesso a novo cargo público que justifique a ampliação do alcance da sanção. Assim, a decretação da perda da função pública então exercida por cada uma das rés mostra-se suficiente e proporcional para atender à finalidade da sanção, qual seja, impedir a permanência ou o retorno ao serviço público em decorrência do vínculo malferido pela conduta ímproba.
Portanto, a sentença deve ser reformada neste ponto, para impor às rés DENISE, MARIA GABRIELA e SIANIS a sanção de perda da função pública.
Benefícios excluídos da condenação em primeiro grau
O INSS também requer a reforma da sentença para serem considerados na fundamentação da condenação de DENISE os sete benefícios excluídos por insuficiência probatória.
Analiso cada um deles com base na documentação existente nos autos:
1) NB 42/137.129.098-6 (concedido a Joab Alves dos Santos em 19.04.2025): A sentença excluiu este benefício sob o fundamento de que "As informações foram extraídas das CTPS apresentadas pelo(a) segurado(a) (f. 43), não havendo prova de dolo na conduta da ex-servidora". O INSS, em sua apelação, argumenta que os vínculos foram inseridos a partir de GFIPs datadas de 13/05/2004 e 29/04/2004, respectivamente 27 e 10 anos após o início dos supostos vínculos (1977 e 1994), o que tornava a extemporaneidade evidente para uma servidora experiente. Aponta, ainda, que a administrativa identificou que a série da CTPS colocava em suspeição sua autenticidade.
De acordo com o elaborado pelo Grupo de Trabalho PT INSS AUDGER/DIRBEN n.° 02/2007, foi realizada uma diligência fiscal na empresa Sopote Indústria e Comércio Ltda. a qual constatou a inserção de um vínculo empregatício fictício por meio de GFIP no ano de 2004, muito embora grande parte dos períodos lançados seja relativa a datas de admissão antigas, que se reportam à década de 1970.
A auditoria que a referida empresa consta como não habilitada na Secretaria de Fazenda desde 01.01.1993 e que desde setembro de 1992 não há nenhum recolhimento de contribuições previdenciárias vinculadas ao CNPJ da sociedade, o que lança suspeitas sobre o período de 01.12.1994 a 31.03.2000 na concessão do benefício.
É interessante ressaltar que essa mesma empresa foi utilizada na de pelo menos mais três outros benefícios de forma irregular por DENISE, os de nº 42/136.495.496-6, concedido a Ricardo Fróes Bueno, nº 42/135.104.424-6, relativo ao segurado José Francisco Marques e nº 41/133.139.870-0, pertencente a Adherbal Pereira de Andrade.
Além disso, identificou-se que quase todas as informações de tempo de contribuição foram extraídas de duas CTPS de série 234. Contudo, ao verificar a relação de séries do Ministério do Trabalho, constatou-se que a série 234 era destinada ao estado da Bahia, enquanto os documentos indicavam emissão no Rio de Janeiro, colocando sob forte suspeita a autenticidade das duas carteiras utilizadas.
O exame detido dos autos confirma que, de fato, o benefício foi concedido com base em vínculos extemporaneamente inseridos no CNIS, com GFIPs apresentadas décadas após os supostos períodos de trabalho. Ainda que a CTPS apresentada pelo segurado contivesse as anotações, o conjunto probatório mais amplo (extemporaneidade, suspeição sobre a série da CTPS, mesma empresa Sopote Indústria envolvida em outros benefícios fraudulentos) é suficiente para demonstrar que a apelante, ao convalidar esses vínculos, agiu com dolo, inserindo-se sua conduta no mesmo modus operandi reconhecido em relação aos demais benefícios. Portanto, a sentença deve ser reformada para incluir este benefício na fundamentação da condenação de DENISE ao ressarcimento ao erário.
2) NB 42/136.049.965-0 (concedido a Euclides Duarte em 11.01.2005): A sentença excluiu este benefício sob o fundamento de que "O Segurado apresentou CTPS, com as informações lançadas pela ex-servidora". De acordo com o , há fortes indícios de irregularidade nos vínculos inseridos fraudulentamente no sistema, bem como que as CTPS possuíam indícios de rasuras, impossibilitando atestar sua idoneidade, autenticidade e contemporaneidade. A inserção fraudulenta dos vínculos com as empresas Padaria e Confeitaria Dois Irmãos e Ligação Consultoria em Recursos Humanos foi determinante para o cumprimento dos requisitos para a concessão do benefício.
Em relação à Ligação Consultoria em Recursos Humanos, cujo período de trabalho computado foi de 08.02.1999 a 30.10.2004, o, elaborado pela Auditoria Fiscal da Previdência Social, demonstra que a empresa "Ligação Consultoria" encontrava-se, segundo a Receita Federal, sem qualquer declaração de rendimentos como em atividade desde o exercício de 1998 (ano-base 1997), e que os recolhimentos previdenciários efetivamente comprovados junto ao INSS limitaram-se ao período de 03/1997 a 04/1998.
Não obstante, a empresa entregou mais de 400 GFIPs declarando vínculos com início retroativo a 1996, entregues anos após as competências a que se referiam. A título de exemplo, a GFIP relativa à competência 12/1998 somente foi entregue em 30/05/2003, boa parte delas sob o código 905, indicativo de não recolhimento do FGTS. A conclusão da auditoria fiscal, com base nesse conjunto de indícios, foi expressa no sentido da inexistência dos vínculos empregatícios relacionados na planilha anexa ao relatório, envolvendo dezenas de segurados que tiveram benefícios concedidos ou mantidos a partir de tais vínculos.
Inclusive, como evidenciado no benefício anteriormente examinado, esse mesmo vínculo foi considerado na concessão de outros benefícios pela apelante, como, por exemplo, o da segurada Marinetes Cardoso.
Quanto ao processamento administrativo do benefício em exame, o de "Auditoria do Benefício" evidencia que todas as etapas essenciais da concessão, pré-habilitação, protocolo, lançamento das informações de tempo de contribuição, despacho concessório, formatação e transmissão da concessão, foram praticadas pela ré em intervalo de aproximadamente onze minutos, entre 11h20 e 11h31 do dia 11/01/2005, mesma data do requerimento (DER). Tal exiguidade de tempo revela-se incompatível com a análise de um histórico contributivo de mais de quarenta anos, distribuído entre doze vínculos e três CTPS distintas.
Registre-se, ademais, que a data de início do benefício (DIB 31/10/2004) foi fixada exatamente na data de encerramento do vínculo controvertido, circunstância que, somada à concessão do benefício no mesmo dia do protocolo do requerimento, sem qualquer diligência complementar registrada nos autos (exigências, conversão em diligência, ou análise crítica da documentação apresentada), constitui indício adicional de ausência do exame de consistência que se esperaria da autoridade administrativa responsável pela concessão.
Analisando especificamente o vínculo com a "Padaria e Confeitaria Dois Irmãos Ltda" (CNPJ 33.288.093/0001-50), de 06/05/1988 a 31/01/1999, período de 10 anos, 8 meses e 26 dias (129 contribuições), observa-se que o "CNIS – Consulta Detalhes do Vínculo" registra que a fonte e a data de cadastramento desse vínculo foram "GFIP 02/09/2004", com última atualização também em 02/10/2004, ou seja, o vínculo, embora com admissão declarada em 1988, somente foi lançado no sistema da Previdência dezesseis anos depois, em data imediatamente anterior ao requerimento do benefício (DER 11/01/2005). Esse padrão de cadastramento tardio, concentrado no período que antecede a DER, é análogo ao verificado no vínculo com a empresa "Ligação Consultoria em Recursos Humanos".
A consulta aos "Dados Cadastrais do Empregador" no CNIS revela que a empresa encontrava-se em situação "ATIVO NÃO REGULAR" perante o CNPJ desde 17/01/1998; ou seja, durante o último ano do período de vínculo alegado (1998-1999), a empregadora já não se encontrava em situação cadastral regular, circunstância que, somada ao cadastramento tardio do vínculo, reforça a necessidade de aferição da efetiva prestação de serviço nesse interregno.
Mais relevante, contudo, é o cotejo entre o vínculo constante do CNIS e as telas de "Relação de Trabalhadores com Remunerações no Período" (RAIS), extraídas do próprio CNIS e aos autos, referentes à mesma empregadora para os anos-base de 1991 a 1999. Em nenhuma dessas relações de empregados constantes da RAIS declarada pela empresa consta o nome de Euclides Duarte entre os trabalhadores remunerados no período. A ausência do nome do segurado nas declarações de RAIS da própria empregadora, ano a ano, ao longo de praticamente todo o período do alegado vínculo de onze anos, contrasta com sua utilização como período de carência e tempo de contribuição no cálculo do benefício, e é elemento que merecia confronto pela servidora direto com o restante da prova documental (CTPS, se disponível nos autos) antes de se admitir sua validade para fins de habilitação ao tempo de serviço. Deve, portanto, ser reformada a sentença para incluir este benefício na condenação.
Diante desse conjunto probatório, verifica-se que a concessão do NB 42/136.049.965-0 ocorreu com fundamento em vínculos empregatícios que apresentavam diversos sinais objetivos de inconsistência, notadamente pela inserção extemporânea de dados via GFIP, pela existência de registros migrados ao PRISMA com status de "pendentes", pela ausência de confirmação dos vínculos nas declarações de RAIS e pelos indícios de irregularidade documental das CTPS apresentadas.
A premissa central da responsabilização reside justamente no fato de que incumbia à servidora proceder à dupla verificação dos dados, não se limitando às informações constantes do PRISMA, mas confrontando-as também com os registros existentes no CNIS, especialmente diante dos alertas de pendência existentes desde a migração dos dados em 2002.
As conclusões da Corregedoria do INSS, ao apontarem inconsistências adicionais, inclusive a ausência de correspondência nas RAIS, apenas reforçam a conclusão de que havia elementos suficientes para exigir uma análise mais criteriosa antes da concessão do benefício. Assim, a desconsideração dessas inconsistências permitiu o cômputo de períodos laborais cuja idoneidade era seriamente questionável, impondo-se a reforma da sentença para incluir o referido benefício no âmbito da condenação.
3) NB 42/136.495.469-6 (concedido a Ricardo Froes Bueno em 28.02.2005): A sentença excluiu este benefício afirmando que a parte autora não teria indicado documentos nos autos a respeito de tal concessão. O INSS informa que os documentos constam no onde se verifica o cômputo indevido de vínculos extemporâneos referentes às empresas Pheboplastic Indústria e Comércio Ltda. (GFIP de 29/05/2003 para período de 01/03/1996 a 31/01/1999) e Sopote Indústria e Comércio Ltda. (GFIP de 08/01/2004 para período de 05/03/2002 a 31/03/2004).
A tela " – por NB", registra em seu cabeçalho que a captura dos dados foi realizada em 23/02/2005, às 10h55min48s, por DENISE, que praticou a integralidade dos atos de processamento do requerimento, da pré-habilitação (23/02/2005) ao despacho concessório (28/02/2005), incluindo reabertura do benefício sob o motivo expressamente identificado como "04 – Atualização Dados CNIS".
Consta da segunda página desse relatório, quanto ao vínculo declarado com a empresa Pheboplastic Indústria e Comércio Ltda. (CNPJ 28.696.482/0001-85), relativo ao período de 01/03/1996 a 31/01/1999, a informação "DT GFIP: 29/05/2003" no campo destinado às datas das fontes de cadastramento do próprio CNIS, evidenciando que a declaração desse vínculo somente ingressou na base de dados da Previdência mais de quatro anos após o encerramento do período nela informado. Constatação análoga decorre da terceira página do mesmo relatório quanto ao vínculo declarado com a empresa Sopote Indústria e Comércio Ltda. (CNPJ 42.298.133/0001-36), relativo ao período de 05/03/2002 a 31/03/2004, no qual consta "DT GFIP: 13/05/2004", data de cadastramento posterior, inclusive, à própria data de encerramento do vínculo nele informado.
A defasagem entre os fatos geradores e o efetivo cadastramento é corroborada pelo confronto entre os valores lançados no CNIS e os valores reconstituídos no sistema PRISMA, tal como consignado nas telas , também extraídas em 28/02/2005. Em relação ao vínculo com a Pheboplastic, que, para o ano-base de 1996, os valores lançados no CNIS oscilam entre R$957,56 e R$1.081,50, ao passo que o PRISMA, sistema que reconstitui a base de cálculo a partir de índices e critérios técnicos próprios, registra o valor fixo de R$ 957,56 na quase totalidade dos meses, divergência indicativa de que os dados do CNIS não refletem lançamento contemporâneo aos fatos, mas inserção posterior e artificial de remunerações. Padrão semelhante se observa quanto ao com a Sopote, cujos valores no CNIS, entre 2002 e 2004, variam de R$1.561,56 a R$ 2.400,00, com descompassos relevantes frente aos valores do PRISMA nos mesmos períodos. Quando o CNIS apontou R$2.000,00 para todo o exercício de 2002, o PRISMA registrou R$1.561,56.
Tais elementos demonstram que a irregularidade na base de cálculo do tempo de contribuição não decorreu de fraude oculta ou insuscetível de percepção em exame ordinário do processo administrativo, mas de informação que já constava, de forma expressa, nas próprias telas do sistema CNIS e comparativo CNIS x PRISMA consultadas e capturadas pela servidora responsável pela concessão, circunstância apta a ser considerada na apuração de eventual responsabilidade funcional pela liberação indevida do benefício.
4) NB 42/132.390.677-8 (concedido a Sérgio Soares da Silva em 19.03.2004): A sentença excluiu este benefício afirmando que a parte autora também não teria informado os documentos que embasariam a pretendida condenação. Ocorre que o INSS indica que o processo administrativo () deixa claro que o benefício foi concedido ilegalmente com base no mesmo modus operandi dos demais, mediante a admissão de vínculo fictício informado extemporaneamente no sistema.
Para a concessão do referido benefício, a apelante vínculo do segurado com a empresa Apex Gráfica Editora Ltda (01.03.2001 a 30.01.2004), que também foi considerado na concessão de outros benefícios com suspeita de fraude (concedidos aos segurados Adherbal Pereira de Andrade e Ezequias Campos Neto).
Realizada diligência fiscal, que a empresa consta como inapta perante a Receita Federal desde 06.09.1997 e cancelada perante a Junta Comercial desde 1986. Além disso, ela não possui registro no Cadastro Geral de Empregadores do Ministério do Trabalho, não tendo sido identificadas contribuições no Sistema de Arrecadação/DATAPREV pelo menos a partir de 1988.
A Corregedoria ainda registrou o seguinte:
Conforme Relação de Trabalhadores com Remuneração no Período/RAIS e Totais de vínculos e Massa Salarial/RAIS, pode-se verificar que a empresa declarou remunerações de empregados em RAIS (Relação Anual de Informações Sociais) para os anos de 1982 a 1987 e, que a quantidade de vínculos informados em 1987 diminuiu gradativamente indicando a paralisação de suas atividades (cumpre informar que o sistema apresenta as RAIS a partir de 1982 através da tela Relação de Trabalhadores com Remuneração no período/RAIS e que a tela Totais de vínculos e Massa Salarial/RAIS dispõe de informações apenas a partir de 1986). Entre 1988 e 1997 não houve entrega de declarações (Totais de vínculos e Massa Salarial/RAIS), o que voltou a ocorrer somente 11 anos depois, em 1998, através de GFIP (Guia de Recolhimento para o Fundo e Informações à Previdência Social). Para as competências dez/1998 a set/2004 foram entregues várias GFIPs, conforme Totais de vínculos e Massa Salarial/GFIP, informando diversos vínculos cujos períodos variam desde 1969 até os dias de hoje, porém estes não constam nas RAIS entregues entre o período de 1982 a 1987. Ademais, conforme informações de cabeçalho GFIP/CNIS, estas GFIPs são declaratórias (cód.905), não havendo, assim, recolhimento do FGTS. e todas elas foram entregues somente em 2004. Ainda em informações Cabeçalho GFIP/CNIS observa-se também que para a mesma competência há a entrega de diversas GFIPs em datas distintas (ex.: para competência. 12/1998 as GFIPs foram entregues no período de 01/2004 a 11/2004).
Ou seja, conforme dados da RAIS e da GFIP, a empresa declarou remunerações apenas entre 1982 e 1987, com redução gradual do número de empregados, indicando a paralisação de suas atividades. Entre 1988 e 1997 não houve entrega de declarações, que somente foram retomadas em 1998 por meio de GFIPs apresentadas exclusivamente em 2004, de natureza meramente declaratória (cód. 905), sem recolhimento de FGTS. Essas GFIPs informaram diversos vínculos laborais, inclusive referentes a períodos desde 1969, que não constavam das RAIS anteriormente apresentadas, além de terem sido transmitidas em múltiplas datas para as mesmas competências, circunstâncias que evidenciam inconsistências nas informações prestadas.
Diante desse conjunto probatório, verifica-se que o processo administrativo referente ao benefício NB 42/132.390.677-8 demonstra efetivamente a sua concessão irregular, em consonância com o mesmo modo de operar identificado nas demais concessões fraudulentas apontadas pela apelante. O vínculo atribuído ao segurado junto à empresa Apex Gráfica Editora Ltda., utilizado para a concessão do benefício, revela-se incompatível com a situação cadastral e fiscal da empresa, que se encontrava cancelada perante a Junta Comercial desde 1986, inapta perante a Receita Federal desde 1997, sem registro no CAGED e sem recolhimentos previdenciários identificados ao menos desde 1988. Soma-se a isso a apresentação tardia, apenas em 2004, de GFIPs meramente declaratórias, desacompanhadas de recolhimentos de FGTS, contendo vínculos laborais não anteriormente declarados em RAIS e referentes a períodos em que a empresa já não mantinha atividade regular, circunstâncias que corroboram a inexistência de vínculo empregatício legítimo e evidenciam a irregularidade da concessão do benefício em questão.
5) NB 41/133.139.548-5 (concedido a Maria das Neves Portela de Lima em 30.06.2004): a sentença excluiu este benefício afirmando que o INSS não teria apresentado documentos para fundamentar a pretensão condenatória relativa à tal concessão. O INSS alega que os documentos constam no , e comprovam a concessão fraudulenta mediante admissão de vínculo irregular com a empresa Sopote Indústria e Comércio Ltda. (01.11.1999 a 31.01.2004), o que foi determinante para o cumprimento dos requisitos.
Conforme já dito anteriormente, vínculos com a referida empresa foram outras vezes utilizados pela apelante para conceder benefícios suspeitos de irregularidades, sendo que em relação à segurada Maria das Neves Portela de Lima o aponta que a referida sociedade encontra-se desabilitada perante a Receita Federal desde 1993, sendo que, conforme apurado, posteriormente, pelo inss, desde setembro de 1992 não há nenhum recolhimento de contribuições vinculadas ao seu CNPJ. Também não há nenhum registro de movimentação de pessoal perante o Ministério do Trabalho desde novembro de 1992.
A respeito de tal vínculo, a Corregedoria registrou o seguinte:
Em todos os casos, todavia, independentemente da concessão de beneficio em favor dos segurados envolvidos, é importante notar que os vínculos empregatícios cadastrados apresentam características que merecem destaque. Trata-se de vínculos empregatícios informados muitos anos após as datas de admissão, conforme se infere das consultas extraídas do sistema CNIS (Cadastro Nacional de Informações Sociais) - CONSULTA DETALHES DO VÍNCULO, sendo que tais relações laborais protraem-se no tempo até os dias atuais, inobstante a efetiva paralisação das atividades empresariais por parte da sociedade em questão, conforme descrito no tópico 2 deste trabalho, ou seja, desde, no mínimo, 1993.
Diante desse contexto, verifica-se que a documentação acostada ao , efetivamente se refere ao benefício NB 41/133.139.548-5 e evidencia a sua concessão irregular. O vínculo empregatício atribuído à segurada junto à empresa Sopote Indústria e Comércio Ltda., utilizado para o preenchimento dos requisitos necessários à obtenção do benefício, mostra-se incompatível com a situação cadastral e fiscal da empregadora, que se encontrava desabilitada perante a Receita Federal desde 1993, sem recolhimentos previdenciários vinculados ao seu CNPJ desde setembro de 1992 e sem qualquer registro de movimentação de pessoal perante o Ministério do Trabalho desde novembro de 1992. Tais circunstâncias, aliadas ao fato de que a mesma empresa foi reiteradamente utilizada em outras concessões reputadas suspeitas de fraude, corroboram a inexistência de vínculo laboral legítimo no período considerado e confirmam a irregularidade da concessão do benefício em questão.
6) NB 42/132.390.738-3 (identificado como Maria Dias de Andrade, mas correspondente a Nanci Dias de Oliveira, concedido em 25.03.2004): A sentença excluiu este benefício afirmando que os documentos apresentados pelo autor correspondem à segurada diversa Nanci Dias de Oliveira. O INSS alega que se trata de mero erro material no nome da segurada (Nanci por Maria), apontando que as evidências para a condenação teriam sido anexadas no .
Examinando o , verifico que, de fato, há um erro material no nome da segurada, mas o NB é o mesmo, e a documentação comprova a irregularidade. Note-se que, para completar o tempo necessário à aposentação, a apelante incluiu no cômputo do benefício vínculo com a empresa Pheboplastic Indústria e Comércio Ltda (01.09.1991 a 30.12.1997), que também foi utilizada na concessão de outros benefícios suspeitos de fraude.
A esse respeito, o dá conta de que a empresa recolheu contribuições previdenciárias apenas até 07/1992, tendo sido baixada perante a Receita Federal em 29.07.1992. A última movimentação de empregados da sociedade no CAGED data também de 07/1992.
Diante dos elementos constantes do , verifica-se que a divergência quanto ao nome da segurada decorre de mero erro material, porquanto o número do benefício é coincidente e a documentação apresentada refere-se efetivamente ao NB 42/132.390.738-3. O conjunto probatório demonstra que, para viabilizar a concessão da aposentadoria, foi computado vínculo empregatício junto à empresa Pheboplastic Indústria e Comércio Ltda. no período de 01/09/1991 a 30/12/1997, mesma empresa empregadora já identificada em outras concessões suspeitas de fraude. Ademais, o Relatório Fiscal nº 214/2006 constatou que a empresa efetuou recolhimentos previdenciários apenas até a competência 07/1992, encontrando-se baixada perante a Receita Federal desde 29/07/1992, sendo esta também a data de sua última movimentação de empregados registrada no CAGED. Tais circunstâncias evidenciam a inexistência de atividade empresarial regular no período posteriormente informado, corroborando a irregularidade do vínculo utilizado e, consequentemente, da concessão do benefício em questão.
7) NB 42/136.049.429-0 (concedido a Fátima de Moraes Ferreira em 16.12.2004): a sentença excluiu este benefício afirmando que teriam sido apresentados dados incompletos pela parte autora. O INSS indica que o processo administrativo () deixa claro que o benefício é o NB 42/136.049.729-0 (houve um erro de digitação na inicial) e foi concedido, de forma irregular, mediante admissão de vínculo inserido extemporaneamente por GFIP emitida décadas depois do início do período averbado, relativo à empresa Sopote Indústria e Comércio Ltda (15.07.1997 a 08.10.2004 e 01.10.1985 a 20.08.1992). Esta empregadora fictícia já figurou em outras concessões fraudulentas e consta como desabilitada perante a Secretaria de Estado da Fazenda desde 01.01.1993, tendo recolhido contribuições previdenciárias apenas até setembro de 1992, último ano em que teria realizado movimentação de funcionários.
A divergência no número do NB indicado na inicial e no processo administrativo, embora seja um erro de digitação, foi esclarecida pelo INSS na apelação. A documentação comprova efetivamente a irregularidade na concessão do benefício e a responsabilidade da apelante.
Conforme prática comum aqui identificada, os vínculos foram inseridos extemporaneamente por meio de GFIPs transmitidas apenas nos anos de 2004 e 2005, apesar de se referirem a admissões supostamente ocorridas em períodos bastante anteriores.
Diante dos elementos constantes do , constata-se que a divergência entre o número do benefício indicado na inicial e aquele constante do processo administrativo decorre de mero erro material, devidamente esclarecido pelo INSS em sede recursal, sendo inequívoco que a documentação se refere ao benefício NB 42/136.049.729-0.
O conjunto probatório demonstra que a concessão do benefício se deu mediante o cômputo de vínculos empregatícios inseridos extemporaneamente por meio de GFIPs transmitidas apenas nos anos de 2004 e 2005, embora se reportassem a períodos laborais supostamente iniciados décadas antes, junto à empresa Sopote Indústria e Comércio Ltda.. Tais circunstâncias evidenciam a inexistência de atividade empresarial regular nos períodos posteriormente informados, corroborando a irregularidade dos vínculos utilizados e, consequentemente, da concessão do benefício em questão, em consonância com o mesmo procedimento verificado nas demais concessões atribuídas à apelante.
O exame do conjunto probatório revela um padrão de conduta comum e reiterado, que confere unidade às fraudes apuradas e afasta, de modo seguro, a tese defensiva de mero erro ou de indução a engano por terceiros. As rés, servidoras experientes da autarquia previdenciária, concederam benefícios com lastro em vínculos empregatícios inseridos extemporaneamente no Cadastro Nacional de Informações Sociais, frequentemente décadas após as supostas datas de admissão, mediante GFIP de natureza meramente declaratória, transmitidas em anos próximos aos requerimentos e desacompanhadas dos correspondentes recolhimentos previdenciários.
Esse núcleo comum se desdobra em inconsistências que, longe de exigirem conhecimento técnico especializado para sua identificação, saltavam aos olhos de qualquer servidor minimamente diligente. Verificaram-se vínculos com data de início anterior à própria constituição da empresa empregadora, como no caso emblemático de Custódio Soares Couto Neto, cujo contrato teria começado quase dez anos antes de a empresa Balança Comércio de Ferro Ltda. sequer existir.
Constataram-se, igualmente, contratos de trabalho concomitantes e materialmente incompatíveis, anotações em CTPS cuja série revelava destinação a outra unidade da federação, como a série 234, própria do estado da Bahia, aposta em documentos supostamente emitidos no Rio de Janeiro, vínculos lançados em data posterior ao próprio requerimento do benefício e ausência de qualquer registro na carteira de trabalho do segurado.
Soma-se a tais elementos a recorrência de um mesmo conjunto de empresas inidôneas, repetidamente utilizadas para a fabricação de tempo de contribuição fictício. As sociedades Sopote Indústria e Comércio Ltda., Pheboplastic Indústria e Comércio Ltda., Apex Gráfica Editora Ltda. e Ligação Consultoria em Recursos Humanos, todas já paralisadas, baixadas ou inaptas perante os órgãos fazendários e trabalhistas em datas muito anteriores aos períodos averbados, figuraram simultaneamente em diversas concessões irregulares atribuídas às rés. A reiterada presença dessas mesmas empregadoras em benefícios distintos não se concilia com a hipótese de coincidência ou de fraude externa isolada, evidenciando, ao contrário, a chancela consciente de informações sabidamente inverídicas.
Há, ainda, circunstâncias periféricas que reforçam o quadro: a frequente intermediação por despachantes, sem comparecimento pessoal do segurado à agência, e a obtenção, junto à própria administração previdenciária, da confirmação de que, ao tempo dos requerimentos, os sistemas já emitiam as marcações de irregularidade aptas a sinalizar as inconsistências dos vínculos, conforme esclarecido pela DIRBEN quanto ao início das marcações em 03.06.2004. As rés dispunham, portanto, dos instrumentos necessários à detecção das fraudes e, ainda assim, deixaram deliberadamente de solicitar as pesquisas externas e diligências complementares que o dever de cuidado lhes impunha.
Desse panorama exsurge a configuração do dolo específico. A vontade livre e consciente de produzir o resultado ilícito, a concessão de aposentadorias indevidas em proveito de terceiros, não se demonstra pela autoria material da inserção dos dados, que de fato competia aos empregadores e à entidade arrecadadora, mas pela sistemática indiferença das rés diante de indícios de fraude que lhes eram plenamente perceptíveis. A intensidade desse elemento subjetivo varia conforme a extensão da participação de cada uma, sendo determinante na dosimetria das sanções a quantidade de benefícios irregularmente concedidos e a magnitude do dano causado ao erário, mas o padrão de atuação que a todas vincula permanece idêntico em sua essência: a convalidação reiterada e voluntária de vínculos manifestamente inexistentes.
Nesse cenário, o caso é de se incluir também a concessão fraudulenta dos sete benefícios aqui analisados na condenação de DENISE.
Dito isso, o acolhimento do recurso do INSS impõe duas alterações ao julgado de origem. Primeiro, restabelece-se a sanção de perda da função pública em desfavor de DENISE, MARIA GABRIELA e SIANIS, indevidamente afastada pela sentença ao fundamento de prévia demissão e cassação de aposentadoria na esfera administrativa, porquanto a independência entre as instâncias assegura a subsistência autônoma da reprimenda judicial, a operar como óbice ao retorno ao serviço público ainda que eventualmente revistas as penalidades disciplinares.
Num segundo provimento, amplia-se a condenação de DENISE ao ressarcimento ao erário, nele incluídos os 7 (sete) benefícios excluídos pela sentença, os quais, reexaminados à luz da documentação dos autos, revelaram-se concedidos sob o mesmo método fraudulento já reconhecido quanto aos demais. Tal acréscimo não altera a dosimetria das sanções de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar, fixadas com base no conjunto da conduta, majorando-se apenas o ressarcimento dos danos e a multa civil, a serem calculados no momento da liquidação do julgado.
ANTE O EXPOSTO, voto no sentido de (I) NEGAR PROVIMENTO à apelação de SIANIS, (II) DAR PARCIAL PROVIMENTO ao apelo de DENISE, para reduzir as sanções de suspensão dos direitos políticos e de proibição de contratar com o poder público para 6 (seis) anos cada, e, por fim, (III) DAR PROVIMENTO à apelação do INSS, para: (III, i) impor a DENISE, MARIA GABRIELA e SIANIS a sanção de perda da função pública então exercida, e (III, ii) incluir na condenação de DENISE os benefícios NB 42/137.129.098-6, NB 42/136.049.965-0, NB 42/136.495.469-6, NB 42/132.390.677-8, NB 41/133.139.548-5, NB 42/132.390.738-3 e NB 42/136.049.729-0, com o correspondente acréscimo ao ressarcimento ao erário e à multa civil, a apurar em liquidação.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002906126v106 e do código CRC bf23bb5e.
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