Apelação Cível Nº 5009376-85.2025.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal PAULO LEITE
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação interposto por UNIAO BRASILEIRA DE FEIRAS E EVENTOS DE NEGOCIOS - UBRAFE (IMPETRANTE) em face de sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal de Vitória/ES () que, nos autos do mandado de segurança coletivo em epígrafe, denegou a segurança pleiteada, nos seguintes termos:
III - DISPOSITIVO
Ante o exposto, DENEGO A SEGURANÇA requerida e, por via de consequência RESOLVO O MÉRITO do processo, nos termos do art. 487, I, do CPC de 2015.
Custas ex lege.
Sem condenação em honorários, nos moldes do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Sem remessa necessária, ante a denegação da segurança.
Intimem-se.
Em caso de apresentação de recurso, intime-se a parte contrária para apresentar contrarrazões.
Ainda, ficam intimadas as partes de que na hipótese de recurso de apelação, apresentadas ou não as contrarrazões, decorrido o prazo, os autos serão remetidos ao TRF da 2ª Região independentemente de nova intimação.
De outro lado, certificado o trânsito em julgado e nada mais sendo requerido, arquivem-se os autos.
Em suas razões de apelação (), a UBRAFE sustenta, em síntese, que o juízo de origem interpretou equivocadamente o regime jurídico do mandado de segurança coletivo ao aproximá-lo da representação processual disciplinada pelo Tema 1.119 do STF, defendendo a plena legitimidade da associação para atuar como substituta processual de suas associadas.
No mérito, afirma que o benefício fiscal instituído pelo PERSE constitui isenção concedida por prazo certo e sob condição onerosa, protegida pelo art. 178 do CTN e pela Súmula nº 544 do STF; que a extinção antecipada do programa viola os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança, da boa-fé objetiva, da legalidade e do devido processo legal; que não houve demonstração válida do atingimento do limite de renúncia fiscal previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, diante da ausência dos relatórios legalmente exigidos; e que a reoneração dos tributos também afronta os princípios da anterioridade anual e nonagesimal, que o entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal no Tema nº 1.383 da repercussão geral reforça a necessidade de observância das garantias constitucionais da anterioridade na supressão de benefícios fiscais.
Requer, ao final, a reforma integral da sentença para concessão da segurança, reconhecendo-se o direito de suas associadas à manutenção da alíquota zero do PERSE até o término do prazo originalmente previsto, bem como à compensação ou restituição dos valores indevidamente recolhidos desde abril de 2025, nos seguintes termos:
VII. DOS PEDIDOS
Diante de todo o exposto, requer a Apelante, com fundamento nos arts. 1.009 e seguintes do CPC, bem como na legislação tributária e constitucional aplicável, o seguinte:
1. O conhecimento e o provimento da presente apelação, com a reforma integral da r. sentença (Evento 48), reconhecendo-se a adequação do mandado de segurança para impugnar o Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025 eivado de ilegalidade e inconstitucionalidade;
2. A concessão da segurança para assegurar às associadas da Apelante o direito de fruição integral do regime fiscal do PERSE até 18 de março de 2027, com fundamento na estabilidade legal do benefício concedido por prazo certo e sob condição onerosa, nos termos do art. 178 do CTN;
3. Subsidiariamente, caso não se reconheça a permanência integral do benefício: a) Que seja declarada a inaplicabilidade do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025 antes de 1º de janeiro de 2026 para IRPJ (anterioridade anual); b) Que seja declarada a inaplicabilidade do referido ato antes de 90 dias de sua publicação para PIS, COFINS e CSLL (anterioridade nonagesimal); ou ainda;
4. A declaração de nulidade do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, por inobservância da condição legal de elaboração e publicação prévia de relatórios bimestrais pela Receita Federal, bem como da demonstração do atingimento do teto dos R$15 bilhões, conforme exigido pelo art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021;
5. O reconhecimento do direito à restituição ou compensação de valores eventualmente recolhidos indevidamente a título de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS em decorrência da aplicação do ADE nº 2/2025;
Em contrarrazões (), a União requer o desprovimento da apelação, sustentando, em síntese, que a sentença observou corretamente a disciplina introduzida pela Lei nº 14.859/2024; que o benefício do PERSE não constitui isenção concedida sob condição onerosa, sendo inaplicável o art. 178 do CTN; que inexiste direito adquirido à manutenção de regime jurídico tributário; que a extinção do benefício respeitou os princípios da anterioridade geral e nonagesimal; e que a jurisprudência deste Tribunal já reconheceu a validade do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025 e da limitação legal do programa.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
SUMÁRIO
1. Admissibilidade
2. Questão em discussão
3. Caso em exame
4. Razões de decidir
4.1. Da disciplina normativa do PERSE e evolução legislativa
4.2 Do termo final para fruição dos benefícios do PERSE (extinção do PERSE após edição do Ato RFB nº 2/25)
4.3 Da alegada natureza onerosa do PERSE e da aplicação do art. 178 do CTN
4.4. Da alegada violação aos princípios da anterioridade tributária
4.5.Da alegada irregularidade dos relatórios bimestrais e da violação à segurança jurídica
5. Ônus sucumbenciais
6. Conclusão
FUNDAMENTAÇÃO DO VOTO
1. Admissibilidade:
Conheço do recurso de apelação, porque presentes os requisitos de admissibilidade ( e ).
2. Questão em discussão:
Há três questões em discussão: (i) definir se o benefício fiscal do PERSE, consistente na redução a zero das alíquotas de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS, configura isenção concedida por prazo certo e sob condição onerosa, apta a atrair a proteção do art. 178 do CTN e da Súmula 544 do STF; (ii) estabelecer se a extinção do benefício, com fundamento no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021 (incluído pela Lei nº 14.859/2024) e formalizada pelo Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, observou os princípios da anterioridade tributária, da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima; e (iii) verificar se a alegada irregularidade na elaboração e divulgação dos relatórios bimestrais compromete a validade do reconhecimento administrativo do atingimento do teto de renúncia fiscal e, por conseguinte, a própria extinção do benefício.
3. Caso em exame:
A impetrante, associação civil de âmbito nacional representativa de empresas integrantes da cadeia produtiva do setor de feiras e eventos, impetrou o presente mandado de segurança coletivo em face do Delegado da Receita Federal do Brasil em Vitória/ES, objetivando assegurar às suas associadas a manutenção da alíquota zero do IRPJ, da CSLL, da Contribuição ao PIS e da COFINS prevista no art. 4º da Lei nº 14.148/2021 (PERSE), afastando a aplicação do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2, de 21/03/2025, que declarou atingido o limite de renúncia fiscal estabelecido pelo art. 4º-A da referida lei e determinou o encerramento do benefício fiscal a partir de abril de 2025 ().
O pedido liminar foi indeferido, por ausência dos requisitos necessários à concessão da tutela de urgência (), decisão posteriormente mantida por esta 3ª Turma Especializada ao negar provimento ao agravo de instrumento interposto pela impetrante ().
Prestando informações (), a autoridade coatora defendeu, em síntese, a legitimidade do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, sustentando que a Lei nº 14.859/2024 condicionou expressamente a manutenção do benefício fiscal ao limite global de renúncia tributária de R$ 15 bilhões, de modo que o ato administrativo apenas reconheceu a implementação da condição legal, inexistindo violação ao art. 178 do CTN, aos princípios da legalidade, da segurança jurídica ou às regras de anterioridade.
Também suscitou preliminares relativas à ausência de interesse de agir e à ilegitimidade da autoridade impetrada.
A União requereu seu ingresso no feito, reiterando as preliminares de ausência de interesse de agir e de ilegitimidade da autoridade coatora ().
O Ministério Público Federal manifestou-se pela desnecessidade de sua intervenção, por entender ausente interesse coletivo relevante que justificasse sua atuação institucional ().
Em decisão saneadora () o Juízo de origem rejeitou a preliminar de ilegitimidade da autoridade coatora, reconheceu que o mandado de segurança coletivo dispensa autorização individual e relação nominal de associados para sua impetração, mas consignou premissas acerca da atuação das associações em ações coletivas e da eficácia subjetiva das decisões coletivas.
Determinou, ainda, a comprovação da existência de associadas beneficiárias do PERSE domiciliadas na área de atuação da autoridade impetrada, providência posteriormente cumprida pela impetrante mediante a indicação de duas empresas estabelecidas no Estado do Espírito Santo.
Posteriormente, após a decisão saneadora, a União peticionou sustentando que a impetrante constitui associação genérica, hipótese que afastaria a incidência do Tema 1.119 do STF, defendeu a limitação subjetiva dos efeitos do mandado de segurança coletivo às associadas efetivamente demonstradas nos autos e alegou a ocorrência de litispendência com o Mandado de Segurança nº 1047933-92.2025.4.01.3400, em trâmite perante a 17ª Vara Federal Cível da Seção Judiciária do Distrito Federal, requerendo a extinção do processo sem resolução do mérito ou, subsidiariamente, a limitação subjetiva da substituição processual ().
Diante da superveniente alegação de litispendência formulada pela União, o Juízo de origem converteu o julgamento em diligência para assegurar o contraditório, () oportunidade em que a impetrante sustentou inexistir identidade de partes, de causa de pedir e de pedido entre as demandas, requerendo o regular prosseguimento do feito ().
Ao final, a segurança foi denegada por entender o Juízo que o benefício fiscal do PERSE não configura isenção concedida por prazo certo e sob condição onerosa, sendo legítima a limitação temporal promovida pela Lei nº 14.859/2024 e regular a edição do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, inexistindo ofensa aos princípios invocados pela impetrante ().
Contrarrazões apresentadas pela União Federal/Fazenda Nacional no .
À análise.
4. Razões de decidir:
Inicialmente merece consignação que a Impetrante não pretende, na inicial, o reconhecimento do direito ao gozo dos benefícios do PERSE, estabelecido pela Lei nº 14148/2021, mas tão somente a sua manutenção pelo prazo de 60 meses, afastando-se, para isso, os efeitos do Ato RFB nº 2/25.
Do mesmo modo, preliminarmente, a apelante sustenta que a sentença incorreu em equívoco ao aplicar ao caso premissas próprias da representação processual das associações, afirmando que, em mandado de segurança coletivo, atua como substituta processual, sendo inaplicáveis as restrições decorrentes do Tema 1.119 do STF.
Sem razão.
Inicialmente, cumpre observar que a sentença não extinguiu o processo por ilegitimidade ativa nem condicionou o conhecimento da impetração à apresentação de autorização individual, relação nominal de associados ou comprovação de filiação prévia.
Ao contrário, o Juízo de origem expressamente reconheceu que o mandado de segurança coletivo constitui hipótese de substituição processual, disciplinada pelo art. 5º, LXX, da Constituição Federal e pelo art. 21 da Lei nº 12.016/2009, destacando que, nessa modalidade de ação coletiva, é dispensada autorização específica dos associados, em consonância com a Súmula 629 do STF.
Embora tenha consignado distinções entre a representação processual das associações nas ações coletivas de rito comum e a substituição processual própria do mandado de segurança coletivo, tais considerações foram utilizadas apenas para delimitar o regime jurídico aplicável à espécie, não constituindo fundamento para a denegação da segurança.
Também não procede a alegação de que a sentença teria aplicado ao caso o Tema 1.119 do Supremo Tribunal Federal para restringir a legitimidade da impetrante. A controvérsia foi solucionada mediante exame do mérito tributário, tendo o Juízo de origem concluído pela legalidade da extinção do benefício fiscal do PERSE e pela improcedência das teses deduzidas na inicial.
Desse modo, as alegações recursais acerca da legitimidade da associação e da inaplicabilidade do Tema 1.119 do STF não possuem aptidão para modificar o resultado do julgamento, razão pela qual devem ser rejeitadas.
4.1. Da disciplina normativa do PERSE e evolução legislativa:
O Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE) foi instituído pela Lei nº 14.148, de 03 de maio de 2021 (publicada no Diário Oficial da União de 04/05/2021), e conforme disposto no seu art. 2º, tem por finalidade criar condições para que o setor de eventos possa mitigar as perdas oriundas do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020 (Pandemia Covid-19):
Art. 2º Fica instituído o Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse), com o objetivo de criar condições para que o setor de eventos possa mitigar as perdas oriundas do estado de calamidade pública reconhecido pelo Decreto Legislativo nº 6, de 20 de março de 2020.
§ 1º Para os efeitos desta Lei, consideram-se pertencentes ao setor de eventos as pessoas jurídicas, inclusive entidades sem fins lucrativos, que exercem as seguintes atividades econômicas, direta ou indiretamente:
I - realização ou comercialização de congressos, feiras, eventos esportivos, sociais, promocionais ou culturais, feiras de negócios, shows, festas, festivais, simpósios ou espetáculos em geral, casas de eventos, buffets sociais e infantis, casas noturnas e casas de espetáculos;
II - hotelaria em geral;
III - administração de salas de exibição cinematográfica; e
IV - prestação de serviços turísticos, conforme o art. 21 da Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008.
§ 2º Ato do Ministério da Economia publicará os códigos da Classificação Nacional de Atividades Econômicas (CNAE) que se enquadram na definição de setor de eventos referida no § 1º deste artigo.
O referido programa trouxe, entre outros benefícios, a redução à zero (0%) das alíquotas do PIS, Cofins, CSLL e IRPJ, pelo prazo de 60 meses, sobre o resultado auferido pelas pessoas jurídicas pertencentes ao setor de eventos nas atividades relacionadas em ato do Ministério da Economia, nesses termos:
Art. 4º Ficam reduzidas a 0% (zero por cento) pelo prazo de 60 (sessenta) meses, contado do início da produção de efeitos desta Lei, as alíquotas dos seguintes tributos, incidentes sobre o resultado auferido pelas pessoas jurídicas pertencentes ao setor de eventos nas atividades relacionadas em ato do Ministério da Economia: (Redação dada pela Medida Provisória nº 1.147, de 2022)
I - Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Contribuição PIS/Pasep);
II - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins);
III - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); e
IV - Imposto sobre a Renda das Pessoas Juridicas (IRPJ).”
Cumpre esclarecer que a Presidência da República vetou o artigo 4º da lei por conta do impacto orçamentário e financeiro da desoneração, com o argumento de que a medida representaria violação à lei de responsabilidade fiscal e ao princípio constitucional da isonomia tributária. Contudo, o Congresso Nacional rejeitou o veto, motivo pelo qual a parte originariamente vetada, inclusive o art. 4º da Lei nº 14.148, de 2021, que tratava do benefício fiscal de alíquota zero, foi publicada no Diário Oficial da União de 18 de março de 2022, data em que passou a vigorar.
Considerando o disposto nos §1º e 2º, do art. 2º da Lei nº 14.148/2021, a Portaria ME nº 7.163 de 21/06/2021 definiu os códigos da Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE que se consideram setor de eventos. Além disso, dispôs sobre a obrigatoriedade de inscrição no Cadastur, estabelecendo como marco temporal a data de publicação da Lei nº 14.148/2021 (ou seja, 04/05/2021):
Art. 1º Definir os códigos da Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE que se consideram setor de eventos nos termos do disposto no § 1º do art. 2º da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, na forma dos Anexos I e II.
§ 1º As pessoas jurídicas, inclusive as entidades sem fins lucrativos, que já exerciam, na data de publicação da Lei nº 14.148, de 2021, as atividades econômicas relacionadas no Anexo I a esta Portaria se enquadram no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - Perse.
§ 2º As pessoas jurídicas que exercem as atividades econômicas relacionadas no Anexo II a esta Portaria poderão se enquadrar no Perse desde que, na data de publicação da Lei nº 14.148, de 2021, sua inscrição já estivesse em situação regular no Cadastur, nos termos do art. 21 e do art. 22 da Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008.
Art. 2º Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.
Entretanto, é necessário ressaltar que a Instrução Normativa RFB nº 2114, de 31 de outubro de 2022, publicada no DOU de 01/11/2022, dispôs sobre a aplicação do benefício fiscal previsto no art. 4º da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, que instituiu o Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (Perse).
De acordo com o art. 4º da mencionada instrução, o benefício é aplicável apenas às empresas do lucro presumido ou lucro real, que, em 18/03/2022, estivessem com inscrição em situação regular no Cadastur, para fins de aplicação do benefício a receitas ou resultados decorrentes de atividades econômicas constantes do Anexo II da Portaria ME nº 7.163, de 2021, nesses termos:
Art. 4º O benefício fiscal a que se refere o art. 1º aplica-se às pessoas jurídicas de que tratam os §§ 1º e 2º do art. 1º da Portaria ME nº 7.163, de 2021, desde que:
I - apurem o IRPJ pela sistemática do Lucro Real, do Lucro Presumido ou do Lucro Arbitrado; e
II - em 18 de março de 2022:
a) estivessem exercendo as atividades econômicas constantes do Anexo I da Portaria ME nº 7.163, de 2021, para fins de aplicação do benefício a receitas ou resultados decorrentes dessas atividades; ou
b) estivessem com inscrição em situação regular no Cadastur, para fins de aplicação do benefício a receitas ou resultados decorrentes de atividades econômicas constantes do Anexo II da Portaria ME nº 7.163, de 2021.
Parágrafo único. O benefício fiscal não se aplica às pessoas jurídicas tributadas pela sistemática do Regime Especial Unificado de Arrecadação de Tributos e Contribuições devidos pelas Microempresas e Empresas de Pequeno Porte (Simples Nacional), de que trata a Lei Complementar nº 123, de 14 de dezembro de 2006.
A Instrução Normativa RFB nº 2.114, de 31 de outubro de 2022 prevê ainda que "O benefício fiscal a que se refere o art. 1º aplica-se às receitas e aos resultados relativos aos meses de março de 2022 a fevereiro de 2027 (Art. 7º).
Posteriormente, a Portaria ME nº 11.266, de 29/12/2022, publicada no DOU no dia 02/01/2023, redefiniu os códigos da Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE abrangidos pelo disposto no art. 4º da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, excluindo 50 atividades econômicas que estavam contempladas na Portaria ME nº 7.163 de 21/06/2021.
Do mesmo modo que a IN RFB nº 2114/2022, a Portaria ME nº 11.266, de 29/12/2022, estabeleceu que as pessoas jurídicas que já exerciam, em 18 de março de 2022 (data da promulgação e publicação no Diário Oficial da União das partes vetadas da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021), as atividades econômicas relacionadas nos Anexos I e II desta Portaria poderão usufruir do benefício de Alíquota Zero.
E as pessoas jurídicas que exerciam as atividades econômicas relacionadas no Anexo II ficam condicionadas à regularidade, em 18 de março de 2022, de sua situação perante o Cadastro de Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur), nesses termos:
Art. 1º Esta Portaria define os códigos da Classificação Nacional de Atividades Econômicas - CNAE abrangidos pelo disposto no art. 4º da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021.
Art. 2º As pessoas jurídicas, inclusive as entidades sem fins lucrativos, que já exerciam, em 18 de março de 2022, as atividades econômicas relacionadas nos Anexos I e II desta Portaria poderão usufruir do benefício de Alíquota Zero instituído pelo art. 4º da Lei nº 14.148, de 2021.
Parágrafo único. A fruição do benefício previsto no caput pelas pessoas jurídicas que exerciam as atividades econômicas relacionadas no Anexo II fica condicionada à regularidade, em 18 de março de 2022, de sua situação perante o Cadastro de Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur), nos termos dos arts. 21 e 22 da Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008.
Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1° de janeiro de 2023.
Além disso, cumpre ressaltar que foi promulgada a Lei nº 14.592, de 30 de maio de 2023, que alterou a Lei nº 14.148/2021, ratificando o entendimento de que somente as pessoas jurídicas, inclusive as entidades sem fins lucrativos, que já exerciam, em 18 de março de 2022, as atividades econômicas previstas no caput do art. 4º poderão usufruir do benefício de alíquota zero, e, com relação às atividades econômicas previstas no §5º, poderão usufruir do mesmo benefício se, em 18 de março de 2022, estivessem regularizadas perante o Cadastur.
Registre-se que a própria Receita Federal editou a Solução de Consulta COSIT/RFB nº 225 de 27 de setembro de 2023, reconhecendo que as pessoas jurídicas cujas atividades foram excluídas do rol de beneficiários da redução de alíquota concedida no âmbito do PERSE ainda poderão continuar aplicando o benefício sobre as receitas e resultados dessas atividades pelo período de 90 dias quanto às contribuições sociais (CSLL e PIS/COFINS) e até o final do exercício em relação ao imposto de renda (IRPJ):
Assunto: Normas Gerais de Direito Tributário
PERSE. BENEFÍCIO FISCAL. REDUÇÃO DE ALÍQUOTAS A ZERO. CÓDIGOS DA CLASSIFICAÇÃO NACIONAL DE ATIVIDADES ECONÔMICAS (CNAE). DIREITO INTERTEMPORAL.
No período de março de 2022 a fevereiro de 2027, e desde que atendidos os demais requisitos legais, podem usufruir do benefício fiscal previsto no art. 4º da Lei nº 14.148, de 2021, as pessoas jurídicas que já exerciam, em 18 de março de 2022, as atividades econômicas descritas nos Anexos I e II da Portaria ME nº 7.163, de 21 de junho de 2021, nos Anexos I e II da Portaria ME nº 11.266, de 29 de dezembro de 2022, e no art. 4º da Lei nº 14.148, de 2021, com redação dada pela Lei nº 14.592, de 2023, observados os seguintes parâmetros:
I - Os Anexos I e II da Portaria ME nº 7.163, de 2021, são aplicados:
a) até o mês de abril de 2023, em relação à Contribuição para o PIS/Pasep, à Cofins e à CSLL; e
b) até dezembro de 2023, em relação ao IRPJ;
II - Os Anexos I e II da Portaria ME nº 11.266, de 2022, são aplicados no mês de maio de 2023, em relação à Contribuição para o PIS/Pasep, à Cofins e à CSLL.
III - Os códigos incorporados ao art. 4º da Lei nº 14.148, de 2021, pela Lei nº 14.592, de 30 de maio de 2023, são aplicados:
a) a partir do mês de junho de 2023, em relação à Contribuição para o PIS/Pasep, à Cofins e à CSLL; e
b) a partir de janeiro de 2024, em relação ao IRPJ.
BENEFÍCIO FISCAL. REDUÇÃO DE ALÍQUOTAS A ZERO. PERSE. CADASTUR. REQUISITO.
Independentemente do período de fruição do benefício fiscal do Perse previsto no art. 4º da Lei nº 14.148, de 2021, a redução de alíquotas aplicável às receitas e aos resultados decorrentes do exercício de atividades econômicas enquadradas no Anexo II da Portaria ME nº 7.163, de 2021, no Anexo II da Portaria ME nº 11.266, de 2022, e no §5º do art. 4º da Lei nº 14.148, de 2021, com redação dada pela Lei nº 14.592, de 2023, somente pode ser aplicado às pessoas jurídicas que, além de atenderem aos demais requisitos da legislação de regência, estivessem regularmente inscritas do Cadastur em 18 de março de 2022.
SOLUÇÃO DE CONSULTA PARCIALMENTE VINCULADA À SOLUÇÃO DE CONSULTA COSIT Nº 175, DE 14 DE AGOSTO DE 2023.
Dispositivos Legais: Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, arts. 150 e 195, §6º; Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966, arts. 105 e 106; Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, arts. 1º a 4º e 6º; Medida Provisória nº 1.147, de 20 de dezembro de 2022, art. 1º; Portaria ME nº 7.163, de 21 de junho de 2021; Portaria ME nº 11.266, de 29 de dezembro de 2022; Instrução Normativa RFB nº 2.114, de 31 de outubro de 2022, arts. 1º, 5º ao 7º. (...)
Posteriormente, foi promulgada a Lei nº 14.859 de 22/05/2024, que alterou os dispositivos da Lei do Perse (Lei nº 14.148/2021) e entrou em vigor na data de sua publicação em 23 de maio de 2024.
Em síntese, a Lei nº 14.859/2024 promoveu as seguintes alterações: i) modificou o art. 4º da Lei nº 14.148/2021, para fazer constar expressamente no caput todos os CNAEs abrangidos pelo benefício fiscal; ii) incluiu o art. 4º-B na Lei nº 14.148, de 2021, que passou a condicionar a fruição do benefício à prévia habilitação, restrita exclusivamente à apresentação, por plataforma eletrônica automatizada da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil; iii) ampliou o período para a regularização da inscrição no Cadastur, sendo estabelecido que "terão direito à fruição do benefício fiscal de que trata este artigo, condicionada à regularidade, em 18 de março de 2022, ou adquirida entre essa data e 30 de maio de 2023, de sua situação perante o Cadastro de Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur)".
Confira-se o dispositivo legal:
Art. 1º A Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, passa a vigorar com as seguintes alterações:
“Art. 4º Ficam reduzidas a 0% (zero por cento) pelo prazo de 60 (sessenta) meses, contado do início da produção de efeitos desta Lei, as alíquotas dos seguintes tributos, incidentes sobre o resultado auferido pelas pessoas jurídicas pertencentes ao setor de eventos abrangendo as seguintes atividades econômicas, com os respectivos códigos da CNAE: hotéis (5510-8/01); apart-hotéis (5510-8/02); serviços de alimentação para eventos e recepções - bufê (5620-1/02); atividades de exibição cinematográfica (5914-6/00); criação de estandes para feiras e exposições (7319-0/01); atividades de produção de fotografias, exceto aérea e submarina (7420-0/01); filmagem de festas e eventos (7420-0/04); agenciamento de profissionais para atividades esportivas, culturais e artísticas (7490-1/05); aluguel de equipamentos recreativos e esportivos (7721-7/00); aluguel de palcos, coberturas e outras estruturas de uso temporário, exceto andaimes (7739-0/03); serviços de reservas e outros serviços de turismo não especificados anteriormente (7990-2/00); serviços de organização de feiras, congressos, exposições e festas (8230-0/01); casas de festas e eventos (8230-0/02); produção teatral (9001-9/01); produção musical (9001-9/02); produção de espetáculos de dança (9001-9/03); produção de espetáculos circenses, de marionetes e similares (9001-9/04); atividades de sonorização e de iluminação (9001-9/06); artes cênicas, espetáculos e atividades complementares não especificadas anteriormente (9001-9/99); gestão de espaços para artes cênicas, espetáculos e outras atividades artísticas (9003-5/00); produção e promoção de eventos esportivos (9319-1/01); discotecas, danceterias, salões de dança e similares (9329-8/01); restaurantes e similares (5611-2/01); bares e outros estabelecimentos especializados em servir bebidas, sem entretenimento (5611-2/04); bares e outros estabelecimentos especializados em servir bebidas, com entretenimento (5611-2/05); agências de viagem (7911-2/00); operadores turísticos (7912-1/00); atividades de jardins botânicos, zoológicos, parques nacionais, reservas ecológicas e áreas de proteção ambiental (9103-1/00); parques de diversão e parques temáticos (9321-2/00); atividades de organizações associativas ligadas à cultura e à arte (9493-6/00):
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§ 5º Terão direito à fruição do benefício fiscal de que trata este artigo, condicionada à regularidade, em 18 de março de 2022, ou adquirida entre essa data e 30 de maio de 2023, de sua situação perante o Cadastro de Prestadores de Serviços Turísticos (Cadastur), nos termos dos arts. 21 e 22 da Lei nº 11.771, de 17 de setembro de 2008 (Política Nacional de Turismo), as pessoas jurídicas que exercem as seguintes atividades econômicas: restaurantes e similares (5611-2/01); bares e outros estabelecimentos especializados em servir bebidas, sem entretenimento (5611-2/04); bares e outros estabelecimentos especializados em servir bebidas, com entretenimento (5611-2/05); agências de viagem (7911-2/00); operadores turísticos (7912-1/00); atividades de jardins botânicos, zoológicos, parques nacionais, reservas ecológicas e áreas de proteção ambiental (9103-1/00); parques de diversão e parques temáticos (9321-2/00); atividades de organizações associativas ligadas à cultura e à arte (9493-6/00).
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§ 7º Apenas terão direito à redução de alíquota de que trata este artigo as pessoas jurídicas pertencentes ao setor de eventos que possuíam como código da CNAE principal ou atividade preponderante, em 18 de março de 2022, uma das atividades econômicas descritas nos códigos da CNAE referidos no caput ou no § 5º deste artigo.
(...)
“Art. 4º-A. O benefício fiscal estabelecido no art. 4º terá o seu custo fiscal de gasto tributário fixado, nos meses de abril de 2024 a dezembro de 2026, no valor máximo de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais), o qual será demonstrado pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil em relatórios bimestrais de acompanhamento, contendo exclusivamente os valores da redução dos tributos das pessoas jurídicas de que trata o art. 4º que foram consideradas habilitadas na forma do art. 4º-B desta Lei, com desagregação dos valores por item da CNAE e por forma de apuração da base de cálculo do IRPJ, sendo discriminados no relatório os valores de redução de tributos que sejam objeto de discussão judicial não transitada em julgado, ficando o benefício fiscal extinto a partir do mês subsequente àquele em que for demonstrado pelo Poder Executivo em audiência pública do Congresso Nacional que o custo fiscal acumulado atingiu o limite fixado.”
“Art. 4º-B. A fruição do benefício fiscal previsto no art. 4º desta Lei é condicionada à habilitação prévia, no prazo de 60 (sessenta) dias a contar da regulamentação deste artigo, restrita exclusivamente à apresentação, por plataforma eletrônica automatizada da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, dos atos constitutivos e respectivas alterações.
§ 1º As pessoas jurídicas tributadas com base no lucro real ou no lucro arbitrado informarão, no procedimento de habilitação prévia de que trata o caput deste artigo, se, durante a vigência do Perse, farão uso:
I - de prejuízos fiscais acumulados, de base de cálculo negativa da CSLL e do desconto de créditos da Contribuição para o PIS/Pasep e da Cofins em relação a bens e serviços utilizados como insumo nas aquisições de bens, de direitos ou de serviços para auferir receitas ou resultados das atividades do setor de eventos; ou
II - da redução de alíquotas de que trata o art. 4º desta Lei.
§ 2º A habilitação posterior não impede a aplicação do benefício fiscal sobre períodos anteriores.
§ 3º Transcorrido o prazo de 30 (trinta) dias após o pedido de habilitação da pessoa jurídica sem que tenha havido a manifestação da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, a pessoa jurídica será considerada habilitada para a fruição do benefício fiscal enquanto ele perdurar.
§ 4º Observado o direito à ampla defesa e ao contraditório, a habilitação será:
I - indeferida, na hipótese de a pessoa jurídica não atender aos requisitos previstos no art. 4º desta Lei; ou
II - cancelada, na hipótese de a pessoa jurídica deixar de atender aos mesmos requisitos.”
Por sua vez, a Instrução Normativa RFB nº 2.114, de 31 de outubro de 2022 foi revogada pela Instrução Normativa RFB nº 2195, de 23 de maio de 2024.
A questão referente à necessidade prévia no CADASTUR para usufruir dos benefícios previstos no PERSE, bem como se contribuintes optantes do Simples Nacional poderiam ser beneficiados chegou ao STJ, que afetou como recursos especiais representativos de controvérsia jurídica de natureza repetitiva, dos REsps ns. 2.130.054/CE, 2.138.576/PE, 2.144.064/PE, 2.144.088/CE, 2.126.428/RJ e 2.126.436/RJ, nos termos do art. 1.036 e seguintes do CPC/2015; c/c o art. 256-I e seguintes do RISTJ, para solução das controvérsias assim delimitadas:
a.1) se é necessário (ou não) que o contribuinte esteja previamente inscrito no CADASTUR, conforme previsto na Lei 11.771/2008, para que possa usufruir dos benefícios previstos no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), instituído pela Lei 14.148/2021;
a.2) se o contribuinte optante pelo SIMPLES Nacional pode (ou não) beneficiar-se da alíquota zero relativa ao PIS/COFINS, à CSLL e ao IRPJ, prevista no PERSE, considerando a vedação legal inserta no art. 24, § 1º, da LC 123/2006.
Em 11/06/2025, houve o julgamento dos recursos especiais mencionados, vinculados ao Tema Repetitivo n. 1.283, tendo sido os acórdãos publicados no DJe-STJ do dia 18/06/2025.
A tese Firmada pelo Colendo Superior Tribunal de Justiça no Tema n. 1.283 foi a seguinte:
1) É necessário que o prestador de serviços turísticos esteja previamente inscrito no Cadastur, conforme previsto na Lei 11.771/2008, para que possa se beneficiar da alíquota zero relativa ao PIS/COFINS, à CSLL e ao IRPJ, instituído pelo art. 4º da Lei 14.148/2021 no Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE);
2) O contribuinte optante pelo Simples Nacional não pode se beneficiar da alíquota zero relativa ao PIS/COFINS e ao IRPJ, instituída pelo art. 4º da Lei 14.148/2021 no Programa Emergencial de Retomada do Setro de Eventos (PERSE), considerando a vedação legal inserta no art. 24, §1º, da LC 123/2006.
Menciona-se, porém, que o Tema n. 1.283, do STJ ainda não transitou em julgado.
Cabe agora a análise da legalidade da extinção dos benefícios do PERSE.
4.2. Termo final para fruição dos benefícios do PERSE (extinção do PERSE após edição do Ato RFB nº 2/25):
O PERSE trouxe, entre outros benefícios, a redução à zero (0%) das alíquotas do PIS, Cofins, CSLL e IRPJ, pelo prazo de 60 meses, sobre o resultado auferido pelas pessoas jurídicas pertencentes ao setor de eventos nas atividades relacionadas em ato do Ministério da Economia, nesses termos:
Art. 4º Ficam reduzidas a 0% (zero por cento) pelo prazo de 60 (sessenta) meses, contado do início da produção de efeitos desta Lei, as alíquotas dos seguintes tributos, incidentes sobre o resultado auferido pelas pessoas jurídicas pertencentes ao setor de eventos nas atividades relacionadas em ato do Ministério da Economia: (Redação dada pela Medida Provisória nº 1.147, de 2022)
I - Contribuição para os Programas de Integração Social e de Formação do Patrimônio do Servidor Público (Contribuição PIS/Pasep);
II - Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social (Cofins);
III - Contribuição Social sobre o Lucro Líquido (CSLL); e
IV - Imposto sobre a Renda das Pessoas Juridicas (IRPJ).
Posteriormente, em 22 de maio de 2024, foi editada a Lei nº 14.859, alterando a Lei nº 14.148, de 03 de maio de 2021, acrescentando-lhe o art. 4º-A:
"Art. 4º-A O benefício fiscal estabelecido no art. 4º terá o seu custo fiscal de gasto tributário fixado, nos meses de abril de 2024 a dezembro de 2026, no valor máximo de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais), o qual será demonstrado pela Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil em relatórios bimestrais de acompanhamento, contendo exclusivamente os valores da redução dos tributos das pessoas jurídicas de que trata o art. 4º que foram consideradas habilitadas na forma do art. 4º-B desta Lei, com desagregação dos valores por item da CNAE e por forma de apuração da base de cálculo do IRPJ, sendo discriminados no relatório os valores de redução de tributos que sejam objeto de discussão judicial não transitada em julgado, ficando o benefício fiscal extinto a partir do mês subsequente àquele em que for demonstrado pelo Poder Executivo em audiência pública do Congresso Nacional que o custo fiscal acumulado atingiu o limite fixado."
Diante dos relatórios a que se refere a citada norma, disponíveis em https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/relatorios/perse, a Receita Federal do Brasil publicou o Ato Declaratório Executivo RFB nº 2, de 21 de março de 2025, que demonstra o atingimento do limite previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, com a consequente extinção do benefício fiscal a partir do mês de abril de 2025, in verbis:
"O SECRETÁRIO ESPECIAL DA RECEITA FEDERAL DO BRASIL, no uso da atribuição que lhe confere o art. 350, caput, inciso III, do Regimento Interno da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, aprovado pela Portaria ME nº 284, de 27 de julho de 2020, e tendo em vista o disposto nos art. 4º e art. 4º-A da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, e a audiência pública do Congresso Nacional realizada em 12 de março de 2025, resolve:
Art. 1º A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil torna pública a demonstração do atingimento do limite previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, realizada em audiência pública no Congresso Nacional, no dia 12 de março de 2025, a partir das 10h30, no Plenário nº 2 do Anexo Luís Eduardo Magalhães da Câmara dos Deputados, conforme comunicado datado de 6 de março de 2025 do Presidente da Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, com a consequente extinção do benefício fiscal para os fatos geradores a partir do mês de abril de 2025.
Art. 2º O relatório bimestral e a listagem completa das pessoas jurídicas habilitadas para fruição do benefício fiscal concedido no âmbito do Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos - Perse e os correspondentes valores de benefícios fruídos a partir de abril de 2024, no site da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil na Internet, no endereço <https://www.gov.br/receitafederal/pt-br/centrais-de-conteudo/publicacoes/relatorios/perse>.
Art. 3º Este Ato Declaratório Executivo entra em vigor na data de sua publicação no Diário Oficial da União." (https://normasinternet2.receita.fazenda.gov.br/#/consulta/externa/143375)
Desta feita, observa-se que a extinção da renúncia fiscal do PERSE foi regularmente prevista pela Lei nº 14.859/2024, que fixou como termo final o mês subsequente ao atingimento do limite de custo fiscal de R$ 15 bilhões. Esse limite foi alcançado em março de 2025 e comunicado pela Receita Federal em audiência pública e por meio do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, ato de natureza meramente declaratória, que não inova na ordem jurídica, limitando-se a reconhecer a implementação de condição resolutiva previamente estabelecida em lei..
De outro lado, compreende-se que a anterioridade tributária (nonagesimal e de exercício) foi integralmente observada, pois a lei foi publicada em maio de 2024 e os efeitos passaram a vigorar apenas em abril de 2025, razão pela qual não há que se falar em violação à segurança jurídica ou à proteção da confiança legítima, porquanto o próprio texto legal estabeleceu, de forma expressa, o caráter condicionado e limitado do benefício, permitindo ao contribuinte antever o seu termo final.
Em consonância com o entendimento aqui exposto, cito trechos da decisão proferida pelo em. Desembargador Federal Rômulo Pizzolatti, integrante do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, no julgamento do Agravo de Instrumento nº 5024334-87.2025.4.04.0000/RS (05/08/2025), que assinalou que a anterioridade deve ser aferida a partir do ato legislativo que fixou o termo final da renúncia fiscal, isto é, a partir da data da publicação da Lei nº 14.859/2024, que se deu em maio de 2024, e não da constatação de sua ocorrência, (a partir de abril de 2025 em virtude do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025):
“Para o fim de averiguar se houve inobservância da anterioridade tributária, deve-se aferir o momento da extinção da renúncia fiscal do PERSE, e não da produção de efeitos a partir da verificação do termo. Na verdade, a anterioridade tributária considera-se como observada justamente quando há o devido intervalo entre o ato que restabeleceu o tributo e a produção de efeitos por esse ato.
Ora, a Lei nº 14.859 foi publicada em 22-05-2024, e seus efeitos sobre o aumento indireto da carga tributária se verificaram apenas em 01-04-2025, do que se extrai que foram estritamente observadas as chamadas anterioridade nonagesimal e anterioridade de exercício.
Em outras palavras, a extinção da renúncia fiscal do PERSE foi prevista pela lei mesma, tendo o ato da RFB a simples atribuição de anunciar a ocorrência do termo nela pré-estabelecido. O ato da RFB possui, assim, caráter meramente declaratório, e não desconstitutivo da renúncia fiscal.
Acresce que a anterioridade tributária se fundamenta na segurança jurídica, na proteção das legítimas expectativas dos contribuintes sobre a previsibilidade do sistema tributário para o planejamento de suas atividades. Ocorre que tudo isso foi atendido desde a edição da Lei nº 14.859, de 22-05-2024, no que já previu o fim da renúncia fiscal do PERSE, por exaustão da capacidade financeira do Estado para custeá-la. Ou seja, estabelecida pela lei a extinção a termo da renúncia fiscal, há cenário que representa suficiente concretude para os contribuintes guiarem seus planejamentos, mormente porque a RFB estava encarregada de elaborar relatórios bimestrais, os quais forneciam substrato para acompanhar a aproximação do termo.
Quando finalmente se verificou a ocorrência do termo, não haveria aí nenhuma surpresa e nada de repentino que pudesse justificar fosse o simples ato declaratório da RFB submetido ele próprio à anterioridade tributária.
Enfim, fazer incidir a anterioridade a partir da verificação do termo em 01-04-2025, como pretende o contribuinte impetrante, seria fazer extrapolar inequivocamente o rígido limite do custo fiscal estabelecido na lei, não tendo a parte impetrante apresentado suficientes fundamentos para uma providência dessa natureza por parte do Poder Judiciário.”
No mesmo sentido, a 2ª Turma do TRF4, no Agravo de Instrumento nº 5014763-92.2025.4.04.0000 (17/06/2025), reconheceu a regularidade da extinção do benefício, afastando alegações de violação à anterioridade e de direito adquirido à prorrogação do PERSE:
EMENTA: AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. PERSE. EXTINÇÃO. LEI Nº 14.859, DE 2024, E ATO DECLARATÓRIO RFB Nº 2, DE 2025. REGULAR EXTINÇÃO DE RENÚNCIA FISCAL, QUE NÃO SE CONFUNDE COM REVOGAÇÃO DE ISENÇÃO ONEROSA. EXTINÇÃO A TERMO DO PERSE ESTABELECIDA PELA LEI Nº 14.859, DE 2024. EFEITOS DE MAJORAÇÃO DA CARGA TRIBUTÁRIA A PARTIR DE 1-4-2025. ANTERIORIDADE OBSERVADA. DIREITO LÍQUIDO E CERTO À PRORROGAÇÃO DOS EFEITOS DO PERSE NÃO DEMONSTRADO. LIMINAR INDEVIDA.
(TRF4, AG 5014763-92.2025.4.04.0000, 2ª Turma , Relator para Acórdão RÔMULO PIZZOLATTI , julgado em 17/06/2025)
De igual modo, a em. Desembargadora Federal Andrea Cunha Esmeraldo, no julgamento do Agravo de Instrumento nº 5009753-24.2025.4.02.0000/ES (23/07/2025) realizado pela 4ª Turma Especializada em Direito Tributário desta Corte Regional, consignou que, por se tratar de benefício fiscal não oneroso, a fruição do PERSE não gera direito adquirido à sua manutenção, podendo ser reduzido ou suprimido por lei a qualquer tempo, sem ofensa ao art. 178 do CTN, especialmente diante do exaurimento do teto de R$ 15 bilhões previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021. Veja:
“(...) a fruição dos benefícios fiscais do PERSE pelos contribuintes, justamente porque não condicionada a qualquer contraprestação por parte deles, configura hipótese de desoneração não onerosa. Por esse motivo, podem ser validamente reduzidos ou suprimidos por lei, a qualquer tempo, sem que se possa cogitar de direito adquirido à sua manutenção, ou de ofensa ao art. 178 do CTN pela sua extinção, após ter sido atingido o teto de R$ 15 bilhões previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021.”
Dessa forma, é legítima a extinção do benefício fiscal determinada pelo Ato RFB nº 2/2025.
4.3 Da alegada natureza onerosa do PERSE e da aplicação do art. 178 do CTN:
A parte apelante sustenta que o benefício fiscal do PERSE teria sido concedido por prazo certo e sob condição onerosa, razão pela qual não poderia ser suprimido antes do termo final originalmente previsto, sob pena de violação ao art. 178 do CTN e à Súmula 544 do STF.
Não assiste razão.
O benefício fiscal instituído pelo art. 4º da Lei nº 14.148/2021, consistente na redução a zero das alíquotas de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS, possui natureza de desoneração tributária geral, instituída no âmbito de política pública de caráter excepcional, voltada à mitigação dos efeitos econômicos da pandemia, não se configurando como isenção concedida sob condição onerosa.
Com efeito, a incidência do art. 178 do CTN pressupõe a existência de contrapartida jurídica específica, individualizada e voluntariamente assumida pelo contribuinte como condição para a fruição do benefício fiscal, apta a gerar legítima expectativa de sua manutenção pelo prazo estipulado.
No caso do PERSE, contudo, as exigências via de regra apontadas — tais como regularidade fiscal, enquadramento da atividade econômica, inscrição no Cadastur e cumprimento de requisitos normativos — consubstanciam condições gerais de elegibilidade, próprias de benefícios fiscais setoriais, não se confundindo com a assunção de obrigação específica que caracterize onerosidade nos termos do art. 178 do CTN.
Também não procede a alegação de que o contexto pandêmico configuraria condição onerosa, porquanto se trata de circunstância fática geral, comum a todo o setor econômico abrangido pela norma, que apenas motivou a instituição do benefício, não representando contrapartida jurídica assumida pelo contribuinte.
Assim, inexistindo condição onerosa, não há direito adquirido à manutenção do benefício fiscal pelo prazo originalmente previsto, sendo inaplicáveis, na hipótese, o art. 178 do CTN e a Súmula 544 do STF.
4.4. Da alegada violação aos princípios da anterioridade tributária. Aplicação do Tema 1.383 da repercussão geral do STF:
A apelante sustenta, ainda, que a extinção do benefício fiscal violaria os princípios da anterioridade anual e nonagesimal, defendendo que o marco inicial para sua observância deveria ser a publicação do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025.
Também nesse ponto não lhe assiste razão.
Conforme já exposto no item anterior, a Lei nº 14.859/2024, ao introduzir o art. 4º-A na Lei nº 14.148/2021, estabeleceu limite global de renúncia fiscal, condicionando a duração do benefício ao atingimento desse teto, o que configura verdadeira condição resolutiva legal.
Nos termos do referido dispositivo, a cessação do benefício ocorre a partir do mês subsequente à demonstração, pelo Poder Executivo, do atingimento do limite, o que foi formalizado, no caso concreto, pelo Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025.
Ocorre que tal ato possui natureza meramente declaratória, não inovando na ordem jurídica, limitando-se a reconhecer a implementação da condição prevista em lei. A alteração do regime jurídico decorre da própria Lei nº 14.859/2024, e não do ato administrativo que apenas certifica o atingimento do teto.
Assim, considerando que a Lei nº 14.859/2024 foi publicada em maio de 2024 e que a cessação do benefício ocorreu apenas a partir de abril de 2025, verifica-se a observância da anterioridade anual em relação ao IRPJ (art. 150, III, “b”, da Constituição Federal) e da anterioridade nonagesimal em relação à CSLL, ao PIS e à COFINS (art. 195, §6º, da Constituição Federal).
Também não altera essa conclusão a invocação, pela apelante, do Tema nº 1.383 da repercussão geral do Supremo Tribunal Federal. Naquele precedente, a Suprema Corte firmou entendimento de que a redução ou a supressão de benefício fiscal que importe majoração indireta da carga tributária deve observar as garantias constitucionais da anterioridade, reafirmando a necessidade de respeito aos arts. 150, III, “b” e “c”, e 195, § 6º, da Constituição Federal.
A hipótese dos autos, contudo, não diverge da orientação firmada pelo Supremo Tribunal Federal. Como já exposto, a limitação temporal do PERSE decorreu da própria Lei nº 14.859/2024, que instituiu condição resolutiva vinculada ao atingimento do teto de renúncia fiscal e foi publicada com antecedência superior tanto ao prazo nonagesimal quanto ao exercício financeiro seguinte.
O Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025 limitou-se a reconhecer a implementação dessa condição legal, razão pela qual a cessação do benefício observou as garantias constitucionais da anterioridade, inexistindo afronta ao entendimento consolidado no Tema nº 1.383 da repercussão geral.
Ou seja, a extinção do PERSE não resulta de revogação, mas da ocorrência da condição resolutiva prevista expressamente em lei, que autorizou a extinção automática do benefício no mês subsequente ao atingimento do limite de R$ 15 bilhões.
Não há, portanto, violação aos princípios da anterioridade tributária.
4.5. Da alegada irregularidade dos relatórios bimestrais e da violação à segurança jurídica:
A apelante alega, por fim, que a extinção do benefício seria inválida em razão de supostas irregularidades na elaboração e divulgação dos relatórios bimestrais previstos no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, o que comprometeria a validade do reconhecimento do atingimento do teto de renúncia fiscal, além de violar os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima.
Também não lhe assiste razão.
O regime instituído pelo art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021 condiciona a extinção do benefício a dois elementos essenciais: o atingimento do limite global de renúncia fiscal e a sua demonstração pelo Poder Executivo em audiência pública no Congresso Nacional.
Trata-se, portanto, de condição objetiva de natureza legal, cuja implementação não se subordina à aferição da regularidade formal, periodicidade ou metodologia dos relatórios administrativos utilizados para acompanhamento do custo fiscal.
Os relatórios bimestrais possuem natureza instrumental e informativa, destinados ao acompanhamento da evolução do custo fiscal, não se configurando como requisito constitutivo ou condição de validade para a extinção do benefício.
Ademais, a aferição do custo fiscal insere-se no âmbito de atuação técnica da Administração Tributária, não cabendo ao Poder Judiciário substituir-se ao administrador para reavaliar critérios metodológicos, ausente demonstração de ilegalidade manifesta.
Não se trata, portanto, de vício apto a comprometer a validade do ato administrativo, mas de discussão acerca de critérios técnicos de apuração, insuscetível de controle jurisdicional na ausência de ilegalidade manifesta.
Cumpre salientar, no ponto, que a ausência de relatórios bimestrais, por si só, não tem o condão de inquinar de ilegalidade o ato, considerando que houve a divulgação de relatórios periódicos que deram ciência aos contribuintes das porcentagens já usufruídas do benefício, mensalmente e por tributo. Nesse sentido, confira-se elucidativo precedente do Tribunal Regional Federal da 3ª Região:
DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. AGRAVO DE INSTRUMENTO . PERSE. REVOGAÇÃO. LEI Nº 14.859/2024 . FIXAÇÃO DE CUSTO FISCAL DE GASTO. BENEFÍCIO NÃO ONEROSO. ANTERIORIDADE ANUAL E NONAGESIMAL. OBSERVÂNCIA . ADE RFB Nº 2/2025. AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE. I. Caso em exame 1 . Trata-se de agravo de instrumento contra a decisão que, em mandado de segurança, indeferiu a liminar pleiteada para que seja assegurado à Impetrante a utilização da alíquota zero de PIS, COFINS, IRPJ e CSLL, nos termos do art. 4º da Lei nº 14.148/2021, tal qual originalmente garantido pela Lei regulamentadora do PERSE, desde a instituição do benefício fiscal (..). Subsidiariamente, requer "seja reconhecida a ilegalidade/inconstitucionalidade do ADE RFB nº 2/2025, pelo uso de meras estimativas/projeções por parte da RFB, e não de dados efetivos, e – consequentemente – seja assegurado à Impetrante o gozo da alíquota zero de PIS/COFINS, até que RFB apresente os dados efetivos exigidos pela legislação", ou ainda que "seja assegurada à Impetrante a aplicação do princípio da anterioridade nonagesimal, no que se refere ao PIS/COFINS. II. Questão em discussão 2 . A questão em discussão consiste em saber se (i) a Lei nº 14.859/2024 violou o art. 178 do CTN; (ii) se foi observada a anterioridade anual e nonagesimal na revogação do benefício fiscal; (iii) se o ADE RFB nº 2/2025 revogou o benefício de formal irregular ou ilegalmente. III . Razões de decidir 3. O benefício fiscal da alíquota zero foi estabelecido pelo art. 4º, da Lei 14.148/2021 diante de requisitos legais específicos, a saber, atividade econômica ligada ao setor de eventos e cadastro no Ministério do Turismo para os CNAEs inicialmente constantes no Anexo II da Portaria ME nº 7 .163/2021, porém sem exigir qualquer contrapartida do contribuinte. Portanto, não se trata de uma isenção onerosa, mas de uma isenção simples (não condicionada). 4. Não foi estabelecido na legislação de regência qualquer ônus aos contribuintes para a fruição dos benefícios previstos, o que implica reconhecer a ausência de violação ao art . 178 do Código Tributário Nacional. Ademais, a mera expressão condições onerosas, contida no § 11, do art. 4º, da Lei nº 14.859/2024, não tem o condão de alterar a natureza da isenção concedida . Diversamente, a expressão se refere aos impactos vivenciados pelas pessoas jurídicas pertencentes ao setor de eventos em razão da pandemia de COVID-19. 5. A Lei 14.859/2024, publicada em 23/05/2024, trouxe novas regras e condições para a fruição do benefício, inclusive a previsão de sua extinção a partir do mês seguinte àquele em que demonstrado pelo Poder Executivo, em audiência pública do Congresso Nacional, o atingimento do custo fiscal fixado, tratando-se, assim, de opções legítimas do legislador . Não há que se falar em ofensa ao princípio da não surpresa, pois a própria lei, ao restabelecer o benefício, dispôs expressamente sobe sua extinção a partir do mês subsequente àquele em que demonstrado o atingimento do limite fixado. 6. Para fins de contagem da anterioridade anual, quanto aos impostos, e anterioridade nonagesimal, com relação às contribuições, deve se considerar a data da vigência da lei, que ocorreu com a sua publicação (art. 6º, Lei nº 14 .859/2024), e não do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2, de 21/03/2025, publicado em 24/03/2025. 7. Não se identifica, outrossim, ilegalidade do ADE RFB nº 2/2025, que apenas tornou pública a demonstração do atingimento do limite previsto no art. 4º-A da Lei nº 14 .148/2021, precedido de audiência pública no Congresso Nacional realizada em 12/03/2025. 8. Em que pese a ausência de relatórios bimestrais, tal fato, por si só, não tem o condão de inquinar de ilegalidade o ato, porquanto houve a divulgação de relatórios periódicos que deram ciência aos contribuintes das porcentagens já usufruídas do benefício, mensalmente e por tributo. 9 . Quanto à alegação de estimativa de gastos, não consta dos autos documentos que apontem pela incorreção dos dados fornecidos pela Receita Federal. Cumpre observar, outrossim, que o exaurimento ou não do teto é matéria de prova, mediante dilação probatória, incabível na ação mandamental. IV. Dispositivo e tese 5 . Agravo de instrumento improvido. Dispositivos relevantes citados: Leis nºs 14.148/2021 e Lei nº 14.859/2024; art . 178 CTN; ADE RFB nº 2/2025. (TRF-3 - AI: 50080061220254030000, Relator.: Desembargadora Federal CONSUELO YATSUDA MOROMIZATO YOSHIDA, Data de Julgamento: 12/08/2025, 3ª Turma, Data de Publicação: 13/08/2025).
Destaque-se ainda que inexiste violação da Súmula 544 do STF já que a extinção do benefício pelo atingimento do limite de R$ 15 bilhões, declarada pela RFB no Ato nº 2/2025, configura aplicação de termo previsto na lei, e não revogação de isenção onerosa, não se aplicando o art. 178 do CTN e a Súmula 544/STF.
Sobre a questão, confira-se recente precedente desta 3ª Turma Especializada, de minha relatoria, votado por unanimidade, no sentido de que "A extinção do benefício a partir de abril/2025 decorreu do atingimento do limite fiscal previsto em lei, atestado pelo Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, de natureza meramente declaratória, que não cria nem revoga direitos, apenas reconhece a ocorrência do termo final legalmente previsto" e que "A segurança jurídica e a anterioridade tributária foram respeitadas: a Lei nº 14.859/2024 foi publicada em maio/2024, com efeitos apenas a partir de abril/2025, assegurando o intervalo temporal exigido pelas anterioridades nonagesimal e anual":
DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRAMA EMERGENCIAL DE RETOMADA DO SETOR DE EVENTOS – PERSE. EXTINÇÃO DO BENEFÍCIO FISCAL PELO ESGOTAMENTO DO TETO DE R$ 15 BILHÕES FIXADO NA LEI Nº 14.859/2024. ATO DECLARATÓRIO EXECUTIVO RFB Nº 2/2025 DE NATUREZA MERAMENTE DECLARATÓRIA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO À MANUTENÇÃO DO BENEFÍCIO. INAPLICABILIDADE DO ART. 178 DO CTN E DA SÚMULA 544/STF. ANTERIORIDADE TRIBUTÁRIA OBSERVADA. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO DA UNIÃO PROVIDAS. I. CASO EM EXAME 1. Mandado de segurança impetrado por Sanharó Churrascaria Ltda. contra ato do Delegado da Receita Federal do Brasil no Rio de Janeiro, objetivando a manutenção da fruição do benefício fiscal de alíquota zero instituído pelo art. 4º da Lei nº 14.148/2021 (PERSE), pelo prazo integral de 60 meses, independentemente do teto máximo de R$ 15 bilhões fixado pela Lei nº 14.859/2024 e afastando os efeitos do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025. Requereu ainda a compensação/restituição dos valores recolhidos a partir de abril/2025. Sentença concedeu a segurança. União interpôs apelação. II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO 2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a restrição temporal do PERSE, em razão do teto fiscal introduzido pela Lei nº 14.859/2024 e declarado pela RFB no Ato nº 2/2025, configura revogação ilícita de benefício fiscal concedido por prazo certo, em afronta ao art. 178 do CTN e à Súmula 544/STF; (ii) estabelecer se há direito à compensação ou restituição dos valores pagos a partir da extinção do benefício, em abril/2025. III. RAZÕES DE DECIDIR 3. O PERSE foi instituído como benefício fiscal de caráter extraordinário, não oneroso, vinculado à recuperação do setor de eventos após a pandemia, com prazo de 60 meses, mas sujeito a condições legais posteriores, entre elas a limitação orçamentária de R$ 15 bilhões fixada no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, incluído pela Lei nº 14.859/2024. 4. A extinção do benefício a partir de abril/2025 decorreu do atingimento do limite fiscal previsto em lei, atestado pelo Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, de natureza meramente declaratória, que não cria nem revoga direitos, apenas reconhece a ocorrência do termo final legalmente previsto. 5. O art. 178 do CTN e a Súmula 544/STF não se aplicam, pois tais dispositivos protegem apenas isenções onerosas, vinculadas a contrapartidas do contribuinte, e não benefícios fiscais unilaterais e gratuitos, como no caso do PERSE. 6. A segurança jurídica e a anterioridade tributária foram respeitadas: a Lei nº 14.859/2024 foi publicada em maio/2024, com efeitos apenas a partir de abril/2025, assegurando o intervalo temporal exigido pelas anterioridades nonagesimal e anual. 7. A jurisprudência recente do TRF4 e desta Corte Regional reconhece a regularidade da extinção do PERSE com fundamento na Lei nº 14.859/2024 e no Ato RFB nº 2/2025, afastando alegações de surpresa ou violação a direito adquirido. 8. Inexistindo direito líquido e certo à prorrogação do benefício após o exaurimento do teto fiscal, não há fundamento para restituição ou compensação de valores pagos a partir da extinção do programa. IV. DISPOSITIVO E TESE 9. Remessa necessária e apelação da União providas. Tese de julgamento: 1. O benefício fiscal do PERSE possui natureza de desoneração unilateral e não gera direito adquirido à sua manutenção após o exaurimento do teto fiscal previsto em lei. 2. A extinção do benefício pelo atingimento do limite de R$ 15 bilhões, declarada pela RFB no Ato nº 2/2025, constitui aplicação de termo legalmente previsto, e não revogação de isenção onerosa, não se aplicando o art. 178 do CTN e a Súmula 544/STF. 3. A anterioridade tributária é observada quando a lei que restringe ou extingue benefício fiscal prevê prazo suficiente entre sua publicação e a produção de efeitos, como ocorreu com a Lei nº 14.859/2024. 4. Não há direito à restituição ou compensação de valores recolhidos após a extinção do benefício. Dispositivos relevantes citados: CF/1988, arts. 150, III, b e c; CTN, art. 178; Lei nº 14.148/2021, arts. 2º e 4º; Lei nº 14.859/2024, arts. 4º-A e 4º-B. Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula nº 544; STJ, Tema Repetitivo nº 1.283, REsp 2.130.054/CE e outros, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, 1ª Seção, j. 11.06.2025 (DJe 18.06.2025); TRF4, AG 5024334-87.2025.4.04.0000, Rel. Des. Fed. Rômulo Pizzolatti, j. 05.08.2025; TRF4, AG 5014763-92.2025.4.04.0000, 2ª Turma, j. 17.06.2025; TRF2, AG 5009753-24.2025.4.02.0000/ES, Rel. Des. Fed. Andrea Cunha Esmeraldo, j. 23.07.2025. (TRF2, Apelação/Remessa Necessária Nº 5031996-82.2025.4.02.5101, 3ª Turma Especializada, Desembargador Federal Paulo Leite, por unanimidade, juntado aos autos em 04/09/2025).
De igual modo, confira-se julgamento desta 3ª Turma Especializada:
TRIBUTÁRIO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. PERSE. LEGALIDADE DA FIXAÇÃO SUPERVENIENTE DO TETO DE R$ 15 BILHÕES EM DESONERAÇÃO FISCAL PELO ART. 4º-A DA LEI Nº 14.148/2021. AUSÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO À DESONERAÇÃO FISCAL. FRUIÇÃO DOS BENEFÍCIOS FISCAIS NÃO CONDICIONADA À QUALQUER CONTRAPRESTAÇÃO POR PARTE DOS CONTRIBUINTES. DESONERAÇÃO NÃO ONEROSA. INEXISTÊNCIA DE OFENSA AO ART. 178 DO CTN. MERO RISCO IMINENTE DE COBRANÇA DE TRIBUTOS NÃO SE MOSTRA SUFICIENTE PARA A CONFIGURAÇÃO DO PERIGO DA DEMORA. RECURSO DESPROVIDO. 1. A agravante pleiteou a anulação do Ato Declaratório Executivo RFB nº 02/2025, exarado pela Re ceita Federal do Brasil (RFB), e ter reconhecido o seu direito à manutenção do benefício fiscal do PERSE (alíquota zero de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS) pelo prazo integral de 60 (sessenta) meses previsto no art. 4º da Lei nº 14.148/21, ou seja, até março de 2027” ou, em caráter subsidiário, a anulação do referido Ato Declaratório por ausência de demonstração inequívoca do atingimento do limite de renúncia fiscal prevista no art. 4º-A da Lei nº 14.148/21 ou, em último caso, a sujeição do Ato aos princípios da anterioridade e da anterioridade nonagesimal. 2. Não assiste razão à recorrente quanto à alegada plausibilidade do direito invocado, especificamente no que se refere à violação do art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021 (incluído pela Lei nº 14.859/2024) e de afronta ao princípio da anterioridade, bem como ao art. 178 do CTN. 3. A fruição dos benefícios fiscais do PERSE pelos contribuintes, justamente porque não condicionada a qualquer contraprestação por parte deles, configura hipótese de desoneração não onerosa. Por esse motivo, podem ser validamente reduzidos ou suprimidos por lei, a qualquer tempo, sem que se possa cogitar de direito adquirido à sua manutenção, ou de ofensa ao art. 178 do CTN pela sua extinção, após ter sido atingido o teto de R$ 15 bilhões previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021. Precedentes. 4. O mero risco iminente de cobrança de tributos não se mostra suficiente para a configuração do periculum in mora, razão pela qual não se vislumbra a presença dos requisitos exigidos pelo art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2012. 5. Agravo de instrumento conhecido e desprovido. (TRF2, AGRAVO DE INSTRUMENTO Nº 5007798-55.2025.4.02.0000, 3ª TURMA ESPECIALIZADA, Juíza Federal SANDRA MEIRIM CHALU BARBOSA DE CAMPOS, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 10/09/2025).
Nesse contexto, não se verifica violação à segurança jurídica, porquanto o próprio texto legal estabeleceu, de forma clara, o caráter condicionado e limitado do benefício, vinculando sua duração ao atingimento de teto financeiro previamente definido, circunstância que afasta a alegação de imprevisibilidade ou quebra da confiança legítima.
5. Ônus sucumbenciais:
Honorários sucumbenciais incabíveis na espécie (art. 25 da Lei 12.016/09).
Custas ex lege.
6. Conclusão e dispositivo:
Dessa forma, (i) a preliminar recursal relativa ao Tema 1119 não merece acolhimento; (ii) o PERSE não constitui isenção onerosa protegida pelo art. 178 do CTN; (iii) a extinção do benefício decorreu do implemento da condição resolutiva prevista na Lei nº 14.859/2024; (iv) foram observadas as anterioridades constitucionalmente exigidas; e (v) não se demonstrou qualquer ilegalidade apta a infirmar o Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025.
A sentença recorrida examinou adequadamente a controvérsia, encontrando-se em consonância com a legislação de regência e com a orientação jurisprudencial predominante, não havendo fundamento para sua reforma.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao recurso de apelação interposto, mantendo integralmente a sentença, na forma da fundamentação supra.
Documento eletrônico assinado por PAULO LEITE, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002933140v16 e do código CRC 0c784f2f.
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