Apelação Cível Nº 5005964-47.2019.4.02.5102/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES
RELATÓRIO
Trata-se de apelações interpostas por R. B. D. S., M. L. D. C., ROSA MARIA FIGUEIRAS SÃO PEDRO e M. G. N. G., de sentença (Evento 468, integrada pelo Evento 498, ambos dos autos originários) proferida pela MM. Juíza Luísa Silva Schmidt, da 4ª Vara Federal de Niterói - RJ, que em sede de ação civil de improbidade administrativa, julgou PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos para CONDENAR:
1) CONDENAR M. G. N. G. pela prática de ato de improbidade que causa prejuízo ao erário, nos termos do artigo 10, inciso VII, da Lei nº 8.429/92: i) ao ressarcimento integral do dano patrimonial, originariamente calculado em R$ 319.669,10 (trezentos e dezenove mil seiscentos e sessenta e nove reais e dez centavos); ii) ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano; iii) à perda da função pública; iv) à suspensão dos direitos políticos por 12 anos; e v) à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, também pelo prazo de 12 anos;
2) CONDENAR M. L. D. C. pela prática de ato de improbidade que causa prejuízo ao erário, nos termos do art. 10, inciso VII c/c art. 3º, ambos da Lei nº 8.429/92: i) ao ressarcimento integral do dano patrimonial, originariamente calculado em R$ 265.443,29 (duzentos e sessenta e cinco mil quatrocentos e quarenta e três reais e vinte e nove centavos); ii) ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano; iii) à suspensão dos direitos políticos por 12 anos; e iv) à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, também pelo prazo de 12 anos;
3) CONDENAR R. B. D. S. pela prática de ato de improbidade que causa prejuízo ao erário, nos termos do art. 10, inciso VII c/c art. 3º, ambos da Lei nº 8.429/92: i) ao ressarcimento integral do dano patrimonial, originariamente calculado em R$ 145.105,75 (cento e quarenta e cinco mil cento e cinco reais e setenta e cinco centavos); ii) ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano; iii) à suspensão dos direitos políticos por 12 anos; e iv) à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, também pelo prazo de 12 anos;
4) CONDENAR R. M. F. S. P. pela prática de ato de improbidade que causa prejuízo ao erário, nos termos do art. 10, inciso VII c/c art. 3º, ambos da Lei nº 8.429/92: i) ao ressarcimento integral do dano patrimonial, originariamente calculado em R$ 211.465,47 (duzentos e onze mil quatrocentos e sessenta e cinco reais e quarenta e sete centavos); ii) ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano; iii) à suspensão dos direitos políticos por 12 anos; e v) à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, também pelo prazo de 12 anos;
5) CONDENAR J. P. B. pela prática de ato de improbidade que causa prejuízo ao erário, nos termos do art. 10, inciso VII c/c art. 3º, ambos da Lei nº 8.429/92, cabendo aos sucessores o ressarcimento integral do dano patrimonial, originariamente calculado em R$ 45.837,31 (quarenta e cinco mil oitocentos e trinta e sete reais e trinta e um centavos), observado o disposto no art. 8º da Lei nº 8.429/92;
6) CONDENAR R. M. D. S. pela prática de ato de improbidade que causa prejuízo ao erário, nos termos do art. 10, inciso VII c/c art. 3º, ambos da Lei nº 8.429/92: i) ao ressarcimento integral do dano patrimonial, originariamente calculado em R$ 180.669,29 (cento e oitenta mil seiscentos e sessenta e nove reais e vinte e nove centavos); ii) ao pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano; iii) à suspensão dos direitos políticos por 12 anos; e iv) à proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, também pelo prazo de 12 anos.
Na sentença integrativa, o d. juízo a quo deu parcial provimento aos embargos de declaração para sanar erro material quanto ao inciso indicado na condenação, bem como para declarar a responsabilidade solidária de M. G. N. G. e RONYERE DE AZEVEDO MONTEIRO pelo ressarcimento do valor de R$ 180.669,29 (cento e oitenta mil seiscentos e sessenta e nove reais e vinte e nove centavos), correspondente ao prejuízo decorrente da concessão indevida do benefício previdenciário NB 21/144.614.725-5, valor este devidamente atualizado até 19.06.2019 (Evento 498 dos autos originários).
Na origem, trata-se de ação civil de improbidade administrativa ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS em face de ISIS ARAUJO, M. G. N. G., E. P. G., M. L. D. C., J. P. B., R. B. D. S., R. M. F. S. P., RONYERE DE AZEVEDO MONTEIRO, objetivando a condenação dos requeridos pela prática de ato de improbidade administrativa, aplicando-lhes as sanções previstas no art. 12, I, II e III da Lei 8.429-92, em razão da suposta atuação em conjunto para fraudar a concessão de benefício da Previdência Social.
Consoante a inicial (Evento 1, INIC1, dos autos originários), a presente ação civil pública trata da prática de atos de improbidade administrativa atribuídos às ex-servidoras públicas federais ISIS ARAUJO e M. G. N. G., pela habilitação e concessão irregular dos benefícios previdenciários tratados no Procedimento Administrativo Disciplinar – PAD nº 35301.002730/2012-87, em decorrência das investigações policiais realizadas pela Operação Teníase (IPL 1188/2006, processo judicial nº 2006.51.01.525195-0).
Decisão do Evento 272 dos autos originários declarou extinto o processo em relação ISIS ARAUJO, em razão do seu falecimento e da impossibilidade de sucessão processual.
Decisão determinando a intimação do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS para adequar a petição inicial conforme as alterações introduzidas pela Lei nº 14.230-2021 (Evento 292 dos autos originários).
No Evento 295 dos autos originários, o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS apresentou nova manifestação, imputando aos requeridos a conduta tipificada no artigo 10, inciso VII, da Lei nº 8.429-1992, com as alterações promovidas pela Lei nº 14.230-2021.
As defesas de R. B. D. S., R. M. F. S. P., M. G. N. G., M. L. D. C., apresentaram constetação nos Eventos 329, 334, 339 e 381 dos autos originários, respectivamente.
O Ministério Público apresentou réplica às contestações no Eventos 399 dos autos originários e o Instituto Nacional do Seguro Social - INSS, manifestação no Evento 425 dos autos originários.
Em sentença (Evento 468 e 498 dos autos originários), a MM. Juíza a quo fundamentou a procedência do pedido nos seguintes termos: I) Quanto à pretensão de ressarcimento ao erário, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 852.475 sob o regime de repercussão geral, firmou entendimento no sentido de sua imprescritibilidade; II) o Supremo Tribunal Federal também já teve oportunidade de esclarecer que as alterações introduzidas na Lei de improbidade pela Lei nº 14.230-21, quanto ao prazo prescricional para aplicação das sanções previstas naquela, são irretroativas; III) A conduta descrita na inicial se enquadra no artigo 10, em seu inciso VII do referido diploma: "Artigo 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa lesão ao erário qualquer ação ou omissão dolosa, que enseje, efetiva e comprovadamente, perda patrimonial, desvio, apropriação, malbaratamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas no art. 1º desta Lei, e notadamente:(Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021) VII - conceder benefício administrativo ou fiscal sem a observância das formalidades legais ou regulamentares aplicáveis à espécie"; IV) Verifica-se a atuação dolosa e irregular de M. G. N. G., ex-servidora da autarquia previdenciária, na habilitação e concessão indevida de diversos benefícios previdenciários, notadamente NB 42/143.114.858-7 (Damião Pereira da Silva), NB 42/146.208.920-5 (Sebastião Domingos), NB 21/146.758.720-3 (Guilherme Cinelli Bahia) e NB 21/144.614.725-5 (Ronyere de Azevedo Monteiro). Essas condutas revelam não apenas o descumprimento dos deveres funcionais, mas também a intenção deliberada de fraudar o sistema previdenciário; V) A ré M. L. D. C. foi beneficiada com a inclusão fraudulenta de vínculos empregatícios junto às sociedades empresárias Nancy’s Shopping Modas Ltda. e Silbene Indústria e Comércio Ltda., vínculos esses que não foram comprovados. Cabe ressaltar que, na data do requerimento, a segurada possuía apenas 7 anos e 8 dias de contribuição, tempo manifestamente insuficiente para a concessão da aposentadoria; VI) Os fatos evidenciam que M. L. D. C. tinha pleno conhecimento da falsidade dos documentos e se utilizou deles para obter benefício previdenciário indevido, causando dano efetivo ao erário; VII) A ré R. B. D. S. foi beneficiada pela concessão irregular do benefício previdenciário NB 42/143.990.036-9, obtido mediante a inclusão fraudulenta de vínculos empregatícios com as sociedades empresárias Carbonal Cia Nacional de Carbonos e J. Torquato Comércio e Indústria S.A.; VIII) Os elementos demonstram que R. B. D. S. agiu com dolo ao apresentar documentos falsos com a finalidade de obter vantagem indevida, causando prejuízo efetivo ao erário; IX) R. M. F. S. P. obteve indevidamente benefício previdenciário por meio da apresentação de vínculos empregatícios fictícios lançados em sua Carteira de Trabalho e de formulário de atividade especial ideologicamente falso. As provas indicam que ela agiu dolosamente, ciente da falsidade dos vínculos, com o propósito de obter vantagem econômica indevida em prejuízo dos cofres públicos; X) O réu J. P. B. obteve indevidamente benefício previdenciário mediante a apresentação de documentação ideologicamente falsa, com o objetivo de simular tempo de contribuição necessário à concessão da aposentadoria. Restou apurado que, na data do requerimento, o segurado não possuía tempo suficiente para aposentadoria e colaborou ativamente com a fraude, tendo sido o próprio responsável pelo protocolo do requerimento e pela entrega dos documentos utilizados no procedimento concessório; XI) R. M. D. S. foi beneficiário da pensão por morte nº 144.614.725-5, concedida indevidamente com base em documentos falsos que simulavam a qualidade de segurada da instituidora, Jacira de Azevedo Monteiro, falecida em 31.05.1997; XII) O réu tinha pleno conhecimento de que não fazia jus ao benefício previdenciário requerido e, ainda assim, agiu de forma ilícita e dolosa para obtê-lo indevidamente; XIII) Não há elementos suficientes para atribuir a E. P. G. a prática de ato ímprobo, razão pela qual o pedido deve ser julgado improcedente em relação a ele.
A ré R. B. D. S. interpôs recurso de apelação e apresentou suas razões (Evento 495 dos autos originários), em que requer a reforma da sentença, propugnando pela sua absolvição. Para tanto, sustenta, em síntese: I) É pessoa humilde e de pouca escolaridade, e não detinha capacidade de engendrar as irregularidade, que foi utilizada por pessoas com grande conhecimento e capacidade profissional, que se utilizam da ignorância de pessoas desavisadas, para em proveito próprio fraudar a Previdência Social; II) As condutas são efetuadas por grupos de fraudadores profissionais e com todo conhecimento das normas e trâmites no processo de concessão previdenciárias.; III) Não há atribuição de qualquer ato de improbidade à apelante, apenas diz-se que foi a beneficiária dos valores obtidos mediante a prática de atos de improbidade; IV) Ausentes o nexo entre eventual conduta ímproba, o qual teria angariado valores ilícitos, com os repasses financeiros realizados; V) Não há comprovação de que a apelante tenha agido em conluio com qualquer servidor da autarquia previdenciária, com dolo ou culpa; VI) O beneficio de aposentadoria, foi concedido em 21.08.2007 e foi suspenso em 03.01.2011, marco do inicio da contagem do prazo prescricional de 8 anos, restando, portanto, prescrita a presente ação; VII) Por fim, requer a revogação da constrição de todos os bens financeiros e imobiliários da acusada.
Já a ré M. L. D. C. interpôs o seu recurso de apelação no Evento 496 dos autos originários. Alega, em síntese: I) É pessoa humilde e de pouca escolaridade, e não detinha capacidade de engendrar as irregularidade, que foi utilizada por pessoas com grande conhecimento e capacidade profissional, que se utilizam da ignorância de pessoas desavisadas, para em proveito próprio fraudar a Previdência Social; II) Não há atribuição de qualquer ato de improbidade à apelante, apenas diz-se que foi a beneficiária dos valores obtidos mediante a prática de atos de improbidade; III) Ausentes o nexo entre eventual conduta ímproba, o qual teria angariado valores ilícitos, com os repasses financeiros realizados; IV) Já teria ocorrido a prescrição, que: “É prescritível a ação de reparação de danos à Fazenda Pública decorrente de ilícito civil.”,
A apelação da ré ROSA MARIA FIGUEIRAS SÃO PEDRO encontra-se no Evento 497 dos autos originários, na qual ela pugna pela reforma da sentença. Para tanto assinala o seguinte: I) A inexistência de instrução probatória nesta ação, uma vez que utiliza-se de prova externa não submetida à ampla defesa, violando o artigo 372 do Código de Processo Civil e artigo 5º, LV da Constituição da República; II) A condenação de reparação de danos foi genérica; III) A aplicação do principio da razoabiliadde na condenação, uma vez que as penalidades foram impostas no patamar máximo, sem justificativa quanto à gravidade, extensão do dano ou vantagem auferida; IV) Aplicabilidade da prescrição intercorrente, considerando o lapso temporal decorrido e os efeitos da Lei nº 14.230-2021; V) Prequestiona os seguintes dispositivos: art. 5º, LIV e LV, da Constituição da República; art. 93, IX, também do texto constitucional; arts. 23, 10, 12 e 21, da Lei 8.429-1992; arts. 369, 370, 373, 489 § 1º III-IV e 1.022 I-II do Código de Processo Civil.
A ré M. G. N. G. interpôs apelação no Evento 512 dos autos originários. Requer a sua absolvição sob os seguintes argumentos: I) A acusação não logrou demonstrar que a apelante tenha auferido qualquer vantagem patrimonial, para si ou para outrem; II) Os equívocos na concessão do benefício foram meros erros administrativos, despidos de qualquer intenção ímproba; III) A apelante sempre agiu com base nos dados oficiais que lhe eram apresentados; IV) Não há prova do dolo específico, a conduta é atípica, e a absolvição é a única medida de justiça; V) O Instituto Nacional do Seguro Social - INSS teve ciência inequívoca dos fatos em 2010, com a deflagração da "Operação Teníase" e a prisão preventiva da apelante e a presente ação somente foi ajuizada em 2019, quase uma década depois. Assim, seja pelo prazo de 5 anos (Lei 8.112/90) ou de 8 anos (nova Lei de Improbidade), a pretensão sancionatória está claramente prescrita; VI) Conforme o Tema 1.199 do Supremo Tribunal Federal, a pretensão de ressarcimento só é imprescritível nos atos dolosos; VII) As provas utilizadas são da "Operação Teníase" e não foram submetidas ao contraditório específico nesta ação, em clara violação em violação ao artigo 372 do CPC; VIII) As sanções impostas são desproporcionais, uma vez que em patamar máximo sem a devida fundamentação, como exige o art. 17-C, IV, da lei de improbidade administrativa.
Contrarrazões do Ministério Público e do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS nos Eventos 524 e 527-528 dos autos originários, respectivamente.
Em parecer emitido no Evento 5 dos autos no Tribunal, o Ministério Público opinou pelo desprovimento dos apelos.
É o relatório.
Dispensada a revisão, na forma regimental.
VOTO
I – Trata-se de ação civil pública de improbidade administrativa ajuizada pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS em que postulou a condenação de ex-servidoras e particulares, pela atuação em conjunto para fraudar a concessão de benefício da Previdência Social, objetivando a condenação dos réus ao ressarcimento dos prejuízos causados aos cofres públicos, conforme artigo 12, inciso II, da Lei n° 8.429-1992.
II - Tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199 em repercurssão geral no sentido da irretroatividade do novo regime prescricional previsto na Lei n° 14.230-2021.
III - O conjunto probatório constante dos autos revelou-se suficiente para comprovar que a conduta das rés foi dolosa com desígnio de produzir o resultado ilícito, qual seja, o ingresso com pedido de benefícios, utilizando-se documentação irregular, com a consequente concessão fraudulenta de aposentadoria, que resultou em prejuízo ao erário.
IV- A conduta da apelante revela dolo específico e má-fé administrativa, não se limitando à mera negligência ou erro funcional, pois houve atuação deliberada para obtenção de vantagem indevida em prejuízo da Administração Pública.
V - A condenação criminal anterior das apelantes por fraudes previdenciária reforça a conclusão de que os atos praticados não constituíram episódio isolado, mas padrão reiterado de comportamento ilícito.
VI- A multa civil deve observar os limites introduzidos pela Lei nº 14.230-2021, sendo corretamente aplicada ao caso.
VII - A suspensão de direitos políticos que não guarda correlação necessária com os tipos de atos ímprobos praticados pelas rés, não seria útil à devolução dos valores despendidos pela autarquia na concessão de benefício irregular, bem como na prevenção de que as rés viessem a reincidir nessas condutas, uma vez que não figuravam como agente político à época em que praticou os atos ilícitos em apreço e nem exercem mandato eletivo na atualidade.
Conforme relatado, cuida-se de apelações interpostas por R. B. D. S., M. L. D. C., ROSA MARIA FIGUEIRAS SÃO PEDRO e M. G. N. G. de sentença (Evento 468, integrada pelo Evento 498, ambos dos autos originários) proferida pela MM. Juíza Luísa Silva Schmidt, da 4ª Vara Federal de Niterói - RJ, que em sede de ação civil de improbidade administrativa, julgou PARCIALMENTE PROCEDENTES os pedidos para CONDENAR as rés na conduta prevista no artigo 10, inciso VII, da Lei nº 8.429-92 (na forma artigo 3º da referida norma para as três primeiras), às penas previstas no artigo 12, inciso II, da mesma norma legal.
As apelações cingem-se, em síntese, à ocorrência de prescrição da pretensão sancionatória e à ausência de comprovação de dolo específico para configuração do ato de improbidade administrativa. Subsidiariamente, com base nos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade (art. 17-C da Lei nº 8.429-92), pleitearam o redimensionamento das sanções, com a consequente redução da multa civil e do prazo de suspensão dos direitos políticos.
Da prescrição
Com efeito, a prescrição, nos casos de improbidade administrativa que causem danos ao erário, segue atualmente a disciplina do artigo 23 da Lei n° 8.429-1992 com redação dada pela Lei 14.230-2021, o qual estabelece prazo de 8 (oito) anos, contados a partir da ocorrência do fato ou, no caso de infrações permanentes, do dia em que cessou a permanência.
Contudo, no que respeita ao prazo de prescrição para propositura de demandas por atos de improbidade, as novas regras trazidas pela Lei 14.230-2021 aplicam-se tão somente aos fatos praticados a partir da sua entrada em vigor, ou seja, após 26.10.2021, não alcançando fatos já consumados (como é o caso dos autos).
Segundo a tese firmada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Tema 1.199 de Repercussão Geral, “O novo regime prescricional previsto na Lei n° 14.230-2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei”.
Vê-se, pois, que a Lei n° 14.230-2021 não poderá retroagir para atingir situações já consolidadas, devendo ser aplicado o prazo prescricional de 8 (oito) anos apenas para ajuizamento de ação referente a atos praticados a partir da publicação da referida lei.
No caso em apreço, portanto, aplica-se o artigo 23 da Lei 8429-1992 com a redação vigente ao tempo dos fatos, que assim dispõe, verbis:
Art. 23. As ações destinadas a levar a efeitos as sanções previstas nesta lei podem ser propostas:
I - até cinco anos após o término do exercício de mandato, de cargo em comissão ou de função de confiança;
II - dentro do prazo prescricional previsto em lei específica para faltas disciplinares puníveis com demissão a bem do serviço público, nos casos de exercício de cargo efetivo ou emprego. grifei
Assim, tratando-se as rés de servidoras pública federal (funcionária do Instituto Nacional do Seguro Social), a lei específica a ser aplicada ao caso é a Lei 8112-90, que prevê:
Art. 142. A ação disciplinar prescreverá:
I - em 5 (cinco) anos, quanto às infrações puníveis com demissão, cassação de aposentadoria ou disponibilidade e destituição de cargo em comissão;
II - em 2 (dois) anos, quanto à suspensão;
III - em 180 (cento e oitenta) dias, quanto à advertência.
§ 1o O prazo de prescrição começa a correr da data em que o fato se tornou conhecido.
§ 2o Os prazos de prescrição previstos na lei penal aplicam-se às infrações disciplinares capituladas também como crime.
§ 3o A abertura de sindicância ou a instauração de processo disciplinar interrompe a prescrição, até a decisão final proferida por autoridade competente.
§ 4o Interrompido o curso da prescrição, o prazo começará a correr a partir do dia em que cessar a interrupção.
No que tange ao início do prazo prescricional, cumpre ainda fazer referência ao Enunciado nº 635 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça que dispõe:
Os prazos prescricionais previstos no artigo 142 da Lei 8.112/1990 iniciam-se na data em que a autoridade competente para a abertura do procedimento administrativo toma conhecimento do fato, interrompem-se com o primeiro ato de instauração válido – sindicância de caráter punitivo ou processo disciplinar – e voltam a fluir por inteiro, após decorridos 140 dias desde a interrupção.
Sobre o termo inicial da prescrição da pretensão punitiva disciplinar, trago à colação o seguinte julgado do Superior Tribunal de Justiça, verbis:
DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. CASSAÇÃO DE APOSENTADORIA. DESCOMPASSO PATRIMONIAL. PRAZO PRESCRICIONAL DA PRETENSÃO PUNITIVA DISCIPLINAR. TERMO INICIAL. DATA DO CONHECIMENTO DO FATO PELA AUTORIDADE HIERARQUICAMENTE COMPETENTE PARA A INSTAURAÇÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO.
1. A jurisprudência deste Superior Tribunal de Justiça é firme no sentido de que o termo inicial da prescrição da pretensão punitiva disciplinar, nos processos administrativos disciplinares, é a data do conhecimento do fato pela autoridade hierarquicamente competente para a instauração do procedimento administrativo, e não da ciência da infração por qualquer servidor público. Precedentes.
2. Ordem denegada.
(MS 21.692-DF, Rel. Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO, Relator do acórdão Acórdão Ministro OG FERNANDES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 14.11.2018, DJe 18.03.2019)
Acrescente-se que, segundo Enunciado nº 634 da Súmula do Superior Tribunal de Justiça, aplicável ao caso em tela, os particulares estão submetidos ao mesmo regime prescricional, veja-se:
Ao particular aplica-se o mesmo regime prescricional previsto na lei de improbidade administrativa para os agentes públicos.
No caso dos autos, instauração do processo administrativo disciplinar nº 35301.0002730-2012-87 foi em 08.09.2014 (Evento 1, PROCADM2, fls. 84), interrompendo-se assim o prazo por 140 dias. Tendo o prazo quinquenal retomado a fruição em 28.01.2015, de modo que somente haveria que se cogitar de prescrição em 28.01.2020, bastante longe da data do ajuizamento da presente demanda em 20.08.2019.
Desse modo, deve ser afastada a arguição de prescrição.
Da alegação de ausência de dolo e de insuficência de provas.
No que diz respeito à materialidade e autoria, nada há de ser acrescentado à bem lançada sentença, na qual se firmou a presença, nos autos, de provas quanto aos fatos narrados na inicial.
No que diz respeito a ex-servidora MARIA GABRIELA, ficou compravado que ela concedeu irregularmente benefícios previdenciários, notadamente NB 42/143.114.858-7 (Damião Pereira da Silva), NB 42/146.208.920-5 (Sebastião Domingos), NB 21/146.758.720-3 (Guilherme Cinelli Bahia) e NB 21/144.614.725-5 (Ronyere de Azevedo Monteiro), conforme Evento 1, PROCADM21, PROCADM29 e PROCADM31.
O conjunto probatório probatório constante dos autos revelou-se suficiente para comprovar que a conduta da ré não envolveu somente imprudência ou a falta de zelo com a coisa pública, como pretende fazer crer a apelação, e sim má fé, caracterizando conduta dolosa com desígnio de produzir o resultado ilícito, qual seja, a concessão fraudulenta de aposentadoria, que resultou em prejuízo ao erário.
Nessa toada, afasto o argumento defensivo de ausência de provas suficientes para condenação, sob a alegação de que não foram produzidas provas no âmbito jurisdicional, valendo-se o julgador tão-somente dos elementos de prova colhidos na esfera administrativa e penal.
Ressalte-se que a inicial contém a íntegra do Procedimento Administrativo Disciplinar, o qual reúne toda a documentação indicativa dos atos ímprobos imputados à ré. Dessa forma, para além do cumprimento do ônus probatório que incumbia ao autor, restou plenamente viabilizado o exercício do contraditório e ampla defesa por parte da ré, que assim pôde contrastar os documentos acostados aos autos com os fatos imputados na exordial com vistas a influir no convencimento do magistrado. Portanto, uma vez que a prova documental foi regularmente produzida e devidamente submetida ao contraditório no curso da ação em tela, é induvidosa a aptidão daquela para fundamentar a condenação imposta à ré.
Quanto à condenação das rés beneficiárias da previdência M. L. D. C., R. B. D. S. e R. M. F. S. P., de início, afasta-se a tese defensiva de que a Lei de Improbidade Administrativa não se aplica a particulares.
A alegação de isenção de responsabilização por não serem agentes públicos carece de amparo legal, uma vez que o artigo 3º da Lei nº 8.429-1992 estende expressamente os ditames da norma ao terceiro particular que concorra dolosamente para a prática do ato ilegal ou dele se beneficie; hipótese que se amolda perfeitamente ao caso, em que houve o recebimento de benefício fraudulento, in verbis:
Art. 3º - As disposições desta Lei são aplicáveis, no que couber, àquele que, mesmo não sendo agente público, induza ou concorra dolosamente para a prática do ato de improbidade.
Assim, a norma não deixa espaço para dúvidas quanto à possibilidade de responsabilização do terceiro que em conjunto com o agente público concorreu para o cometimento do ato ímprobo.
Em relação ao dolo, a sentença mostra-se irretocável, na medida em que descreve as iconsistências para a concessão do benefício de cada ré.
No mais, não há que se falar em violação ao princípio do contraditório. O pleno exercício do direito de defesa foi assegurado desde o ajuizamento da demanda, uma vez que a totalidade do acervo probatório foi acostada logo na petição inicial (Evento 1 dos autos originários). Ademais, a especificação pormenorizada de cada conduta, acompanhada dos respectivos reflexos financeiros, foi robustecida na petição de adequação e emenda da incial do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS (Evento 295 dos autos originários), sendo conferida, em seguida, oportunidade às partes para nova contestação.
Nesse sentido, inviável a alegação das defesa de ROJANE e MERCEDES de que não possuíam capacidade para entender que estavam fraudando a previdência, principalmente pelo fato de ambas terem ingressado com processo para reaver o benefício suspenso por irregularidades. Ao contrário, tal atitude reforça a má-fé de ambas.
Cabe destacar que o parecer o processo adminsitrativo de MARIA GABRIELA (Evento 1, PROCD 7, fl. 144) é firme ao concluir que: "Como podemos perceber as irregularidades cometidas não se subsumem a um único erro atribuído aos fatores como falta de treinamento para análise pericial, como tenta fazer pensar a indicada. Há, realmente, descumprimento doloso de normas legais e regulamentares previstas na Legislação Previdenciária e nas orientações internas do INSS, com o intuito claro da indiciada de valer-se de seu cargo público para lograr proveito de outrem."
Já a ré MERCEDES ingressou com a ação n° 0005686-47.2013.4.02.5101 (Evento 1, OUT10, dos autos originários) buscando o reestabelecimento do benefício fraudulento suspenso, e obteve sentença condenando-a inclusive em má-fé, veja-se: " E, em decorrência de todo o exposto, cumpre reconhecer de ofício a evidente má-fé processual da demandante, que acionou o Judiciário com o fito de ludibriar esse Poder, como já fizera anteriormente com o INSS, para alcançar vantagem que sabia ilegal e injusta, distorcendo para tanto a verdade dos fatos, o que enseja a aplicação de multa, na forma dos arts. 14, I, II e III, 16, c/c 18 e 35, todos do CPC)."
Além disso, ambém foi denunciada por essa fraude previdenciaria nos autos da ação penal n° 0008300−22.2013.4.02.5102, na qual teve o processo extinto pelo cumprimento dos termos da proposta de suspensão condicional do processo (Evento 1, OUT 11, dos autos originários)
Na mesma linha, a ré ROJANE ingressou com a ação n° 0062693-31.2012.4.02.5101 para reaver o benefício ora sob análise, o que lhe foi negado por indícios de fraude, bem como foi denunciada no bojo da ação penal n° 0510447-93.2015.4.02.5101 pela fraude previdenciária (Evento 1, OUT16 e OUT17 dos autos originários). Igualmente ocorreu com a ré ROSA MARIA que teve negado o restabelecimento do benefício nos autos n° 3212-27.2012.4.02.5170, bem como condenada ação penal n° 0008366-02.2013.4.02.5102, nas penas do art. 171, § 3º, do Código Penal (Evento 1, OUT19 e OUT20, dos autos originários).
Note-se que embora haja evidente distinção entre os regimes jurídicos aplicáveis ao processo e julgamento das ações civis públicas de improbidade e das ações penais, a condenação na esfera penal baseada em fortes elementos de prova, reforça a conclusão de que os atos praticados nesse caso, não foram isolados ou acidentais, mas sim parte de um padrão reiterado de conduta fraudulenta.
Portanto, a insurgência atual das apelantes não decorre de qualquer vício processual, mas sim do mero inconformismo das partes com o desfecho da lide, que culminou a condenação pelo ato de improbidade administrativa previsto no artigo 10, inciso VII, da Lei n° 8429-1992.
Das penas aplicadas
Ultrapassados esses aspectos, a defesa insurge-se ainda em relação às sanções aplicadas, por considerar que não foi observada a proporcionalidade que deve ser imposta na dosimetria. Contudo, a análise da sentença revela que as penalidades foram fixadas de forma adequada e individualizada, em estrita conformidade com a gravidade das condutas e o grau de reprovabilidade de cada agente.
Cabe anotar que a reprovabilidade da conduta ímproba não sofreu alterações pelo advento da Lei n. 14.230-2021, considerados os parâmetros legais e o caráter punitivo e intimidatório em relação a gestores e demais agentes públicos e particulares. Portanto, reputo que os fundamentos considerados para a dosimetria permanecem válidos. Dito isso, verifico que a sentença não extrapolou qualquer limite, sendo precisa nas sanções.
Quanto à pena de ressarcimento ao dano causado ao erário, igualmente deve ser mantida, tendo em vista que não possui propriamente natureza de sanção, mas, sim, é uma forma de recompor status quo ante, devolvendo-se ao erário o que lhe foi ilicitamente retirado, sendo inclusive disposta no caput do artigo 12 da Lei n° Lei 8.429-1992, como uma sanção independente.
E os valores indicados à titulo de ressarcimento foram apontados logo nos cálculos que instruem a petição inicial, o que permitiu a constestação de todos os réus.
No mais, tendo em vista a elevada reprovabilidade da conduta em cotejo com o dano gerado diretamente à autarquia previdenciária, há de ser mantida a perda dos valores acrescidos ao patrimônio das rés, os quais deverão ser apurados em sede de liquidação de sentença, levando-se em conta o valor auferido no período averiguado no presente feito, como determinado na sentença.
Em relação ao valor da multa civil, a Corte Superior entendeu que a retroatividade da Lei nº 14.230 de 2021 só beneficia o recorrente nesse particular aspecto, na medida em que o novel dispositivo fixa como novo limite o valor do acréscimo patrimonial. Veja-se:
Art. 12. Independentemente do ressarcimento integral do dano patrimonial, se efetivo, e das sanções penais comuns e de responsabilidade, civis e administrativas previstas na legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a gravidade do fato: (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
II - na hipótese do art. 10 desta Lei, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função pública, suspensão dos direitos políticos até 12 (doze) anos, pagamento de multa civil equivalente ao valor do dano e proibição de contratar com o poder público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo não superior a 12 (doze) anos; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
E como se observa da sentença, o valor estipulado para a multa civil foi justamente o valor do dano causado. Dessa forma, cotejando todos os argumentos trazidos pelas apelantes com os elementos do farto conjunto probatório, bem como com a legislação vigente, essa parte da sentença também deve permanecer inalterada.
No que toca à suspensão dos direitos políticos, verifico que o cargo exercido pela ex-servidora pública não possui qualquer natureza política e os atos praticados por todas as apelantes também não se relacionam com ilegalidades perpetradas em tal seara. Além disso, embora o recorrente deva ser devidamente punido pelos danos causados a Administração Pública em razão de sua conduta dolosa, a suspensão de direitos políticos não guarda correlação necessária com os tipos de atos ímprobos praticados pelas rés. Dessa feita, considero que a aludida sanção não seria útil à devolução dos valores despendidos pela autarquia na concessão de benefícios irregulares, bem como na prevenção de que as rés viessem a reincidir nessas condutas, uma vez que não figuravam como agente político à época em que praticaram os atos ilícitos em apreço e nem exercem mandato eletivo na atualidade.
Por fim, no que toca à sanção de proibição de contratar com o Poder Público, trata-se de suspensão temporária do exercício de direitos, impedindo que se possa negociar com a Administração Pública ou se beneficiar de fomento público. Em suas relações com o Poder Público, deve-se de agir com boa-fé, de modo que a sanção visa punir aquele que demonstrou inidoneidade. Ressalte-se que a sanção em análise é aplicável a pessoas jurídicas ou pessoas físicas que realizaram algum tipo de negócio jurídico com a Administração Pública e foram condenadas por ato de improbidade.
Considerando que as apelantes são ex-servidora do Instituto Nacional do Seguro Social - INSS e particulares, considero adequada tal sanção de modo a evitar que o Poder Público tenha como contratadas pessoas que agiram de má-fé com a Administração Pública.
Contexto em que, de modo conclusivo, verifica-se que a sentença merece reforma parcial apenas quanto à suspensão dos direitos políticos das apelantes.
Por todo o exposto, voto no sentido de DAR PARCIAL PROVIMENTO às apelações, nos termos da fundamentação supra.
Documento eletrônico assinado por ANDRÉ FONTES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002902037v71 e do código CRC 68abb9da.
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Data e Hora: 15/06/2026, às 23:05:15