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Apelação Cível Nº 5045506-70.2022.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de embargos de declaração interposto por NIPA RIO COMÉRCIO DE ALIMENTOS LTDA. contra acórdão assim ementado: (; )
TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. PROGRAMA EMERGENCIAL DE RETOMADA DO SETOR DE EVENTOS (PERSE). LEI Nº 14.148/2021. LIMITE GLOBAL DE CUSTO FISCAL. ATINGIMENTO DO TETO DE 15 BILHÕES DE REAIS. EXTINÇÃO DO BENEFÍCIO. LEGALIDADE. AUSÊNCIA DE AFRONTA À ANTERIORIDADE E À SEGURANÇA JURÍDICA.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta pela impetrante contra sentença que denegou a segurança em mandado de segurança objetivando a manutenção do benefício fiscal do PERSE (alíquota zero de IRPJ, CSLL, PIS e Cofins) até o prazo final de 60 (sessenta) meses.
II. Questão em discussão
2. As questões em discussão consistem em saber se: (i) é legítima a exigência de inscrição regular no CADASTUR, na data da publicação da Lei nº 14.148/2021 (ou nos prazos de conformidade das leis posteriores), para que prestadores de serviços turísticos gozem do benefício fiscal; (ii) empresas optantes pelo Simples Nacional podem cumular o regime simplificado com o benefício da alíquota zero do PERSE; e (iii) o benefício restou extinto em razão do atingimento do limite de custo fiscal acumulado de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais).
III. Razões de decidir
3. O art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, incluído pela Lei nº 14.859/2024, estabeleceu um limite objetivo de custo fiscal de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões de reais) para o PERSE, prevendo expressamente a extinção do benefício no mês subsequente à demonstração do atingimento desse teto em audiência pública.
4. Ainda que o benefício em questão se trate de uma isenção condicionada, é certo que com a apresentação, em audiência pública no Congresso Nacional realizada em março de 2025, de relatório que demonstrou o atingimento do limite máximo para o custeio do PERSE, esgotou-se a possibilidade jurídico-econômica de se usufruir do benefício fiscal.
5. A Lei nº 14.859/2024, ao estabelecer o teto para o custo fiscal do programa, vinculou a fruição do benefício ao montante previamente estipulado, cuja extinção decorre de ato declaratório meramente publicizador do atingimento do limite e não de revogação legislativa posterior, tendo sido observada a anterioridade tributária e a publicidade dos atos pela Receita Federal.
6. A utilização de modelo preditivo e relatórios baseados em dados reais das DIRBIs mostra-se hígida, dado o caráter ininterrupto da fruição do benefício, visando evitar a extrapolação do limite orçamentário e observar o Princípio da Responsabilidade Fiscal.
7. A extinção do benefício, após a demonstração do exaurimento do limite, não ofende o princípio da segurança jurídica, visto que os contribuintes tinham ciência da possibilidade de extinção desde a publicação da nova lei, o que lhes permitiu adequar seu planejamento tributário.
8. Mesmo que houvesse irregularidades formais na periodicidade de relatórios bimestrais, isso não teria o condão de afastar a eficácia da norma legal ante o fato objetivo do exaurimento dos recursos destinados ao programa.
9. A anterioridade tributária (anual e nonagesimal) foi integralmente observada, visto que o marco temporal para aferição é a publicação da Lei nº 14.859/2024 (maio de 2024), a qual estabeleceu o teto e a sistemática de extinção, e não o ato administrativo que constatou o implemento da condição em abril de 2025.
10. Em virtude da natureza excepcional do benefício fiscal proporcionado pelo PERSE, não cabe estender os limites da norma isentiva além do que estabelece o texto legal, como corolário do princípio da legalidade tributária, bem como do art. 111, I, do CTN, que exige a interpretação literal da legislação tributária que verse sobre suspensão ou exclusão do crédito tributário.
IV. Dispositivo e tese
11. Reconhecida, de ofício, a perda do objeto da ação. Apelação da Impetrante prejudicada.
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 150, III, a e b; CTN, arts. 111 e 178; Lei nº 14.148/2021, arts. 4º and 4º-A; Lei nº 14.859/2024; ADE RFB nº 02/2025.
Jurisprudência relevante citada: STJ, Tema Repetitivo 1283; TRF2, AC nº 5021491-66.2024.4.02.5101/RJ.
Em suas razões recursais (), a embargante alegou que o acórdão incorreu em vícios nos seguintes termos:
(i) Sustentou que o acórdão incorreu em erro de fato e omissão ao reconhecer a perda superveniente do objeto da demanda e julgar prejudicada a apelação, sob o fundamento de que teria sido atingido o limite máximo de custeio do Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, com redação dada pela Lei nº 14.859/2024. Alegou que o teto fiscal de R$ 15 bilhões instituído pela legislação superveniente possui aplicação restrita ao período compreendido entre abril de 2024 e dezembro de 2026, ao passo que a controvérsia discutida nos autos refere-se substancialmente ao direito de fruição do benefício no período entre março de 2022 e abril de 2024. Defendeu, assim, que o reconhecimento da perda de objeto ignorou os limites temporais expressamente previstos na própria legislação.
(ii) Argumentou, ainda, que o art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021 determinou expressamente que os valores relativos a benefícios tributários submetidos a discussão judicial sem trânsito em julgado fossem discriminados separadamente nos relatórios elaborados pela Receita Federal, o que demonstraria tratamento específico às demandas judiciais em curso e impediria a automática extinção do interesse processual.
(iii) Afirmou que, mesmo na hipótese de eventual extinção futura do benefício fiscal, permaneceria o interesse processual quanto ao reconhecimento do direito ao PERSE relativamente ao período pretérito, especialmente para fins de recuperação de valores indevidamente recolhidos.
(iv) Sustentou também que a controvérsia originalmente submetida ao Judiciário limitava-se ao preenchimento dos requisitos para fruição do benefício, em especial à discussão acerca da data de inscrição das empresas no CADASTUR, de modo que o acórdão teria extinguido o feito com fundamento em questão superveniente estranha ao objeto inicialmente debatido. Acrescentou que, após a edição da Lei nº 14.859/2024, a fruição do benefício passou a depender de prévia habilitação administrativa, requisito que afirmam ter sido regularmente cumprido, circunstância que tornaria desnecessária a discussão judicial para períodos posteriores.
Em suas contrarrazões (), a União Federal/Fazenda Nacional sustentou que: "Em verdade, pretende o Embargante obter novo provimento judicial pelo manejo de inadequado instrumento processual, ao invés do recurso cabível."
É o relatório.
Peço dia para julgamento.
VOTO
Conheço dos embargos de declaração, porquanto presentes os seus pressupostos de admissibilidade.
No mérito, contudo, eles não merecem provimento.
O acórdão embargado assentou que o PERSE se encontra extinto em virtude do esgotamento do teto global de renúncia fiscal. Nessa linha, consignou que o Sr. Ministro da Fazenda declarou, em audiência pública realizada no Congresso Nacional em 22/03/2025, o atingimento do limite de R$ 15.000.000.000,00 (quinze bilhões), tendo o ADE nº 2/2025 conferido publicidade ao evento, fixando a extinção do benefício fiscal a partir do mês de abril de 2025.
Tal ato possui natureza meramente declaratória, pois a extinção do benefício já estava prevista em lei. A revogação do benefício tributário foi estabelecida pelo próprio art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, de modo que o ADE nº 2/2025 limitou-se a dar publicidade ao atingimento do teto previamente fixado pelo legislador, sem criar ou suprimir direitos. Posteriormente, a RFB divulgou novo relatório técnico, em 24/06/2025, comprovando, com base nos dados extraídos da DIRBI, que o total de renúncia tributária do PERSE, no período de abril de 2024 a março de 2025, alcançou R$ 15.685.971.876,09 (quinze bilhões, seiscentos e oitenta e cinco milhões, novecentos e setenta e um mil oitocentos e setenta e seis reais e nove centavos), o que corresponde a 105% do limite legal, confirmando, assim, a extinção definitiva do benefício.
O argumento da embargante de que o teto fiscal não alcançaria o período de março de 2022 a abril de 2024, que seria, segundo sustenta, o lapso temporal efetivamente em discussão nos autos, não tem o condão de afastar a conclusão alcançada no acórdão embargado.
Há que se ressaltar, nesse sentido, que a presente ação foi proposta sob a forma de mandado de segurança, cujo objeto consiste no reconhecimento do direito de usufruírem do benefício de alíquota zero previsto no art. 4º da Lei nº 14.148/2021.
Como se sabe, o mandado de segurança é ação de natureza constitutiva e mandamental, destinada a tutelar direito líquido e certo mediante a imposição de uma obrigação de fazer ou não fazer à autoridade coatora. Ocorre que, com a extinção do PERSE, o benefício fiscal deixou de existir no plano jurídico. Sendo assim, mesmo que se reconhecesse o direito ao PERSE no período anterior a abril de 2024, não haveria ordem a ser cumprida em relação ao período posterior, e, quanto ao período anterior, a discussão resumir-se-ia a eventual compensação tributária de valores já pagos, pretensão que extrapola o objeto do presente mandado de segurança e que demandaria ação própria com instrução probatória adequada.
Nesse contexto, a extinção do PERSE configura fato superveniente apto a ensejar a perda do objeto do mandamus, independentemente da discussão acerca da delimitação temporal do teto fiscal. A controvérsia perdeu sua utilidade prática, uma vez que o benefício fiscal deixou de existir no ordenamento jurídico, tornando inviável a obtenção do provimento pretendido. Desaparece, assim, o interesse processual no prosseguimento da demanda, revelando-se correta a extinção do processo por perda superveniente do objeto.
Tampouco prospera o argumento de que o acórdão seria omisso quanto à previsão do art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, segundo a qual devem ser discriminados nos relatórios bimestrais os valores de redução de tributos objeto de discussão judicial não transitada em julgado.
A previsão em questão diz respeito à metodologia de elaboração dos relatórios de acompanhamento do custo fiscal do PERSE pela Receita Federal, não implicando, em absoluto, a exclusão dos contribuintes em litígio judicial do cômputo do teto global de renúncia fiscal. A discriminação dos valores litigiosos serve apenas à transparência e ao controle, não conferindo aos contribuintes envolvidos em demandas judiciais qualquer tratamento diferenciado quanto à extinção do benefício.
De fato, interpretar o dispositivo de modo a excluir tais valores do teto legal equivaleria a criar, por via interpretativa, uma exceção que a lei não estabeleceu, em manifesta violação ao art. 111, I, do CTN, que exige a interpretação literal da legislação que verse sobre suspensão ou exclusão do crédito tributário.
Ademais, o acórdão foi categórico ao reconhecer que o ADE RFB nº 2/2025 possui natureza meramente declaratória, eis que a extinção do benefício já estava prevista no próprio art. 4-A da Lei nº 14.148/2021, de modo que não se trata de revogação administrativa do ato concessivo individual, mas de implementação de condição resolutiva legal.
O despacho decisório da RFB que habilitou a embargante ao PERSE não produz efeitos além dos que a lei lhe confere; extinto o benefício por força de dispositivo legal, o despacho administrativo não tem aptidão para preservá-lo.
Cabe salientar, ainda, que a condição onerosa, exigida para impedir a livre supressão da isenção, pressupõe uma contrapartida efetiva e específica, imposta ao contribuinte como ônus assumido em troca da estabilidade do benefício, cujo cumprimento gera, em seu favor, uma situação jurídica consolidada e protegida.
Os requisitos de habilitação ao PERSE (inscrição no CADASTUR, enquadramento em CNAE elegível, ausência de opção pelo Simples Nacional) configuram condições de elegibilidade ao benefício, e não obrigações onerosas que o contribuinte assume como contrapartida à concessão da desoneração.
De todo modo, cuida aqui destacar, mais uma vez, como assentado no acórdão embargado, que, em razão do atingimento do limite máximo do custeio do PERSE, esgotou-se a possibilidade jurídico-econômica de se usufruir do aludido benefício fiscal.
Não procede a alegação de que o acórdão teria extinguido o feito com fundamento em questão superveniente estranha ao objeto originalmente debatido. O acórdão embargado assentou que o PERSE se encontra extinto em razão do esgotamento do teto global de renúncia fiscal instituído pela legislação superveniente, circunstância que possui aptidão para repercutir diretamente sobre a utilidade e a possibilidade jurídica da tutela pretendida.
Desse modo, ainda que a controvérsia inicial estivesse relacionada ao preenchimento dos requisitos para fruição do benefício, especialmente quanto à inscrição no CADASTUR, o fato superveniente decorrente da extinção legal do programa possui natureza prejudicial em relação ao exame do mérito recursal, por atingir a própria subsistência do regime jurídico cuja aplicação se pretende discutir. Também não altera essa conclusão a alegação de posterior habilitação administrativa, porquanto tal circunstância não afasta os efeitos decorrentes da extinção do benefício fiscal reconhecida no acórdão embargado.
Portanto, constata-se que não houve omissão, contradição e erro de procedimento. A contradição que autoriza o manejo dos embargos de declaração é aquela interna, entre as premissas e conclusões do próprio acórdão embargado, e não a suposta contradição entre este a as provas dos autos, a sentença ou a interpretação legal defendida pelo embargante (v.g. EDcl no REsp n. 1.973.397/MG, relator Ministro Ribeiro Dantas, Quinta Turma, julgado em 11/10/2022, DJe de 18/10/2022).
Com efeito, no caso, está nítido o propósito de rediscutir temas que foram devidamente apreciados, o que, contudo, não é cabível na via estreita dos embargos de declaração, como reconhecido na jurisprudência (v.g. EDcl nos EDcl nos EDcl no AgRg no AgRg no AREsp 453.117/SP, Terceira Turma, julgado em 16/12/2014, DJe 02/02/2015; EDcl no AgRg no Ag 1.035.101/MS, Quarta Turma, DJe de 28.10.2008; EDcl no AgRg nos EREsp 545.285/RS, Primeira Seção, DJU de 1/8/2006.)
Por fim, cabe salientar que, para o acesso às vias superiores, basta que a questão tenha sido debatida nos autos, sem a necessidade de menção expressa a todos os dispositivos de lei que fundamentam a decisão. O art. 1.025 do CPC unifica a questão do prequestionamento para o fim de considerar incluídos no acórdão os elementos que o embargante suscitou ainda que os embargos de declaração sejam inadmitidos ou rejeitados, caso o Tribunal Superior considere existentes erro, omissão, contradição ou obscuridade na decisão.
Isto posto, voto por negar provimento aos embargos de declaração.
Documento eletrônico assinado por ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002924104v5 e do código CRC c0363c98.
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