Apelação Cível Nº 5000700-93.2026.4.02.5105/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
RELATÓRIO
1. Trata-se de apelação interposta por Christiano Citrangulo, Carolinsk de Marco e Nathália Gomes contra a sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal de Nova Friburgo que indeferiu a petição inicial e extinguiu o processo sem resolução do mérito por inadequação da via eleita, com base no art. 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, na Lei nº 4.717/1965 e nos arts. 330, inciso III, e 485, inciso I, do Código de Processo Civil.
2. Na inicial, os Autores alegaram que o Procurador-Geral da República, P. G. G. B., incorreu em omissão funcional lesiva à moralidade administrativa ao não declarar sua suspeição no momento em que foi intimado a se manifestar sobre o pedido de prisão de Daniel Vorcaro, controlador do Banco Master, nos autos da PET 15.556/DF no Supremo Tribunal Federal. Segundo a narrativa, o réu participou de um evento social em Londres, em 25 de abril de 2024, custeado pelo referido empresário, o qual posteriormente tornou-se o centro de investigações criminais na "Operação Compliance Zero" por crimes financeiros e corrupção institucional. Sustentaram que a intimação ocorreu em 27 de fevereiro de 2026 e que a ausência de autodeclaração de suspeição violou o dever funcional previsto no art. 236, inciso VI, da Lei Complementar nº 75/1993, bem como os princípios da legalidade e impessoalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal). Imputaram também omissão à União Federal pela inércia do Conselho Nacional do Ministério Público (art. 130-A da Constituição Federal) diante da notoriedade do conflito de interesses. Assim, requereram a concessão de tutela cautelar para preservação de documentos e, no mérito, a declaração de nulidade das omissões, a desconstituição de seus efeitos jurídicos e, subsidiariamente, o reconhecimento da ilicitude das condutas para fins de tutela da moralidade administrativa.
3. Na sentença, o Juízo de origem consignou que a ação popular possui natureza eminentemente desconstitutiva, voltada à anulação de atos administrativos com efeitos concretos, não sendo a via adequada para a imposição de obrigações de fazer como pedido principal. Fundamentou que o ordenamento jurídico prevê instrumento específico para questionar a suspeição de membros do Ministério Público nos arts. 104 e 258 do Código de Processo Penal, devendo a arguição ocorrer nos próprios autos onde a autoridade atua. Ressaltou que o manejo da ação popular não pode substituir mecanismos processuais específicos. Após a oposição de embargos de declaração, o magistrado manteve a extinção afirmando que o indeferimento da inicial prejudicou o exame de todos os pedidos, inclusive o subsidiário.
4. Em suas razões recursais, os Apelantes sustentam que a sentença equivocou-se ao qualificar a pretensão como obrigação de fazer, pois o núcleo do pedido é a declaração de nulidade de omissão funcional, o que possui natureza desconstitutiva-declaratória compatível com a Lei nº 4.717/1965, cujo art. 6º prevê expressamente a responsabilidade por atos omissivos. Argumentam que a via indicada pelo juízo (arguição de suspeição no CPP) é estruturalmente inacessível a cidadãos que não são partes no processo criminal, gerando um vácuo de tutela jurisdicional que viola o art. 5º, inciso XXXV, da Constituição Federal. Apontam que o juízo deixou de realizar o necessário distinguishing (art. 489, §1º, inciso VI, do CPC) quanto ao precedente REsp 2.141.693/MG, e que o pedido subsidiário de reconhecimento da ilicitude não foi apreciado, violando o dever de fundamentação integral. Invocam os arts. 1.009 e 1.010 do CPC, o art. 19 da Lei nº 4.717/1965, os arts. 148 do CPC e 258 do CPP sobre a suspeição ministerial, e o art. 1.013, §3º, inciso I, do CPC para julgamento imediato pelo tribunal.
5. Em contrarrazões, os Apelados defendem que a ação popular não serve para compelir o agente público a praticar atos ou para que o Judiciário substitua órgãos de controle como o CNMP, tratando-se de pretensão mandamental inadequada. Alegam que o art. 6º da Lei nº 4.717/1965 define legitimidade passiva, mas não altera a natureza desconstitutiva do instituto. No mérito, sustentam a inexistência de suspeição nos termos do art. 254 do CPP e art. 145 do CPC, pois a participação em evento institucional ocorrido há quase dois anos não gera vínculo de amizade íntima ou interesse na causa. Afirmam que o PGR manifestou-se na PET 15.556/DF em março de 2026, inexistindo a omissão alegada. Defendem ainda que, pela simetria constitucional, o CNMP não possui atribuição para sindicar a atuação finalística do PGR junto ao STF (arts. 102, I, "b", 103, §1º, 127, §1º, e 130-A, §2º, da Constituição Federal, e arts. 45 e 46 da LC 75/1993). Citam o art. 22 da Lei nº 9.028/1995 e os arts. 330, III, e 485, I, do CPC.
6. Em parecer, o Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento do recurso, entendendo que a análise da Advocacia-Geral da União nas contrarrazões é exauriente e demonstra a correção da sentença que extinguiu o feito por inadequação da via eleita.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
1. O presente recurso preenche os requisitos de admissibilidade, motivo pelo qual deve ser conhecido.
2. A questão central a ser decidida reside em saber se a Ação Popular é o meio processual adequado para questionar a ausência de autodeclaração de suspeição de uma autoridade ministerial em um processo judicial específico e se tal omissão pode ser caracterizada como ato administrativo lesivo à moralidade pública.
3. Não assiste razão aos recorrentes.
4. A ação popular é um instrumento fundamental de democracia direta, previsto no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal. Sua finalidade é permitir que qualquer cidadão busque a anulação de atos que causem dano ao patrimônio público, ao meio ambiente, ao patrimônio histórico e cultural ou à moralidade administrativa. O ponto de partida para o uso desse instrumento é a existência de um ato que possa ser cancelado ou anulado pelo Poder Judiciário por ser ilegal ou imoral.
5. Embora a Lei nº 4.717/1965, que regula a Ação Popular, mencione no seu artigo 6º a possibilidade de responsabilizar autoridades que derem oportunidade à lesão por omissão, essa omissão deve estar ligada a um dever de gestão administrativa. No caso em exame, a conduta questionada, a falta de declaração de suspeição pelo Procurador-Geral da República em um processo criminal no Supremo Tribunal Federal, não possui natureza administrativa. Trata-se de uma conduta de natureza processual, praticada no exercício da função finalística da instituição de guarda da lei e titular da ação penal.
6. O princípio da legalidade administrativa, previsto no artigo 37 da Constituição Federal, determina que o agente público deve agir conforme a lei. No entanto, o ordenamento jurídico é um sistema organizado, onde cada problema possui uma ferramenta específica para sua solução. O regime de suspeição e impedimento para membros do Ministério Público está detalhadamente previsto nos artigos 258 e 104 do Código de Processo Penal e no artigo 148 do Código de Processo Civil. Essas regras estabelecem que a dúvida sobre a imparcialidade de quem atua no processo deve ser resolvida dentro do próprio processo judicial, perante o juiz ou tribunal competente para aquela causa.
7. A utilização da ação popular para discutir a suspeição de uma autoridade em um processo de terceiros desvirtua a finalidade do instituto. A suspeição é uma circunstância que diz respeito à relação entre o agente e as partes de um processo específico. Permitir que cidadãos que não participam daquela relação processual utilizem uma ação coletiva para afastar um promotor ou procurador de suas funções judiciais criaria uma interferência indevida na autonomia das instituições e na segurança do processo judicial. O direito brasileiro não admite que um instrumento de controle de legalidade administrativa seja usado como substituto de regras processuais específicas que possuem ritos próprios de defesa e prova.
8. Além disso, a pretensão dos autores, ao buscar o reconhecimento de que a autoridade deveria ter se afastado do caso, possui caráter mandamental, ou seja, busca impor um comportamento ou uma punição funcional por uma conduta negativa. A ação popular, por sua estrutura legal, serve para desconstituir atos que geraram efeitos concretos e lesivos. A ausência de uma declaração de foro íntimo ou de suspeição não é um ato administrativo que se possa "anular" no sentido tradicional, mas sim uma questão de validade dos atos processuais praticados, o que deve ser examinado pelo tribunal que conduz a investigação principal.
9. Quanto à alegação de omissão da União Federal e do Conselho Nacional do Ministério Público, deve-se observar que o controle da atuação do Procurador-Geral da República, em suas funções junto ao Supremo Tribunal Federal, segue um regime de competência especial fixado pela Constituição. A independência funcional, princípio essencial previsto no artigo 127, § 1º, da Constituição, protege o conteúdo das manifestações dos membros do Ministério Público. Eventuais faltas éticas ou funcionais do chefe da instituição possuem ritos próprios de apuração, como o processo perante o Senado Federal em casos de crime de responsabilidade, não cabendo ao Poder Judiciário, por meio de uma ação popular de primeiro grau, intervir na competência de órgãos de controle superior ou na condução de investigações de competência da Suprema Corte.
10. O princípio da moralidade administrativa exige que o Estado atue com honestidade e transparência. Contudo, a aplicação desse princípio não pode atropelar as regras de competência e as formas processuais estabelecidas pelo legislador. A moralidade é preservada quando se respeitam os canais adequados de controle. Inexistindo um ato administrativo típico e lesivo, e sendo a matéria estritamente vinculada ao rito processual penal de uma investigação específica, a via da ação popular revela-se inadequada.
11. Um dos pontos centrais deste recurso é a reclamação dos apelantes sobre a técnica do "distinguishing". O Código de Processo Civil, no seu artigo 489, parágrafo primeiro, inciso V, determina que uma decisão não é considerada fundamentada se o juiz deixar de seguir um precedente sem mostrar que o caso atual é diferente, ou se aplicar o precedente sem mostrar que os casos são realmente parecidos.
12. Os apelantes argumentam que o caso decidido pelo Superior Tribunal de Justiça (REsp 2.141.693/MG) envolvia apenas opiniões de um agente político sobre o sistema eleitoral, sem efeitos práticos imediatos. Já neste processo, os autores questionam a omissão do Procurador-Geral da República em declarar sua suspeição após ser intimado para se manifestar sobre um pedido de prisão em um processo criminal. À primeira vista, os fatos parecem diferentes: um trata de falas e o outro trata de silêncio em um processo.
13. No entanto, ao examinarmos a essência da lei e a lógica da ação popular, percebemos que a "razão de decidir" do precedente se aplica perfeitamente aqui. O princípio fundamental que rege a ação popular é o da legalidade e da tipicidade dos atos administrativos. Isso significa que a ação popular só serve para anular atos da Administração Pública que tenham forma, conteúdo e efeitos jurídicos administrativos claros.
14. O que o Superior Tribunal de Justiça decidiu no precedente citado é que a ação popular exige a existência de um ato administrativo dotado de efeitos concretos. Quando o juiz de primeiro grau aplicou esse entendimento ao caso atual, ele agiu corretamente. Isso porque a omissão de uma autoridade em declarar sua suspeição dentro de um processo judicial criminal não é um ato administrativo. É uma questão de natureza processual penal.
15. Mesmo que os fatos sejam diferentes (falar sobre urnas versus não declarar suspeição), a situação jurídica é a mesma: em ambos os casos, não existe um ato administrativo típico lesivo ao patrimônio ou à moralidade que possa ser "anulado" por uma ação popular. O silêncio da autoridade sobre sua própria suspeição não cria um direito, não extingue uma obrigação administrativa e não gera um efeito direto no patrimônio público. Ele gera, no máximo, uma nulidade processual que deve ser resolvida pelo tribunal que cuida do processo criminal principal.
16. Portanto, embora os apelantes insistam na distinção dos fatos, a regra jurídica aplicada pelo juízo de origem é válida para ambas as situações. Não há necessidade de uma explicação exaustiva sobre cada diferença de detalhe se a base jurídica do impedimento é a mesma: a inadequação da via eleita por ausência de ato administrativo sindicável. O dever de fundamentação previsto no artigo 489 do Código de Processo Civil foi cumprido, pois a sentença identificou que a pretensão dos autores esbarra na mesma barreira jurídica do precedente: a inexistência de um ato concreto a ser desconstituído.
17. A moralidade administrativa, prevista no artigo 37 da Constituição Federal, é um princípio que deve ser respeitado por todos os agentes. No entanto, o controle desse princípio deve ser feito pelas ferramentas corretas.
18. Dessa forma, a conclusão é que a sentença de primeiro grau agiu corretamente ao identificar que a pretensão dos autores não se ajusta ao figurino legal da ação popular. A tentativa de transformar uma questão de suspeição processual em um litígio administrativo coletivo fere a lógica de especialidade das normas processuais. Portanto, a extinção do processo sem julgamento do mérito é a medida que se impõe por falta de interesse processual na modalidade adequação.
19. Logo, a sentença de primeiro grau merece ser mantida integralmente, confirmando a extinção do feito por inadequação da via eleita, na forma da fundamentação.
20. Diante do exposto, voto no sentido de conhecer e negar provimento à apelação. Considerando que se trata de ação popular, deixo de condenar os autores ao pagamento de custas e honorários advocatícios, em observância à isenção prevista no artigo 5º, inciso LXXIII, da Constituição Federal, uma vez que não ficou demonstrada a má-fé no ajuizamento da demanda.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002935921v4 e do código CRC 6771fd20.
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Data e Hora: 03/07/2026, às 11:32:00