Apelação Cível Nº 5011258-48.2026.4.02.5001/ES
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
RELATÓRIO
1. Trata-se de remessa necessária e apelação cível interposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS contra a sentença proferida em mandado de segurança impetrado por J. M. F. contra o INSS por meio do qual pugnou pela concessão da segurança para que a Autoridade Coatora analise o processo administrativo previdenciário protocolado pelo impetrante.
2. O juízo de primeiro grau concedeu a segurança pleiteada e extinguiu o feito com resolução do mérito, nos termos do art. 487, I, do NCPC, para determinar que a Autoridade Coatora, no prazo de 60 (sessenta) dias corridos, analise o processo administrativo/acórdão administrativo versado na exordial, sob pena de arcar com multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais). E, no caso de eventual interposição de recurso administrativo, estabelece-se mais 60 (sessenta) dias corridos, para o trânsito em julgado do processo administrativo previdenciário, sob pena de arcar com multa diária no valor de R$ 300,00 (trezentos reais). (Evento 21 da origem)
3. O INSS interpôs recurso de apelação pleiteando, em síntese, que: seja conhecido e provido o presente recurso de apelação, extinguindo-se o feito, sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485-VI do CPC.Subsidiariamente, requer-se que, ao final, seja rejeitada a pretensão posta em juízo pela parte apelada, em especial:a) pelo deferimento da tutela de urgência recursal para afastar a ordem de análise de processo administrativo em prazo pré-determinado (não atentando-se a eventuais exigências e necessidade de diligências/averiguações na instrução processual administrativa) e com violação da preferência àqueles que agendaram previamente seus requerimentos;Subsidiariamente, requer a fixação de prazo para cumprimento da decisão judicial não inferior a 180 dias, a contar da data do requerimento administrativo, ou 90 dias, a contar da data da intimação da decisão, caso o prazo de 180 dias já tenha sido ultrapassado, sendo que tal medida se mostra salutar, vez que ao mesmo tempo garante a regular continuidade dos serviços prestados pela autarquia, bem como põe a salvo o direito do segurado/jurisdicionado a ter o seu requerimento analisado.b) que seja provido o presente para reformar a sentença aqui atacada, de sorte a impedir que o impetrante tenha seu requerimento administrativo analisado em detrimento de outros ("fura-fila").c) que seja provido o presente para afastar a multa aplicada, e/ou fixar limite total ao valor da mesma. (Evento 28 da origem)
4. Não foram apresentadas contrarrazões.
5. Parecer do Ministério Público Federal no evento 05, pela não intervenção no feito.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
1. Conheço da remessa necessária e da apelação, pois presentes seus requisitos de admissibilidade.
2. Inicialmente, cabe destacar que a controvérsia central dos autos se refere à análise acerca do possível reconhecimento de demora injustificada, por parte do INSS, ora apelante, com relação à apreciação de requerimento administrativo formulado pelo impetrante, que cuida de pedido de concessão de benefício assistencial à pessoa com deficiência.
3. Não assiste razão ao apelante.
4. Sobre a temática em apreço, cumpre destacar inicialmente que a Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, introduziu, no artigo 37 da Constituição da República, o princípio da eficiência entre as balizas norteadoras da Administração Pública. Tal previsão, idealizada no bojo da denominada “reforma administrativa”, possuiu por escopo proporcionar um novo paradigma de gestão pública, visando à racionalização dos gastos com a maximização da qualidade e produtividade na esfera administrativa.
Nessa linha, em 1999 foi promulgada a Lei nº 9.784, que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pública Federal. Confira-se, no que tange à duração do processo administrativo, o que dispõem seus artigos 49 e 59, in verbis:
"Art. 49. Concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
(...)
Art. 59. Salvo disposição legal específica, é de dez dias o prazo para interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial da decisão recorrida.
§ 1o Quando a lei não fixar prazo diferente, o recurso administrativo deverá ser decidido no prazo máximo de trinta dias, a partir do recebimento dos autos pelo órgão competente.
§ 2o O prazo mencionado no parágrafo anterior poderá ser prorrogado por igual período, ante justificativa explícita.”
5. Observe-se, ainda, que com a edição da Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004, foi estabelecida a garantia da razoável duração do processo nas vias administrativa e judicial, nos termos do artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição da República:
"Art. 5º (...)
LXXVIII - a todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de sua tramitação."
6. No caso dos autos, constata-se a inércia da Autarquia Previdenciária, ferindo, assim, os princípios da eficiência e da razoável duração do processo.
7. Ademais, a alegação de existência de problemas estruturais naquela Autarquia Previdenciária não afasta o fato de ter decorrido longo período desde o requerimento administrativo, incumbindo ao Poder Judiciário determinar a adoção de medidas que concretizem os direitos violados pela mora administrativa. Descabida, pois, a argumentação do apelante no sentido da suposta violação ao princípio da “reserva do possível” ao se determinar a célere apreciação do requerimento pelo ente público, já que tal princípio não exclui a sujeição do INSS aos ditames legais e constitucionais postos em nosso ordenamento.
8. Note-se, ainda, que eventual determinação judicial para que a Fazenda Pública aprecie requerimento administrativo em certo prazo não elide a necessidade / obrigatoriedade de o ente público fazê-lo sem exceções, não havendo que se falar em possível prejuízo a outros cidadãos ante a alegação de que o caso em análise, ao ser judicializado, “furaria a fila”, eis que incumbe ao poder público apreciar de forma célere todos os requerimentos que venha a conhecer.
Deste modo, a cominação judicial de prazo para apreciação de requerimento administrativo não importa em violação aos princípios da isonomia e da impessoalidade, porquanto não implica em tratamento privilegiado, limitando-se a afastar ilegalidade consubstanciada na demora injustificada na apreciação de pedido de concessão de benefício previdenciário, sendo certo que o controle de legalidade, pelo Poder Judiciário, dos atos e condutas administrativos, não acarreta violação ao princípio da separação de poderes.
9. Destaque-se, outrossim, que não há que se falar em adoção, no presente caso, da orientação fixada pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do Recurso Extraordinário nº 631.240/MG, uma vez que a questão ali debatida envolvia a necessidade de prévio requerimento administrativo para concessão de benefícios previdenciários, enquanto no presente caso se cuida de apreciação de suposta ilegalidade do INSS decorrente de demora em analisar requerimento administrativo.
10. Lado outro, cabe mencionar o entendimento alcançado por meio de acordo homologado no Recurso Extraordinário nº 1.171.152/SC (Tema nº 1066/STF), firmado pela União, Ministério Público Federal, Defensoria Pública da União e INSS, que busca assegurar, de um lado, que os requerimentos dirigidos à Autarquia Previdenciária sejam apreciados em prazos razoáveis e uniformes, e, de outra parte, busca a extinção das múltiplas demandas judiciais referentes ao mesmo objeto do precedente de repercussão geral.
Sobre o tema, transcreva-se excerto do referido acordo:
“(...) ‘RESOLVEM FIRMAR o presente ACORDO JUDICIAL, sujeito aos procedimentos previstos na Lei 9.469/1997 e respectiva regulamentação, assim como à homologação judicial, para alcançar condição de validade, conforme cláusulas a seguir dispostas:
CLÁUSULA PRIMEIRA 1. O INSS compromete-se a concluir o processo administrativo de reconhecimento inicial de direitos previdenciários e assistenciais, operacionalizados pelo órgão, nos prazos máximos a seguir fixados, de acordo com a espécie e o grau de complexidade do benefício:
ESPÉCIE PRAZO PARA CONCLUSÃO
Benefício assistencial à pessoa com deficiência 90 dias
Benefício assistencial ao idoso 90 dias
Aposentadorias, salvo por invalidez 90 dias
Aposentadoria por invalidez comum e acidentária (aposentadoria por incapacidade permanente) 45 dias
Salário maternidade 30 dias
Pensão por morte 60 dias
Auxílio reclusão 60 dias
Auxílio-doença comum e por acidente do trabalho (auxílio temporário por incapacidade) 45 dias
Auxílio acidente 60 dias.’ (...)”
11. Por fim, com relação à fixação de astreintes efetuada na sentença recorrida, cumpre destacar que o Código de Processo Civil prevê a possibilidade de utilização de meios executivos visando à entrega da prestação devida ou resultado equivalente, nos termos dos artigos 536, §1º e 537, §1º, verbis:
“Art. 536. No cumprimento de sentença que reconheça a exigibilidade de obrigação de fazer ou de não fazer, o juiz poderá, de ofício ou a requerimento, para a efetivação da tutela específica ou a obtenção de tutela pelo resultado prático equivalente, determinar as medidas necessárias à satisfação do exequente.
§ 1º Para atender ao disposto no caput, o juiz poderá determinar, entre outras medidas, a imposição de multa, a busca e apreensão, a remoção de pessoas e coisas, o desfazimento de obras e o impedimento de atividade nociva, podendo, caso necessário, requisitar o auxílio de força policial. (...)”
“Art. 537. A multa independe de requerimento da parte e poderá ser aplicada na fase de conhecimento, em tutela provisória ou na sentença, ou na fase de execução, desde que seja suficiente e compatível com a obrigação e que se determine prazo razoável para cumprimento do preceito.
§ 1º O juiz poderá, de ofício ou a requerimento, modificar o valor ou a periodicidade da multa vincenda ou excluí-la, caso verifique que:
I - se tornou insuficiente ou excessiva;
II - o obrigado demonstrou cumprimento parcial superveniente da obrigação ou justa causa para o descumprimento. (...)”
Observe-se, ainda, que a fixação de multa diária com o objetivo de assegurar o adimplemento de obrigação de fazer deve obedecer ao critério da razoabilidade, pois ao mesmo tempo em que deve importar em valor apto a coagir o devedor a cumprir a determinação, não pode ser excessiva.
No caso em análise, entendo que o valor de R$ 300,00 (trezentos reais) cominado a título de multa coercitiva não é excessivo, tampouco o prazo para o cumprimento da obrigação, fixado em 60 (sessenta) dias, é exíguo, devendo a sentença também ser mantida nesse ponto.
Ademais, cumpre lembrar que o valor da multa coercitiva não faz coisa julgada material, podendo ser revisto de acordo com as balizas constantes do artigo 537, §1º, do CPC.
12. Sobre toda a temática ora apreciada, confiram-se precedentes desta Corte Regional Federal, em casos análogos ao presente (g.n.):
“CONSTITUCIONAL E PROCESSO CIVIL. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. MORA ADMINISTRATIVA. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA DURAÇÃO RAZOÁVEL DO PROCESSO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO DESPROVIDAS.
I. CASO EM EXAME
1. Remessa necessária e apelação em mandado de segurança em face de sentença proferida pelo Juízo da 9ª Vara Federal do Rio de Janeiro, que concedeu a segurança para determinar ao Impetrado que analise e profira decisão quanto ao requerimento administrativo da parte Impetrante protocolado sob o n. 765994695, na forma da fundamentação supra, sob pena de aplicação de multa de R$200,00 (duzentos reais) por cada dia de atraso.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. A questão em discussão consiste em verificar a legalidade da omissão do INSS ao não apreciar as demandas relativas a benefícios previdenciários ou assistenciais em prazo razoável.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O mandado de segurança é cabível para amparar direito líquido e certo, assim compreendido quando demonstrável de plano mediante prova pré-constituída, sem a necessidade de dilação probatória.
4. A Administração Pública tem o dever de decidir em prazo razoável os processos administrativos, sob pena de ofensa aos princípios da eficiência e da duração razoável do processo.
5. Fixação de multa coercitiva não excessiva e prazo para cumprimento da obrigação adequado, de acordo com os princípios da proporcionalidade e da razoabilidade.
IV. DISPOSITIVO E TESE
6. Remessa necessária e apelação do INSS desprovidas.
Tese de julgamento: "A demora injustificada da autarquia previdenciária em apreciar as demandas administrativas, em prazo superior ao previsto em lei, viola os princípios da legalidade, da razoável duração do processo e da eficiência."
Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, LXXVIII e 37; Lei nº 12.016/2009, art. 1º; Lei nº 9.784/1999, arts. 49 e 59, § 1º..”
(TRF2, 10ª Turma Especializada, ACREO 5004352-04.2024.4.02.5101, Rel. Juíza Federal Convocada Márcia Maria Nunes de Barros, julgamento em 15/10/2024)
“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. MULTA COMINATÓRIA. DEMORA NA ANÁLISE DE REQUERIMENTO ADMINISTRATIVO. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. ILEGALIDADE CONFIGURADA. SENTENÇA MANTIDA.
- Cinge-se a controvérsia em verificar a existência de ilegalidade na inércia da autoridade impetrada em analisar requerimento administrativo de concessão de aposentadoria por tempo de contribuição.
-Inicialmente, cumpre afastar a tese de implausibilidade jurídica e fática da imposição de multa cominatória à autoridade coatora. Nesse sentido, consoante orientação do Eg. STJ, "É possível a fixação de astreintes em mandado de segurança, inexistindo óbice à sua imposição sobre a autoridade coatora se esta, sem justo motivo, causar embaraço ou deixar de cumprir a obrigação de fazer" (AgInt no REsp 1703807/SP, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 14/08/2018, DJe 20/08/2018).
-No tocante ao mérito, a Emenda Constitucional nº 19, de 04 de junho de 1998, introduziu, no artigo 37 da Constituição Federal, o princípio da eficiência entre os princípios norteadores das ações da Administração Pública. Tal modificação teve como objetivo proporcionar um novo paradigma de gestão administrativa, visando a racionalização dos gastos com a maximização da qualidade na atuação administrativa.
- No que se refere à tramitação dos processos, tal questão ganhou força, com a introdução, pela Reforma do Judiciário, através da Emenda Constitucional nº 45, de 08 de dezembro de 2004, da garantia à duração razoável do processo administrativo e dos meios que assegurem a celeridade de sua tramitação, conforme artigo 5º, inciso LXXVIII, da Constituição Federal.
- Cumpre destacar, ainda, o disposto na Lei 9.784, de 1999, que, ao tratar do dever de decidir no âmbito do processo administrativo federal, estabelece que, "concluída a instrução de processo administrativo, a Administração tem o prazo de até trinta dias para decidir, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada".
- Os referidos prazos são estipulados a fim de facilitar à Administração o controle e organização dos procedimentos administrativos, evitando-se abusos e arbitrariedades por parte de seus agentes contra o administrado, na busca de maior eficiência administrativa, assim como a demora em responder aos pleitos do cidadão viola a segurança jurídica e os direitos fundamentais, entre outros.
- No caso dos autos, de fato, constata-se a inércia da Administração frente ao requerimento formulado pela impetrante, em 19/10/2022, o qual, decorridos mais de cinco meses, ainda não havia sido analisado, ferindo, assim, o princípio da razoável duração do processo e o da eficiência.
- Não obstante a norma geral estabeleça o prazo de 30 dias apenas a partir do fim da instrução, não é razoável que a Autarquia Previdenciária não tenha apreciado o requerimento administrativo, dando andamento ao processo administrativo, decorridos mais de quatro meses do protocolo.
- Ainda que a inércia não advenha de voluntária omissão dos agentes públicos competentes, mas de problemas estruturais ou mesmo conjunturais da máquina estatal, resta caracterizada ilegalidade.
-Por outro lado, a orientação fixada pelo STF, no julgamento do RE 631240-MG não incide no presente caso, uma vez que a questão ali debatida envolvia a necessidade ou de prévio requerimento administrativo para concessão de benefícios previdenciários, enquanto a presente espécie trata de suposta ilegalidade do INSS decorrente de demora em analisar requerimento administrativo.
- Remessa necessária e recurso de apelação do INSS desprovidos.”
(TRF2, 6ª Turma Especializada, AC 5004931-84.2022.4.02.5112, Rel. Des. Fed. Vera Lúcia Lima da Silva, julgamento em 10/07/2023)
“APELAÇÃO CÍVEL. REMESSA NECESSÁRIA. MANDADO DE SEGURANÇA. PEDIDO ADMINISTRATIVO. DEMORA NO PROSSEGUIMENTO. PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA RAZOABILIDADE. DIREITO FUNDAMENTAL. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E À CELERIDADE DE SUA TRAMITAÇÃO. ASTREINTES. FIXAÇÃO EM VALOR RAZOÁVEL. ORDEM CONCEDIDA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. DESPROVIMENTO.
1. Remessa Necessária e Apelação interposta pelo Instituto Nacional do Seguro Social - INSS em face de sentença proferida em Mandado de Segurança impetrado por Ivanir Limite da Rocha, que objetiva, por meio de pedido liminar, seja a autoridade apontada como coatora compelida a “enviar o Recurso Ordinário para uma das Juntas de Recurso do Conselho de Recursos”.
2. Cinge-se a controvérsia, destarte, em verificar se deve ser fixado prazo para análise do requerimento administrativo do impetrante e se devem ser fixadas astreintes, a fim de coibir seu descumprimento, e, em caso positivo, se o prazo e o valor fixados pelo Juízo de origem são razoáveis.
3. No tocante à imposição de multa cominatória, impende observar que o atual sistema processual atribuiu ao Magistrado o poder de utilizar, inclusive de ofício, de meios executivos que objetivem a entrega da prestação devida ou de seu sucedâneo prático de resultado equivalente, nos termos dos artigos 536 e 537, do CPC.
4. Observe-se, contudo, que a imposição de multa cominatória com o escopo de assegurar o adimplemento da obrigação de fazer, a ser cumprida pela Administração Pública, deve obedecer ao critério da razoabilidade, sendo certo que, embora a astreinte deva ser expressiva a ponto de coagir o devedor a cumprir o preceito, não pode configurar um ônus excessivo, sob pena de desrespeito à equidade que deve balizar as decisões judiciais.
5. Compulsando os autos, verifica-se que a medida coercitiva imposta pelo Magistrado “a quo”, no valor de R$ 100,00 (cem reais) por dia de descumprimento, se revela consonante com os critérios da razoabilidade e proporcionalidade. Assim, não merece qualquer reparo a sentença proferida, que determinou à autoridade impetrada que, no prazo de 15 (quinze) dias corridos, promovesse o efetivo processamento do recurso administrativo (protocolo nº 1194084333), requerido em 27/12/2021, conforme o disposto no art. 49, da Lei nº 9.784/99, sob pena de multa diária de R$ 100,00, uma vez que a morosidade no processamento do procedimento administrativo constitui afronta ao art. 5º, LXXVIII, da CRFB/88.
6. Mostra-se, desta feita, razoável o prazo concedido na sentença para apreciação do pedido administrativo do impetrante pelo INSS, mormente em razão do princípio da eficiência da Administração Pública. O prazo para a decisão do processo no âmbito da Administração Pública Federal é regulado pelos artigos 48 e 49, da lei nº 9.784/99.
7. Dessa forma, não tendo o INSS apresentado justificativas aceitáveis para a demora, tem o impetrante o direito líquido e certo de obter imediatamente uma solução para o seu pedido administrativo ainda não apreciado, no caso, o encaminhamento de seu requerimento à instância recursal.
8. Manutenção da sentença. Remessa Necessária e Apelação desprovidas.”
(TRF2, 6ª Turma Especializada, ACREO 5004261-28.2022.4.02.5118, Rel. Des. Fed. Reis Friede, julgamento em 27/02/2023)
13. Assim, em conclusão, verifica-se a presença do direito líquido e certo a amparar o impetrante, consistente na obrigação de o ente público, no prazo assinalado na sentença, analisar seu requerimento administrativo.
14. Sem condenação ao pagamento de honorários, nos termos do artigo 25 da Lei nº 12.016/2009.
15. Ante o exposto, voto no sentido de conhecer e negar provimento à remessa necessária e à apelação.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002938035v2 e do código CRC 96eccaae.
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