Apelação Cível Nº 0000256-60.2013.4.02.5119/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
A K-INFRA RODOVIA DO AÇO S.A. (autora) e sua assistente litisconsorcial, AGÊNCIA NACIONAL DE TRANSPORTES TERRESTRES (ANTT), interpuseram apelações contra que julgou improcedente o pedido de condenação dos réus a desocupar a área situada na Rodovia BR-393, nas proximidades do km 236, Santa Amália, Vassouras–RJ, removendo parte da construção residencial ali existente.
Entendeu o juízo de primeiro grau que as remoções forçadas frequentemente resultam na violação de diversos direitos humanos, como o direito à vida, à integridade pessoal, à segurança, à privacidade, família e à propriedade. Considerou que deve prevalecer a proteção do direito à moradia preconizada no Pacto Internacional sobre Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (PIDESC), porque familiares da ré residem no local há aproximadamente doze anos, e há mecanismos de reconhecimento formal da posse, como a Concessão de Uso Especial para fins de Moradia, criada pela Medida Provisória n.º 2.220/2001. Também considerou que a indicação de que a inexistência de faixa de desaceleração próximo à entrada da casa do réu representa risco de acidente de trânsito, embora plausível, carece de demonstração idônea.
Em suas , alegou a K-INFRA que a sentença, ao privilegiar o direito à moradia, desconsiderou a precariedade da posse em bem público da União (faixa de domínio) e o risco inerente à segurança viária; que a faixa de domínio se destina à coletividade e a manutenção de imóvel irregular ali construído ofende a dignidade dos próprios moradores e o interesse público na segurança da rodovia; e que o direito à moradia exige atuação positiva do Estado (Município/Estado), e não a manutenção de ocupação irregular em área de segurança. Pediu a reforma da sentença, para julgamento de procedência, com inversão dos ônus sucumbenciais.
Nas de sua apelação, a ANTT argumentou que a faixa de domínio é bem da União, conforme o art. 99, I, do CC e o art. 183, § 3º, da CF/1988, e consiste em uma extensão de segurança; que o direito à moradia não pode se sobrepor a essa finalidade, expondo a vida dos ocupantes e dos usuários da via; que a satisfação do direito à moradia é obrigação do Poder Executivo, e não do Judiciário mediante tolerância de ilegalidades em área federal de segurança. Com esses argumentos, requereu o provimento do recurso para que o pedido demolitório seja julgado procedente.
Sem contrarrazões.
O Ministério Público Federal pelo provimento do recurso.
Pela do evento 33, diante da informação da caducidade da concessão da Rodovia BR-393 e após contraditório específico, deferiu-se o ingresso do DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES (DNIT) no polo ativo da ação demolitória (autor-apelante), como sucessor da concessionária.
É o relatório.
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VOTO
As apelações devem ser recebidas, na presença de seus requisitos de admissibilidade, e merecem provimento.
Minha compreensão é no sentido de que “não se pode permitir a construção de imóveis em faixa de domínio de rodovias federais, tanto pela segurança de seus moradores, como pela dos usuários” (TRF2, 7ª Turma Especializada, AC 0000204-82.2013.4.02.5113, Rel. Des. Federal José Antonio Neiva, publ. 17/3/2017).
Conforme o art. 99, I, do Código Civil, as faixas de domínio das rodovias são bens públicos de uso comum do povo, e nelas é vedada, consequentemente, a realização de quaisquer construções por particulares sem permissão formal do Poder Público.
No caso, a perícia produzida no processo indica que o imóvel se encontra parcialmente inserido na faixa de domínio (SJRJ, , p. 5, resposta ao 2º quesito do juízo). Veja-se o croqui com o posicionamento da construção (idem, p. 14):
Também informou o perito que é possível a demolição ou remoção das benfeitorias (um muro e parte de uma varanda) da faixa de domínio sem prejudicar a funcionalidade e segurança do imóvel (SJRJ, , p. 8, resposta ao 9º quesito complementar do juízo).
Assim, constatado que a construção residencial está situada parcialmente dentro da faixa de domínio da BR-393 e que é possível a demolição parcial sem comprometer a segurança da construção, deve-se proceder à demolição parcial.
Quanto ao risco à segurança decorrente da construção irregular, o perito do juízo considerou que “o local onde se situa o imóvel apresenta muro e parte da construção em alvenaria a 27,10 m e 33,76 do eixo central da rodovia BR-393 respectivamente não apresentando riscos aos usuários da rodovia BR 393 em virtude do imóvel dispor de topografia abaixo do nível da rodovia” (SJRJ, , p. 8, resposta ao 10º quesito complementar do juízo).
De qualquer modo, como visto, não se admite a ocupação irregular da faixa de domínio, por se tratar de bem público de uso comum do povo.
Por outro lado, embora o direito à moradia esteja previsto entre os direitos sociais consagrados na Constituição Federal (art. 6º), como corolário da dignidade humana, a demolição parcial sequer o prejudicará e, ainda que assim não fosse, não deve o mencionado direito servir para justificar ocupações de bens públicos e construções ilícitas nas margens das rodovias, mesmo quando, pontualmente, o risco concreto à vida dos ocupantes ou dos usuários não for constatado.
Nesse sentido, bem ilustra o julgado desta Corte reproduzido na sentença:
DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO DEMOLITÓRIA. RODOVIA FEDERAL BR-040. CONCESSIONÁRIA. CONSTRUÇÃO EM FAIXA DE DOMÍNIO. PERÍCIA JUDICIAL. APELAÇÃO DO MPF. I. Constitui-se objeto da presente ação demolitória imóvel construído e ocupado pela ré na faixa de domínio da Rodovia BR-040, na altura do km 57,2, Município de Petrópolis/RJ, sentido Rio de Janeiro/RJ. II. A BR-040 é rodovia federal e, como tal, constitui-se bem de uso comum do povo, nos termos do art. 99, I, do Código Civil. As faixas de domínio são uma extensão de segurança, reservada para proteger tanto os que nas rodovias circulam quanto os pedestres, sendo incabível a realização de qualquer construção nessas áreas, constituindo-se uma limitação administrativa. Portanto, qualquer construção ou plantação que ocupe a faixa de domínio deve ser demolida. III. Uma vez constatado, em perícia judicial, que o imóvel foi construído sobre área não edificante em relação à faixa de domínio da rodovia federal, sem autorização do Poder Público, caracterizada está a situação de irregularidade do imóvel, impondo-se a sua demolição. IV. Inexiste dúvida de que a moradia está entre os direitos sociais previstos na Constituição Federal e que deve ser observado o princípio da dignidade da pessoa humana. Contudo, não se pode permitir a construção de imóveis em faixa de domínio de rodovias federais, bem como na área não edificável, tanto pela segurança de seus moradores, como pela dos usuários, ante a supremacia do interesse público, ainda que, circunstancialmente, a perícia não tenha apurado risco concreto iminente ou potencial. V. Apelo do MPF conhecido e desprovido.
(TRF2, 7ª Turma Especializada, AC 0000852-98.2004.4.02.5106, Rel. Des. Federal José Antonio Neiva, pub. 01/12/2020 – g.n.).
Tampouco merecem acolhida as teses de que os réus fariam jus à concessão de uso especial para fins de moradia ou, ao menos, à prévia realocação que assegure adequadamente o seu direito à moradia, não apenas porque tais questões devem ser discutidas em ação própria, mas sobretudo porque, no caso, repita-se, a demolição recairá apenas sobre um muro e parte de uma varanda, sem comprometer a moradia no local.
Por outro lado, como já decidiu esta Turma, em consonância com o art. 4º da mencionada MP, “a concessionária foi contratada para a execução de serviço público específico, de manutenção e operação de rodovia, não se podendo dela exigir a realocação de pessoas ou famílias que se instalem em áreas impróprias à moradia, atribuição própria dos entes federativos, responsáveis pela realização das políticas públicas”.
Leia-se a ementa do referido julgado, cujas conclusões também se aplicam a rodovias administradas pelo DNIT, autarquia que executa serviço público específico de operação e fiscalização viária e, portanto, não é responsável por realocação de pessoas:
ADMINISTRATIVO. APELAÇÃO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. RODOVIA FEDERAL. FAIXA DE DOMÍNIO. OCUPAÇÃO ILÍCITA. DIREITO À MORADIA. REALOCAÇÃO DE PESSOAS. CONCESSÃO DE USO ESPECIAL.
1. Sentença proferida em ação demolitória julgou procedente o pedido de demolição de construção residencial sobre a faixa de domínio da Rodovia BR-393.
2. A faixa de domínio é a base física sobre a qual se assenta a rodovia, constituída pelas pistas de rolamento, canteiros, acostamentos, sinalização e faixa lateral de segurança, até o alinhamento das cercas que separam a estrada dos imóveis marginais ou da faixa de recuo, inserindo-se, portanto, na categoria de bens públicos de uso comum do povo, nos termos do art. 99, inciso I, do Código Civil, razão pela qual sobre ela é incabível a realização de qualquer construção por particulares.
3. Conforme indica a perícia, o imóvel invade a faixa de domínio em cerca de 10 metros e, em que pese a perita do juízo ter dito que ele não oferece risco direto aos usuários da rodovia, esclareceu haver riscos relacionados ao “fluxo considerável de pessoas pelo acostamento, para acesso às suas residências”, pelo que existe, de todo modo, perigo e, ademais, não se pode admitir a ocupação ilícita da faixa de domínio, bem público.
4. Não se desconhece que a moradia é consagrada como um dos direitos sociais previstos na Constituição Federal (art. 6º), mas não pode ser invocado para chancelar ocupações de bens públicos de uso comum do povo e construções ilícitas às margens de rodovias, que colocam em risco a própria vida dos habitantes e dos usuários.
5. A concessionária foi contratada para a execução de serviço público específico, de manutenção e operação de rodovia, não se podendo dela exigir a realocação de pessoas ou famílias que se instalem em áreas impróprias à moradia, atribuição própria dos entes federativos, responsáveis pela realização das políticas públicas.
6. Conforme os artigos 4º e 6º da Medida Provisória nº 2.220/2001, a concessão de uso especial de imóvel público para fins de moradia não prescinde de prévio requerimento administrativo, nem pode a respectiva ocupação estar em local em que haja risco de vida para os ocupantes, como ocorre na hipótese.
7. Apelação desprovida.
(TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 0000317-36.2013.4.02.5113, Rel. Desembargador Federal Luiz Paulo da Silva Araújo Filho, julg. 30/09/2024).
No mais, a demolição e, sobretudo, seus custos, devem ficar por conta do particular que construiu irregularmente ou ocupa o imóvel, sem prejuízo de o DNIT fiscalizar o cumprimento do julgado, ante sua expertise.
A 8ª Turma Especializada tem precedentes no sentido de que a demolição ou, ao menos, os seus custos devem ficar por conta dos ocupantes irregulares (por exemplo, ACs 0000190-98.2013.4.02.5113 e 0045655-92.2015.4.02.5103).
De fato, a concessionária de rodovia federal (ou, no caso, o DNIT) “não pode ser penalizada a arcar com os custos da demolição e com a remoção dos sobejos pela conduta irregular de ocupação de imóvel construído em área de faixa de domínio, ao arrepio da lei. Assim, tais gastos devem ser imputados a quem os praticou, in casu, a parte Ré/apelada. Entretanto, faculta-se à concessionária promover a demolição, às expensas da parte ré/apelante, caso esta não a providencie no prazo indicado pelo Juízo a quo” (TRF2, 6ª Turma Especializada, AC n.º 0000121-48.2013.4.02.5119, julg. 15/09/2022).
Assim sendo, deve ser reformada a sentença, com inversão dos ônus sucumbenciais.
Nesta instância recursal, descabe majoração dos honorários de sucumbência, ante o provimento dos recursos.
Ante o exposto, voto no sentido de DAR PROVIMENTO às apelações, para julgar procedente o pedido, para condenar os réus (i) a demolir a parte irregular da construção, correspondente a um trecho de muro e parte de uma varanda, podendo o DNIT promover diretamente a demolição, às expensas dos réus, em caso de eventual inércia no cumprimento do julgado, e (ii) a reembolsar as custas e pagar honorários de 10% sobre o valor atualizado da causa, com base no art. 85, § 2º, do CPC.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002956728v3 e do código CRC dc45b0dd.
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Signatário (a): ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
Data e Hora: 15/07/2026, às 17:44:10