Apelação/Remessa Necessária Nº 5044763-55.2025.4.02.5101/RJ
RELATORA: Desembargadora Federal CLAUDIA NEIVA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e apelações interpostas pela UNIÃO - FAZENDA NACIONAL e por BAR E RESTAURANTE VERDE VINHO LTDA E OUTROS contra a sentença ( e ), proferida nos autos do mandado de segurança, que concedeu em parte a segurança vindicada, "para que se observe o regime de anterioridade aplicável a cada tributo, postergando-se a retomada da alíquota originária de PIS, COFINS e CSLL para junho de 2025 e de IRPJ para janeiro de 2026".
Em suas razões recursais (), a União/FN invoca a legalidade do limite de R$ 15 bilhões em custo fiscal previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, notadamente em vista da exigência de estimativa de impacto orçamentário para concessão de benefícios fiscais, em consonância com o disposto no art. 113 do ADCT, no art. 14 da LRF e no art. 150, §6º, da CF.
Alega que a Receita Federal teria divulgado relatórios periódicos ao longo de 2024 e, em março de 2025, realizado a audiência pública no Congresso Nacional na qual demonstrou que a manutenção do benefício até maio de 2025 ultrapassaria o teto legal.
Aduz que não houve desrespeito aos princípios da anterioridade anual (IRPJ) e nonagesimal (CSLL, PIS e COFINS), pois a Lei nº 14.859/2024 já previa, desde sua publicação em 22/05/2024, a possibilidade de extinção do benefício ao se atingir o teto de gastos. Assim, o encerramento decorreu do exaurimento da base financeira do programa, e não de revogação do benefício fiscal.
Afirma que "também não há que se falar em eventual desrespeito ao princípio da anterioridade porque o exaurimento do benefício fiscal não ocorre no mesmo exercício financeiro ou em menos de noventa dias após a publicação da Lei 14.859/2024, que instituiu as condicionantes para a extinção do PERSE. Reitere-se, os contribuintes detinham ciência da possibilidade de extinção do programa pelo atingimento do teto máximo desde a publicação da Lei 14.859/2024, em 22/05/2024".
Sustenta que inexiste violação à segurança jurídica, pois "a adoção de teto para fruição do benefício fiscal e a prestação de informações sobre o andamento do PERSE à sociedade no sítio da RFB na internet, afastam a possibilidade de que o contribuinte seja surpreendido com o restabelecimento da tributação".
Assevera que é inaplicável o art. 178 do CTN, pois a alíquota zero do PERSE não constitui isenção onerosa condicionada, já que não exige contrapartida do contribuinte; que "o benefício fiscal estabelecido pelo art. 4º da Lei 14.148/2021 foi concedido em caráter geral, pelo prazo máximo de 60 (sessenta) meses, sem a imposição de qualquer condição/onerosidade para a fruição por parte do contribuinte, tratando-se assim de benefício fiscal de alíquota zero manifestamente não condicionado/não oneroso".
Menciona que não há direito adquirido à manutenção de regime de benefício fiscal, cabendo ao ente tributante rever o favor fiscal conforme resultados e necessidades orçamentárias.
Por seu turno, em suas razões recursais (), as impetrantes sustentam que a alíquota zero produz o mesmo efeito prático da isenção, atraindo a incidência do art. 178 do CTN e da Súmula 544/STF, sendo equiparáveis isenção e alíquota zero para fins de irrevogabilidade; que o PERSE foi instituído por prazo certo de 60 (sessenta) meses e em razão do preenchimento de condições objetivas determinadas (atividade econômica classificada no CNAE 56.11-2-01 e inscrição no Cadastur desde 2021, no caso das impetrantes).
Alegam que o relatório da Receita Federal que embasou o ADE nº 2/2025 baseou-se em mera projeção, e não em demonstração concreta e definitiva do esgotamento do teto de R$ 15 bilhões, além de somar indevidamente valores relativos a contribuintes com decisões judiciais precárias, ainda sem trânsito em julgado, o que teria inflado artificialmente o montante considerado.
Afirmam que o termo inicial da anterioridade anual (IRPJ) e nonagesimal (CSLL, PIS e COFINS) deveria ser a data de publicação do ADE/RFB nº 2/2025 (24/03/2025), e não a da audiência pública realizada em 12/03/2025, por ausência de previsão constitucional que autorize fixar o marco a partir de evento sem efeito normativo vinculante, nos termos do art. 150, III, "b" e "c", da Constituição.
Contrarrazões das impetrantes pugnando pelo desprovimento do recurso da União/FN ().
Contrarrazões da União/FN, manifestando-se pelo desprovimento da apelação das impetrantes ().
É o relatório.
VOTO
Conheço da remessa necessária e das apelações, eis que presentes os pressupostos de admissibilidade recursal.
Em linhas gerais, as impetrantes buscam por meio do presente mandado de segurança o reconhecimento de seu direito à manutenção da fruição da alíquota zero de PIS, COFINS, IRPJ e CSLL por 60 (sessenta) meses, nos termos da redação original do art. 4º da Lei nº 14.148/2021, afastando-se as alterações introduzidas pela Lei nº 14.859/2024. Subsidiariamente, pleiteiam o respeito à anterioridade nonagesimal para as contribuições e à anterioridade anual para o IRPJ, de forma que os efeitos do Ato Declaratório Executivo RFB nº 02/2025 somente possam ser produzidos após o decurso desses prazos.
O Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos – PERSE foi instituído pela Lei nº 14.148/2021 com o objetivo de implementar medidas emergenciais e temporárias voltadas ao setor de eventos, visando à compensação dos impactos econômicos resultantes das medidas de isolamento social e quarentena adotadas no enfrentamento da pandemia da Covid-19.
Nos termos da redação original do artigo 4º da Lei nº 14.148/2021, foi assegurado às pessoas jurídicas enquadradas no artigo 2º da referida norma o benefício fiscal de alíquota zero para o IRPJ, a CSLL, o PIS e a COFINS, pelo prazo de 60 (sessenta) meses, contados do início da produção de efeitos da Lei.
Posteriormente, em 23 de maio de 2024, foi publicada a Lei nº 14.859/2024, a qual promoveu relevantes alterações na Lei nº 14.148/2021, destacando-se, entre elas, a inclusão do art. 4º-A. Referido dispositivo passou a estabelecer teto máximo para a renúncia fiscal decorrente do PERSE, fixado no montante global de R$ 15 bilhões. O controle e o acompanhamento do atingimento desse limite foram atribuídos à Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil, mediante a elaboração e a divulgação de relatórios bimestrais específicos.
De acordo com o disposto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, incluído pela Lei nº 14.859/2024, o benefício fiscal seria automaticamente extinto a partir do mês subsequente àquele em que o Poder Executivo comprovar, em audiência pública realizada no âmbito do Congresso Nacional, que o custo fiscal acumulado alcançou o limite máximo previamente estabelecido.
Em cumprimento a essa determinação legal, a Secretaria Especial da RFB editou o Ato Declaratório Executivo RFB nº 2, publicado em 24 de março de 2025, por meio do qual tornou pública a comprovação do atingimento do teto previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, incluído pela Lei nº 14.859/2024, conforme demonstração apresentada em audiência pública no Congresso Nacional. Diante disso, a partir de abril de 2025, extinguiu-se o benefício fiscal concedido no âmbito do PERSE, passando os contribuintes contemplados a se submeter novamente à cobrança integral dos tributos objeto da desoneração fiscal.
Observa-se que a extinção da renúncia fiscal do PERSE foi regularmente prevista pela Lei nº 14.859/2024, que fixou como termo final o mês subsequente ao atingimento do limite de custo fiscal de R$ 15 bilhões.
Esse limite foi alcançado em março de 2025, comunicado pela Receita Federal em audiência pública e por meio do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, ato de natureza meramente declaratória, sem criar ou suprimir direitos.
Inicialmente, cumpre destacar que não há direito adquirido à desoneração fiscal, a qual é concedida por liberalidade do Poder Legislativo.
Nesse sentido, o art. 178 do CTN dispõe que "a isenção, salvo se concedida por prazo certo e em função de determinadas condições, pode ser revogada ou modificada por lei, a qualquer tempo, observado o disposto no inciso III do art. 104."
Vale dizer, o benefício fiscal pode ser revogado a qualquer tempo, exceto se concedido por prazo determinado e de forma condicional.
Feitas essas considerações, reputo que a fruição pelos contribuintes do benefício de alíquota zero de PIS, COFINS, IRPJ e CSLL no âmbito do PERSE, justamente porque não condicionada a qualquer contraprestação por parte deles, configura hipótese de desoneração não onerosa. A simples circunstância de o contribuinte enquadrar-se em determinada atividade econômica não se qualifica como condição estabelecida no art. 178 do CTN, pois não impõe qualquer obrigação ou encargo, limitando-se apenas a identificar os beneficiários da desoneração.
Do mesmo modo, as exigências previstas na Instrução Normativa RFB nº 2.195/2024, a exemplo da adesão ao Domicílio Tributário Eletrônico – DTE, a regularidade cadastral perante o CNPJ e o Cadastur, a regularidade fiscal quanto aos tributos federais, a inexistência de débitos inscritos no CADIN, a inexistência de débitos de FGTS, não extrapolaram os limites legais, porquanto não consubstanciam condições propriamente ditas. Tais exigências não implicam a assunção de qualquer ônus específico pelo contribuinte, destinando-se a assegurar que o benefício fiscal seja usufruído exclusivamente por contribuintes em situação regular.
Por esse motivo, o benefício de alíquota zero pode ser validamente reduzido ou suprimido por lei, a qualquer tempo, sem que se possa cogitar de direito adquirido à sua manutenção, ou de ofensa ao art. 178 do CTN, à Súmula 544/STF, à segurança jurídica, à boa-fé objetiva e à proteção da confiança legítima em razão do estabelecimento do teto máximo de R$ 15 bilhões em desoneração fiscal previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, incluído pela Lei nº 14.859/2024.
A respeito da natureza não onerosa do PERSE, cito os seguintes precedentes:
DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL. PROGRAMA EMERGENCIAL DE RETOMADA DO SETOR DE EVENTOS (PERSE). INSTRUÇÃO NORMATIVA RFB Nº 2.195/2024. EXIGÊNCIAS DE HABILITAÇÃO. LIMITES DO PODER REGULAMENTAR. LEGALIDADE E CONSTITUCIONALIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
I. Caso em exame
1. Apelação interposta em face da sentença em que o juízo de origem julgou improcedente o pedido de reconhecimento do direito da Impetrante à habilitação ao PERSE independentemente do cumprimento das exigências previstas na Instrução Normativa RFB nº 2.195/2024.
II. Questões em discussão
2. As questões em discussão consistem em definir se (i) a Instrução Normativa RFB nº 2.195/2024, ao estabelecer requisitos para a habilitação ao PERSE, extrapolou os limites da Lei nº 14.148/2021, violando os princípios da legalidade, da isonomia tributária e da livre concorrência; e (ii) a alteração das condições para fruição do PERSE viola o art. 178 do CTN.
III. Razões de decidir
3. O art. 4º-B da Lei nº 14.148/2021 condiciona expressamente a fruição do benefício fiscal à habilitação prévia junto à Receita Federal, autorizando a regulamentação por ato do órgão competente.
4. O art. 7º, IV, da Instrução Normativa RFB nº 2.195/2024 apenas consolida regras preexistentes às quais os beneficiários já se encontravam legalmente submetidos, motivo pelo qual não viola o princípio da legalidade.
5. A condição que impede a revogação, a qualquer tempo, do benefício fiscal concedido a prazo certo (art. 178 do CTN e súmula 544 do STF) é apenas aquela cujo cumprimento limite ou condicione a atuação do contribuinte (STJ, REsp nº 1.941.121/PE, Primeira Turma, relatora Ministra Regina Helena Costa, DJe 09/08/2021), o que não é o caso do preenchimento dos requisitos anteriores para a fruição dos benefícios fiscais do PERSE.
6. As exigências questionadas também não violam os princípios da isonomia ou da livre concorrência. O contribuinte inadimplente ou que tenha sido penalizado pela prática de atos lesivos à administração pública não está na mesma situação jurídica daquele que cumpriu os seus encargos e manteve atuação regular, como já decidi o STF em caso análogo (Tema 363 da Repercussão Geral).
7. Precedente: TRF2, Apelação Cível nº 5055017-24.2024.4.02.5101, 3ª Turma Especializada, Relatora Desembargadora Federal Claudia Neiva, j. 01/07/2025.
IV. Dispositivo
8. Recurso desprovido.
(TRF-2, AC 5058024-24.2024.4.02.5101, Rel. Des. Fed. Letícia de Santis Mello, Terceira Turma Especializada, julgado em 12/11/2025) (g.n.)
AGRAVO INTERNO CONTRA DECISÃO MONOCRÁTICA– HIPÓTESE DE APLICAÇÃO DO ARTIGO 932 DO CPC – MANDADO DE SEGURANÇA – BENEFÍCIOS TRIBUTÁRIOS PREVISTOS NO PROGRAMA EMERGENCIAL DE RETOMADA DO SETOR DE EVENTOS - PERSE - LEI Nº 14.148/2021 - MP Nº 1.202/2023 - POSSIBILIDADE DE REVOGAÇÃO DOS BENEFÍCIOS FISCAIS- AGRAVO INTERNO IMPROVIDO.
1. O mandado de segurança é meio processual destinado à proteção de direito dito líquido e certo da parte impetrante, aferível de imediato.
2. Dos termos da Lei nº 14.148/2021, extrai-se que, muito embora o benefício fiscal do PERSE tenha sido concedido por prazo determinado, não houve a imposição de condição onerosa ao contribuinte.
3. A condição onerosa mencionada pelo CTN, a qual ensejaria a irrevogabilidade do benefício, relaciona-se à contrapartida por parte contribuinte. Entretanto, a norma instituidora do PERSE previu como requisito para a obtenção da isenção o desempenho de determinadas atividades no setor de eventos, o que não se confunde com a imposição de ônus para as partes.
4. Observa-se da leitura dos termos da Medida Provisória impugnada a observância ao princípio da anterioridade.
5.Agravo interno improvido.
(TRF-3, AC 5007142-41.2024.4.03.6100, Sexta Turma, Rel. Min. Des. Fed. Mairan Gonçalves Maia Júnior, julgado em 06/03/2025)
"TRIBUTÁRIO. PROGRAMA ESPECIAL DE RETOMADA DO SETOR DE EVENTOS - PERSE. REVOGAÇÃO.
1. O PERSE consubstancia desoneração legítima, fundada em razões sociais e econômicas, atreladas às dificuldades financeiras enfrentadas pelo setor do turismo no período da pandemia da COVID-19. Por não exigir contrapartidas, não constitui isenção onerosa, insuscetível de revogação a qualquer tempo por força do princípio da segurança jurídica e da interpretação a contrario sensu do art. 178 do Código Tributário Nacional.
2. Aplica-se-lhe, portanto, a regra da revogabilidade a qualquer tempo das isenções, consagrada diretamente por este dispositivo da codificação tributária".
(TRF-4, AC 5055994-13.2023.4.04.7100, Primeira Turma, Relator Juiz Federal Convocado Paulo Paim da Silva, julgado em 18/12/2024)
"AGRAVO DE INSTRUMENTO. MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGADO DIREITO DE USUFRUIR DO PERSE. PORTARIA ME Nº 7.163, DE 2021. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.147, DE 2022. INSTRUÇÃO NORMATIVA RFB Nº 2.144, DE 2022. AUSÊNCIA DE PRÉVIA ANÁLISE DA ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA. DUVIDOSA ADMISSIBILIDADE DO MANDADO DE SEGURANÇA. INEXISTÊNCIA DE DIREITO ADQUIRIDO A BENEFÍCIO FISCAL, QUE NÃO SE TRATA ADEMAIS DE ISENÇÃO ONEROSA. COMPATIBILIDADE DA INSTRUÇÃO NORMATIVA RFB Nº 2.114, DE 2022, COM A LEI Nº 14.148, DE 2021. RELEVÂNCIA DA FUNDAMENTAÇÃO. INEXISTÊNCIA. LIMINAR INDEVIDA.
(TRF4, AG 5014392-02.2023.4.04.0000, Segunda Turma, Relator Des. Fed. Rômulo Pizzolatti, julgado em 18/07/2023)
"DIREITO TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO CÍVEL EM MANDADO DE SEGURANÇA. PERSE. ALÍQUOTA ZERO. EXTINÇÃO DE BENEFÍCIO FISCAL. RECURSO DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME:
1. Apelação cível interposta contra sentença que denegou a segurança em mandado de segurança impetrado para garantir a manutenção da alíquota zero de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS do Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), afastando os efeitos da Lei nº 14.859/2024 e do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:
2. Há duas questões em discussão: (i) a aplicabilidade do art. 178 do CTN ao benefício fiscal do PERSE; (ii) a ocorrência de violação aos princípios da segurança jurídica e da anterioridade tributária (anual e nonagesimal) pela Lei nº 14.859/2024 e pelo Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025.
III. RAZÕES DE DECIDIR:
3. O benefício fiscal de alíquota zero instituído pela Lei nº 14.148/2021 não se qualifica como isenção onerosa, pois, a despeito de ter sido concedido por prazo determinado, não impôs o cumprimento de contrapartidas pelo contribuinte, tornando inaplicável o disposto no art. 178 do CTN.
4. Não se identifica violação à anterioridade anual e nonagesimal, pois a extinção do benefício fiscal foi determinada pela Lei nº 14.859/2024, a partir do mês subsequente à demonstração do atingimento do custo fiscal de R$ 15 bilhões.
5. O Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025 apenas tornou pública a demonstração do implemento da condição prevista na Lei nº 14.859/2024, não revogando o benefício e, portanto, não servindo como critério para a contagem dos prazos de anterioridade.
6. A revogação do benefício fiscal já era conhecida desde a publicação da Lei nº 14.859/2024 em 23/05/2024, e o gradual alcance do limite podia ser acompanhado pelos relatórios bimestrais da RFB.
7. A adoção de uma condição em vez de termo certo para a cessação do benefício fiscal não altera a forma de contagem dos prazos, devendo ser cotejadas a data de publicação da lei e a data do início de seus efeitos.
8. Considerando a publicação da Lei nº 14.859/2024 em 23/05/2024, a cessação do benefício fiscal a partir de 04/2025 não consubstancia violação à anterioridade anual nem à anterioridade nonagesimal.
IV. DISPOSITIVO E TESE:
9. Recurso desprovido.
Tese de julgamento: 10. O benefício fiscal de alíquota zero do PERSE não se configura como isenção onerosa, sendo inaplicável o art. 178 do CTN. A extinção do benefício por lei, condicionada ao atingimento de um custo fiscal e com publicidade prévia, não viola os princípios da anterioridade tributária. ___________Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 150, inc. III, al. b; CTN, art. 178; CPC, art. 487, inc. I; Lei nº 14.148/2021, arts. 1º, 2º e 4º; Lei nº 14.859/2024, art. 4º-A; Portaria ME nº 7.163/2021; Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025.Jurisprudência relevante citada: Não há".
(TRF4, AC 5019520-72.2025.4.04.7100, 2ª Turma, Relatora MARIA DE FÁTIMA FREITAS LABARRÈRE, julgado em 17/10/2025)
Por outro lado, no que se refere à observância aos princípios da proteção da confiança legítima, bem como da anterioridade anual e nonagesimal, como se observa do art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, a extinção do benefício no momento do atingimento do teto máximo de desoneração fiscal deve se considerar a partir da data de vigência da norma, cuja publicação ocorreu em 23 de maio de 2024, e não do Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, o qual se limitou a conferir publicidade ao alcance do referido limite, sem inovar no ordenamento jurídico.
Os princípios da anterioridade anual e nonagesimal visam assegurar segurança jurídica e previsibilidade da carga tributária, impedindo que o contribuinte seja surpreendido por majoração súbita de encargos fiscais, sem qualquer possibilidade de planejamento.
No caso do benefício de alíquota zero do PERSE, desde a edição do art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, incluído pela Lei nº 14.859/2024, já era possível aos contribuintes estimar, com razoável grau de segurança e previsibilidade, o momento de exaurimento do benefício.
Com efeito, nos termos da referida norma, o atingimento do teto global de renúncia fiscal passaria a ser monitorado de forma contínua e transparente pela divulgação dos relatórios bimestrais pela Secretaria Especial da RFB, nos quais se evidenciava a evolução do custo fiscal acumulado do PERSE ao longo dos meses.
Verifica-se que, até o atingimento do teto, foram divulgados dois relatórios: o primeiro, em janeiro de 2025, com base em dados extraídos da Declaração de Incentivos, Renúncias, Benefícios e Imunidades de Natureza Tributária (Dirbi), referentes às declarações dos meses de abril a outubro de 2024, apurou o montante de R$ 7,1 bilhões em desoneração fiscal; o segundo, divulgado em março de 2025, relativo aos períodos de apuração de abril de 2024 a fevereiro de 2025, demonstrou o atingimento do limite de R$ 15 bilhões previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, com a consequente extinção do benefício fiscal para os fatos geradores ocorridos a partir de abril de 2025.
Embora a periodicidade bimestral prevista para a divulgação desses relatórios não tenha sido observada, tal circunstância, por si só, não possui o condão de descaracterizar a previsibilidade do mecanismo legal de extinção do benefício nem de configurar afronta aos princípios da proteção da confiança legítima ou das anterioridades. Nesse contexto, a divulgação do primeiro relatório, em janeiro de 2025, já evidenciava que o custo fiscal acumulado havia alcançado aproximadamente metade do teto legal, permitindo aos contribuintes antever, com razoável margem de segurança, a proximidade do esgotamento do benefício.
Portanto, não há que se falar que a extinção do benefício teria sido abrupta e imprevisível, tendo sido previamente estabelecida em lei, cuja aplicação observou critérios amplamente divulgados e conhecidos pelos beneficiários do PERSE desde a vigência do art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021.
Nesse sentido, cito também:
DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRAMA EMERGENCIAL DE RETOMADA DO SETOR DE EVENTOS – PERSE. EXTINÇÃO DO BENEFÍCIO FISCAL PELO ESGOTAMENTO DO TETO DE R$ 15 BILHÕES FIXADO NA LEI Nº 14.859/2024. LEGALIDADE DO ATO DECLARATÓRIO EXECUTIVO RFB Nº 2/2025, DE NATUREZA MERAMENTE DECLARATÓRIA. BENEFÍCIO UNILATERAL. INAPLICABILIDADE DO ART. 178 DO CTN E DA SÚMULA 544/STF. ANTERIORIDADE ANUAL E NONAGESIMAL OBSERVADA. APELAÇÃO DESPROVIDA.
I. CASO EM EXAME
1. Mandado de segurança em que a impetrante, empresa do setor de eventos, pleiteia o reconhecimento do direito líquido e certo de usufruir do benefício fiscal do PERSE (redução a zero das alíquotas de PIS, Cofins, CSLL e IRPJ) até março de 2027, conforme redação originária da Lei nº 14.148/2021, ou, subsidiariamente, fossem observados os princípios da anterioridade anual e geral. Requereu ainda a compensação dos valores recolhidos indevidamente. Sentença denegou a segurança, sendo interposta apelação.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se a extinção antecipada do PERSE pelo atingimento do teto fiscal previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, incluído pela Lei nº 14.859/2024 e declarado no ADE RFB nº 2/2025, configura revogação ilícita de benefício concedido por prazo certo, em afronta ao art. 178 do CTN e à Súmula 544/STF; (ii) verificar a possibilidade da impetrante continuar com os benefícios do PERSE, mesmo após a edição do Ato RFB nº 2/25.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. O PERSE constitui benefício fiscal extraordinário, unilateral e sem contrapartida do contribuinte, destinado à recuperação do setor de eventos, não configurando isenção onerosa.
4. A Lei nº 14.859/2024 alterou a disciplina da Lei nº 14.148/2021, fixando teto de R$ 15 bilhões para o custo fiscal e estabelecendo a extinção da alíquota zero a partir do mês subsequente ao atingimento desse limite.
5. O Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025 possui natureza meramente declaratória, limitando-se a reconhecer a ocorrência do termo legal previamente estabelecido, com base em dados oficiais e em audiência pública realizada no Congresso Nacional, não inovando no ordenamento jurídico.
6. O art. 178 do CTN e a Súmula 544 do STF não se aplicam, pois a proteção ali prevista alcança apenas isenções onerosas, enquanto o PERSE é benefício unilateral.
7. A anterioridade tributária foi respeitada, pois a Lei nº 14.859/2024 foi publicada em maio de 2024, com efeitos apenas em abril de 2025, assegurando tanto a anterioridade anual quanto a nonagesimal.
8. A jurisprudência consolidada dos TRFs confirma que não há violação ao princípio da segurança jurídica nem direito adquirido à continuidade do benefício após o exaurimento do limite fiscal.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Apelação conhecida e desprovida.
Tese de julgamento:
1. O benefício fiscal do PERSE tem natureza unilateral, não gera direito adquirido e pode ser extinto com o atingimento do teto fiscal previsto em lei.
2. O Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025 é ato meramente declaratório, sem caráter revogatório.
3. O art. 178 do CTN e a Súmula 544/STF não se aplicam ao PERSE, por não se tratar de isenção onerosa.
4. A anterioridade anual e nonagesimal foi respeitada pela Lei nº 14.859/2024.
(TRF-2, AC 5038096-53.2025.4.02.5101, Rel. Des. Fed. Paulo Leite, Terceira Turma Especializada, julgado em 12/11/2025)
AGRAVO DE INSTRUMENTO – MANDADO DE SEGURANÇA COLETIVO – PERSE - LEI Nº 14.148/2021 - POSSIBILIDADE DE REVOGAÇÃO DOS BENEFÍCIOS FISCAIS - TETO DE GASTOS - ANTERIORIDADES ANUAL E NONAGESIMAL - AUSÊNCIA DE ELEMENTOS PARA O DEFERIMENTO DA MEDIDA PLEITEADA - RECURSO NÃO PROVIDO.
1 - O mandado de segurança é meio processual destinado à proteção de direito dito líquido e certo da parte impetrante, aferível de imediato.
2 - A leitura dos termos da Lei nº 14 .148/2021 revela que, muito embora o benefício fiscal do PERSE tenha sido concedido por prazo determinado, não houve a imposição de condição onerosa ao contribuinte. Nesse ponto, entende-se que a condição mencionada pelo CTN, a qual ensejaria a irrevogabilidade do benefício, relaciona-se à contrapartida por parte contribuinte. Entretanto, a norma instituidora do PERSE previu como requisito para a obtenção da isenção o desempenho de determinadas atividades no setor de eventos, o que não se confunde com a imposição de ônus para as partes.
3 - Sob outro enfoque, o Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/25 apenas tornou "pública a demonstração do atingimento do limite previsto no art . 4º-A da Lei nº 14.148, de 3 de maio de 2021, realizada em audiência pública no Congresso Nacional, no dia 12 de março de 2025, com a consequente extinção do benefício fiscal a partir do mês de abril de 2025".
4 - Conforme se observa dos autos, a Lei 14.859/2024 estabeleceu teto de gastos no valor de 15 bilhões para encerramento do programa . Referida previsão trata-se de condição resolutiva e, como tal, condicionada a evento futuro e incerto. Ocorre que a supracitada Lei foi publicada em 22/05/2024, fato que por si só já afastaria alegação de violação da anterioridade anual e da anterioridade nonagesimal.
5 - Além disso, não se vislumbra violação à segurança jurídica no encerramento do benefício fiscal em razão do atingimento do teto de gastos, tendo em vista que a previsibilidade de sua ocorrência era informada pela Receita Federal do Brasil, por meio do Relatório Bimestral de Acompanhamento do PERSE, além da realização periódica de reuniões entre a RFB e os setores envolvidos. 6 - Agravo de instrumento não provido .
(TRF-3 - AI: 50108970620254030000, Relator.: Desembargador Federal MAIRAN GONCALVES MAIA JUNIOR, Data de Julgamento: 30/07/2025, 6ª Turma, Data de Publicação: 01/08/2025)
DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRAMA EMERGENCIAL DE RETOMADA DO SETOR DE EVENTOS (PERSE). EXTINÇÃO ANTECIPADA. ANTERIORIDADE TRIBUTÁRIA. APELAÇÃO DESPROVIDA.
I. CASO EM EXAME:
1. Mandado de segurança impetrado por empresa do setor de eventos para garantir a manutenção do benefício fiscal do Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos (PERSE), com redução a zero das alíquotas de IRPJ, CSLL, PIS e COFINS, pelo prazo de 60 meses originalmente estabelecido pela Lei nº 14.148/2021. A impetrante contesta a extinção antecipada do benefício em abril de 2025, decorrente do atingimento do teto de R$ 15 bilhões previsto na Lei nº 14.859/2024. A sentença denegou a segurança, e a impetrante interpôs apelação.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO:
2. Há três questões em discussão: (i) a natureza jurídica do benefício fiscal do PERSE e sua equiparação a isenção onerosa para fins de aplicação do art. 178 do CTN e da Súmula 544 do STF; (ii) a observância dos princípios da anterioridade tributária, segurança jurídica e proteção da confiança na extinção antecipada do benefício; e (iii) a validade da metodologia de cálculo do limite de R$ 15 bilhões pela Receita Federal.
III. RAZÕES DE DECIDIR:
3. O benefício fiscal do PERSE, que consiste na redução a zero das alíquotas de IRPJ, CSLL, COFINS e PIS, não se enquadra como isenção onerosa concedida por prazo certo, conforme o art. 178 do CTN e a Súmula 544 do STF. Isso porque a alíquota zero e a isenção são institutos jurídicos distintos, e o PERSE não exigiu contrapartidas específicas dos contribuintes, mas apenas pressupostos fáticos relacionados à pandemia e ao setor de eventos.
4. Não houve violação aos princípios da anterioridade tributária, segurança jurídica e proteção da confiança. A supressão da renúncia fiscal do PERSE foi estabelecida pela Lei nº 14.859/2024, publicada em 22/05/2024, que previu a extinção do benefício a termo, ou seja, a partir do mês subsequente ao atingimento do limite de R$ 15 bilhões. Como os efeitos do aumento indireto da carga tributária se deram a partir de 01/04/2025, as anterioridades nonagesimal e de exercício foram observadas, conforme o Tema nº 1.383 do STF. O Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025 teve caráter meramente declaratório da ocorrência do termo, sem gerar surpresa aos contribuintes.
5. A metodologia de cálculo do limite de R$ 15 bilhões utilizada pela Receita Federal é válida, baseando-se em dados confiáveis e em modelo preditivo. A lei não proibiu a inclusão de valores decorrentes de ações judiciais no cômputo do custo fiscal, e o esgotamento do limite é um óbice insuperável à permanência do programa, uma vez que não há direito adquirido a benefício fiscal e a definição de políticas fiscais é discricionária do legislador.
IV. DISPOSITIVO E TESE:
6. Recurso desprovido.
Tese de julgamento: 7. O benefício fiscal do PERSE, que consiste na redução a zero de alíquotas, não configura isenção onerosa para fins do art. 178 do CTN e Súmula 544 do STF, sendo sua extinção a termo válida se observados os princípios da anterioridade tributária. ___________Dispositivos relevantes citados: CF/1988, art. 5º, caput, e inc. XXXVI; CTN, art. 178; LINDB, art. 6º; Lei nº 12.016/2009, art. 25; Lei nº 14.148/2021, art. 4º, § 11; Lei nº 14.859/2024, art. 4º-A; CPC, art. 487, inc. I.Jurisprudência relevante citada: STF, Súmula 544; STF, Tema nº 1.383 (Repercussão Geral); TRF4, ApRemNec 5054649-12.2023.4.04.7100, Rel. Andrei Pitten Velloso, 1ª Turma, j. 26.02.2025.
(TRF4, AC 5003430-65.2025.4.04.7107, 2ª Turma, Relatora MARIA DE FÁTIMA FREITAS LABARRÈRE, julgado em 17/10/2025)
Cumpre destacar que, após a divulgação do ADE RFB nº 2/2025, sobreveio a publicação da Nota Cocad/Suara/RFB nº 182, de 24 de junho de 20251, acompanhada do Relatório de Acompanhamento do Programa Emergencial de Retomada do Setor de Eventos, trazendo dados atualizados, extraídos da Dirbi, acerca do montante da renúncia tributária relativa às pessoas jurídicas habilitadas no PERSE, evidenciando que o custo fiscal acumulado efetivamente atingiu o limite de R$ 15 bilhões estabelecido em lei, em março de 2025.
Consta do referido Relatório que, após o encerramento do prazo de entrega referente à competência março/2025, considerando-se exclusivamente as pessoas jurídicas habilitadas, apurou-se renúncia tributária total de R$ 15.685.971.876,09 (quinze bilhões, seiscentos e oitenta e cinco milhões, novecentos e setenta e um mil, oitocentos e setenta e seis reais e nove centavos), correspondente a 105% do limite legal. Ou seja, o limite de R$ 15 bilhões foi ultrapassado na competência março/2025, conforme evolução acumulada demonstrada no relatório, partindo de R$ 566 milhões em abril/2024 e atingindo R$ 15,69 bilhões em março/2025.
Ressaltou-se, ainda, que além dos R$ 15,69 bilhões apurados no cenário conservador, subsistem valores potenciais adicionais não computados no limite, a saber: (i) R$ 435 milhões relativos a requerimentos de habilitação ainda em análise; (ii) R$ 1,157 bilhão declarado por contribuintes com habilitação indeferida, passível de reversão por via judicial; (iii) R$ 272 milhões referentes a IRPJ e CSLL de empresas tributadas pelo lucro real ou arbitrado, relativos ao período de janeiro a março de 2025; (iv) renúncia potencial de 1.281 empresas habilitadas que permanecem omissas na declaração; e (v) impacto futuro indeterminado decorrente de decisões judiciais que asseguram a continuidade da fruição do benefício tributário em períodos subsequentes.
Assim, longe de se tratar de estimativas desprovidas de lastro empírico, a ADE RFB nº 2/2025 amparou-se em dados concretos, apenas adotando metodologia prospectiva para evitar que fatores ainda não integralmente efetivados, porém objetivamente identificados, conduzissem a um excesso ainda maior de renúncia fiscal. Por esse motivo, houve efetiva comprovação material do atingimento do teto previsto no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021, devidamente demonstrado no Relatório de Acompanhamento do PERSE publicado em junho de 2025.
Á luz dos fundamentos expostos, reputo inexistente o direito líquido e certo perseguido pelas impetrantes, devendo ser reformada a sentença para denegar a segurança vindicada.
Diante do exposto, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO à apelação das impetrantes e de CONHECER E DAR PROVIMENTO à remessa necessária e à apelação da União/FN para, reformando a sentença, denegar a segurança.
Documento eletrônico assinado por CLAUDIA NEIVA, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002950390v7 e do código CRC cdc2907a.
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Signatário (a): CLAUDIA NEIVA
Data e Hora: 20/07/2026, às 11:49:16