Apelação/Remessa Necessária Nº 5026232-95.2023.4.02.5001/ES
RELATORA: Juíza Federal SANDRA MEIRIM CHALU BARBOSA DE CAMPOS
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e apelação interposta pela UNIÃO contra sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal de Vitória/SJES, nos autos do mandado de segurança nº 5026232-95.2023.4.02.5001/ES, impetrado com o objetivo de viabilizar a liberação de mercadorias importadas mediante prestação de garantia.
Consta dos autos que a parte impetrante formulou, na petição inicial, pedido para: (i) obter a liberação das mercadorias importadas, vinculadas às Declarações de Importação nº 22/2111440-9, 22/2111516-2, 22/2161584-0 e 22/2376733-7, mediante oferecimento de garantia com base no valor da transação, a ser depositada em juízo, com determinação para que a autoridade impetrada realizasse o desembaraço aduaneiro no prazo de 24 horas; ou, subsidiariamente, (ii) que a garantia fosse arbitrada com base no menor valor encontrado para mercadorias idênticas ou similares, conforme critérios da IN RFB nº 2090/2022, com subsequente liberação das mercadorias no prazo de 48 horas.
A impetrante sustentou, em síntese, a possibilidade de liberação das mercadorias mediante garantia mesmo após a lavratura de auto de infração; a impossibilidade de arbitramento do valor das mercadorias com base no art. 88, I, da Medida Provisória nº 2.158-35/2001 sem demonstração concreta de fraude, sonegação ou conluio; e, ainda, a inobservância, pela autoridade fiscal, das regras previstas na IN RFB nº 2090/2022 quanto à metodologia de apuração do valor de mercadorias idênticas ou similares.
Sobreveio sentença que concedeu a segurança para: “1. DECLARAR a ilegalidade do arbitramento dos valores das mercadorias no procedimento fiscal nº 13032.931339/2022-48, tão-somente no que tange ao valor fixado da garantia para fins de liberação das mercadorias no curso do processo administrativo; 2. AUTORIZAR o oferecimento de garantia pela Impetrante com base no valor da TRANSAÇÃO, a ser depositada no bojo do procedimento fiscal nº 13032.931339/2022-48, no qual já havia sido deferido pela autoridade impetrada, observados todos os procedimentos administrativos para a realização de depósito determinados pela RFB; 3. DETERMINAR que, comprovado no procedimento fiscal o depósito das quantias a título de garantia, a autoridade impetrada realize, no prazo de 03 (três) dias corridos, os procedimentos necessários para o desembaraço aduaneiro, desde que não haja outros impedimentos para tanto que ultrapassem a questão da apresentação de garantia no valor da transação.”
O juízo de origem reconheceu, inicialmente, a possibilidade de apresentação de garantia para liberação das mercadorias mesmo após a lavratura do auto de infração, especialmente diante das peculiaridades do caso concreto, em que já havia, no âmbito administrativo, deferimento anterior para tal medida, não concretizado em razão de divergências quanto ao valor da garantia.
No mérito, o magistrado entendeu que, ainda que se admitisse a aplicação do art. 88, I, da Medida Provisória nº 2.158-35/2001, o procedimento de arbitramento realizado pela autoridade aduaneira não observou os critérios legais e regulamentares pertinentes, notadamente aqueles previstos no Acordo de Valoração Aduaneira (AVA/GATT). Destacou que a autoridade fiscal não apresentou fundamentação suficiente quanto à identificação de mercadorias idênticas ou similares, tampouco detalhou adequadamente os parâmetros utilizados na pesquisa de preços, como características físicas, qualidade, reputação comercial, quantidade negociada e demais elementos relevantes.
Ressaltou, ainda, a ausência de informações completas acerca das Declarações de Importação utilizadas como paradigma, bem como a falta de comprovação de que tais operações haviam sido devidamente auditadas ou que refletiam condições comparáveis às das mercadorias da impetrante. Diante disso, concluiu pela ilegalidade do arbitramento realizado para fins de fixação da garantia.
Assim, julgou procedente o pedido para: (i) declarar a ilegalidade do arbitramento do valor das mercadorias no procedimento fiscal, exclusivamente quanto à fixação da garantia; (ii) autorizar o oferecimento de garantia com base no valor da transação; e (iii) determinar à autoridade impetrada que promovesse o desembaraço aduaneiro no prazo de três dias, após a comprovação do depósito.
Irresignada, a UNIÃO interpôs apelação (Evento 59). Em suas razões recursais, requer, preliminarmente, a concessão de efeito suspensivo ao recurso, ao argumento de risco de lesão grave e de difícil reparação, destacando a existência de auto de infração que imputou à impetrante duas infrações autônomas passíveis de pena de perdimento: interposição fraudulenta e subfaturamento.
Em sede preliminar, suscita a incompetência territorial do Juízo da 2ª Vara Federal de Vitória/ES, ao fundamento de que a autoridade coatora possui sede funcional em São Paulo, defendendo que, em mandado de segurança, deve prevalecer o foro da autoridade impetrada.
Sustenta, no mérito, que a ausência de apresentação de contratos e comprovantes de pagamento pela importadora reforça a presunção de irregularidade e justifica o arbitramento dos valores das mercadorias. Defende a legalidade do procedimento adotado, afirmando que os preços foram fixados com base em dados do sistema SISCOMEX, a partir de operações de importação de mercadorias idênticas ou similares.
Alega, ainda, a inadequação da utilização de dados do sistema COMEX-STAT para fixação de garantia, por se tratar de informações estatísticas médias, incapazes de refletir as especificidades das mercadorias. Argumenta, também, que não é possível fixar a garantia com base no menor valor, pois isso comprometeria a proteção do crédito tributário.
A UNIÃO sustenta, ademais, a inaplicabilidade da IN RFB nº 2090/2020 ao caso concreto, por entender que tal norma pressupõe operações regulares, o que não ocorreria na hipótese em análise. Reitera a inexistência de ilegalidade ou abuso de poder por parte da autoridade fiscal, afirmando tratar-se de atos vinculados.
Ao final, requer o provimento do recurso para reformar a sentença, com extinção do processo sem resolução do mérito ou, subsidiariamente, denegação da segurança.
Em contrarrazões (Evento 62), a parte impetrante pugna pelo desprovimento da apelação. No tocante à preliminar de incompetência, sustenta a aplicação do art. 109, §2º, da Constituição Federal aos mandados de segurança, conforme entendimento consolidado dos tribunais superiores, permitindo o ajuizamento da ação no foro de seu domicílio.
No mérito, argumenta que a apelação se limita à repetição das informações prestadas pela autoridade coatora, sem enfrentar os fundamentos da sentença. Afirma que o objeto do mandado de segurança restringe-se à legalidade do arbitramento do valor da garantia, não abrangendo a análise das supostas fraudes, matéria em discussão no processo administrativo.
Defende a ausência dos requisitos para concessão de efeito suspensivo, destacando que a garantia com base no valor da transação está devidamente comprovada por documentação idônea e que eventual diferença poderá ser posteriormente cobrada pela Administração.
Reitera a legalidade da sentença, afirmando que esta se encontra alinhada à jurisprudência e às normas aplicáveis, especialmente quanto à exigência de fundamentação adequada no procedimento de arbitramento.
O Parquet Federal opinou pelo provimento da remessa necessária e da apelação (Evento 8/TRF).
No Evento 16/TRF, a impetrante UNIGLOBAL COMÉRCIO EXTERIOR LTDA. suscitou a ocorrência de perda superveniente do objeto da presente demanda. Sustentou que, conforme narrado na petição inicial, as mercadorias importadas por meio das Declarações de Importação nºs 22/2111440-9, 22/2111516-2, 22/2161584-0 e 22/2376733-7 foram submetidas ao Procedimento de Fiscalização nº 13032.931339/2022-48, tendo sido inicialmente retidas pela autoridade aduaneira. Afirmou que, embora tenha sido deferida administrativamente a possibilidade de liberação mediante prestação de garantia, esta não foi efetivada em razão da controvérsia instaurada acerca da legalidade do valor arbitrado pela Receita Federal para sua constituição.
Relatou que, posteriormente, foi instaurado o procedimento administrativo de perdimento nº 15771.720704/2023-43, mas que a sentença proferida nestes autos acolheu sua pretensão e determinou a liberação das mercadorias mediante prestação de garantia calculada com base no valor da transação declarado pela importadora, decisão que foi efetivamente cumprida. Acrescentou que, diante do desembaraço das mercadorias, a própria Receita Federal reconheceu a perda do objeto do referido procedimento de perdimento, considerando, ainda, a lavratura de auto de infração para exigência de multa equivalente, formalizado no processo administrativo nº 15771.720777/2025-05, atualmente pendente de julgamento pela Delegacia de Julgamento da Receita Federal. Com fundamento nesses fatos, requereu o reconhecimento da perda superveniente do objeto da presente ação mandamental.
Em razão da referida alegação, foi proferido o despacho do Evento 21, determinando-se a intimação da UNIÃO (FAZENDA NACIONAL) para manifestação específica acerca da eventual perda de objeto da demanda.
Em resposta, a UNIÃO, na petição juntada no Evento 29/TRF, manifestou-se pelo regular prosseguimento do feito. Aduziu que permanece controvertida a questão relativa ao valor que deveria ter sido depositado pela impetrante para fins de constituição da garantia exigida no curso do procedimento fiscal, razão pela qual entende subsistir interesse processual e utilidade no julgamento da remessa necessária e da apelação.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Conheço da remessa necessária e da apelação da União, porque presentes os requisitos de admissibilidade.
Conforme relatado, cuida-se de remessa necessária e apelação cível interposta pela UNIÃO (FAZENDA NACIONAL) contra sentença que concedeu parcialmente a segurança para autorizar a liberação de mercadorias mediante garantia fixada com base no valor da transação declarado pela impetrante, afastando o arbitramento promovido pela autoridade aduaneira.
A impetrante noticia que as mercadorias foram liberadas em cumprimento à sentença, sobrevindo posteriormente o reconhecimento administrativo da perda do objeto do procedimento de perdimento, razão pela qual sustenta ter ocorrido a perda do objeto da presente demanda.
A alegação não merece acolhida.
É certo que a efetiva liberação das mercadorias representa a satisfação prática da tutela jurisdicional concedida em primeiro grau. Todavia, tal circunstância não conduz, por si só, à extinção do processo em sede recursal.
A controvérsia submetida ao Judiciário não se restringe ao ato material de desembaraço das mercadorias, mas envolve a definição da legalidade do critério utilizado pela Administração para arbitrar o valor da garantia exigida durante o procedimento fiscal.
Tanto é assim que a própria União, intimada a se manifestar, expressamente afirmou subsistir controvérsia acerca do valor que deveria ser depositado pela importadora, requerendo o regular prosseguimento do feito.
Além disso, a sentença produziu efeitos jurídicos concretos, reconhecendo a ilegalidade do arbitramento realizado pela fiscalização e autorizando a utilização de critério diverso para a prestação da garantia.
Desse modo, permanece presente o interesse recursal da União e o dever de reexame necessário da sentença concessiva da segurança.
Rejeito, portanto, a alegação de perda superveniente do objeto.
A União requer atribuição de efeito suspensivo à apelação, com fundamento no art. 1.012, §3º, do Código de Processo Civil, ao argumento de que a imediata produção de efeitos da sentença concessiva da segurança ensejaria risco de grave lesão à ordem administrativa e à economia pública.
A análise de tal pedido resta prejudicada, tendo em vista que a eficácia da sentença será prontamente substituída pelo acórdão ora proferido. Considerando que a conclusão deste voto conduzirá ao provimento da remessa necessária e da apelação, a segurança será denegada, o que, por via de consequência, retira de imediato a eficácia da decisão de primeiro grau e atende, no mérito, à pretensão suspensiva almejada.
Portanto, declaro prejudicado o pedido de efeito suspensivo.
A preliminar de incompetência absoluta suscitada pela UNIÃO – FAZENDA NACIONAL não merece acolhida.
Com efeito, a controvérsia cinge-se à definição do foro competente para o processamento e julgamento de mandado de segurança impetrado em face de autoridade federal, especificamente no que se refere à possibilidade de o impetrante eleger o foro de seu domicílio, ainda que diverso da sede funcional da autoridade apontada como coatora.
Historicamente, consolidou-se na jurisprudência o entendimento de que a competência, em sede de mandado de segurança, seria definida pela localização da autoridade coatora. Todavia, tal orientação restou superada a partir da interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal ao art. 109, §2º, da Constituição da República, no julgamento do RE 627.709 (Tema 374 da repercussão geral).
Naquela oportunidade, a Suprema Corte fixou a tese de que o referido dispositivo constitucional confere ao autor verdadeira faculdade de escolha do foro para o ajuizamento de demandas em face da União e de suas autarquias, com o objetivo de facilitar o acesso à justiça. Assim, não se limita a competência ao local da autoridade coatora, mas se admite a propositura da ação também: (i) no foro do domicílio do autor; (ii) no local do ato ou fato que deu origem à demanda; (iii) onde situada a coisa; ou (iv) no Distrito Federal.
Tal compreensão decorre de interpretação teleológica do art. 109, §2º, da Constituição Federal, que busca assegurar maior efetividade ao direito de ação, evitando impor ônus excessivo ao jurisdicionado, sobretudo diante da capilaridade da atuação administrativa federal em todo o território nacional.
O Superior Tribunal de Justiça, alinhando-se ao entendimento do Supremo Tribunal Federal, passou igualmente a reconhecer a legitimidade dessa escolha pelo autor, inclusive em sede de mandado de segurança, afastando qualquer limitação fundada exclusivamente na sede funcional da autoridade coatora.
Nesse sentido, vale conferir os seguintes julgados:
“PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO CONFLITO DE COMPETÊNCIA. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. APLICABILIDADE. MANDADO DE SEGURANÇA. IMPETRAÇÃO NO FORO DO DOMICÍLIO DO IMPETRANTE. ART. 109, §2º, DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA. POSSIBILIDADE. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA. APLICAÇÃO DE MULTA. ART. 1.021, § 4º, DO CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015. DESCABIMENTO.
I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. In casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.
II - A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reconhece a possibilidade de a ação de mandado de segurança ser impetrada no foro do domicílio do impetrante quando referente a ato de autoridade integrante da Administração Pública federal, ressalvada a hipótese de competência originária de Tribunais (1ª S., CC 151.353/DF, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, DJe de 05.03.2018).
III - Não apresentação de argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.
IV - Em regra, descabe a imposição da multa, prevista no art. 1.021, § 4º, do Código de Processo Civil de 2015, em razão do mero improvimento do Agravo Interno em votação unânime, sendo necessária a configuração da manifesta inadmissibilidade ou improcedência do recurso a autorizar sua aplicação, o que não ocorreu no caso.
V - Agravo Interno improvido.”
(AgRg no CC n. 167.534/DF, relatora Ministra Regina Helena Costa, Primeira Seção, julgado em 3/12/2019, DJe de 6/12/2019.)
“PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. ENUNCIADO ADMINISTRATIVO 3/STJ. PROCESSAMENTO E JULGAMENTO DE AÇÃO DE MANDADO DE SEGURANÇA. JUÍZO DO DOMICÍLIO DO IMPETRANTE. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
1. A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça reconhece a possibilidade de a ação de mandado de segurança ser impetrada no foro do domicílio do impetrante quando referente a ato de autoridade integrante da Administração Pública federal, ressalvada a hipótese de competência originária de Tribunais. Precedentes.
2. Conflito conhecido para reconhecer competência o juízo suscitado, da 7.ª Vara Cível de Ribeirão Preto, da Seção Judiciária de São Paulo.
(CC 151.353/DF, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 28/02/2018, DJe 05/03/2018)
“PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. MANDADO DE SEGURANÇA. CAUSAS CONTRA A UNIÃO. FORO DO DOMICÍLIO DO IMPETRANTE. OPÇÃO. ALTERAÇÃO JURISPRUDENCIAL.
1. Tendo em vista o entendimento do STF, o STJ reviu seu posicionamento anterior e, visando facilitar o acesso ao Poder Judiciário, estabeleceu que as causas contra a União poderão, de acordo com a opção do autor, ser ajuizadas perante os juízos indicados no art. 109, § 2º, da Constituição Federal.
2. Caberá, portanto, à parte impetrante escolher o foro em que irá propor a demanda, podendo ajuizá-la no foro de seu domicílio. Precedente: AgInt no CC 150269/AL, Relator Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA SEÇÃO, DJe 22/06/2017.
3. Agravo interno desprovido.”
(AgInt no CC 153.138/DF, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 13/12/2017, DJe 22/02/2018)
Nesse contexto, revela-se inequívoco que a competência, nas causas propostas contra a União, possui natureza concorrente entre os foros constitucionalmente previstos, cabendo ao autor exercer juízo de conveniência na sua escolha, não podendo o magistrado restringir tal prerrogativa.
No caso concreto, a impetrante optou por ajuizar a demanda na Seção Judiciária do Espírito Santo, local de sua sede, o que se enquadra perfeitamente na hipótese do foro do domicílio do autor, expressamente prevista no art. 109, §2º, da Constituição Federal.
Desse modo, não há falar em incompetência absoluta do Juízo da 2ª Vara Federal Cível de Vitória, porquanto a escolha do foro observou os parâmetros constitucionais aplicáveis, sendo plenamente válida e eficaz.
Diante disso, rejeito a preliminar de incompetência absoluta.
Passa-se ao mérito.
A controvérsia posta nos autos envolve dois aspectos centrais: (i) a possibilidade de liberação das mercadorias mediante caução após a aplicação da pena de perdimento; e (ii) a legalidade do arbitramento do valor das mercadorias para fins de fixação da garantia.
Examinando inicialmente a questão prejudicial — possibilidade de liberação das mercadorias —, verifica-se que a pretensão da impetrante não encontra amparo na legislação de regência.
A Instrução Normativa RFB nº 1.986/2020, ao disciplinar o Procedimento de Fiscalização de Combate às Fraudes Aduaneiras, admite, em seu art. 12, a liberação de mercadorias retidas mediante prestação de garantia, desde que ainda em curso o procedimento fiscal. Trata-se de medida de natureza cautelar, destinada a mitigar os efeitos da retenção provisória.
Entretanto, o §8º do mesmo dispositivo é categórico ao estabelecer que, após a ciência do Termo de Apreensão, as mercadorias não poderão ser desembaraçadas ou entregues, ainda que haja prestação de garantia.
Tal distinção é juridicamente relevante. Enquanto a retenção possui caráter provisório, a apreensão decorrente da aplicação da pena de perdimento decorre de decisão administrativa fundada, proferida após a observância do contraditório e da ampla defesa. A partir desse momento, não subsiste a possibilidade de reversão por meio de medida cautelar.
Compulsando os autos, verifica-se que a impetrante, embora tenha obtido o deferimento administrativo para a liberação mediante garantia no curso do procedimento de fiscalização, optou por não efetivar o depósito por discordar da valoração aduaneira realizada pela autoridade fiscal. Ocorre que, ao não exercer tal faculdade no tempo oportuno e após o devido rechaço de suas impugnações administrativas, sobreveio a lavratura do auto de infração e a aplicação da pena de perdimento.
Dessa forma, no caso concreto, é incontroverso que a impetrante, embora tenha requerido o arbitramento para fins de prestação de garantia, deixou de efetivá-la no prazo concedido, limitando-se a impugnar os valores fixados. Posteriormente, somente após a lavratura do auto de infração e aplicação da pena de perdimento, ajuizou o presente mandado de segurança, pretendendo a liberação das mercadorias.
Tal circunstância afasta, por completo, a incidência da hipótese permissiva de liberação mediante caução, pois já ultrapassado o momento procedimental em que tal faculdade poderia ser exercida.
A sentença, ao afastar a incidência do art. 12, §8º, da IN RFB nº 1.986/2020, incorreu em indevida flexibilização de norma expressa, criando hipótese não prevista no ordenamento. A aplicação do §8º do art. 12 da IN RFB nº 1.986/2020 é cogente: uma vez cientificado o importador do Termo de Apreensão, as mercadorias não serão desembaraçadas ou entregues, ainda que garantia já tenha sido prestada ou, como no caso, meramente facultada. A decisão de primeiro grau equivocadamente fundamentou que o deferimento prévio da garantia manteria vivo o direito à liberação, ignorando que a inércia da impetrante em aceitar os valores arbitrados permitiu o prosseguimento do rito punitivo até a perda da propriedade em favor da União.
Também não socorre a impetrante a jurisprudência que admite a liberação de mercadorias mediante garantia, porquanto tais precedentes se referem a situações em que a retenção ainda subsistia, não havendo decisão definitiva no âmbito administrativo.
A propósito do tema, vale conferir os seguintes julgados:
"AGRAVO DE INSTRUMENTO. TUTELA DE URGÊNCIA. PROCEDIMENTO FISCAL DE IMPORTAÇÃO. OFERECIMENTO DE CAUÇÃO. IMPOSSIBILIDADE DE LIBERAÇÃO PROVISÓRIA DAS MERCADORIAS PELO JUDICIÁRIO QUANDO JÁ IMPOSTA PENA DEFINITIVA DE PERDIMENTO. RECURSO DESPROVIDO.
1. Trata-se de agravo de instrumento visando à reforma do decisum proferido pelo Juízo da 32ª Vara Federal do Rio de Janeiro/RJ, nos autos do Processo n.º 5033230-46.2018.4.02.5101, que indeferiu o pedido de tutela provisória de urgência, formulado pela empresa agravante.
2. Nos termos dos arts. 300 e seguintes do Novo Código de Processo Civil, a tutela provisória de urgência pode ter natureza cautelar ou antecipatória. A tutela antecipada tem por objetivo evitar a lesão ao próprio direito material em razão da demora para a prolação da sentença (perigo de morosidade). O objetivo da tutela antecipada é, justamente, antecipar o provimento final postulado, distribuindo de forma mais equânime o ônus decorrente do passar do tempo entre as partes. O caráter satisfativo é da natureza da tutela antecipada e nenhuma ilegalidade existe quanto a isso.
3. Nesse contexto, a concessão da tutela provisória de urgência, à luz do artigo 300, caput, do Código de Processo Civil, está condicionada à presença dos seguintes requisitos: probabilidade do direito alegado e perigo de dano ou de risco ao resultado útil do processo.
4. A jurisprudência vem admitindo a liberação de mercadoria importada sujeita a procedimento especial de fiscalização através de caução, inclusive na hipótese em que há indício de irregularidade punível com a pena de perdimento. Todavia, em relação à irregularidade punível com a pena de perdimento, uma vez apurada a "suposta" culpa da empresa investigada e imposta a consequente pena de perdimento pela Administração, torna-se inviável a liberação provisória da mercadoria.
5. Considerando que não é cabível a liberação provisória de mercadoria importada já submetida à pena definitiva de perdimento pela Administração, não há como deferir judicialmente a liminar pretendida pela agravante, ainda que mediante a realização de depósito judicial.
6. As irregularidades apresentadas se submetem à imputação da pena de perdimento por parte da Administração. Tal ato administrativo é vinculado e goza de presunção de veracidade e legitimidade, o qual, para ser elidido, necessita de comprovação acerca da existência de vícios, desvios ou abuso de poder, o que não ficou demonstrado. Além disso, a própria contribuinte reconhece que houve a divergência nos documentos apresentados, na declaração de importação e nos documentos que acompanharam a carga importada.
7. Em cognição sumária, não restou comprovado o fumus boni iuris a amparar a concessão da tutela provisória de urgência inaudita altera parte requerida pela agravante, que não logrou se eximir da responsabilidade pelas irregularidades aferidas.
8. Agravo de instrumento conhecido e desprovido.
DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, conhecer e negar provimento ao agravo de instrumento, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.”
(TRF2 , Agravo de Instrumento, 5000343-49.2019.4.02.0000, Rel. JOSÉ ANTONIO LISBÔA NEIVA , 7a. TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - JOSÉ ANTONIO LISBÔA NEIVA, julgado em 21/08/2019, DJe 27/08/2019)
“AGRAVO. TRIBUTÁRIO. PROCEDIMENTO FISCAL DE IMPORTAÇÃO. UTILIZAÇÃO DE INTERPOSTA PESSOA. APLICAÇÃO DE PENA DE PERDIMENTO. INCABÍVEL LIBERAÇÃO DA MERCADORIA PELO JUDICIÁRIO QUANDO JÁ SUBMETIDA À PENA DEFINITIVA DE PERDIMENTO.
1. Existe a possibilidade de liberação de mercadorias, as quais poderão ser entregues ao importador, antes da conclusão do procedimento especial, mediante o oferecimento de caução sob a forma de depósito em moeda corrente, fiança bancária ou seguro-garantia. Todavia, uma vez apurada a "suposta" culpa da empresa investigada e imposta a consequente pena de perdimento, não há mais liberação provisória. O Poder Judiciário passa a analisara validade da própria pena para, então, considerar a retenção válida em seu todo e, se inexistentes os pressupostos à aplicação da pena, a mercadoria é liberada pura e simplesmente. Assim, não cabe a liberação provisoriamente de uma mercadoria já submetida à pena definitiva (na via administrativa) de perdimento ou o valor referente à multa substitutiva.
2. No caso em comento, incabível a análise da liberação da mercadoria, afastando a pena de perdimento de bens determinado pela autoridade Fiscal, em sede de liminar, haja vista se tratar de pena aplicada em procedimento administrativo finalizado, ou seja, trata-se de mercadoria já submetida à pena definitiva. Com efeito, somente diante da constatação de ilegalidade do procedimento é que se poderia considerar inexistentes os pressupostos à aplicação da pena, devendo a mercadoria ser liberada pura e simplesmente. 3.Agravo de instrumento improvido. Embargos de declaração prejudicados.”
(TRF2 2016.00.00.007174-1; Relator LUIZ ANTONIO SOARES; Data de decisão 09/08/2017; Data de disponibilização 14/08/2017)
Nessa linha, convém esclarecer que a distinção entre retenção e apreensão não é meramente terminológica, mas possui relevantes consequências jurídicas. Enquanto a retenção se configura como medida administrativa de natureza provisória, voltada à verificação da regularidade fiscal ou aduaneira, a apreensão decorrente da pena de perdimento ostenta caráter definitivo e sancionatório, exigindo, portanto, a estrita observância do devido processo legal, com garantia do contraditório e da ampla defesa. Assim, admitir a liberação de mercadorias após a consolidação do perdimento, ainda que mediante caução ou mesmo diante de depósito previamente realizado, implicaria esvaziar a eficácia do regime jurídico estabelecido pela IN RFB nº 1.986/2020, além de comprometer a própria finalidade punitiva da medida. Desse modo, a possibilidade de reversão própria dos atos precários, como a retenção, não subsiste após a sua conversão em apreensão, momento em que se estabilizam os efeitos do procedimento fiscal e se exaure a oportunidade para medidas acautelatórias de liberação mediante garantia.
Por oportuno e relevante, transcrevem-se também os excertos relativos ao ponto, no bem lançado parecer do Ministério Público Federal (Evento 8/TRF):
“O requerimento da impetrante de arbitramento das mercadorias para liberação mediante depósito foi deferido pela Receita Federal. Contudo, a impetrante não efetivou o pagamento, por não ter concordado com a valoração realizada, cujas impugnações foram refutadas.
Somente após a aplicação da pena de perdimento que a impetrante ajuizou a presente demanda pleiteando a liberação das mercadorias pelo valor da transação, que é o primeiro método de valoração aduaneira, argumentando que ausentes as condições autorizadoras do afastamento desse método, previstas no artigo 12 da IN RFB nº 2090/2022, a despeito de não pretender discutir o auto de infração que decretou o perdimento das mercadorias.
Além disso, alega que a Receita Federal não observou as formalidades referentes ao segundo e terceiro métodos de valoração aduaneira, ou seja, valor da transação de mercadoria idêntica ou similar, na medida em que não foram fornecidos alguns dados das DIs utilizadas como paradigma, como a marca do produto, exportador, importador, qualidade e outras que resultam na negociação e estabelecimento do preço da transação. Aduz que os dados fornecidos como a data de registro, unidade de comercialização do produto, preço e quantidade não permitem apurar de forma efetiva a similaridade das mercadorias.
A IN RFB 1986, em seu artigo 12, §8º, estabelece que as mercadorias não serão desembaraçadas ou entregues após o importador ter sido cientificado do respectivo Termo de Apreensão, mesmo que eventual garantia já tenha sido prestada. A sentença afastou essa regra ao argumento de que a impetrante já havia obtido o deferimento de apresentação da garantia para liberação das mercadorias, nos moldes do artigo 12 da IN RFB nº 1.986/2020, no bojo do procedimento administrativo, apenas não tendo se consolidado essa hipótese em razão de divergências quanto aos valores apurados pela RFB e os valores entendidos como devidos pela importadora, o que acabou ocasionando, em seguida, a lavratura do auto de infração pela autoridade impetrada. É o que se verifica, por exemplo, do Termo de Constatação nº 003/2023.
O marco temporal indicado na Instrução Normativa RFB nº 1.986/2020 para a liberação das mercadorias, mediante depósito do valor arbitrado, ou seja, até a formação da convicção com a observância do devido processo legal, é mais do que razoável, é lógico. Afinal, não se fala mais de suspeitas, mas de decisão fundamentada, com observância de contraditório, que põe fim a possibilidade de desembaraço das mercadorias. Importa dizer, como pode ser verificado no relatório fiscal, mais à frente minudenciado, que, no caso, a importadora teve a oportunidade de influenciar a decisão fiscal, com apresentação da documentação solicitada pelo órgão aduaneiro e fornecimento de esclarecimentos.
O fato de o pedido de caução ser anterior à aplicação da pena de perdimento não é argumento válido para o afastamento do óbice imposto pelo IN RFB nº 1986/2020, quando até mesmo o depósito já realizado não garante a devolução das mercadorias. Antes da aplicação da pena de perdimento, cuja aplicação depende da observância do devido processo legal, em razão do seu caráter sancionatório, o que se tem é mera retenção. Daí a possibilidade de medida cautelar de liberação das mercadorias mediante garantia, que não tem mais lugar quando a retenção transforma-se em apreensão, em razão do perdimento. Enfim, a retenção, por se tratar de ato jurídico dotado de precariedade, é passível de reversão e sua oportunidade tem prazo para terminar, qual seja, o fim do procedimento fiscal.
A sentença ainda ponderou que, embora o auto de infração tenha imposto penalidade de perdimento das mercadorias, é assente na jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça a possibilidade de liberá-las mediante garantia, nas hipóteses em que é cabível a pena de perdimento nos processos administrativos. Ilustra o afirmado com precedente do STJ de 2018. Acontece que a hipótese tratada no precedente citado é de liberação de mercadoria antes do término do procedimento de fiscalização, mediante a adoção de medidas de cautela fiscal, previstas na IN/228/20021 , que também estatui no artigo 7º, §1º - tal como na IN RFB 1986/2020 que a revogou - que o desembaraço ou a entrega das mercadorias na importação fica condicionado à prestação de garantia, até a conclusão do procedimento especial, portanto, hipótese diversa da ora tratada. É o que se depreende do seguinte excerto:
“6. De outro giro, a IN RFB 1.169/2011 estabelece procedimentos especiais de controle, na importação ou na exportação de bens e mercadorias, diante de suspeita de irregularidade punível com a pena de perdimento, sem, no entanto, regulamentar as hipóteses de liberação da mercadoria antes do término do procedimento de fiscalização, conforme determina o art. 68, parágrafo único, da Medida Provisória 2.158-35/2001. 7. Desse modo, verifica-se que é cabível a liberação das mercadorias importadas quando há prestação de caução em dinheiro, visto que a exigência da garantia é forma de preservar a efetividade da aplicação da pena de perdimento. 8. Mesmo porque, por expressa determinação legal (art. 68, parágrafo único c/c art. 80 da Medida Provisória 2.158-35/2001), o legislador previu a liberação de mercadoria retida quando submetida a Procedimento Especial de Controle, devendo a Autoridade Fiscal Aduaneira ter estabelecido as hipóteses de liberação de mercadoria antes do término do procedimento de fiscalização, mediante a adoção de medidas de cautela fiscal, fazendo prevalecer, na omissão da IN RFB 1.169/2011, a disposição contida na IN SRF 228/2002.9. Cumpre ressaltar que a IN SRF 228/2002 já foi considerada válida pelo Superior Tribunal de Justiça, em hipótese análoga à dos autos, quando do julgamento do REsp. 1.105.931, Rel. Min. Mauro Campbell, DJe 10/2/2011" ( REsp 1.530.429/RS, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 9/6/2015, DJe 30/6/2015). 3. Recurso especial a que se nega provimento.” (STJ - REsp: 1630755 SC 2016/0263254-6, Relator: Ministro OG FERNANDES, Data de Julgamento: 15/05/2018, T2 - SEGUNDA TURMA, Data de Publicação: DJe 25/05/2018)
As demais jurisprudências citadas na decisão recorrida ilustram ponto não controvertido, ou seja, a possibilidade de fixação da garantia para liberação das mercadorias com base no art. 88 da Medida Provisória nº 2.158-35, nos casos em que há indícios de fraude aduaneira. Lembre-se que a administração aduaneira deferiu o pedido da impetrante e arbitrou o valor. Os precedentes, inclusive, citam a IN 228/2002 (artigo 7º), revogada pela IN RFB nº 1986 que manteve a regra da liberação das mercadorias mediante caução, até o término do procedimento fiscal. Nenhum dos julgados aborda a hipótese da possibilidade de liberação das mercadorias, após a aplicação da pena de perdimento por fraude aduaneira.
Com efeito, a previsão regulamentar da impossibilidade de caução após a aplicação da pena de perdimento é suficiente para a denegação da ordem, lembrando que o presente mandado de segurança, tal como consignado na sentença, não tem como objeto ou como causa de pedir principal as fraudes (subfaturamento e interposição fraudulenta), diga-se, apuradas pela RFB em processo regular de fiscalização, após análise das operações de importação realizadas pela empresa.”
Superada essa questão, passa-se à análise da legalidade do arbitramento.
Conforme se extrai dos autos, a autoridade fiscal instaurou procedimento regular diante de fortes indícios de interposição fraudulenta e subfaturamento, tendo sido oportunizado à impetrante apresentar documentação comprobatória da regularidade das operações.
Todavia, a empresa deixou de apresentar documentos essenciais, tais como comprovantes de pagamento, registros de negociação, contratos e documentação financeira idônea, limitando-se a apresentar elementos insuficientes ou inconsistentes.
Diante da impossibilidade de apuração do valor efetivamente praticado, mostra-se legítima a adoção do arbitramento, nos termos do art. 88 da MP nº 2.158-35/2001, observando-se a ordem sequencial dos métodos de valoração aduaneira.
Vale conferir o Termo de Constatação nº 038/2023, por meio do qual a Receita Federal respondeu à manifestação de inconformidade da importadora (Evento 1, PROCADM25, Página 193 a Evento 1, PROCADM26, Página 1):
“1. No exercício das atribuições do cargo de Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil, em especial a prevista na alínea "c" do inciso I do artigo 6° da Lei 10.593/2002, com redação dada pela Lei nº 11.457/2007, art. 53 do Decreto-Lei nº 37/1966, no art. 68 da MP nº 2.158-35/2001 e na Instrução Normativa RFB nº 1.986/2020, fica o importador CIENTIFICADO de que:
2. Na oportunidade de manifestação de discordância a respeito do valor das garantias estipuladas no TC nº 003/2023, nos termos do 3° do art. 12 da IN SRF nº 1.986/2020, relacionado às Dls nº 22/2111440-9, 22/2111516-2 e 22/2161584-0 o IMPORTADOR consignou a um laudo de uma outra mercadoria, distinta da importada; analisando a manifestação de discordância, temos o que segue;
3. Cumpre informar que o Art. 12 da IN 1986/2020 dispõe da seguinte forma:
Art. 12. As mercadorias retidas nos termos deste Capítulo poderão ser desembaraçadas ou entregues antes do término do Procedimento de Fiscalização de Combate às Fraudes Aduaneiras mediante prestação de garantia. § 1 ° O valor da garantia será fixado, no prazo de 5 (cinco) dias úteis contado do recebimento do pedido do interveniente, pelo Auditor-Fiscal da Receita Federal do Brasil responsável pela execução do Procedimento de Fiscalização de Combate às Fraudes Aduaneiras, a partir:
I - dos preços apurados com base nos procedimentos previstos no art. 88 da Medida Provisória nº 2.158-35, de 2001;
4. E o art. 88 da Medida Provisória nº 2.158-35, de 2001, por sua vez, leciona o que segue:
Art. 88. No caso de fraude, sonegação ou conluio, em que não seja possível a apuração do preço efetivamente praticado na importação, a base de cálculo dos tributos e demais direitos incidentes será determinada mediante arbitramento do preço da mercadoria, em conformidade com um dos seguintes critérios, observada a ordem seqüencial:
I - preço de exportação para o País, de mercadoria idêntica ou similar;
II - preço no mercado internacional, apurado:
a) em cotação de bolsa de mercadoria ou em publicação especializada;
b) de acordo com o método previsto no Artigo 7 do Acordo para Implementação do Artigo VII do GATT/1994, aprovado pelo Decreto Legislativo no 30, de 15 de dezembro de 1994, e promulgado pelo Decreto no 1.355, de 30 de dezembro de 1994, observados os dados disponíveis e o princípio da razoabilidade; ou
c) mediante laudo expedido por entidade ou técnico especializado.
5. Assim, resta evidenciado que o método utilizado cumpriu taxativamente o que dispõe a norma regulamentadora do procedimento em curso, bem como obedeceu ao critério sequencial suscitado pela MP 2.158-35, de modo que a adoção de laudos técnicos, ainda que fossem da própria mercadoria sob fiscalização, subverteria o comando legal;
6. Ademais, ressalte-se que muito embora não fosse necessário nesse momento procedimental em virtude da ausência no comando normativo da apuração abrangendo situações comerciais equivalentes (tempo da importação, local de origem, quantidades negociadas etc.), a Fiscalização assim o fez. Obedecendo os critérios do Artigo VII do AVA/GATT 1994 e legislação de regência, abrangendo mercadorias idênticas ou similares (2º e 3° método de valoração aduaneira).
Inclusive na maioria dos casos foram adotados produtos com qualidade inferior e quantidades maiores à operação fiscalizada o que, em tese, deveria apresentar, diferentemente do constatado, valores menores;
7. Por fim, nos termos do§§ 1º , 2º e 3º , Art. 12 da IN RFB nº 1.986/2020, DETERMINO o valor da garantia para as DI nº 22/2111440-9, 22/2111516-2 e 22/2161584-0, tal qual disposto no TC 003/2023, fixando-os como DEFINITIVO;
8. Dado que o IMPORTADOR a partir de então estará INTIMADO a apresentar a comprovação de prestação de garantia, o curso do prazo de retenção das mercadorias deste procedimento de fiscalização de combate à fraude permanecerá suspenso, nos termos do parágrafo único do artigo 11, da IN 1.986/2020;
9. Caso a efetivação da garantia seja de interesse do Contribuinte, após a execução dos procedimentos (detalhados em TC anterior) os documentos comprobatórios deverão ser anexados ao presente processo eletrônico;
FICA O IMPORTADOR INTIMADO A APRESENTAR DOCUMENTAÇÃO COMPROBATÓRIA DE CONSTITUIÇÃO DA GARANTIA NO PRAZO DE 20 (VINTE) DIAS, CONTADOS A PARTIR DA CIÊNCIA.
CASO OS DOCUMENTOS COMPROBATÓRIOS NÃO SEJAM DISPONIBILIZADOS NO PRAZO ACIMA, CONSIDERAR-SE-Á QUE O CONTRIBUINTE DESISTIU DA LIBERAÇÃO ANTECIPADA MEDIANTE GARANTIA:
Nada mais a relatar, para surtir os efeitos legais, lavrou-se o presente Termo, assinado pelo Auditor Fiscal da Receita Federal do Brasil, cuja ciência se dará por via eletrônica (DTE) e postal, conforme artigo 23, inciso III, alínea a do Decreto nº 70.235/72.”
No caso, conforme se observa do Termo de Constatação supra, a fiscalização utilizou dados de mercadorias idênticas ou similares, extraídos de Declarações de Importação contemporâneas, com origem comum e características compatíveis, tendo, inclusive, adotado critérios favoráveis à impetrante, como a utilização de produtos de menor valor agregado.
Não se verifica, portanto, a alegada ausência de fundamentação ou violação ao Acordo de Valoração Aduaneira.
Ademais, a pretensão da impetrante de utilizar o valor da transação pressupõe a demonstração da veracidade e regularidade desse valor, ônus do qual não se desincumbiu.
Quanto à metodologia de valoração, a alegação de que a Receita Federal não forneceu dados pormenorizados das DIs paradigma (como marca ou exportador) não socorre a impetrante. O Fisco agiu amparado pelo art. 12 da IN RFB nº 2.090/2022, utilizando critérios técnicos de similaridade disponíveis. No Mandado de Segurança, a prova do direito líquido e certo deve ser pré-constituída; meras alegações genéricas de insuficiência de dados dos paradigmas, sem a demonstração inequívoca de erro crasso na valoração, não têm o condão de anular o ato administrativo, que goza de presunção de legitimidade.
Avançando na análise do acervo probatório, verifica-se que a atuação da Fiscalização foi pautada pela estrita observância do dever de verificar a regularidade da operação aduaneira, diante de graves indícios de interposição fraudulenta e ocultação do real adquirente.
É imperioso destacar que, no regime de importação por conta própria, incumbe ao importador o ônus de demonstrar a origem, a disponibilidade e a efetiva transferência dos recursos financeiros utilizados na operação. No caso concreto, a impetrante (UNIGLOBAL) esquivou-se de apresentar documentação essencial, agindo de modo a impedir o conhecimento pleno das negociações pelo Fisco. Malgrado tenha sido intimada e tenha chegado a solicitar prazo para o cumprimento das diligências, jamais apresentou o contrato de exportação, as invoices certificadas pelo Conselho Chinês para a Promoção do Comércio Internacional ou os documentos que originaram as Notas Fiscais por ela emitidas.
A tese defensiva de que as mercadorias foram adquiridas com prazo de 180 dias para liquidação não resiste ao exame da realidade fática. Como bem pontuado pela autoridade fiscal, mesmo sob a ótica mais benevolente, tal prazo expirou no curso do procedimento administrativo sem que a impetrante colacionasse aos autos um único comprovante de pagamento ou sequer o adiantamento de sinal, o que foge completamente aos padrões comerciais internacionais de cotação e embarque de carga.
Nesse diapasão, a insurgência contra o método de valoração aduaneira torna-se inócua. Não se pode exigir que o Fisco produza informações exaurientes sobre aspectos especiais da transação que o próprio contribuinte não logrou explicitar ou comprovar. Diante da interposição fraudulenta e da ausência de comprovação do fluxo financeiro, resta legitimado o arbitramento realizado pela autoridade aduaneira com base nos dados técnicos disponíveis, nos termos do art. 18, §1º, do Regulamento Aduaneiro e da IN RFB nº 680/2006.
Portanto, não havendo a impetrante constituído a garantia tempestivamente, e restando caracterizada a ocultação de informações essenciais e a fraude na interposição, a presunção de legitimidade e veracidade do ato administrativo permanece hígida. Inexistindo prova robusta capaz de afastar as conclusões do minucioso relatório fiscal, a denegação da segurança é medida que se impõe, ante a ausência de direito líquido e certo a ser amparado.
Cumpre ressaltar que os atos administrativos gozam de presunção de legitimidade e veracidade, a qual somente pode ser afastada mediante prova robusta em sentido contrário, inexistente nos autos.
O mandado de segurança, por sua vez, exige direito líquido e certo demonstrado de plano, não se prestando à dilação probatória ou à revisão aprofundada de matéria fática complexa, como a ora discutida.
Por fim, registre-se que o procedimento fiscal observou o devido processo legal, com sucessivas intimações, concessão de prazos e análise das manifestações da impetrante, não havendo qualquer vício apto a macular sua validade.
Diante de todo o exposto, impõe-se a reforma da sentença.
Isto posto,
Voto no sentido de conhecer da remessa necessária e da apelação e dar-lhes provimento, para denegar a segurança. Custas ex lege. Sem condenação em honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Documento eletrônico assinado por SANDRA MEIRIM CHALU BARBOSA DE CAMPOS, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002820262v8 e do código CRC e2355645.
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Signatário (a): SANDRA MEIRIM CHALU BARBOSA DE CAMPOS
Data e Hora: 30/06/2026, às 13:26:33