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Apelação Cível Nº 5004733-40.2023.4.02.5006/ES
RELATORA: Desembargadora Federal LETICIA DE SANTIS MELLO
RELATÓRIO
Trata-se de novo julgamento dos embargos de declaração opostos pelo Departamento Estadual de Trânsito do Espírito Santo (DETRAN/ES), em cumprimento à determinação do Superior Tribunal de Justiça (STJ), que deu provimento ao recurso especial para anular o julgamento anterior e determinar que esta Turma enfrente os seguintes pontos tidos por omitidos: (i) a incompetência da Justiça Federal e a suposta cumulação indevida de pedidos; (ii) a competência dos Juizados Especiais Federais; (iii) o pedido de condenação exclusiva da União ao pagamento de honorários advocatícios, com base no princípio da causalidade.
Na origem, a Terra Trans Centro de Formação de Condutores LTDA. ajuizou ação pelo rito comum contra a União e o DETRAN, requerendo, em síntese, que fosse afastada a exigência de curso superior completo e de curso de capacitação específica para o credenciamento do diretor do Centro de Formação de Condutores (CFC), prevista em resolução do Conselho Nacional de Trânsito (CONTRAN) e reproduzida em instrução de serviço do DETRAN.
O Juízo da 1ª Vara Federal de Serra (evento 37) julgou procedente o pedido, consignando, em síntese, que (i) a Lei nº 9.503/1997 (Código de Trânsito Brasileiro) e a Lei nº 12.302/2010 nada dispõem sobre os requisitos para as funções de diretor-geral e de diretor de ensino de CFC; (ii) a Resolução CONTRAN nº 358/2010 e a Instrução de Serviço nº 194/2018 do DETRAN, ao exigirem requisitos não previstos em lei, violam o princípio da reserva legal, na forma do art. 5º, XIII, da Constituição Federal; (iii) com a Resolução CONTRAN nº 1.001/2023, o próprio CONTRAN passou a exigir apenas nível médio completo para o cargo de diretor de ensino. Houve a condenação das Rés ao pagamento das custas processuais e honorários advocatícios, fixados em R$ 500,00, na forma do art. 85, §8º, do CPC.
O patrono da Autora interpôs apelação apenas para pedir a majoração dos honorários advocatícios (evento 42).
O DETRAN interpôs apelação (evento 63), sustentando, em síntese, que (i) a Justiça Federal não é competente para julgar o feito, por ausência de interesse da União e pela cumulação indevida de pedidos contra Réus com competências diversas; (ii) a competência é dos Juizados Especiais Federais, em razão do valor e da natureza da causa; (iii) não é parte legítima para figurar no polo passivo, pois se trata de mero órgão executor das normas do CONTRAN; (iv) as exigências contidas no art. 57 da Resolução CONTRAN nº 789/2020 e art. 26 da Instrução de Serviço nº 194/2018 do DETRAN são legais; (v) tendo em vista o princípio da causalidade, os honorários advocatícios devem ser suportados apenas pela União, responsável exclusiva pelo ato normativo.
Esta 8ª Turma Especializada negou provimento às apelações, em acórdão assim ementado (evento 16):
APELAÇÕES CÍVEIS. DIREITO ADMINISTRATIVO. CONSELHO NACIONAL DE TRÂNSITO - CONTRAN. RESOLUÇÃO Nº 789/2020. INSTRUÇÃO DE SERVIÇO Nº 194/2018. DEPARTAMENTO ESTADUAL DE TRÂNSITO DO ESPÍRITO SANTO - DETRAN/ES. LEGITIMIDADE PASSIVA. CENTRO DE FORMAÇÃO DE CONDUTORES. REQUISITOS PARA CREDENCIAMENTO DE DIRETOR DE ENSINO. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. INOVAÇÃO INDEVIDA NO ORDENAMENTO JURÍDICO. VALOR fixado a título de HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS ADEQUADO. RECURSOS DESPROVIDOS.
1. Apelações contra sentença que julgou procedente o pedido para declarar a ilegalidade dos critérios da Resolução nº 789/2020 do CONTRAN, que prevê requisitos para credenciamento de Diretor de Ensino do Centro de Formação de Condutores.
2. O valor dos honorários advocatícios fixado mostra-se adequado, com base nos critérios estabelecidos no artigo 85, § 2º, do Código de Processo Civil - CPC.
3. O Departamento Estadual de Trânsito possui legitimidade para figurar no polo passivo da ação, em razão dos atos normativos impugnados, expedidos pelo Conselho Nacional de Trânsito - CONTRAN e pelo Departamento Estadual de Trânsito do Espírito Santo - DETRAN/ES, sendo competente a Justiça Federal para julgamento da demanda.
4. Os atos normativos infralegais, ao exigirem curso superior completo e curso específico para o cargo de Diretor de Ensino, exorbitaram o poder regulamentar conferido à Administração, pois estipularam exigências sem amparo legal, incorrendo em ilegalidade.
5. Recursos desprovidos.
O DETRAN opôs embargos de declaração (evento 31), sustentando que o acórdão foi omisso quanto aos seguintes argumentos: (i) incompetência da Justiça Federal e cumulação indevida de pedidos; (ii) a competência dos Juizados Especiais Federais; (iii) a condenação exclusiva da União ao pagamento de honorários advocatícios. Os embargos foram desprovidos (evento 49).
Em seguida, o DETRAN interpôs recurso especial (evento 64). Em decisão monocrática (evento 75, DESPADEC8), o Ministro Paulo Sérgio Domingues deu provimento ao recurso, por violação ao art. 1.022, II, do CPC, reconhecendo que a Turma foi omissa quanto aos seguintes argumentos: (i) a incompetência da Justiça Federal e a suposta cumulação indevida de pedidos; (ii) a competência dos Juizados Especiais Federais; (iii) o pedido de condenação exclusiva da União ao pagamento de honorários advocatícios, com base no princípio da causalidade. Por isso, anulou o acórdão dos embargos de declaração e determinou o retorno dos autos ao Tribunal para novo julgamento.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
I. Caso em exame
Trata-se de novo julgamento dos embargos de declaração opostos pelo DETRAN contra acórdão que negou provimento às apelações, mantendo a sentença que afastou a exigência de curso superior e de curso de capacitação específica para credenciamento de diretor de Centro de Formação de Condutores, prevista em Resolução do CONTRAN e em Instrução de Serviço do DETRAN, por violação ao princípio da reserva legal.
II. Questão em discussão
A questão em discussão consiste em definir (i) se a União possui legitimidade para integrar a demanda e, consequentemente, se a Justiça Federal é competente para julgá-la; e, conforme a solução adotada, (ii) se houve cumulação indevida de pedidos; (iii) se a causa está submetida à competência dos Juizados Especiais Federais; e (iv) a quem devem ser atribuídos os ônus da sucumbência, à luz do princípio da causalidade.
III. Razões de decidir
Incompetência da Justiça Federal
O DETRAN sustenta que a Justiça Federal não é competente para julgar o feito, em razão da ausência de interesse da União. Argumenta, para tanto, que a Autora não pretende atuação concreta da União, nem anulação de ato administrativo federal.
Na petição inicial, a Autora requereu que fosse reconhecida a ilegalidade das exigências previstas na Resolução CONTRAN nº 789/2020 e na Instrução de Serviço nº 194/2018 do DETRAN/ES e, em consequência, determinado ao DETRAN/ES que se abstivesse de aplicá-las e promovesse o credenciamento de sua diretora de ensino. Veja-se:
C. Em Sentença Definitiva de Mérito, que Vossa Excelência RECONHEÇA/DECLARE a ILEGALIDADE na exigência contida na Resolução nº. 789/2020 do CONTRAN, e na Instrução de Serviço nº. 194/2018 - ANEXO do DETRAN/ES, de apresentação de Certificado de escolaridade nível Superior Completo e Certificado de Curso Específico para a atividade, para o exercício da profissão de DIRETOR DE ENSINO DE CFC, e por conseqüência, que DETERMINE ao DETRAN/ES que se ABSTENHA das aludidas exigências e assim proceda à inclusão/credenciamento do Diretor do requerente, ERIKA RODRIGUES NUNES, para todos os efeitos legais, para que desta forma o requerente possa desenvolver livremente suas atividades empresariais”.
De fato, a Resolução CONTRAN nº 789/2020 constitui o fundamento normativo de uma exigência cuja aplicação concreta compete ao DETRAN/ES. O afastamento dessa exigência, para fins do credenciamento pretendido pela Autora, não demanda qualquer providência da União.
A circunstância de a solução da controvérsia exigir o exame da legalidade de ato normativo federal não basta para caracterizar o interesse jurídico da União e, consequentemente, atrair a competência da Justiça Federal. A origem federal da norma aplicável à relação jurídica não se confunde com a titularidade da própria relação jurídica controvertida.
Com efeito, normas federais são aplicadas e têm sua validade examinada pela Justiça Estadual sempre que necessárias à solução das causas submetidas à sua competência. Admitir que a simples impugnação de ato normativo federal determinasse a competência da Justiça Federal significaria deslocar para esse ramo do Judiciário toda demanda em que a solução dependesse do exame da validade ou da interpretação de norma editada por autoridade federal, ainda que nenhum ente referido no art. 109, I, da Constituição fosse titular de interesse jurídico diretamente afetado pelo provimento jurisdicional.
A própria União, em contestação, sustentou que “cabe exclusivamente ao órgão executivo de trânsito dos Estados (DETRAN) operacionalizar e analisar o pedido de credenciamento do Centro de Formação de Condutores juntamente com o de seus profissionais”. Ao final, requereu “a extinção do feito sem apreciação do mérito em relação à União, diante de sua ilegitimidade passiva” e, apenas “subsidiariamente, que sejam julgados improcedentes os pedidos”.
Veja-se que, em situação semelhante, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento do Tema 17 da Repercussão Geral, afastou a competência da Justiça Federal para julgar controvérsia entre consumidor e concessionária de serviço de telefonia, embora a matéria discutida (cobrança de pulsos excedentes à franquia) estivesse submetida à regulação da ANATEL (STF, RE 571.572, Rel. Min. Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, j. 8/10/2008).
Assim, deve ser reconhecida a ilegitimidade passiva da União, com a extinção do processo em relação a ela, nos termos do art. 485, VI, do CPC. Excluído o ente federal, não subsiste hipótese de competência da Justiça Federal, devendo os autos ser remetidos à Justiça Estadual para julgamento da pretensão dirigida ao DETRAN/ES, na forma do art. 45, § 3º, do CPC, prejudicadas as demais questões cujo exame foi determinado pelo STJ e a apelação da Autora.
IV. Dispositivo
Ante o exposto, voto no sentido de dar provimento aos embargos de declaração e, atribuindo-lhes efeitos infringentes, dar provimento à apelação do DETRAN/ES para (i) reconhecer a ilegitimidade passiva da União, extinguindo o processo em relação a ela, sem resolução do mérito, nos termos do art. 485, VI, do CPC; (ii) declarar a incompetência da Justiça Federal para o julgamento da demanda remanescente, determinando a remessa dos autos à Justiça Estadual, na forma do art. 45, § 3º, do CPC; (iii) julgar prejudicada a apelação da Autora.
Documento eletrônico assinado por LETICIA DE SANTIS MELLO, Desembargadora Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002972602v2 e do código CRC 5424d504.
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