Apelação Cível Nº 0232308-10.2017.4.02.5112/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
RELATÓRIO
1. Trata-se de recurso de apelação interposto por O. V. D. S. contra sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de Itaperuna/RJ, nos autos de ação de reintegração de posse cumulada com demolitória ajuizada pelo DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT, objetivando a demolição de construção erigida pelo Réu, ora Apelante, dentro da faixa de domínio e da faixa não edificável de Rodovia Federal.
2. Na inicial, alegou a Autarquia, em breve síntese, que o Réu ocupou irregularmente a faixa de domínio e a faixa não edificável da Rodovia BR-356, no Km 77,50, Município de Italva/RJ, sem autorização da Administração Pública.
3. Afirmou que o muro da testada do terreno foi construído a 9,60 metros do eixo da rodovia, invadindo em 0,40 metros a faixa de domínio (estabelecida em 10 metros). Além disso, a construção principal estaria a 14,90 metros do eixo, avançando 10,10 metros sobre a área não edificável, que deveria respeitar o limite de 25 metros (10 metros da faixa de domínio somados aos 15 metros de área non aedificandi).
4. Relatou que houve ordem de embargo administrativo não atendida pelo Réu e que a construção representa perigo aos usuários da via.
5. Assim, requereu a concessão de liminar para desocupação e, no mérito, a procedência da ação para determinar a retirada do muro e a demolição das construções irregulares às expensas do Réu.
6. O Juízo de origem extinguiu o feito, sem resolução do mérito, quanto ao pedido de demolição da construção erguida no interior da faixa não edificável, por ilegitimidade ativa da Autarquia Federal (art. 485, VI, do CPC) e, no que concerne ao pleito remanescente, determinou a reintegração de posse e demolição de parte da edificação que avança sobre a faixa de domínio de 10 metros da Rodovia BR-356, no prazo de 30 dias, sob pena de multa, com base no art. 72 do Decreto nº 18.323/1928, na Lei nº 6.766/1979, com a redação dada pela Lei nº 13.913/2019, e na Lei Municipal nº 1.448/2024.
7. Ao fundamentar sua sentença, consignou o magistrado que o próprio DNIT, no curso do feito, “...reconheceu a ausência de sua legitimidade no tocante ao pedido de desocupação da área non aedificandi, pois a própria Superintendência do DNIT no Estado do Rio de Janeiro informou que a área non aedificandi no trecho rodoviário onde localizado o imóvel do réu tem sua fiscalização a cargo do poder público municipal.” Quanto à controvérsia referente à faixa de domínio, pontuou que a perícia técnica (evento 301) comprovou que a construção está a 9,60 metros do eixo da rodovia, invadindo o bem público federal em 0,40 metros e representando risco à segurança viária. Demais disso, ressaltou que a edificação não possui o devido licenciamento.
8. Em suas razões recursais, o Apelante sustenta, em síntese, que a Lei Municipal nº 1.448 de 17 de outubro de 2024, ao regulamentar a Lei nº 6.766, de 19 de dezembro de 1979, alterada pela Lei nº 13.913, de 25 de novembro de 2019, assegura o direito de permanência das edificações localizadas em áreas contíguas às faixas de domínio público em trechos de rodovias que atravessam perímetros urbanos, desde que construídas até 26/11/2019, hipótese em que se enquadra a sua propriedade.
9. Por fim, afirma que a demolição pretendida abalará a estrutura do imóvel, tornando-o impróprio para moradia, devendo a sentença ser reformada para julgar improcedentes os pedidos iniciais.
10. Contrarrazões protestando pela manutenção da sentença.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
1. O presente recurso atende aos requisitos de admissibilidade, razão pela qual dele conheço.
2. Conforme relatado, busca o Réu, O. V. D. S., a reforma de sentença que, acolhendo parcialmente a pretensão autoral, determinou a reintegração de posse e demolição da edificação localizada na Rodovia BR-356, no Km 77,50, Município de Italva/RJ, especificamente em relação à parte da construção que se projeta sobre a faixa de domínio de 10 metros.
3. Não merece reparo a sentença, devendo ser mantida pelos seus próprios argumentos.
4. Importante destacar que o ato judicial recorrido, ao reconhecer a ilegitimidade ativa do DNIT para demandar a reintegração de posse e demolição da construção na parte que esta se projeta sobre a faixa não edificável, deu novos contornos à lide, inclusive favoráveis ao Réu, observando-se as circunstâncias sob a perspectiva estritamente processual, de maneira que a matéria devolvida à análise desta Corte Regional por meio da apelação por ele interposta se limita ao tema remanescente, que reside, tão somente, na questão atinente à avaliação da regularidade jurídica da porção de sua propriedade que avança sobre a faixa de domínio.
5. O esclarecimento acima realizado se faz necessário em razão de o Réu, em suas razões recursais, voltar a tecer considerações a respeito da Lei Municipal nº 1.448/2024, diploma normativo que disciplina o direito de permanência de edificações na faixa não edificável, asseverando que o regramento por ela veiculado, favorável a suas pretensões, há de ser observado pelo Judiciário.
6. Referida análise, no caso vertente, consiste em atividade não inserida no espectro das atribuições do DNIT, como expressamente declarado pela própria Autarquia no curso da demanda e reconhecido pelo magistrado de primeiro grau no bojo de sua sentença, onde se pronunciou nos seguintes termos:
“No curso do processo o DNIT reconheceu a ausência de sua legitimidade no tocante ao pedido de desocupação na área non aedificandi, pois a própria Superintendência do DNIT no Estado do Rio de Janeiro informou que a área non aedificandi no trecho rodoviário onde localizado o imóvel do réu tem sua fiscalização a cargo do poder público municipal. Logo, este Juízo federal deixará de conhecer de tal pedido, mas com comunicação ao Município de Italva para que adote as medidas cabíveis para que o réu Oswaldo tome as providências necessárias para (a) observância da área não edificável e (b) a regularização da obra.
(...)
Oficie-se à Prefeitura Municipal de Italva para ciência do laudo pericial do evento 301 e desta sentença, a fim de que adote as medidas cabíveis. Comunique-se também ao Ministério Público do Rio de Janeiro, por e-mail à Promotoria de Justiça de Italva/Cardoso Moreira, para acompanhamento das medidas.” (grifos no original)
7. Prosseguindo, registre-se que, conforme esclarecido pelo DNIT, a faixa de domínio definida para a localidade em que se encontra edificado o imóvel é de 10 (dez) metros para cada lado da rodovia, aferidos a partir do seu eixo, em sintonia com o disposto no Decreto nº 18.323, de 24 de julho de 1928, vigente ao tempo da implantação da estrada, e que assim dispôs:
“Art. 71. Não será permittida construcção alguma no alinhamento das estradas, com excepção das casas de conserva e de vigilancia do transito, cabines para telephone e installações para venda de gazolina e oleo, a juizo do Governo.
Art. 72. As construcções particulares deverão ser localizadas em regra, a 10 metros, no minimo, do eixo da estrada.” (destacamos)
8. As conclusões alcançadas pela prova técnica produzida nos autos pelo perito judicial (Evento 301, LAUDO1) deixam indene de dúvidas que o imóvel periciado invade em 0,40 metros a faixa de domínio da BR-356. Note-se que este indevido avanço é reconhecido em laudo técnico particular apresentado pelo próprio Réu, que, ao contrapor os termos do laudo do expert do Juízo, admite expressamente que "a distância medida entre o ponto extremo da edificação e o referido muro é de 9,40 metros" (Evento 319, LAUDO2, Página 1), circunstância que evidencia a irregular invasão da faixa de domínio de 10 metros.
9. A observância da limitação legal não se subordina a juízo de conveniência do particular, tratando-se de restrição de caráter objetivo instituído pelo Poder Público como mecanismo de tutela da segurança viária e da integridade da faixa de domínio. A existência de construções muito próximas à pista de rolamento coloca em risco a vida dos motoristas e dos próprios moradores. Portanto, no conflito entre o interesse de um particular em manter um muro ou parte de uma casa e o interesse da coletividade em ter uma rodovia segura, deve prevalecer o interesse público.
10. Não podemos olvidar que o Código Civil, no seu artigo 1.210, garante ao possuidor o direito de ser restituído na posse em caso de esbulho. Como a faixa de domínio pertence à União, qualquer construção ali sem autorização configura uma ocupação irregular. Em se tratando de ocupação de bem público pelo particular, não há que se cogitar da constituição de posse, mas sim de uma "detenção" precária, que não gera direitos de permanência ou indenização.
11. O Apelante argumenta que a demolição afetará a estrutura de sua residência. Sobre este ponto, impende salientar que, mesmo diante do fato de o direito à moradia se evidenciar como um relevante princípio de matriz constitucional, ele não autoriza que, sob o seu manto, se repute como legítima a apropriação atípica de bem público. A construção do imóvel foi feita sem licenciamento e sem responsável técnico, conforme apontou o laudo pericial, assumindo o particular o risco de edificar em local proibido por lei.
12. Além disso, o DNIT encaminhou ao Réu a Ordem de Embargo de construção constante do Evento 1, OUT2, Página 2, datada de 24/10/2016, documento no qual, em sua parte final, restou lançada observação pelo Agente Público emissor dando conta de que o “Embargado recusou-se a assinar documento.” Por outro lado, o Auto de Qualificação e Interrogatório constante do Evento 1, OUT3, Página 17 confirma que o Réu, embora tenha se recusado a receber a citada Ordem de Embargo, teve plena ciência de seus termos, como se infere das seguintes declarações:
“...QUE sua residência está sendo submetida a uma obra de reforma; QUE afirma que a sua residência está pronta há mais de dez anos; QUE discorda do embargo ‘pela forma como ele está sendo feito, pois até agora eles falaram com terceiros, mas não falaram comigo’; QUE tem conhecimento que uma equipe do DNIT foi a sua residência realizar uma fiscalização; QUE, como não estava presente, os fiscais trataram com a mãe do declarante; QUE nessa primeira fiscalização os funcionários do DNIT deixaram uma cópia de uma Ordem de Embargo com a mãe do declarante; QUE, há aproximadamente duas semanas, uma dupla de fiscais do DNIT, composta por um homem e uma mulher, estiveram novamente na residência do interrogado…” (destacamos)
13. O cenário, como se verifica, é de plena ciência do Réu a respeito das atividades fiscalizatórias levadas a efeito pelo DNIT, cujo escopo era o embargo de reforma/construção promovida em desconformidade com os parâmetros definidos pelas normas de regência. Ao invés de buscar as pertinentes informações a respeito dos motivos que ensejaram a atuação dos Agentes da Autarquia Federal, optou o Réu por dar continuidade às obras, assumindo, deste modo, os riscos inerentes à conduta eleita, dentre os quais o de suportar os efeitos de eventual decisão judicial favorável ao DNIT, como ocorre no caso vertente.
14. Atentemos, a título ilustrativo, ao teor das ementas a seguir transcritas, as quais corroboram a tese jurídica ora expendida:
“EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. APELAÇÃO CÍVEL. CONSTRUÇÃO EM FAIXA DE DOMÍNIO DE RODOVIA FEDERAL. DEMOLIÇÃO DE BENFEITORIAS. ALEGAÇÃO DE NULIDADE POR IRREGULARIDADE NA REPRESENTAÇÃO PROCESSUAL DA CONCESSIONÁRIA. INOCORRÊNCIA. FAIXA DE DOMÍNIO. BEM PÚBLICO. IMPOSSIBILIDADE DE EDIFICAÇÃO. RESPONSABILIDADE DA DETENTORA PELA REMOÇÃO DAS BENFEITORIAS. RECURSO PARCIALMENTE CONHECIDO E, NA PARTE CONHECIDA, DESPROVIDO.
I. CASO EM EXAME
1. Apelação interposta contra sentença que julgou parcialmente procedente o pedido formulado por concessionária para determinar a demolição de muro frontal, portões de entrada, cerca lateral e canil construídos sobre a faixa de domínio da Rodovia BR-393, no município de Vassouras-RJ. O juízo de origem entendeu que as edificações avançam sobre bem público, devendo ser removidas, salvo o muro lateral atribuído ao vizinho, ausente do processo.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há três questões em discussão:(i) definir se há nulidade processual por vício na representação da concessionária autora;(ii) estabelecer se a ré pode ser compelida à demolição da cerca lateral alegadamente pertencente a vizinho;(iii) verificar se há interesse recursal quanto aos pleitos de manutenção das benfeitorias em área non aedificandi, à luz da Lei n.º 13.913/2019, e de não demolição de um muro lateral de alvenaria.
III. RAZÕES DE DECIDIR
(...)
5. A jurisprudência do TRF2 é firme no sentido de que não se admite a construção de imóveis ou benfeitorias em faixa de domínio de rodovias federais, dada sua natureza de bem público e a exigência de preservação da segurança dos usuários e moradores. 6. O pedido de reconhecimento do direito de permanência sobre área non aedificandi é carente de interesse recursal, pois a condenação restringe-se às estruturas inseridas na faixa de domínio, sem nada impor quanto à área adjacente. (...) 8. A cerca lateral, por outro lado, constitui acessório ligado à ocupação irregular da apelante e encontra-se integralmente sobre a faixa de domínio. Ausente prova contrária, presume-se a propriedade e responsabilidade da ré pela benfeitoria, devendo ser mantida a obrigação de demolição.(...)
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Recurso parcialmente conhecido e, na parte conhecida, desprovido. Teses de julgamento: (...) 2. É vedada a construção de qualquer benfeitoria sobre faixa de domínio de rodovia federal, sendo devida a demolição, ainda que parcial, das estruturas erigidas sobre bem público. 3. A responsabilidade pela remoção recai sobre quem exerce a detenção ou ocupação irregular da área, independentemente de eventual participação de terceiros. (...) Dispositivos relevantes citados: CC, art. 1.297, §1º; CPC, arts. 76, 85, §11, e 104, §1º; Lei n.º 6.766/1979, art. 4º, III e §5º, com redação da Lei n.º 13.913/2019. Jurisprudência relevante citada: TRF2, 7ª Turma Especializada, AC n.º 0000204-82.2013.4.02.5113, Rel. Des. Federal José Antonio Neiva, publ. 17/3/2017.
(TRF2, AC 0000352-75.2013.4.02.5119, 8ª TURMA ESPECIALIZADA, Relator para Acórdão ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO , D.E. 28/11/2025)
“ADMINISTRATIVO. AÇÃO DEMOLITÓRIA. RODOVIA BR-393. LAUDO PERICIAL. CONSTRUÇÃO DENTRO DA FAIXA DE DOMÍNIO. DEMOLIÇÃO AUTORIZADA. APELAÇÃO PROVIDA. 1. Define-se como faixa de domínio a base física sobre a qual se assenta a rodovia, constituída pelas pistas de rolamento, canteiros, obras de arte, acostamentos, sinalização e faixa lateral de segurança, com limites definidos conforme projeto executivo da rodovia, decretos de utilidade pública ou em projetos de desapropriação (www.gov.br/dnit). 2. Área non aedificandi, em latim significa espaço onde não é permitido construir, que podem ser públicas ou privadas e se localiza após o fim da faixa de domínio da rodovia, ou seja, nesta área não é permitido erguer qualquer tipo de construção, mesmo sendo em área privada. 3. Resta evidente que ao longo da rodovia existem a faixa de domínio e a área non aedificandi. 4. O Laudo Pericial concluiu que a propriedade objeto da lide encontra-se parcialmente inserida na faixa de domínio, existindo risco à segurança da rodovia e de seus usuários, e que a demolição da garagem, dos muros e da residência 1, que estão inseridos na faixa de domínio não afetam o restante da estrutura do imóvel e a demolição da parte inserida na faixa de domínio das residências 2 e 3 abalariam o restante das estruturas das mesmas, visto que se tratam de construções de 3 pavimentos. 5. Constata-se, conforme o laudo pericial, que o imóvel possui 3 (três) residências, sendo que uma delas encontra-se integralmente na faixa de domínio e duas delas se encontram parcialmente dentro da faixa de domínio, cuja demolição irá prejudicar a funcionalidade e segurança do imóvel 6. Devem prevalecer as conclusões do laudo pericial, visto que o perito nomeado pelo juízo, por se encontrar equidistante das partes e deter os conhecimentos técnicos necessários para o exercício de seu múnus público, merece credibilidade em suas informações, cuja veracidade somente pode ser questionada mediante a apresentação de argumentos sérios e fundados, o que não se verifica na hipótese. 7. Não obstante se reconheça a relevância e necessidade de se dar efetividade ao direito fundamental à moradia, consagrado no art. 6° da Constituição Federal, não se mostra cabível a manutenção da sentença de improcedência, na medida em foi constatada a existência de risco à segurança da rodovia e de seus usuários. 8. Apelação provida com a condenação da parte Ré a demolir as construções erigidas sobre a faixa de domínio. Invertidos os ônus da sucumbência.
(TRF2, AC 0000153-53.2013.4.02.5119, 7ª TURMA ESPECIALIZADA , Relator para Acórdão FERREIRA NEVES , D.E. 16/07/2025)
15. Isto posto, voto no sentido de negar provimento à apelação. Nos termos do art. 85, § 11, do CPC, impõe-se a majoração dos honorários advocatícios em razão do trabalho adicional desenvolvido em sede recursal. Considerando que a verba honorária foi arbitrada por apreciação equitativa, na forma do § 8º do art. 85 do CPC, mostra-se adequada sua elevação de R$ 10.000,00 (dez mil reais) para R$ 11.000,00 (onze mil reais), restando suspensa, entretanto, a exigibilidade de tal condenação, em virtude da gratuidade de justiça concedida ao Réu na sentença.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002948739v4 e do código CRC eee695f6.
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