Agravo de Instrumento Nº 5006873-25.2026.4.02.0000/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
RELATÓRIO
DROGARIA MARCA LTDA interpõe contra que, no curso de mandado de segurança impetrado contra ato imputado ao Coordenador Geral do Programa Farmácia Popular do Brasil, indeferiu o requerimento de antecipação dos efeitos da tutela que objetivava o restabelecimento imediato de sua conexão ao Sistema Autorizador de Vendas do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), bem como a retomada dos repasses financeiros suspensos desde a competência de novembro de 2025.
A recorrente, , sustenta (i) a extrema gravidade da medida, adotada sem a conclusão definitiva do processo administrativo que apura as supostas irregularidades, comprometendo diretamente seu fluxo financeiro, sua operação comercial e o atendimento da população local que depende dos medicamentos subsidiados; (ii) a desproporcionalidade da suspensão integral, que também afeta a coletividade local atendida pela farmácia; (iii) a ausência de prazo certo para encerramento da apuração agrava a ilegalidade da medida, transformando a medida cautelar em verdadeira sanção antecipada.
Foi proferida indeferindo a antecipação da tutela recursal.
A UNIÃO apresentou .
O MPF pugnou pela não intervenção.
É o necessário relatório.
VOTO
DROGARIA MARCA LTDA interpõe contra que, no curso de mandado de segurança impetrado contra ato imputado ao Coordenador Geral do Programa Farmácia Popular do Brasil, indeferiu o requerimento de antecipação dos efeitos da tutela que objetivava o restabelecimento imediato de sua conexão ao Sistema Autorizador de Vendas do Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), bem como a retomada dos repasses financeiros suspensos desde a competência de novembro de 2025.
A suspensão preventiva decorreu de denúncia de uso indevido do CPF do usuário Carlos Reynaldo Villas Boas (CPF nº 431.358.977-53), que não reconheceu dispensações realizadas em seu nome pela impetrante em 18/11/2024. A partir dessa notícia, a Coordenação-Geral do Programa identificou comportamento atípico no Sistema de Gestão do PFPB e instaurou procedimento administrativo para apuração dos fatos.
A decisão agravada, ao indeferir a liminar, assentou fundamentação que merece ser prestigiada. Em primeiro lugar, consignou que o , apontado na inicial como o ato coator foi juntado pela própria impetrante de forma truncada e incompleta, com o texto abruptamente cortado, o que impediu a verificação da integralidade de sua fundamentação e de eventuais anexos com a listagem das dispensações questionadas. Assinalou o Juízo a quo que é ônus da impetrante trazer a prova pré-constituída de forma íntegra, não lhe sendo lícito valer-se de deficiência na própria juntada documental para sustentar a suposta omissão do ato impugnado.
Em segundo lugar, a decisão agravada registrou que o , de 19/02/2026, infirma a alegação de generalidade da notificação, porquanto elenca expressamente o rol de documentos ausentes e obrigatórios, cupom fiscal, documento de identificação com foto e CPF, prescrição médica, laudo ou atestado, e traz tabela exaustiva individualizando as 486 autorizações de venda impugnadas, com números e datas exatas de ocorrência, entre janeiro e junho de 2024 .
Em terceiro lugar, apontou o Juízo a quo a omissão, pela impetrante, do Ofício nº 613/2025, mencionado no próprio Ofício nº 1184/2026 como notificação anterior que já explicitara a necessidade de cópias legíveis e apresentara a relação das autorizações cuja documentação deveria ser remetida. A ausência desse documento nos autos originários compromete a tese de que a agravante teria sido surpreendida sem elementos para se defender.
Por fim, a decisão agravada consignou que os documentos juntados com a emenda à inicial () são manifestamente insuficientes, consistindo quase exclusivamente em comprovantes de "cupons vinculados" preenchidos manualmente, relatórios de vendas e receituários sem a contrapartida fiscal, muitos deles com digitalização de má qualidade e caligrafia ilegível sobreposta, reproduzindo, em síntese, o mesmo acervo incompleto que ensejara a suspensão na via administrativa.
A suspensão preventiva encontra amparo normativo expresso no art. 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017 do Ministério da Saúde:
Art. 38. O DAF/SCTIE/MS suspenderá preventivamente os pagamentos e/ou a conexão com os Sistemas DATASUS sempre que detectar indícios ou notícias de irregularidade(s) na execução do PFPB pelos estabelecimentos.
§ 1º O estabelecimento com suspeita de prática irregular será notificado pelo DAF/SCTIE/MS a apresentar, no prazo de 15 (quinze) dias, documentos e esclarecimentos sobre os fatos averiguados.
§ 2º Apresentados ou não os esclarecimentos e documentos pelo estabelecimento no prazo indicado no § 1º e verificando-se que não foram sanados os indícios ou notícias de irregularidades, o DAF/SCTIE/MS solicitará ao DENASUS a instauração de procedimento para averiguação dos fatos.
§ 3º Em casos excepcionais, o DAF/SCTIE/MS poderá solicitar ao DENASUS a instauração de procedimento para averiguação, antes que seja oportunizado à empresa um prazo para apresentar esclarecimentos.
Complementarmente, o art. 22 do mesmo Anexo impõe aos estabelecimentos credenciados o dever de manter, em meio físico e digitalizado, os documentos comprobatórios de cada dispensação, prescrição médica, laudo ou atestado, CPF e documento oficial com foto do beneficiário, cupom fiscal e cupom vinculado assinado pelo paciente:
Art. 22. O estabelecimento deve manter por 5 (cinco) anos as vias assinadas dos cupons vinculados, do documento fiscal, da prescrição, laudo ou atestado médico e do documento(s) de identidade oficial(s) apresentado no ato da compra, em ordem cronológica de emissão, com arquivamento de 2 (duas) cópias, uma em meio físico e outra em arquivo digitalizado.
§ 1º Caberá também às farmácias e drogarias manter os documentos fiscais de aquisição dos medicamentos e ou correlatos do PFPB junto aos fornecedores pelo mesmo prazo e forma previstos no "caput".
§ 2º No caso de não ser possível a guarda das cópias dos documentos em arquivo digitalizado, o estabelecimento deverá arquivá-las em meio físico, na forma estabelecida no "caput".
A jurisprudência deste eg. Tribunal já reconheceu a legalidade da suspensão preventiva fundada no art. 38, desde que observados os requisitos legais, afastando a possibilidade de o Judiciário determinar o restabelecimento da conexão antes da conclusão do procedimento administrativo:
APELAÇÕES CÍVEIS. ADMINISTRATIVO. PROGRAMA FARMÁCIA POPULAR DO BRASIL. SUSPENSÃO PREVENTIVA DE PAGAMENTO E CONEXÃO COM O SISTEMA DATASUS. LEGALIDADE. INDÍCIOS DE IRREGULARIDADE. RESTABELECIMENTO DA CONEXÃO E DOS PAGAMENTOS ANTES DA CONCLUSÃO DA APURAÇÃO ADMINISTRATIVA. IMPOSSIBILIDADE. SEPARAÇÃO DOS PODERES. (...) 3. Não se afigura possível o imediato restabelecimento da conexão e dos pagamentos antes da conclusão da apuração administrativa, vez que não seria razoável permitir que uma empresa com indícios de irregularidades continuasse atuando no âmbito do referido programa. (...) não competindo ao Judiciário invadir a esfera discricionária do Administrador Público, ante a ausência de ilegalidade (...). (AC nº 5001082-49.2022.4.02.5001/ES, Rel. Juiz Federal Marcelo da Fonseca Guerreiro, DJ 14.10.2024)
Em sentido próximo, este Relator já se reconheceu que a ausência de prazo legal para conclusão da apuração não torna a medida ilegal por si só, ressalvada a hipótese de paralisação desarrazoada, apta a violar o princípio da razoável duração do processo:
DIREITO ADMINISTRATIVO E SANITÁRIO. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO CÍVEL. PROGRAMA FARMÁCIA POPULAR DO BRASIL (PFPB). SUSPENSÃO PREVENTIVA DE PAGAMENTOS E ACESSO A SISTEMAS. CONTRADITÓRIO DIFERIDO. COMPLEXIDADE DA AUDITORIA. PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO INICIAL.
I. CASO EM EXAME
1. Remessa necessária e apelação cível interposta pela UNIÃO FEDERAL contra sentença que julgou parcialmente procedente o pedido formulado por FARMABETO FARMÁCIA LTDA, para determinar, inclusive em sede de tutela de urgência, o restabelecimento de sua participação no Programa Farmácia Popular do Brasil (PFPB), com acesso aos sistemas conveniados e recebimento das vendas, além da fixação de prazo para conclusão do procedimento de averiguação instaurado pela Administração Pública.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Há duas questões em discussão: (i) definir se é legítima a suspensão preventiva de pagamentos e de acesso ao sistema DATASUS de estabelecimento participante do PFPB com base em indícios de irregularidade, antes de oportunizada a apresentação de defesa; e (ii) estabelecer se é cabível a fixação judicial de prazo para a conclusão de procedimento administrativo de averiguação, sob pena de restabelecimento do credenciamento da farmácia.
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. A suspensão preventiva de acesso ao sistema e de pagamentos no âmbito do PFPB está expressamente prevista no art. 38 do Anexo LXXVII da Portaria de Consolidação nº 5/2017 do Ministério da Saúde, sendo admissível com base em indícios de irregularidade, independentemente de prévia manifestação do interessado, em situações excepcionais.
4. A medida cautelar adotada pela Administração, com contraditório diferido, está amparada pelo art. 45 da Lei nº 9.784/99 e visa proteger o interesse público e o erário, especialmente diante da detecção de dezenas de indícios de práticas irregulares.
5. A suspensão não configura descredenciamento definitivo nem impede a continuidade das atividades empresariais da farmácia fora do PFPB, tampouco prejudica a população, que pode se valer de outros estabelecimentos credenciados para aquisição de medicamentos.
6. A razoável duração do processo administrativo não exige conclusão em prazo fixo e exíguo, sendo legítima a dilação temporal diante da complexidade da apuração, limitações operacionais do DENASUS e impactos da pandemia, conforme demonstrado pela União.
7. A intervenção judicial para restabelecer o credenciamento antes da conclusão do processo administrativo configura indevida ingerência no mérito administrativo, em afronta ao princípio da separação de poderes (CRFB, art. 2º).
8. A sentença de primeiro grau desconsiderou a natureza cautelar da suspensão preventiva, a multiplicidade dos indícios, a continuidade do procedimento administrativo e o leque de sanções administrativas mais gravosas disponíveis ao final da apuração.
IV. DISPOSITIVO E TESE
9. Remessa necessária e apelação providas.
Teses de julgamento:
1. A Administração Pública pode suspender preventivamente o acesso de estabelecimento ao PFPB com base em indícios de irregularidade, antes da apresentação de defesa, em casos excepcionais, conforme previsão normativa.
2. A fixação judicial de prazo para conclusão de procedimento administrativo, sob pena de restabelecimento do credenciamento, configura ingerência indevida no mérito administrativo, violando o princípio da separação de poderes.
3. A alegação de demora no procedimento administrativo não justifica a reversão judicial da suspensão preventiva quando comprovada a continuidade da apuração e a complexidade da auditoria. (Apelação/Remessa Necessária Nº 5019631-44.2021.4.02.5001/ES, Rel. Desembargador Federal Rogério Tobias de Carvalho, DJ 03.09.2025) (original sem grifos)
A gravidade invocada não se traduz, por si só, em ilegalidade do ato administrativo. A suspensão preventiva é medida expressamente autorizada pelo art. 38 da Portaria de Consolidação nº 5/2017 diante de indícios concretos de irregularidade, no caso, denúncia de uso indevido de CPF de usuário somada à apresentação de documentação insuficiente para comprovar 486 autorizações de venda, individualizadas em tabela pelo próprio Ofício nº 1184/2026 (evento 1, ANEXO7).
A participação no PFPB decorre de adesão voluntária, condicionada ao cumprimento de regras previamente conhecidas do interessado. Ademais, a política pública em exame destina-se à população beneficiária, e não aos estabelecimentos credenciados, não sendo razoável, em cognição sumária, autorizar a continuidade da dispensação de medicamentos subsidiados e o recebimento de verbas públicas por empresa sob fundada suspeita de irregularidade, antes da conclusão da apuração administrativa.
Também não prospera o argumento de desproporcionalidade. Ao contrário do sustentado na inicial, de que as notificações seriam genéricas, a decisão agravada demonstrou, com base nos próprios documentos juntados pela impetrante, que o Ofício nº 1184/2026 individualizou, em tabela exaustiva, as 486 autorizações de venda questionadas, com números e datas exatas, e especificou pormenorizadamente os documentos exigidos e ausentes para cada uma. A extensão da medida (suspensão de pagamentos e de conexão) guarda relação direta com a amplitude dos indícios apurados e com a reiterada insuficiência da documentação apresentada, tanto na via administrativa quanto na emenda à inicial, consistente quase exclusivamente em cupons vinculados sem a contrapartida fiscal. Nesse contexto, a preservação do erário e a prevenção de repasse indevido de verbas públicas justificam a extensão da medida, não competindo ao Judiciário, em juízo de cognição sumária, substituir-se à Administração na avaliação de sua proporcionalidade, à falta de ilegalidade manifesta.
Quanto à duração da medida, a suspensão perdura desde novembro de 2025, aproximadamente sete meses, período em que a Administração expediu sucessivos ofícios (nº 613/2025, mencionado no Ofício nº 1184/2026 mas não trazido aos autos pela própria impetrante; nº 3987/2025, juntado de forma truncada; e nº 1184/2026, com individualização completa), demonstrando atuação contínua e compatível com a complexidade da apuração de 486 autorizações de venda. Não se verifica, portanto, paralisação desarrazoada apta a caracterizar violação ao princípio da razoável duração do processo.
O mandado de segurança pressupõe direito líquido e certo, comprovável de plano mediante prova pré-constituída, incompatível com qualquer dilação probatória. No caso, a própria documentação juntada pela impetrante, tanto o Ofício nº 3987/2025, apresentado de forma truncada, quanto os documentos da emenda à inicial, de qualidade de digitalização deficiente e desacompanhados de cupom fiscal e de identificação dos beneficiários, não afasta, de plano, os indícios de irregularidade apontados pela Administração; ao contrário, corrobora a insuficiência já verificada na via administrativa. A fundamentação da decisão agravada, lastreada nesse mesmo acervo probatório, não se revela teratológica nem manifestamente contrária à prova dos autos, o que afasta, por ora, a probabilidade do direito. Ausente esse requisito, prejudicada fica a análise do periculum in mora, sem prejuízo do reexame da matéria por ocasião do julgamento definitivo do mandado de segurança.
Do exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO ao agravo de instrumento.
Documento eletrônico assinado por ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002954432v7 e do código CRC 110c221e.
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Signatário (a): ROGÉRIO TOBIAS DE CARVALHO
Data e Hora: 26/07/2026, às 21:20:02