Apelação/Remessa Necessária Nº 5078242-10.2023.4.02.5101/RJ
RELATORA: Juíza Federal FERNANDA DUARTE LOPES LUCAS DA SILVA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de apelação interposta pela União – Fazenda Nacional contra a sentença proferida no evento 76, SENT1, pelo Juízo da 16ª Vara Federal do Rio de Janeiro, que concedeu a segurança para assegurar à impetrante o direito de retificar a Declaração de Importação nº 22/2339322-4 no SISCOMEX, sem impedimento pelas autoridades apontadas como coatoras, permitindo-lhe formular, na via administrativa, pedido de restituição ou compensação, nos termos da legislação de regência.
A sentença rejeitou a preliminar de ilegitimidade passiva da autoridade vinculada à Delegacia Especial de Maiores Contribuintes no Rio de Janeiro – DEMAC/RJ, mediante aplicação da teoria da encampação. No mérito, considerou que o pedido de concessão do regime ex-tarifário foi formulado antes do registro da Declaração de Importação e que os efeitos da Resolução GECEX nº 442/2022 poderiam alcançar a operação, em conformidade com a jurisprudência mencionada no julgamento.
Na inicial (evento 1, INIC1), a impetrante afirmou ter adquirido, em 03/10/2022, equipamento sem similar nacional, classificado na NCM 8474.20.10. Em 26/10/2022, protocolou perante o Comitê-Executivo de Gestão da Câmara de Comércio Exterior pedido de concessão do regime ex-tarifário, sob o protocolo nº 19687.110411/2022-82.
Em 24/11/2022, antes da conclusão do procedimento administrativo, registrou a Declaração de Importação nº 22/2339322-4 e recolheu o Imposto de Importação pela alíquota integral, no montante de R$ 3.083.616,44.
Em 27/12/2022, foi publicada a Resolução GECEX nº 442/2022, que incluiu o equipamento no Ex 040 da NCM 8474.20.10, com redução da alíquota do Imposto de Importação a zero. A tentativa de retificação da declaração no SISCOMEX, realizada em 22/03/2023, não foi processada, sob a justificativa de que o ato indicado não contemplava a mercadoria ou não estava em vigor na data do fato gerador.
Em suas razões recursais (evento 91, APELACAO1), a União sustenta a inexistência de ato ilegal ou abusivo, ao fundamento de que o benefício fiscal não estava vigente na data do registro da declaração de importação.
Alega que o mandado de segurança foi impetrado contra lei em tese, incidindo a Súmula nº 266 do Supremo Tribunal Federal. Afirma que a competência para definição das alíquotas e concessão do regime ex-tarifário pertence à CAMEX/GECEX, nos termos do Decreto nº 10.044/2019 e da Portaria ME nº 309/2019.
Argumenta que o Poder Judiciário não pode atuar como legislador positivo para estender benefício fiscal a período não contemplado pelo ato administrativo, sob pena de violação ao art. 2º e ao art. 150, § 6º, da Constituição Federal e aos arts. 97 e 111 do Código Tributário Nacional. Invoca, ainda, a Solução de Consulta nº 150 – COSIT, relativa à necessidade de correspondência entre a mercadoria importada e a descrição do destaque tarifário.
Em contrarrazões (evento 97, CONTRAZAP1), a impetrante suscita ausência de dialeticidade recursal e inovação quanto à alegação de inadequação da via eleita. No mérito, sustenta que não pretende a concessão judicial de benefício fiscal, mas a aplicação do regime já reconhecido pela Resolução GECEX nº 442/2022, cujo pedido administrativo foi formulado antes da importação. Reitera o teor da Nota SEI nº 28/2019/CRJ/PGACET/PGFN-ME e da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça.
O Ministério Público Federal, no evento 28, PARECER1, deixou de se manifestar sobre o mérito, por não identificar interesse público individualizado que justificasse sua intervenção.
É o relatório.
VOTO
Conheço da remessa necessária, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009.
Conheço igualmente da apelação, por estarem presentes os requisitos de admissibilidade.
Dialeticidade recursal
A impetrante sustenta que a apelação não deve ser conhecida por ausência de impugnação específica aos fundamentos da sentença.
A preliminar não procede.
A União questiona diretamente o fundamento determinante do julgamento, ao sustentar que a Resolução GECEX nº 442/2022 não poderia produzir efeitos sobre fato gerador anterior à sua vigência e que a extensão reconhecida na sentença violaria a legalidade tributária, a separação de poderes e as regras de interpretação dos benefícios fiscais.
Ainda que alguns fundamentos recursais não reproduzam integralmente a argumentação desenvolvida em primeiro grau, as razões permitem identificar com clareza a pretensão de reforma e sua relação com o conteúdo da sentença.
Rejeito, portanto, a preliminar.
Adequação do mandado de segurança
A União invoca a Súmula nº 266 do Supremo Tribunal Federal, segundo a qual não cabe mandado de segurança contra lei em tese.
A impetração, porém, não se dirige abstratamente contra a validade de ato normativo. Há ato administrativo concreto consistente no impedimento, pelo SISCOMEX, da retificação da Declaração de Importação nº 22/2339322-4, ocorrido em 22/03/2023.
A impetrante pretende afastar os efeitos desse impedimento sobre operação individualizada, com base no pedido administrativo de ex-tarifário protocolado antes do registro da declaração e no posterior deferimento do benefício pela Resolução GECEX nº 442/2022.
Não se trata, portanto, de impugnação a lei em tese, mas de controvérsia relacionada à aplicação de ato administrativo a situação concreta.
Rejeito a alegação de inadequação da via eleita.
Legitimidade das autoridades indicadas
A sentença rejeitou a preliminar de ilegitimidade passiva da autoridade vinculada à DEMAC/RJ, tendo em vista a complexidade da estrutura administrativa e a prestação de informações no processo, mediante aplicação da teoria da encampação.
As informações foram apresentadas pelas autoridades indicadas e a União ingressou no feito, defendendo a legalidade do ato impugnado. Não se identifica prejuízo processual decorrente da indicação das autoridades nem alteração da competência jurisdicional.
A sentença citou, nesse sentido, precedente do Superior Tribunal de Justiça segundo o qual a teoria da encampação e a aparência de correta propositura permitem flexibilizar a aferição da legitimidade da autoridade em mandado de segurança quando prestadas as informações e inexistente prejuízo processual:
“O princípio se exacerba no campo dos remédios heróicos de defesa dos direitos fundamentais, como soe ser o Mandado de Segurança [...] a teoria da encampação e a condescendência com a aparência de correta propositura (error comunis facit ius) adotadas pela jurisprudência do E. Superior Tribunal de Justiça denotam a necessária flexibilização da aferição dessa condição da ação, no afã de enfrentar e conjurar o ato abusivo da autoridade.”
(STJ, AgRg no Ag nº 1.076.626, Rel. Ministro Luiz Fux, DJe de 29/06/2009).
Mantém-se, assim, a rejeição da preliminar.
Regime ex-tarifário e extensão dos efeitos do deferimento
O regime ex-tarifário consiste na redução temporária da alíquota do Imposto de Importação incidente sobre bens sem similar nacional, mediante ato da autoridade administrativa competente e comprovação dos requisitos aplicáveis.
Consoante os arts. 1º da Lei nº 8.085/1990 e 2º, inciso XIV, do Decreto nº 4.732/2003, a concessão do benefício ocorre por resolução da Câmara de Comércio Exterior, após a análise administrativa pertinente.
A redução da alíquota encontra fundamento no art. 4º da Lei nº 3.244/1957, com a redação conferida pelo Decreto-Lei nº 63/1966.
De acordo com os arts. 105 e 144 do Código Tributário Nacional, a obrigação tributária rege-se pela legislação vigente no momento da ocorrência do fato gerador. No caso do Imposto de Importação, o fato gerador se materializa com o registro da declaração de importação, quando se inicia o despacho aduaneiro, nos termos dos arts. 19 do CTN, 1º do Decreto-Lei nº 37/1966 e 72 e 73, inciso I, do Decreto nº 6.759/2009.
A controvérsia não diz respeito, contudo, à aplicação de benefício requerido somente depois da importação. O pedido de concessão do ex-tarifário foi formulado antes do registro da declaração, mas a conclusão do procedimento administrativo ocorreu posteriormente.
Nessa hipótese, a jurisprudência citada no julgamento distingue a atribuição de efeitos retroativos ao ato normativo da extensão de seus efeitos à importação realizada depois da formulação do pedido administrativo.
A Resolução que reconhece a redução não retroage para alcançar importação anterior ao próprio requerimento. Admite-se, entretanto, que o deferimento alcance a operação realizada enquanto pendente a análise de pedido protocolado anteriormente, quando o ato administrativo posterior reconhece o preenchimento das condições materiais do benefício.
O Superior Tribunal de Justiça firmou orientação nesse sentido:
“A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que as resoluções da CAMEX que reconhecem o direito à redução da alíquota do imposto de importação de determinada mercadoria não possuem efeitos retroativos, mas podem ter seus efeitos estendidos ao momento do desembaraço aduaneiro quando o benefício foi postulado antes da importação do bem.”
(AgInt no REsp nº 1.697.477/PR, Rel. Ministro Francisco Falcão, Segunda Turma, julgado em 05/06/2018, DJe de 08/06/2018).
No REsp nº 1.664.778/PR, o Superior Tribunal de Justiça também assentou que, embora a declaração de importação tenha sido apresentada antes da resolução concessiva, o pedido havia sido formulado anteriormente ao fato gerador. Reconheceu-se, por isso, que a extensão do benefício não contrariava os arts. 105 e 144 do CTN, pois, na data do fato gerador, encontrava-se pendente de análise administrativa elemento quantitativo da obrigação tributária, correspondente à alíquota:
“Em hipótese como a dos autos, é razoável e proporcional que à impetrante sejam garantidos os benefícios do regime ‘ex-tarifário’, uma vez que os havia requerido à autoridade competente antes mesmo da ocorrência do fato gerador.”
(REsp nº 1.664.778/PR, Rel. Ministro Og Fernandes, Segunda Turma, julgado em 20/06/2017, DJe de 26/06/2017).
No REsp nº 1.174.811/SP, considerou-se que a demora administrativa na análise do pedido não poderia prejudicar o contribuinte que o formulara com antecedência e preenchera os requisitos materiais posteriormente reconhecidos:
“A injustificada demora da Administração na análise do pedido de concessão de ‘ex tarifário’, somente concluída mediante expedição da portaria correspondente logo após a internação do bem, não pode prejudicar o contribuinte que atuou com prudente antecedência, devendo ser assegurada, em consequência, a redução de alíquota do imposto de importação, nos termos da legislação de regência.”
(REsp nº 1.174.811/SP, Rel. Ministro Arnaldo Esteves Lima, Primeira Turma, julgado em 18/02/2014, DJe de 28/02/2014).
A mesma orientação foi adotada no AgRg no REsp nº 1.464.708/PR, no REsp nº 1.174.811/SP e no precedente do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, AC nº 2003.04.01.014432-9/RS, Rel. Desembargadora Federal Maria Lúcia Luz Leiria, Primeira Turma, DJe de 16/02/2005, todos já citados no texto.
No âmbito deste Tribunal, a Quarta Turma Especializada decidiu:
“O entendimento assente na jurisprudência do Eg. STJ é o de que as resoluções CAMEX que reconhecem o direito à redução da alíquota do imposto de importação não possuem efeitos retroativos, mas podem ter seus efeitos estendidos ao momento do desembaraço aduaneiro quando o benefício foi postulado antes da importação dos bens.”
(TRF2, Apelação/Remessa Necessária nº 0003091-84.2013.4.02.5001/ES, Quarta Turma Especializada, julgamento em 08/04/2024).
Também no mesmo sentido:
“A portaria que incluiu o produto na relação de ‘ex tarifários’ reconhece o preenchimento dos requisitos materiais para a concessão do benefício fiscal, cujo pedido havia sido anteriormente protocolado, de modo que sua eficácia não pode ser limitada apenas às importações realizadas posteriormente à sua edição, mas deve alcançar as internações efetivadas após o protocolo da solicitação.”
(TRF2, Apelação Cível nº 5021807-55.2019.4.02.5101/RJ, Terceira Turma Especializada, Rel. Desembargador Federal Marcus Abraham, julgamento em 06/04/2021).
Não se trata, portanto, de atribuir retroatividade irrestrita à Resolução GECEX nº 442/2022, mas de reconhecer a extensão de seus efeitos a importação realizada depois do requerimento administrativo e enquanto pendente sua apreciação.
Competência da CAMEX/GECEX e separação de poderes
A União sustenta que somente a CAMEX/GECEX poderia definir as alíquotas do Imposto de Importação e conceder o regime ex-tarifário.
Essa competência não é controvertida.
O benefício não foi criado ou concedido pelo Poder Judiciário. A própria autoridade administrativa competente, por meio da Resolução GECEX nº 442/2022, incluiu o equipamento importado pela impetrante no Ex 040 da NCM 8474.20.10 e reduziu a alíquota a zero.
A intervenção jurisdicional limita-se a examinar se o deferimento administrativo pode produzir efeitos em relação à importação realizada depois da apresentação do pedido e antes da edição da resolução. O julgamento não altera a classificação fiscal do produto, não cria novo destaque tarifário e não substitui a avaliação técnica atribuída à CAMEX/GECEX.
Não se configura, assim, atuação do Poder Judiciário como legislador positivo nem violação ao art. 2º da Constituição Federal.
Legalidade e interpretação do benefício fiscal
A União invoca o art. 150, § 6º, da Constituição Federal e os arts. 97 e 111 do Código Tributário Nacional, sustentando que a redução de alíquota exige previsão expressa e interpretação literal.
A sentença, porém, não reconheceu benefício distinto daquele concedido pela Administração nem ampliou seu alcance material. A redução está prevista na Resolução GECEX nº 442/2022 e refere-se especificamente ao equipamento classificado no Ex 040 da NCM 8474.20.10.
A extensão temporal reconhecida decorre da circunstância de que o pedido administrativo já havia sido apresentado quando ocorreu o fato gerador e de que o posterior deferimento confirmou o preenchimento das condições materiais relativas ao bem.
O art. 110, inciso III, do Regulamento Aduaneiro, mencionado na sentença, prevê a restituição do imposto quando se verifica que o contribuinte, na época do fato gerador, já havia preenchido as condições e os requisitos exigíveis para a concessão de isenção ou redução de caráter especial.
A solução adotada não dispensa a comprovação dos requisitos, nem permite aplicar o ex-tarifário a mercadoria diversa daquela contemplada pelo ato administrativo. Reconhece apenas que o contribuinte não deve ser prejudicado pelo intervalo entre o protocolo do pedido e sua apreciação, conforme a jurisprudência citada.
Solução de Consulta nº 150 – COSIT
A União também menciona a Solução de Consulta nº 150 – COSIT para sustentar a necessidade de perfeita correspondência entre a mercadoria importada e a descrição do destaque tarifário.
No caso, a Resolução GECEX nº 442/2022 incluiu o equipamento no Ex 040 da NCM 8474.20.10, exatamente a classificação indicada para o bem importado pela impetrante.
Não foi apontada divergência concreta entre as características da mercadoria constante da Declaração de Importação nº 22/2339322-4 e a descrição aprovada pela GECEX. A controvérsia recursal limita-se ao momento a partir do qual o benefício pode ser aplicado.
A referência à Solução de Consulta, portanto, não afasta o direito reconhecido na sentença.
Caso concreto
Os documentos indicados nos autos demonstram a seguinte sequência:
Em 03/10/2022, a impetrante adquiriu o equipamento sem similar nacional.
Em 26/10/2022, protocolou o pedido de concessão do regime ex-tarifário, sob o nº 19687.110411/2022-82, conforme o evento 1, ANEXO6.
Em 24/11/2022, registrou a Declaração de Importação nº 22/2339322-4 e recolheu o Imposto de Importação pela alíquota integral, no montante de R$ 3.083.616,44, conforme o evento 1, ANEXO7.
Em 27/12/2022, foi publicada a Resolução GECEX nº 442/2022, que incluiu o equipamento no Ex 040 da NCM 8474.20.10, com alíquota reduzida a zero, conforme o evento 1, ANEXO8.
Em 22/03/2023, a tentativa de retificação da Declaração de Importação foi impedida pelo SISCOMEX.
O pedido administrativo antecedeu o registro da declaração e o ato posterior da autoridade competente reconheceu que o equipamento se enquadrava no regime de alíquota zero. A hipótese corresponde, portanto, àquela examinada nos precedentes citados, nos quais se admite a extensão dos efeitos da resolução ao momento da importação, sem atribuição de retroatividade a fato anterior ao requerimento.
O impedimento sistêmico à retificação não pode obstar o exercício do direito reconhecido, pois o sistema eletrônico constitui instrumento de operacionalização da atividade administrativa e deve permitir o processamento da declaração de acordo com a situação jurídica aplicável.
A retificação não importa reconhecimento judicial definitivo do valor a ser restituído ou compensado. Apenas viabiliza a formulação e a apreciação do pedido na esfera administrativa, conforme a legislação de regência, preservada a competência da Administração para verificar os valores e os demais requisitos pertinentes.
A sentença deve, portanto, ser mantida.
Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO E À REMESSA NECESSÁRIA.
Documento eletrônico assinado por FERNANDA DUARTE LOPES LUCAS DA SILVA, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002943044v12 e do código CRC e4f73faf.
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Signatário (a): FERNANDA DUARTE LOPES LUCAS DA SILVA
Data e Hora: 22/07/2026, às 11:45:04