Apelação/Remessa Necessária Nº 5002649-56.2020.4.02.5108/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de remessa e de duas apelações, a primeira interposta pelo espólio de H. F. e a segunda pelo MUNICÍPIO DE CABO FRIO.
Os apelantes são réus da presente ação civil pública, intentada pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, e combatem sentença que julgou parcialmente procedente o pedido formulado na inicial.
A ação civil pública foi ajuizada em 14/08/2020 em face de H. F. e do MUNICÍPIO DE CABO FRIO, com pedido voltado a que:
“A) seja deferida TUTELA DE URGÊNCIA, na forma do art. 300 do CPC/2015, para determinar que os RÉUS, no prazo de 10 (dez) dias, promovam a demolição das construções efetuadas no imóvel localizado na Rua dos Atobás (ou Rua 2), Lote nº 75, Loteamento Montes Brancos II, Praia do Foguete, Cabo Frio/RJ (conhecido informalmente como "Castelinho"), com a consequente retirada dos respectivos entulhos, eliminando-se os riscos graves que a construção abandonada representa, seguindo a demanda para discussão das outras questões;
(...)
D) ao final, após o devido trâmite processual, sejam julgados PROCEDENTES os pedidos ora formulados para:
D.1) confirmar o pedido de tutela de urgência em caráter definitivo;
D.2) condenar solidariamente os R É U S às obrigações de fazer consistentes em reparar integralmente o dano ambiental, mediante apresentação e execução de plano de recuperação de área degradada (PRAD) a ser aprovado pelo órgão ambiental competente, no prazo estipulado pelo respectivo órgão para seu cumprimento;
D.3) condenar solidariamente os R É U S à obrigação de dar consubstanciada em indenização pelos danos ambientais (danos morais coletivos) decorrentes de suas condutas apuradas nestes autos, em valor a ser arbitrado por este juízo, em montante não inferior a R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) para cada réu, acrescido de correção monetária, a partir do ajuizamento desta ação (art. 1º, § 2º, da Lei 6.899/81) e de juros de mora, observada a taxa legal (art. 406 do CC), importância a ser revertida ao fundo de que trata o art. 13 da Lei nº 7.347/85”.
A petição inicial narra que em 2017 o MPF “instaurou procedimento com a finalidade de apurar a existência de construções irregulares efetuadas sobre a faixa de areia, as dunas e a vegetação de restinga das Praias do Foguete e das Dunas, no Município de Cabo Frio/RJ”; que, “após requisição/recomendação do MPF, os agentes de fiscalização do MUNICÍPIO DE CABO FRIO/RJ realizaram diligência in loco no dia 26/09/2018 e constataram que a edificação situada na Rua dos Atobás (ou Rua 2), Lote nº 75, Loteamento Montes Brancos II, Praia do Foguete, Cabo Frio/RJ, foi efetivamente construída sobre a faixa de areia e a vegetação de restinga da Praia do Foguete, em área não edificante, área de preservação permanente e terreno de marinha, sem as devidas autorizações e/ou licenças emitidas pela municipalidade e pela UNIÃO”; que o proprietário do imóvel foi notificado “para desocupar o imóvel no prazo de 48 horas antes da demolição a ser efetuada pelo poder público municipal, contudo, não se vislumbrou a demolição da construção em epígrafe até a presente data”; que “a SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO - SPU afirmou não ter identificado em seu banco de dados licença emitida para a ocupação da unidade imobiliária”; que, “no curso das investigações, este órgão ministerial recebeu relatos de que o imóvel em epígrafe estaria abandonado, em péssimo estado de conservação, com estrutura possivelmente comprometida, sem iluminação e seria usado eventualmente para prática de orgias, consumo de drogas e como esconderijo para criminosos da região, principalmente para assaltantes”; que “o proprietário H. F. mantém construção notoriamente irregular, efetuada sobre a faixa de areia e a vegetação de restinga da Praia do Foguete, em área não edificante e em terreno de marinha (bem da UNIÃO e de uso comum do povo), sem licenças dos órgãos competentes”; e que “o MUNICÍPIO DE CABO FRIO/RJ se mostra omisso no exercício do poder de polícia em matéria ambiental ao não demolir as construções irregulares, mesmo após o transcurso de quase 2 anos desde a notificação ao proprietário (26/09/2018)”; e que “a construção [está] abandonada há anos, apresentando graves perigos não só ao meio ambiente, mas também à segurança pública, à saúde pública e a eventuais ocupantes clandestinos”. Foi atribuído à causa o valor de R$ 1.000.000,00 e juntado o inquérito civil n.º 1.30.009.000200/2017-44 (evento 1 – PROCADM2 a PROCADM7).
Foi indeferida tutela de urgência (evento 14) e em 19/10/2020 foi noticiado o óbito de H. F. (evento 35).
Posteriormente, em 09/02/2021, para outro imóvel na área, o MPF ajuizou a ação civil pública n.º 5000465-93.2021.4.02.5108 em face de EZEQUIEL RAWET e do MUNICÍPIO DE CABO FRIO, que acabou tramitando em conjunto com a presente, diante da conexão.
Em 15/01/2025 foi juntado laudo pericial (evento 247).
Após processamento, foi prolatada sentença com fundamentação única para as duas ações civis. A movida contra EZEQUIEL foi extinta e a presente obteve a procedência parcial.
Eis o dispositivo da sentença, com o seguinte teor (eventos 275 e 293):
“DISPOSITIVO
Ação Civil Pública nº 5000465-93.2021.4.02.5108
Ante o exposto, na forma da fundamentação supra, JULGO EXTINTO O PROCESSO sem resolução do mérito, com fulcro no art. 485, inciso IV e § 3º do Código de Processo Civil, face à ausência de capacidade processual de EZEQUIEL RAWET.
Sem condenação em honorários advocatícios e custas, à luz do art. 18 da Lei nº 7.347/85, por aplicação do princípio da simetria. (Nesse sentido: AgInt no AREsp 432.956/RJ)”.
Ação Civil Pública nº 5002649-56.2020.4.02.5108
Ante o exposto, JULGO PARCIALMENTE PROCEDENTES OS PEDIDOS, nos termos do art. 487, I do CPC/2015, para condenar solidariamente o Espólio de H. F. e o Município de Cabo Frio:
- a promoverem, no prazo de 90 dias contados do trânsito em julgado, a demolição das construções efetuadas no imóvel localizado na Rua dos Atobás (ou Rua 2), Lote nº 75, Loteamento Montes Brancos II, Praia do Foguete, Cabo Frio/RJ (conhecido informalmente como "Castelinho"), com a consequente retirada dos respectivos entulhos;
- a repararem integralmente o dano ambiental, mediante apresentação e execução de plano de recuperação de área degradada (PRAD) a ser aprovado pelo órgão ambiental competente, no prazo estipulado pelo respectivo órgão para seu cumprimento;
Conforme acima exposto, nos termos do enunciado da Súmula STJ nº 652, as obrigações de fazer devem ser direcionadas primeiramente ao Espólio de H. F., podendo, caso esgotadas as medidas para satisfação da obrigação perante ele, serem exigidas do Munícipio de Cabo Frio.
Condeno, também, a parte ré a ressarcir à União o valor pago pelo ente a título de honorários periciais, nos termos do art. 91 do CPC.
Sem condenação em honorários advocatícios e custas, à luz do art. 18 da Lei nº 7.347/85, por aplicação do princípio da simetria. (Nesse sentido: AgInt no AREsp 432.956/RJ)”.
Em seu recurso, o espólio de H. F. requer a improcedência do pedido e alega que o imóvel foi “legalmente adquirido (...) em 04/09/1986, através de escritura pública de compra e venda registrada em nome do falecido, inscrito no RGI sob o nº 43.600, Lote nº 75, da Planta “02”, do Loteamento “MONTES BRANCOS II”, Município de Cabo Frio – RJ, com uma área total de 553,82 m² (direito de propriedade), não havendo vícios em sua forma”; que “há anuência expressa do INEPAC em relação à construção edificada no lote”; que “todas as construções e reformas aplicadas no imóvel desde a sua aquisição foram devidamente aprovadas pelo Município de Cabo Frio, ora 2º Réu e averbadas na matrícula do imóvel junto ao RGI”; que “inexiste qualquer notificação ou sanção aplicada por qualquer órgão fiscalizador em todas as esferas: obras, meio ambiente, seara fiscal e etc.”; que “não há provas de que o imóvel esteja sob faixa de areia ou que estejam em área de domínio da União – SPU”; que “o imóvel está localizado em loteamento consolidado e aprovado pela prefeitura municipal e dentro da zona urbana”; que “não há comprovação de ocorrência de dano ambiental”; que “resta clara a incompetência do Ministério Público Federal para a propositura da presente demanda, visto que, o declínio de competência se deu por ato praticado em sede de inquérito civil que tramitava no Ministério Público Estadual e, por conveniência de instrução processual do mesmo, fora declinado o prosseguimento do feito para o Ministério Público Federal”; que o laudo pericial pontuou que “a construção é da época de 1978, localizada em loteamento urbano, então considerada regular pelo Município de Cabo Frio, [e] na ocasião não havia legislação edilícia específica com restrições ambientais”; que “não há comprovação de efetivo dano ambiental, (...) conforme se observa do conjunto probatório, especialmente a prova pericial produzida”; que “deve-se respeitar o ato jurídico perfeito e o tempus regit actum, isto porque a construção das edificações se deu em estrita observância à legislação ambiental vigente à época da edificação”; que “não há qualquer anotação no Álbum Imobiliário acerca de tratar-se de terreno de marinha”; que “se o imóvel está registrado no Registro Imobiliário em nome do particular, sem qualquer menção ao fato de estar localizado em terreno de marinha, perante terceiros é uma propriedade particular, até que se prove o contrário”; que “o registro do título permanecerá surtindo efeitos até que seja cancelado, sendo obrigação do terceiro, que sentir-se prejudicado, obter o competente provimento jurisdicional que determine o cancelamento do registro”; que “é proprietário e possuidor do imóvel objeto da lide, tendo edificado benfeitorias com autorização do Município de Cabo Frio - RJ e anuência do INEPAC, conforme se observa da certidão de ônus reais, inexistindo anotação registral sobre terreno de marinha”; que formulou pedido contraposto na contestação do evento 61, mas a sentença “não admitiu em sede de procedimento comum, sendo certo que o referido pedido também não deve ser admitido como reconvenção no presente caso, uma vez que não atendidos os requisitos nem seguidos os procedimentos previstos no art. 343 do CPC/2015”; que o julgado deixou de “observar que o exercício do direito de regresso nos mesmos autos encontra amparo no art. 778, § 1º, IV, do CPC”; que “é titular do imóvel objeto da lide, livre e desembaraçado de ônus ou gravames, tendo edificado benfeitorias com autorização do Município de Cabo Frio - RJ e anuência do INEPAC, inexistindo anotação registral sobre terreno de marinha, fazendo jus ao recebimento de justa indenização em dinheiro, em caso de manutenção da sentença”. Requer a gratuidade de justiça ao apontar “evidente hipossuficiência econômica do acervo hereditário e a impossibilidade de atendimento das despesas inerentes ao processo” e a retificação do “valor atribuído à causa para constar R$ 249.300,67, de modo a refletir o conteúdo econômico da demanda” (evento 308).
Já o Município de Cabo Frio aduz que não possui legitimidade “para figurar no polo passivo da presente demanda, já que adota rotineiramente ações de fiscalização e poder de polícia sobre a área”; que “não foi o responsável direto pela construção irregular, não autorizou a edificação em área de preservação permanente e, ao contrário do alegado na inicial, atuou no exercício de seu poder de polícia ao realizar vistoria in loco, notificar o proprietário e determinar a desocupação do imóvel no prazo de 48 horas, conforme Notificação nº 143/2018 (Evento 1 – PROCADM4) e suspendendo a demolição apenas para análise do Registro Geral de Imóveis (RGI) apresentado pelo interessado (evento 6), o que demonstra diligência e não omissão”; que “nem o Ministério Público nem o Poder Judiciário reúnem condições de avaliar, definir e impor medidas a serem tomadas pelo Município”; que “é parte interessada na presente ação, razão pela qual deve integrar o polo ativo da demanda e não o passivo, como ocorre nos autos, sobretudo porque o interesse municipal se coliga ao do parquet e não a do poluidor”; que “o acervo demonstra atuação administrativa contínua (procedimento nº 11.469/2018, vistorias, notificações e tentativa de demolição), inexistindo inércia estatal qualificada que configure omissão ilícita apta a [lhe] atribuir responsabilidade direta”; que “a responsabilidade pelos danos ambientais é exclusiva do ocupante e do proprietário do imóvel, que realizou a construção irregular e ampliou a edificação sem as devidas licenças”; que “a demolição e a recuperação ambiental devem, por princípio do poluidor-pagador e pela identificação do agente causador direto, recair prioritariamente sobre o espólio do particular e às suas expensas, não se podendo converter o Município em “segurador universal” de toda irregularidade urbana-ambiental”; que “o laudo técnico produzido nos autos reforça, de maneira inequívoca, a ausência da conduta comissiva ou omissiva ilícita por parte do Município de Cabo Frio, sendo descabida qualquer tentativa de responsabilização do ente público”; que “foi categórico ao afirmar que a construção objeto da demanda foi realizada exclusivamente pelo particular, Espólio de H. F., sem qualquer participação material ou conivência do Município, não havendo emissão de licença ambiental para a obra, nem tampouco participação direta da municipalidade na sua execução”; que “não houve inércia absoluta ou deliberada por parte do Poder Público, mas sim atuação administrativa dentro das suas capacidades”; e que “a responsabilização solidária imposta ao Município é injusta, desproporcional e contrária ao laudo pericial constante dos autos, configurando um verdadeiro desvirtuamento da responsabilidade ambiental objetiva” (evento 312).
Em contrarrazões, o MPF requer a manutenção da sentença e aponta que “a tese de ilegitimidade passiva do Município já havia sido rechaçada na decisão interlocutória (ev.14)”; que a “sentença está em perfeita consonância com o entendimento do Superior Tribunal de Justiça, conforme a Súmula nº 652, que define a responsabilidade solidária da Administração por danos ao meio ambiente quando há omissão no dever de fiscalização, admitindo, inclusive, a subsidiariedade na execução das obrigações de fazer”; que “a prática de condutas flagrantemente incompatíveis com a finalidade da gestão pública implica a intervenção jurisdicional e, no caso dos autos, é visível a omissão do poder público municipal perante as irregularidades ambientais que se proliferaram sob a tutela conivente do ente federativo”; que “a construção em tela foi erigida em área que, desde 1993, a própria legislação municipal (Decretos Municipais nº 1890/1993 e nº 1902/1993) declarou ser de preservação ambiental permanente e non aedificandi”, mas “o Município foi conivente com a situação ilegal e nada de efetivo fez para reprimir a edificação irregular ao longo de décadas”; e que “o Município só realizou a diligência e emitiu a Notificação nº 143/2018 após a atuação do MPF em procedimento extrajudicial” (evento 317).
Nesta Corte e como fiscal da lei, o Ministério Público Federal opinou pelo desprovimento da remessa necessária e dos apelos (evento 16 neste TRF).
É o relatório.
GUILHERME COUTO DE CASTRO
Desembargador Federal – Relator
VOTO
Preliminarmente, concedo a gratuidade de justiça ao Espólio de H. F. apenas para fins de conhecer do presente recurso, na forma da parte inicial do § 5º do art. 98 do CPC.
Em outras palavras, a gratuidade é restrita ao presente apelo.
A remessa, aqui, é considerada, com amparo na visão dominante, apenas em favor do Ministério Público, e não do Município, que de qualquer modo apelou. Há quem a considere, nas ações civis públicas, de duplo gume (ou seja, em benefício de autor e do ente público), mas prevalece a ótica de remessa invertida, oriunda do sistema da lei de ação popular.
Assim, a remessa é desprovida e, quanto ao apelo do Município de Cabo Frio, este merece ser provido, de modo a excluí-lo da condenação, sem prejuízo de seu dever de tutelar a execução da sentença, que poderá, eventualmente, transmudar-se em responsabilidade. Na verdade, a municipalidade concorda com o pedido, e deveria, desde sempre, estar como assistente no polo ativo da demanda, como será exposto, e assim seria mais simples a execução.
Já a apelação do espólio de H. F. será desprovida.
Na essência, e tirante a análise do pedido contra o Município, a sentença é mantida por seus próprios fundamentos – que passam a integrar o presente voto, para todos os efeitos e independentemente de transcrição – e pelos motivos que se acrescem, na forma abaixo.
O valor da causa atribuído pelo MPF corresponde ao que se discute e nada autoriza alterá-lo.
A legitimidade ativa do MPF é evidente, pois as praias marítimas e os terrenos de marinha são de propriedade da União Federal, nos termos do art. 20, IV, da Lei Maior e da Lei n.º 7.661/88, de modo a justificar a atuação do Parquet Federal.
E a competência da Justiça Federal é fruto do próprio sistema constitucional, e sempre que o Autor seja uma das pessoas referidas no artigo 109 da Lei Maior, o feito correrá na Justiça Federal. O Supremo é categórico ao assinalar que a presença do Ministério Público Federal no polo ativo implica a aplicação da regra do artigo 109, I.
Nessa linha segue, obviamente, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça. Nesse sentido:
“PROCESSUAL CIVIL. CONFLITO DE COMPETÊNCIA. MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. JUSTIÇA FEDERAL. COMPETÊNCIA. 1. A Primeira Seção desta Corte tem firmado a compreensão de que a presença do Ministério Público Federal no polo ativo da demanda, por si só, determina a competência da Justiça Federal, nos termos do art. 109, I, da Constituição Federal, tendo em vista se tratar de instituição federal. Precedentes. 2. Hipótese em que ação civil pública movida pelo Ministério Público Federal, com vistas à reparação de danos ambientais, foi ajuizada na Justiça Federal, que declinou da competência, por considerar que não bastava a presença do Parquet federal como autor, pois não havia interesse jurídica da União, decisão esta que precisa ser corrigida. 3. Agravo interno desprovido”.
(AgInt no CC 163.268/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 20/08/2019, DJe 29/08/2019)
No mérito, no tema de fundo uma das teses do apelo aponta que H. F. nada tem a ver com os fatos e a obra é muito antiga, anterior à aquisição do bem por ele. Além disso, o espólio apelante aponta que a construção foi realizada com autorização do Município de Cabo Frio e anuência do INEPAC, inexistindo anotação registral sobre terreno de marinha.
Isso não foi demonstrado e nem muda o quadro e a solução. A anterioridade da obra poluente à aquisição não a legitima, e nem a eventual autorização municipal (negada pela edilidade). Os aspectos de fato foram bem apreciados pelo culto magistrado e, por outro lado, são claros os danos ambientais oriundos de construção irregular (conhecida como “Castelinho”) em faixa de areia da praia que, como se verá, atingiu área de uso comum e área de restinga – área de preservação permanente -, localizada na Praia do Foguete, em Cabo Frio – RJ.
Por meio do inquérito civil n.º 1.30.009.000200/2017-44 é possível verificar que H. F. adquiriu o imóvel em 04/09/1986, através de escritura pública de compra e venda registrada no RGI n.º 43.600, Lote nº 75, da Planta “02”, do Loteamento “MONTES BRANCOS II”, Município de Cabo Frio – RJ, com área de 553,82 m² (evento 1 – PROCADM3).
No que tange à fiscalização que apurou as irregularidades do imóvel, reproduz-se a sentença que, com correção, a resumiu do seguinte modo (evento 275):
“Relatório de Fiscalização e Notificação da Coordenadoria Geral de Assuntos Fundiários de Cabo Frio (evento 1, PROCADM3, p. 39/40)
“No dia 26/09/18, as fiscalizações da Coordenadoria de Assuntos Fundiários e de Meio Ambiente, componentes da Comissão Especial de Fiscalização e Demolição, instituída pela Portaria n° 01 de 21/07/17, promoveram diligência à Rua dos Atobás nº 75 — Foguete — Loteamento Montes Brancos II, em face da recomendação nº 02 do MPF - Ministério Público Federal — PRMSPA/GAB02. Rel Procedimento Preparatório n° 1.30.009.000200)2017-44, referente à construção irregular sobre faixa de areia.
Na ocasião, os fiscais notificaram H. F., proprietário do imóvel em questão através do impresso nº 143, entregue ao atual ocupante do imóvel Wagner Rodrigues da Silva”.
Decreto Municipal Nº 1890 de 19 de fevereiro de 1993 (evento 1, PROCADM4, p. 10)
“ARTIGO 1º - É declarada área de preservação ambiental permanente, nos termos do artigo 225, parágrafo 1º inciso III da Constituição Federal, o conjunto dos lotes de terreno a seguir descritos, integrantes dos loteamentos Montes Brancos e Professor Miguel Couto, 1ocalizados no primeiro Distrito de Cabo Frio,
[...]
LOTEAMENTO MONTES BRANCOS PLANTA N2 02 LOTES - 35 a 97”.
Decreto Municipal Nº 1902 de 29 de março de 1993 (evento 1, PROCADM4, p. 12)
“ARTIGO 1º - É declarada área NON EDIFICANDI, e de preservação ambiental permanente nos termos do artigo 225, §1, inciso III da Constituição Federal, o conjunto de lotes de terrenos a seguir descritos, integrantes dos mentos Montes Brancos e Professor Miguel Couto, localizados no distrito sede:
[...]
LOTEAMENTO MONTES BRANCOS PLANTA N2 02 LOTES - 35 a 97”
RELATÓRIO DPCN / INEPAC de janeiro/2018 (evento 1, PROCADM5, p. 23 e seguintes)
“Consultando os arquivos do DPCN/ INEPAC consta, com data de 30.10.2000, um projeto arquitetônico para construção de residência unifamiliar de 1 pavimento no LOTE 75, fronteiro ao Lote 74. No requerimento do proprietário - identificado como H. F. e que apresenta o documento de Escritura de Compra e Venda datado de 1986 - é solicitado ao INEPAC "autorizar o nada opor da residência", verificada como já existente, correspondente às descrições da planta do projeto.
A construção existente HOJE no local não confere com o projeto apresentado.
Em ANEXO, seguem imagens do Google Earth que correspondem ao registro do período de 2013 a 2017. Conforme se observa, neste trecho da faixa de areia existe apenas esta construção.
No parecer do INEPAC, foi dado o "nada a opor ao pretendido" do ponto de vista estrito do tombamento estadual, sendo ressaltado que o lote se encontra incluído no Dec. 1980/93, que cria o Parque das Dunas - Área de Preservação Ambiental”.
Matrícula nº 43.600 do Registro de Imóveis (evento 61, ANEXO2, p. 10/11)
Av.2-43.600. Data: 14/11/2000. CERTIDÃO DE LANÇAMENTO. Pela Secretaria Municipal de Fazenda - Divisão de Cadastro da Prefeitura Municipal de Cabo Frio, foi certificado em 11/09/2000, através do Processo nº 9.738/2000, encontrar-se lançado naquela reparticão em nome de ARMANDO DE OLIVEIRA FILHO, um prédio residencial situado na Rua 2, nº01, Lote 75, loteamento Montes Brancos II, neste Município, com uma área construída de 112,24m2, inscrição municipal nº17313-8. Para esta averbação foi apresentada a Certidão Negativa de Debito (CND) nº015172000-17625003, expedida em 08/11/2000 pelo INSS. NÃO APRESENTOU O HABITE-SE. O INEPAC se prontificou através do Oficio INEPAC nº426/2000, datado de 30/10/2000, que não tem NADA A OPOR do ponto de vista estrito do tombamento estadual.
[...]
ANOTAÇÃO. Fica anotado na presente matrícula, que de acordo com os Decretos Municipais n.05 de 07 de março de 1978, n.º 1.890 de 19 de fevereiro de 1993. e nº 1.902 de 29 de março de 1993, onde o presente imóvel foi de respectiva Declarado de Utilidade Pública para fins de Desapropriação, de Área de Preservação Ambiental Permanente e ainda Declarada de Área Non Edificandi Registrador. - Cabo Frio.2 de fevereiro de 2004”.
Ofício SEI Nº 297219/2022/ME da Superintendência do Patrimônio da União no Rio de Janeiro, em 24/11/2022
“Em atenção ao Ofício nº 510009163900, vimos esclarecer que imóvel conhecido como "Castelinho", localizado na Rua dos Atobás, Lote nº 75, Loteamento Montes Brancos II, Praia do Foguete, Cabo Frio/RJ, encontra- se erigido em área de uso comum do povo (sobre faixa de areia), em terreno acrescido de marinha sob domínio da União, conforme identificado na Planta Demarcatória SPU-RJ-803463. A ocupação não está regularizada perante a este órgão federal”.
E a perícia judicial foi categórica ao concluir que a construção “está integralmente inserida em Área de Preservação Permanente – APP, assentada sobre as dunas frontais incipientes, cujas areias foram parcialmente removidas, por ocasião da construção”. Confiram-se trechos do laudo pericial após a realização de vistoria in loco (evento 247):
“O registro imobiliário traz outras informações, como a declaração de utilidade pública por “Área de Preservação Ambiental Permanente” e expõe a dúvida quanto ao imóvel ser foreiro à União.
As benfeitorias realizadas há mais de 40 anos e outros “puxadinhos” encontram-se em péssimo estado de conservação, sem qualquer evidência de manutenção predial. Há evidências de comprometimento estrutural, donde se infere as insatisfatórias condições de habitabilidade.
A elaboração de diagnóstico das manifestações patológicas da edificação não está contemplada na presente perícia. Tal procedimento é regulado por norma técnica específica de inspeção predial.
A edificação ultrapassou a vida útil projetada (VUP) e não mais cumpre a sua finalidade para moradia.
[...]
A edificação objeto da presente ação está integralmente inserida em Área de Preservação Permanente – APP, assentada sobre as dunas frontais incipientes, cujas areias foram parcialmente removidas, por ocasião da construção.
[...]
Em síntese, um bem para o fim residencial não utiliza recursos ambientais e a atividade é considerada de baixo potencialmente poluidor. Porém, a falta de saneamento básico dá causa a impacto negativo, em face da infiltração dos efluentes de esgoto em solo arenoso de alta porosidade, passível de comprometer a balneabilidade, entre outros aspectos.
A Rua dos Atobás foi considerada como um divisor ambiental da restinga. Para o lado do mar, em uma faixa de 50 metros, foi considerada uma APP, non aedificandi. Para o lado oposto, em uma faixa média de 110 metros, até a Rodovia RJ-102, como uma área urbana consolidada, embora inserida no campo de dunas.
[...]
VIII Conclusão
O imóvel objeto da ação ocupa uma superfície aproximada de 600 m², em Área de Preservação Permanente, sobre as dunas incipientes da Praia do Foguete.
A construção é da época de 1978, localizada em loteamento urbano, então considerada regular pelo Município de Cabo Frio. Na ocasião não havia legislação edilícia específica com restrições ambientais.
A partir do ano de 1993 o Município definiu os lotes fronteiriços à praia, como em área non aedificandi.
A ocupação como moradia é considerada de baixo impacto ambiental, não utiliza e causa moderada lesão aos recursos ambientais. O ambiente mostra plena capacidade de regeneração natural, caso a construção venha a ser removida”.
Assim, nada autoriza manter construção realizada de modo irregular, e a área de proteção ambiental deve ser preservada.
Malgrado hoje em vigor a Lei n.º 12.651/2012, mister se faz mencionar o antigo Código Florestal (Lei n.º 4.771/65), vigente à época da construção irregular, já impedia os atos atacados. Não havia lei municipal restritiva, mas já no antigo Código era vedada a supressão de vegetação nas áreas de preservação permanente. E incluem-se, em tais áreas, aquelas situadas em restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues.
Confiram-se os dispositivos da Lei n.º 4.771/65:
“Art. 1º As florestas existentes no território nacional e as demais formas de vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
§ 2º Para os efeitos deste Código, entende-se por:
II - área de preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2º e 3º desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
Art. 2º Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, observar-se-á o disposto nos respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e limites a que se refere este artigo.
(...)
Art. 4º A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social, devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio, quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 1º A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2o deste artigo. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 2º A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente fundamentada em parecer técnico. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 3º O órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão eventual e de baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetação em área de preservação permanente. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 4º O órgão ambiental competente indicará, previamente à emissão da autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo empreendedor. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 5º A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, ou de dunas e mangues, de que tratam, respectivamente, as alíneas "c" e "f" do art. 2o deste Código, somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 6º Na implantação de reservatório artificial é obrigatória a desapropriação ou aquisição, pelo empreendedor, das áreas de preservação permanente criadas no seu entorno, cujos parâmetros e regime de uso serão definidos por resolução do CONAMA. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 7º É permitido o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação permanente, para obtenção de água, desde que não exija a supressão e não comprometa a regeneração e a manutenção a longo prazo da vegetação nativa. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)”
A Lei n.º 12.651/12 reproduz os mencionados dispositivos:
“Art. 3º Para os efeitos desta Lei, entende-se por:
(...)
II - Área de Preservação Permanente - APP: área protegida, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica e a biodiversidade, facilitar o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas;
Art. 4º Considera-se Área de Preservação Permanente, em zonas rurais ou urbanas, para os efeitos desta Lei:
(...)
VI - as restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;”
A Resolução CONAMA n.º 303/2002 já previa que:
“Art. 3º Constitui Área de Preservação Permanente a área situada:
(...)
IX - nas restingas:
a) em faixa mínima de trezentos metros, medidos a partir da linha de preamar máxima;
b) em qualquer localização ou extensão, quando recoberta por vegetação com função fixadora de dunas ou estabilizadora de mangues;”
O espólio de H. F. alega que tudo foi obra do anterior proprietário – que vendeu o lote com a construção já erigida. Isso não afasta o problema atual, permanente, da construção operada. Como observou a sentença, não há direito adquirido à devastação ambiental. Para argumentar, quanto se quer atribuir o problema a anterior proprietário, que o alienou ao atual, haveria no máximo direito de regresso.
Ademais, há outro problema, embora isso não tenha sido atestado em definitivo, e nem resolvido pela perícia, o de a área ser acrescido de marinha, de titularidade da União.
A responsabilidade ambiental tem previsão na Lei Maior, nos termos do artigo 225, caput e § 3º da CF: “as condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os infratores, pessoas físicas e jurídicas, a sanções penais e administrativas, independentemente de reparar os danos causados”.
A Lei n.º 6.938/91, em seus artigos 3º e 14, § 1º, é categórica sobre a responsabilidade objetiva da pessoa que, direta ou indiretamente, tenha causado a degradação ambiental. Confiram-se os dispositivos:
“Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:
(...)
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado, responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação ambiental;
Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade ambiental sujeitará os transgressores:
§ 1º - Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.”
Nos termos do verbete da súmula n.º 623 do Superior Tribunal de Justiça, "As obrigações ambientais possuem natureza propter rem, sendo admissível cobrá-las do proprietário ou possuidor atual e/ou dos anteriores, à escolha do credor".
Assim, deve ser mantida a condenação do espólio, detentor do imóvel e sucessor da construção irregular, já que o bem integra o monte da herança e sua tese de que nada tem a ver com os fatos foi refutada.
E há ainda observação: a construção está localizada “em terreno acrescido de marinha sob domínio da União Federal, conforme identificado na Planta Demarcatória SPU-RJ-803463” e a ocupação do bem perante a SPU já foi anotada como irregular, em 24/11/2022 (cf. resposta ao Ofício n.º 510009163900 – apontado pela sentença no evento 275).
Por fim, o pedido de indenização formulado pelo Espólio apelante, em contestação (evento 61), contra o Município de Cabo Frio e a União Federal, é descabido nesta demanda. O interessado, se o quiser, que o faça por via própria. A contestação nem tem efeito reconvencional.
Quanto ao apelo do Município, não consta documentação que comprove que ele tenha autorizado a construção do “Castelinho” em faixa de areia na Praia do Foguete. Basta ver a documentação juntada nos eventos 42 – ANEXO3 a ANEXO6, 61 – ANEXO2 e 119 – OUT2.
Até se entende, como em outros casos similares, que o MPF queira falar em omissão e em aplicação da súmula 652 do STJ, mas não é o correto, aqui, à luz da prova.
E há de se trabalhar com mínimo de lógica: a se falar em inação da municipalidade deveria ser reconhecida, em dobro, a inação do MPF, que apenas depois de anos e anos entrou com ação. Seria correto condenar o MPF? A resposta é negativa tanto para o Município quanto para o MPF. Do mesmo modo que seria injusto conjecturar, aqui, em omissão do MPF, apesar de mais quatro décadas (pelo menos) para propor a ação, não se deve reconhecê-la ao Município, que atuou com a edição dos Decretos n.º 1890/1993 e 1902/1993 (evento 1 – PROCADM4) e desde o início deveria estar como assistente no polo ativo, até para querendo, executar o julgado.
Em 2018, dois anos antes de proposta a presente ação, o Município já expedira notificação para demolição. E nem se trata de situação alarmante, e a própria perícia assinala o baixo impacto de degradação. Ainda segundo a perícia, o dano será retirado, com plena recomposição da área, mediante a mera supressão do construído.
Ou seja, apenas será patenteada a omissão do Município se, transitada em julgado a sentença, ele não ajudar a executá-la. Ele deve fazê-lo e, caso necessário, na fase de cumprimento poderá executar diretamente a obra demolitória, e se adiantar as despesas poderá recobrá-las do espólio (a possibilidade efetiva de o réu pagar é questão de execução, mas talvez exista).
De outro lado, sempre que indicar omissão efetiva de algum órgão, é dever do Ministério Público apurar os omissos, investigar condutas individuais de agentes e gestores e as imputar a cada qual dos identificados. O crime de prevaricação é o tipo mais fácil, no mínimo. Mas, ao falar em omissão sem investigar atuações aparenta ser, no mínimo, nova e contundente omissão, própria de países atrasados.
Em suma: havia atuação do Município de Cabo Frio e para responsabilizá-lo é necessário pesquisar mais elementos e pesquisar responsáveis. No caso, os problemas são antigos, desde 1978. Tudo isso deveria ser refletido pois, de novo, se a presente ação foi proposta apenas em 2020, houve omissão do MP? Houve investigação para individualização de omissos? Houve providência penal de que aqui não se tem notícia, contra quem quer que seja? Há aí nova omissão? De quem?
A omissão relevante de órgãos públicos que têm múltiplas tarefas, constantes mudanças e entraves burocráticos, não é algo simples de atestar. Em suma, pelo menos por ora não se reconhece omissão do Município.
Do exposto, voto por negar provimento à remessa e à apelação do espólio de H. F. e dar provimento ao apelo do Município de Cabo Frio para excluí-lo do polo passivo e da condenação. Sentença mantida quanto aos demais aspectos. Sem condenação em verba honorária recursal (art. 18 da Lei n.º 7.347/85).
Documento eletrônico assinado por GUILHERME COUTO DE CASTRO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002871830v8 e do código CRC 75c9bfde.
Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): GUILHERME COUTO DE CASTRO
Data e Hora: 22/05/2026, às 09:40:03