Agravo de Instrumento Nº 5007129-65.2026.4.02.0000/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME COUTO DE CASTRO
RELATÓRIO
Trata-se de agravo de instrumento interposto pela UNIÃO FEDERAL – FAZENDA NACIONAL.
O recurso ataca decisão que, em ação de rito comum, deferiu em parte tutela de urgência “para determinar que a União limite eventual retenção incidente sobre os repasses do Fundo de Participação dos Municípios – FPM ao percentual máximo de 15% (quinze por cento) do valor líquido do repasse, devendo ser liberado ao Município o montante excedente a tal limite” (evento 11, integrada pelo decisum do evento 38, dos autos originários).
A agravante sustenta que o bloqueio dos repasses a Municípios por inadimplemento de suas obrigações previdenciárias, que encontra respaldo no art. 160 da Constituição Federal e no art. 56 da Lei nº 8.212/91, é fruto de um esforço conjunto para tornar a federação brasileira sustentável no âmbito fiscal; que o inciso I do §1º do art. 160 da Lei Maior dispõe que a União e os Estados podem condicionar a entrega de recursos para pagamento de seus créditos, inclusive de suas autarquias; que a possibilidade de bloqueio ou não-repasse dos Fundos de Participação de Estados e Municípios inadimplentes tem lastro constitucional no §1º do art. 160 da Constituição Federal (renumerado do parágrafo único pela EC nº 113, de 2021), nas hipóteses em que se verifique que as unidades federativas não estão realizando os pagamentos de suas dívidas para com a União; que “a Constituição traz a previsão do condicionamento da entrega dos recursos dos fundos de participação ao pagamento dos créditos da União e de suas autarquias, sendo patente que este mecanismo atende ao objetivo de preservação e fortalecimento do regime federativo”; que a possibilidade de bloqueio ou não-repasse dos valores do FPM prestigia a isonomia entre os entes subnacionais, na medida em que não financia, por via transversa, aqueles que se encontram inadimplentes; que “O inciso I do § 1º do artigo 160 da CRFB, ao permitir o bloqueio do Fundo de Participação dos Municípios, NÃO estabeleceu QUALQUER ESPÉCIE DE LIMITE PERCENTUAL. Se o Município possui débitos com a UNIÃO, cabível a retenção de valores do Fundo de Participação dos Municípios - FPM, independentemente de qualquer limite. Não há na LEI MAIOR tal condição” e que deve ser reformada a decisão agravada (evento 1).
Não foram apresentadas contrarrazões, conforme certidão do evento 9.
O Ministério Público Federal eximiu-se de oficiar e apenas anexou peça padronizada, com a tradicional jura de falta de interesse (evento 12).
É o relatório.
GUILHERME COUTO DE CASTRO
Desembargador Federal Relator
VOTO
O agravo de instrumento será provido, data venia, e sem prejuízo da ampla liberdade de análise a ser realizada pela Juíza, ao proferir sentença.
O Município de Porciúncula ajuizou ação de rito comum em face da União, com o objetivo de afastar bloqueios efetuados pelo ente federal em repasses do Fundo de Participação dos Municípios – FPM (evento 1, dos autos originários).
O ente municipal, ora agravado, aduziu que “Por força desta grave dificuldade financeira, o Município encontra-se em atraso quanto ao pagamento de encargos federais, especialmente o encargos previdenciários, situação que gerou o bloqueio das verbas do Fundo de Participação do Municípios (FPM) a que tem direito o autor” e que “o FPM, por concentrar arrecadação de recursos não vinculados, constitui uma das receitas que podem ser empregadas pelo Município para o pagamento de despesas de pessoal, sem incorrer em violação à LRF e às normas que regem a despesa pública, e, por conseguinte, sem acarretar ato de improbidade administrativa”.
A decisão agravada deferiu parcialmente a tutela de urgência, com o seguinte teor (evento 11, dos autos originários):
“(...) No caso concreto, a proximidade da data do repasse do FPM e do pagamento da folha salarial evidencia situação excepcional, apta a justificar a reapreciação da decisão anterior, sob pena de esvaziamento prático da tutela jurisdicional.
Ressalte-se, contudo, que a tutela provisória requerida contra a Fazenda Pública submete-se às restrições previstas no art. 1.059 do CPC, que determina a aplicação do disposto nos arts. 1º a 4º da Lei nº 8.437/1992, sendo vedada a concessão de medidas liminares de caráter satisfativo ou que esgotem, no todo ou em parte, o objeto da demanda.
Nesse contexto, o pedido de desbloqueio integral dos valores retidos, bem como a vedação absoluta de futuras retenções, revelam-se incompatíveis com o regime jurídico das tutelas de urgência contra a Fazenda Pública.
Por outro lado, a jurisprudência consolidada dos Tribunais Superiores e dos Tribunais Regionais Federais tem admitido a limitação da retenção do Fundo de Participação dos Municípios – FPM a percentuais, como forma de compatibilizar a satisfação do crédito da União com a preservação do funcionamento mínimo do ente municipal e o pagamento de verbas de natureza alimentar.
Diante disso, reconsidero parcialmente a decisão proferida no evento nº 05, apenas para, em caráter excepcional e provisório, apreciar o pedido subsidiário formulado pelo Município.
Assim, DEFIRO PARCIALMENTE a tutela de urgência para determinar que a União limite eventual retenção incidente sobre os repasses do Fundo de Participação dos Municípios – FPM ao percentual máximo de 15% (quinze por cento) do valor líquido do repasse, devendo ser liberado ao Município o montante excedente a tal limite.”
Ou seja, a Magistrada deferiu parcialmente a liminar para limitar o bloqueio realizado pela União a 15% do valor do repasse do FPM, prestigiando alegado adimplemento de verbas alimentares a cargo do Município.
Todavia, na análise de momento, o Superior Tribunal de Justiça, em 15/5/2026 (ou seja, posteriormente à prolação da decisão ora agravada) firmou a seguinte tese no bojo do Tema 1.401 dos recursos repetitivos: “Não são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art. 1º, caput, da Lei n. 9.639/1998) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) (art. 5º, § 4º, da Lei n. 9.639/1998).”.
Confira-se a ementa do acórdão prolatado no referido leading case (REsp 2238302 / DF), com grifos nossos nas partes salientes:
“FINANCEIRO E TRIBUTÁRIO. TEMA 1401. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. Fundo de Participação dos Municípios
- FPM. Inadimplemento de contribuições para o RGPS. Bloqueio. Limitações. Impossibilidade.
I. CASO EM EXAME
1. Tema 1.401: recursos especiais (REsp n. 2.177.031 e REsp n. 2.238.302) representativos de controvérsia repetitiva relativa à aplicabilidade dos limites de 9% (nove por cento) da cota-parte do município no Fundo de Participação dos Municípios (FPM), e até 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) do município, nos termos dos arts. 1º, caput, e 5º, § 4º, da Lei n. 9.639/1998, a bloqueios do FPM em razão de inadimplemento de contribuições previdenciárias.
II. QUESTÃO EM DISCUSSÃO
2. Definir se são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art. 1º, caput, da Lei n. 9.639/1998) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) (art. 5º, § 4º, da Lei n. 9.639/1998).
III. RAZÕES DE DECIDIR
3. Deve ser avaliado, no presente tema repetitivo, se as disposições da Lei n. 9.639/1998, que afastavam a retenção do FPM como garantia dos créditos previdenciários para os parcelamentos nela previstos, devem ser aplicadas em relação a créditos não parcelados ou parcelados segundo outros diplomas legais.
4. O parcelamento de contribuições previdenciárias é excepcional. Vedadas a remissão e a anistia desde a EC n. 20/1998, são expressamente proibidos "a moratória e o parcelamento" por prazo longo desde a EC n. 103/2019 (art. 195, § 11, da CF). Disposições constitucionais transitórias toleraram o parcelamento de tais débitos (art. 57 do ADCT e art. 116, introduzido pela EC n. 113/2021 e modificado pela EC n. 136/2025), o que apenas reforça o caráter nada corriqueiro da rolagem dessa dívida.
5. O condicionamento da liberação de recursos do FPM à regularidade com as contribuições previdenciárias está além de discussão. O texto constitucional subordina a entrega dos recursos do fundo de participação ao pagamento dos créditos que o ente transferidor tem para com o ente beneficiado (art. 160, § 1º, I), e a legislação aponta a inexistência de débitos em relação às contribuições previdenciárias como requisito para a entrega dos recursos (art. 56 da Lei n. 8.212/1991).
6. A Lei n. 9.639/1998, invocada como fonte da limitação à retenção, dispôs sobre parcelamentos específicos, com prazo de adesão há muito ultrapassado. O prazo de adesão à modalidade mais recente venceu há mais de quinze anos (31/8/2001), conforme modificações no texto legal operadas pela Medida Provisória n. 2.187-13/2001.
7. A Lei n. 9.639/1998 não revogou a exigência de regularidade com as contribuições previdenciárias para a liberação do fundo, prevista no art. 56 da Lei n. 8.212/1991. Trata-se de uma lei especial, que convive com a norma geral, na forma do art. 2º, §2º, da LINDB. Ambas as normas são perfeitamente compatíveis.
8. O campo do parcelamento de débitos tributários é regido por direito estrito. O CTN determina que se interprete literalmente a legislação tributária que disponha sobre o parcelamento (art. 111, I e III e art. 151, VI, CTN). Com mais razão, devem ser interpretadas de forma estrita as disposições que afastam as garantias dos créditos previdenciários, constitucionalmente protegidos.
9. A extensão das limitações quantitativas previstas na Lei n. 9.639/1998 a débitos não parcelados ou regidos por outros parcelamentos seria equivalente à criação de nova espécie de parcelamento fora das hipóteses efetivamente previstas em lei e à revelia da previsão do art. 155-A do CTN, que afirma que "o parcelamento será concedido na forma e condição estabelecidas em lei específica".
IV. DISPOSITIVO E TESE
10. Tese: Não são aplicáveis a bloqueios do FPM em razão de dívidas com contribuições previdenciárias os limites de 9% (nove por cento) da cota-parte (art. 1º, caput, da Lei n. 9.639/1998) e de 15% (quinze por cento) da Receita Corrente Líquida (RCL) (art. 5º, § 4º, da Lei n. 9.639/1998).
11. Caso concreto: negado provimento ao recurso especial.
Dispositivos relevantes citados: arts. 1º, caput, e 5º, § 4º, da Lei n. 9.639/1998; art. 111, I e III, 155-A, do CTN; art. 56, caput e § 2º, da Lei n. 8.212/1991; art. 27, da LC n. 77/1993; art. 160, caput, § 1º, I, e § 2º, da CF.
Jurisprudência relevante citada: STF: ARE n. 1.542.055, Rel. Min. André Mendonça, Segunda Turma, julgado em 15/9/2025; AgR-segundo no ARE n. 1.387.592, Rel. Min. Nunes Marques, Segunda Turma, julgado em 4/4/2024; AgR no ARE n. 1.341.643, Rel. Min. Luiz Fux, Tribunal Pleno, julgado em 4/10/2021.” (REsp n. 2.238.302/DF, relatora Ministra Maria Thereza de Assis Moura, Primeira Seção, julgado em 7/5/2026, DJEN de 15/5/2026.)
Ou seja, a análise do caso deve ser aprofundada, especialmente diante da notícia de julgamento do Tema 1.401 pelo STJ.
E nem o agravado aqui se manifestou, no presente recurso. Ficou silente.
Ademais, nada de irreversível advirá, até melhor análise, da Magistrada.
A tutela de urgência, de natureza antecipada ou cautelar, busca evitar lesão a direito oriunda da demora na prestação jurisdicional, de modo que seu objetivo é antecipar o provimento pretendido. Mas a sua concessão, nos termos do artigo 300, caput, do CPC, está vinculada à presença de forte probabilidade do direito alegado e de perigo de risco ao resultado útil do processo, o que não se verifica na hipótese.
E o caso não é de esmiuçar o debate, pois tudo será amadurecido em 1º grau, à luz de melhor apreciação; não há, antes de exame dos documentos da defesa, a apontada probabilidade do direito do autor. É isso que será analisado.
Em suma, não há prejuízo imediato, até o mais profundo e adequado contraditório, a ser feito pela Magistrada de primeiro grau.
A decisão não fecha a possibilidade de reexame. Quando do exame das provas, ou ao menos quando do julgamento por sentença, em primeiro grau, ou, através de recurso, quando da apreciação de eventual apelo, todos os aspectos do tema serão analisados em definitivo, e a Magistrada pode reiterar e repetir, agora com mais razões, o seu convencimento.
Do exposto, voto por dar provimento ao agravo de instrumento, para reformar a decisão agravada e indeferir a liminar. É o voto.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME COUTO DE CASTRO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002975944v2 e do código CRC 163c6235.
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Data e Hora: 30/07/2026, às 16:09:43