Apelação/Remessa Necessária Nº 5049760-81.2025.4.02.5101/RJ
RELATORA: Juíza Federal FERNANDA DUARTE LOPES LUCAS DA SILVA
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e de recursos de apelação interpostos por DDP DIRETORIA LTDA. (evento 54, APELACAO1) e pela UNIÃO – FAZENDA NACIONAL (evento 33, APELACAO1) contra a sentença proferida pelo Juízo da 2ª Vara Federal do Rio de Janeiro (evento 26, SENT1), que concedeu parcialmente a segurança para determinar a observância do regime de anterioridade tributária na retomada da cobrança do IRPJ, da CSLL, da Contribuição para o PIS e da COFINS.
A sentença reconheceu a regularidade da fixação do limite global de R$ 15.000.000.000,00 para o custo fiscal do PERSE e admitiu o emprego de modelos preditivos para a demonstração de seu atingimento. Afastou, ainda, a aplicação do art. 178 do Código Tributário Nacional e da Súmula nº 544 do Supremo Tribunal Federal, por entender que o benefício não se qualificava como isenção concedida sob condição onerosa.
Considerou, contudo, que a extinção do PERSE acarretou majoração indireta da carga tributária e que a audiência pública realizada no Congresso Nacional em 12 de março de 2025 constituiu o marco para a incidência das anterioridades constitucionais. Em consequência, postergou a retomada da cobrança da CSLL, da Contribuição para o PIS e da COFINS para junho de 2025 e do IRPJ para janeiro de 2026, assegurando à impetrante a compensação dos valores indevidamente recolhidos, após o trânsito em julgado e observada a legislação aplicável.
Em suas razões recursais, a DDP DIRETORIA LTDA. sustenta que o Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025 não poderia ter declarado extinto o benefício a partir de abril de 2025, pois a demonstração apresentada na audiência pública de 12 de março de 2025 estaria fundamentada em projeções, e não em dados consolidados que comprovassem o efetivo atingimento do limite fiscal.
Alega que a Receita Federal do Brasil não observou adequadamente a periodicidade bimestral dos relatórios prevista no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021 e que a confirmação do atingimento do teto somente ocorreu com a publicação do terceiro relatório bimestral, em 25 de junho de 2025, depois de encerrado o prazo de apresentação da DIRBI correspondente à competência de março de 2025. Acrescenta que, após a divulgação desse relatório, não foi realizada nova audiência pública no Congresso Nacional.
Requer, assim, o reconhecimento do direito à fruição da alíquota zero pelo prazo originalmente estabelecido ou, alternativamente, que a extinção do benefício somente produza efeitos a partir de julho de 2025.
Defende, ainda, que a alíquota zero foi concedida por prazo certo e sob condições onerosas, circunstância que atrairia a incidência do art. 178 do Código Tributário Nacional e da Súmula nº 544 do Supremo Tribunal Federal e impediria o encerramento do programa antes de completados os 60 meses previstos na legislação.
Em caráter subsidiário, sustenta que, considerada a publicação do relatório de 25 de junho de 2025 como marco da supressão do benefício, a retomada da cobrança da CSLL, da Contribuição para o PIS e da COFINS somente poderia ocorrer a partir de outubro de 2025, mantida a exigibilidade do IRPJ apenas a partir de janeiro de 2026.
A União, por sua vez, requer a reforma da sentença para que a segurança seja integralmente denegada.
Sustenta que não há direito adquirido à manutenção de regime fiscal favorecido e que o PERSE não impôs aos beneficiários contrapartidas materiais aptas a caracterizar condição onerosa, sendo inaplicáveis o art. 178 do Código Tributário Nacional e a Súmula nº 544 do Supremo Tribunal Federal.
Afirma que a Lei nº 14.859/2024 instituiu novo regime para o programa, submetendo-o expressamente ao limite máximo de R$ 15.000.000.000,00, e que o encerramento do benefício decorreu do implemento de condição prevista em lei formal, em consonância com as normas de responsabilidade fiscal.
Quanto à anterioridade, argumenta que o ADE RFB nº 2/2025 não instituiu nem majorou tributo, limitando-se a declarar a ocorrência da condição legal para o encerramento do benefício, razão pela qual não poderia ser considerado novo marco para a contagem dos prazos constitucionais.
Em contrarrazões, a DDP DIRETORIA LTDA. requer o desprovimento do recurso da União, reiterando a irregularidade do procedimento de demonstração do atingimento do teto, o caráter oneroso do benefício e a necessidade de observância das anterioridades tributárias (evento 55, CONTRAZAP1).
A União, em suas contrarrazões, pugna pelo desprovimento da apelação da impetrante. Sustenta que o art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021 não exige a realização de audiências públicas bimestrais, mas apenas a publicação periódica de relatórios e a realização de audiência quando demonstrado o atingimento do limite. Defende, ainda, a legitimidade da utilização de dados da DIRBI e de projeções destinadas a impedir a superação do teto legal (evento 62, CONTRAZAP1).
O Ministério Público Federal manifestou-se no sentido da ausência de interesse público a justificar sua intervenção no processo (evento 4, PROMOCAO1).
É o relatório.
VOTO
1. Cabimento dos recursos de apelação e da remessa necessária
A sentença que concede, ainda que parcialmente, a segurança está sujeita ao duplo grau de jurisdição, nos termos do art. 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009, razão pela qual conheço da remessa necessária.
Presentes os requisitos de admissibilidade, conheço dos recursos de apelação e passo ao exame das teses suscitadas pelas partes apelantes.
2. Delimitação da controvérsia
A controvérsia recursal compreende as seguintes questões: a regularidade da extinção do benefício fiscal do PERSE a partir de abril de 2025, diante dos procedimentos previstos no art. 4º-A da Lei nº 14.148/2021; a possibilidade de aplicação do art. 178 do Código Tributário Nacional e da Súmula nº 544 do Supremo Tribunal Federal; o marco normativo para a incidência das anterioridades anual e nonagesimal; e, por consequência, a existência de valores passíveis de compensação.
3. Limite fiscal do PERSE e regularidade do ADE RFB nº 2/2025
A Lei nº 14.859/2024 conferiu nova disciplina ao PERSE. Além de estabelecer critérios de habilitação e restringir as atividades beneficiadas, inseriu o art. 4º-A na Lei nº 14.148/2021, fixando em R$ 15.000.000.000,00 o custo fiscal máximo do programa no período compreendido entre abril de 2024 e dezembro de 2026.
O dispositivo determinou que a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil demonstrasse a evolução do gasto tributário em relatórios bimestrais, com discriminação por atividade econômica, forma de apuração do IRPJ e valores submetidos a discussão judicial ainda não transitada em julgado. Estabeleceu, ainda, que o benefício seria extinto a partir do mês subsequente àquele em que o Poder Executivo demonstrasse, em audiência pública do Congresso Nacional, que o custo fiscal acumulado atingiu o limite fixado.
A impetrante foi habilitada para a fruição do benefício em 1º de julho de 2024, quando já estava em vigor o regime instituído pela Lei nº 14.859/2024, inclusive o teto global e a condição legal de encerramento.
A obrigação de divulgar relatórios bimestrais e a exigência de demonstração do atingimento do limite em audiência pública possuem funções distintas. Os relatórios destinam-se ao acompanhamento e à transparência da execução do programa. A audiência pública, por sua vez, constitui o ato previsto em lei para a demonstração do implemento da condição resolutiva.
O art. 4º-A não exige a realização de audiências públicas a cada bimestre, nem condiciona a validade da audiência destinada à demonstração do atingimento do teto à prévia consolidação definitiva de todos os dados relativos à competência em curso.
Embora a impetrante aponte descontinuidade na publicação dos relatórios e sustente que a audiência de 12 de março de 2025 se baseou em projeções, não demonstrou erro específico na metodologia, nos dados acumulados ou nos cálculos apresentados pelo Poder Executivo. Tampouco produziu prova pré-constituída de que o limite não seria alcançado no mês de março de 2025.
A utilização de dados fornecidos pelos próprios beneficiários por meio da DIRBI e de projeções baseadas no gasto já acumulado não se mostra incompatível com o art. 4º-A. A apuração definitiva das informações referentes a determinada competência somente ocorre depois de transcorrido o prazo para a entrega das declarações. Exigir que a Administração aguardasse a completa consolidação dos dados, mesmo diante da proximidade do limite, poderia permitir que o custo fiscal ultrapassasse o valor máximo expressamente estabelecido pelo legislador.
O relatório posteriormente publicado em 25 de junho de 2025, com os dados consolidados da competência de março, confirmou o atingimento do teto. Essa confirmação posterior não demonstra, por si só, a invalidade da avaliação realizada em março, nem evidencia erro ou arbitrariedade no modelo empregado.
Não há, igualmente, fundamento para excluir do cálculo os valores relativos a benefícios submetidos a discussão judicial ainda não transitada em julgado. O próprio art. 4º-A determinou que esses valores fossem discriminados nos relatórios, sem estabelecer sua retirada do custo fiscal acumulado.
O Ato Declaratório Executivo RFB nº 2/2025, publicado em 24 de março de 2025, tornou pública a demonstração apresentada na audiência realizada em 12 de março de 2025 e declarou a consequente extinção do benefício para os fatos geradores ocorridos a partir de abril de 2025. Não instituiu requisito novo, não alterou o limite fiscal e não ampliou as hipóteses de tributação. Limitou-se a reconhecer a ocorrência da condição prevista diretamente em lei.
Eventuais imperfeições na periodicidade inicial dos relatórios não determinam automaticamente a nulidade do encerramento do programa. Além de a legislação não prever essa consequência, não foi demonstrado prejuízo material ao acompanhamento da execução fiscal nem inexatidão no reconhecimento do atingimento do teto. A transparência exigida pelo art. 145, § 3º, da Constituição Federal foi atendida pela divulgação dos relatórios, pela apresentação pública dos dados no Congresso Nacional e pela publicação do ato declaratório.
Também não se verifica afronta à livre iniciativa ou à livre concorrência. O encerramento decorreu de critério objetivo, geral e previamente definido em lei para as pessoas jurídicas habilitadas, não havendo demonstração de tratamento arbitrariamente diferenciado entre contribuintes submetidos ao mesmo regime.
A fixação antecipada do limite de renúncia, além de compatível com o art. 14 da Lei de Responsabilidade Fiscal e com o art. 113 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, impede que o Poder Judiciário prolongue o benefício para além do custo expressamente autorizado pelo legislador, sem demonstração de ilegalidade concreta.
Não procede, portanto, a pretensão de invalidar o ADE RFB nº 2/2025 ou de postergar a extinção do PERSE para julho de 2025.
4. Art. 178 do Código Tributário Nacional e Súmula nº 544 do Supremo Tribunal Federal
O art. 178 do Código Tributário Nacional estabelece, como regra, a possibilidade de revogação ou modificação da isenção por lei a qualquer tempo, ressalvada a hipótese em que o benefício tenha sido concedido cumulativamente por prazo certo e em função de determinadas condições.
A Súmula nº 544 do Supremo Tribunal Federal, no mesmo sentido, protege as isenções concedidas sob condição onerosa.
Os julgados invocados pela impetrante — REsp nº 1.928.635/SP e AgInt no REsp nº 1.848.221/RS — admitem que a disciplina do art. 178 do Código Tributário Nacional possa alcançar benefícios de alíquota zero, diante da equivalência de seus efeitos econômicos com a isenção. Esses julgados, contudo, não afastam a necessidade de que estejam cumulativamente presentes prazo determinado e condições onerosas.
No caso, ainda que se reconheça que a alíquota zero foi originalmente estabelecida por prazo determinado, não se identifica contrapartida material imposta à impetrante como condição para sua fruição.
O exercício de atividades incluídas nos códigos da Classificação Nacional de Atividades Econômicas previstos em lei, a regularidade cadastral, a permanência da empresa em funcionamento e a obtenção de habilitação perante a Receita Federal constituem requisitos de enquadramento e controle. Não representam investimentos, encargos ou obrigações individualizadas assumidas pelo contribuinte em contrapartida ao benefício.
As perdas econômicas suportadas pelo setor durante a pandemia explicam a finalidade da política pública, mas não configuram prestação realizada pelo contribuinte em favor do Estado. Tampouco há prova de que a impetrante tenha sido legalmente obrigada a promover reestruturações, investimentos ou dispêndios específicos como pressuposto para a concessão da alíquota zero.
Nesse sentido, os julgados trazidos pela União nas contrarrazões reconheceram que o desempenho das atividades beneficiadas e o atendimento dos requisitos de habilitação do PERSE não se confundem com condições onerosas para os fins do art. 178 do Código Tributário Nacional (TRF3, Apelação Cível nº 5007142-41.2024.4.03.6100, Sexta Turma, Rel. Desembargador Federal Mairan Gonçalves Maia Júnior, julgado em 6 de março de 2025; TRF4, Apelação/Remessa Necessária nº 5054649-12.2023.4.04.7100, Primeira Turma, Relator para acórdão Desembargador Federal Andrei Pitten Velloso, julgado em 26 de fevereiro de 2025).
Ausente condição onerosa, não incidem a proteção do art. 178 do Código Tributário Nacional e a Súmula nº 544 do Supremo Tribunal Federal.
A conclusão também se harmoniza com os julgados, mencionados nas peças processuais, segundo os quais não há direito adquirido à permanência em regime tributário favorecido, quando ausente proteção específica decorrente de benefício condicionado (STF, RE nº 354.870 AgR, Primeira Turma, Rel. Ministro Roberto Barroso, julgado em 2 de dezembro de 2014; RE nº 545.308, Tribunal Pleno, Relatora para acórdão Ministra Cármen Lúcia, julgado em 8 de outubro de 2009).
5. Anterioridade tributária e compensação
No julgamento do Tema nº 1.383 da repercussão geral, o Supremo Tribunal Federal assentou que as anterioridades tributárias anual e nonagesimal são aplicáveis à redução ou à supressão de benefícios fiscais que produzam majoração indireta de tributos, observadas as regras e exceções constitucionais próprias de cada exação.
A tese é aplicável ao encerramento do PERSE, pois a retomada das alíquotas ordinárias aumenta a carga tributária suportada pelas pessoas jurídicas anteriormente beneficiadas.
A controvérsia, contudo, reside na identificação do ato normativo a partir do qual devem ser contados os prazos constitucionais.
A majoração indireta não foi instituída pelo ADE RFB nº 2/2025. A Lei nº 14.859/2024, publicada em 22 de maio de 2024, estabeleceu em lei formal o custo fiscal máximo do programa e previu expressamente sua extinção a partir do mês seguinte à demonstração do atingimento do teto. Desde então, os beneficiários tinham conhecimento de que a alíquota zero subsistiria apenas até o implemento dessa condição ou, no máximo, até dezembro de 2026.
O ADE não modificou a legislação, não reduziu o rol de atividades beneficiadas e não instituiu nova hipótese de encerramento. Apenas declarou a ocorrência do evento previsto na Lei nº 14.859/2024. Por essa razão, não constitui novo marco para a contagem da anterioridade.
O julgado desta Corte transcrito na sentença não conduz a conclusão diversa. Naquele caso, examinou-se a exclusão de atividades do PERSE por ato infralegal posterior, que alterou diretamente o âmbito do benefício e produziu a majoração indireta da carga tributária. Na presente hipótese, o ato administrativo não restringiu o alcance da lei, limitando-se a reconhecer o implemento da condição resolutiva por ela estabelecida.
Contados os prazos a partir da publicação da Lei nº 14.859/2024, a anterioridade nonagesimal aplicável à CSLL, à Contribuição para o PIS e à COFINS já havia sido integralmente cumprida quando o benefício foi encerrado, em abril de 2025. Da mesma forma, a anterioridade de exercício aplicável ao IRPJ estava satisfeita, pois a retomada ocorreu no exercício financeiro de 2025, posterior ao da publicação da lei.
A conclusão preserva a finalidade constitucional da anterioridade, que consiste em impedir a imposição inesperada de aumento da carga tributária. Entre a publicação da Lei nº 14.859/2024 e a extinção do benefício transcorreu período suficiente para que as empresas conhecessem a limitação fiscal e organizassem sua atividade econômica diante da possibilidade legal de encerramento do programa.
Deve ser reformada, portanto, a sentença que considerou a audiência pública de 12 de março de 2025 como novo marco para a contagem dos prazos constitucionais.
Reconhecida a legitimidade da retomada da cobrança a partir de abril de 2025, não há recolhimento indevido decorrente das teses examinadas neste processo. Fica, por consequência, afastado o direito à compensação reconhecido na origem.
6. DECISÃO
Ante o exposto, VOTO no sentido DE CONHECER da remessa necessária e dos recursos de apelação; NEGAR PROVIMENTO à apelação da DDP DIRETORIA LTDA.; DAR PROVIMENTO à apelação da UNIÃO – FAZENDA NACIONAL e à remessa necessária, para reformar a sentença e denegar a segurança, afastando o direito à compensação reconhecido na origem; e deixar de condenar as partes ao pagamento de honorários advocatícios, nos termos do art. 25 da Lei nº 12.016/2009.
Documento eletrônico assinado por FERNANDA DUARTE LOPES LUCAS DA SILVA, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002941213v6 e do código CRC 80a246b8.
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Signatário (a): FERNANDA DUARTE LOPES LUCAS DA SILVA
Data e Hora: 31/07/2026, às 11:43:33