Apelação Cível Nº 5019646-42.2023.4.02.5001/ES
RELATORA: Juíza Federal SANDRA MEIRIM CHALU BARBOSA DE CAMPOS
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por XODÓ POSTO E SERVIÇOS LTDA. contra sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara Federal Cível de Vitória/ES que, nos autos do Mandado de Segurança nº 5019646-42.2023.4.02.5001/ES, denegou a segurança pleiteada, extinguindo o processo com resolução do mérito, nos termos do art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil.
Narra a impetrante que exerce atividade de comércio varejista de combustíveis para veículos automotores, submetendo-se ao regime monofásico de incidência da Contribuição para o PIS/PASEP e da COFINS relativamente à comercialização de combustíveis e derivados de petróleo.
Sustenta que apresentou Pedidos Eletrônicos de Ressarcimento – PER perante a Receita Federal do Brasil, após retificação das Escriturações Fiscais Digitais das Contribuições – EFD-Contribuições, com a inclusão de créditos classificados como “outros créditos” e não anteriormente aproveitados.
Aduz que, em vez de promover a análise dos pedidos formulados ou instaurar Processo Administrativo Fiscal, a autoridade fiscal instaurou denominado “Procedimento de Conformidade”, mediante o qual foram apontadas supostas inconsistências relacionadas aos créditos informados, sendo recomendada a retificação das escriturações fiscais, o cancelamento dos pedidos de ressarcimento pendentes e a devolução dos valores eventualmente já ressarcidos.
Afirma que o referido procedimento contém orientação expressa no sentido de que o contribuinte não apresente manifestação de inconformidade, justificativas ou documentos comprobatórios, circunstância que, em seu entendimento, configuraria violação aos princípios constitucionais do contraditório, da ampla defesa, do devido processo legal e do direito de petição.
Defende que a Administração Tributária, ao questionar a legitimidade dos créditos declarados e ao exigir a devolução de valores anteriormente ressarcidos, estaria obrigada a instaurar Processo Administrativo Fiscal, nos termos do Decreto nº 70.235/1972, assegurando-lhe a produção de provas e o exercício pleno da defesa administrativa.
Sustenta, ainda, a legalidade dos pedidos de ressarcimento formulados, argumentando que não pretende o aproveitamento de créditos decorrentes da sistemática não cumulativa do PIS e da COFINS, mas o ressarcimento de valores suportados economicamente no âmbito do regime monofásico de tributação incidente sobre combustíveis.
A sentença denegou a segurança ao fundamento de que o Procedimento de Conformidade encontra amparo na Medida Provisória nº 1.160/2023, constituindo mecanismo preventivo de autorregularização tributária que não se confunde com procedimento fiscal, nem implica constituição de crédito tributário ou imposição de penalidade.
Consignou o magistrado que, inexistindo lançamento tributário, auto de infração ou exigência fiscal formalizada, não há falar em necessidade de observância imediata das garantias do contraditório e da ampla defesa, as quais serão asseguradas oportunamente caso venha a ser instaurado procedimento fiscal ou processo administrativo tributário.
Inconformada, a impetrante interpôs apelação.
Em suas razões recursais, sustenta, em síntese, que:
a) o Procedimento de Conformidade instaurado pela Receita Federal impede expressamente a apresentação de defesa, impugnação ou documentos comprobatórios, circunstância que configura afronta aos princípios do contraditório, da ampla defesa e do devido processo legal;
b) o procedimento administrativo adotado pela Administração Tributária possui conteúdo materialmente fiscalizatório e sancionatório, uma vez que exige a retificação de escriturações fiscais, a devolução de valores ressarcidos e o cancelamento de pedidos administrativos, sob pena de aplicação de multas e eventual representação para fins penais;
c) a ausência de instauração de Processo Administrativo Fiscal inviabiliza o exercício do direito de petição e impede a discussão administrativa da legitimidade dos créditos informados nos pedidos de ressarcimento;
d) os pedidos formulados não se confundem com aproveitamento de créditos de PIS e COFINS decorrentes da sistemática não cumulativa, tratando-se, segundo afirma, de ressarcimento de valores relacionados ao regime monofásico incidente sobre combustíveis;
e) o Procedimento de Conformidade não apresenta motivação específica capaz de justificar as exigências formuladas pela Administração Tributária, limitando-se a referências genéricas à existência de supostas fraudes praticadas por terceiros;
f) a exigência de devolução de valores anteriormente ressarcidos violaria os princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança e do ato jurídico perfeito;
g) a Administração Pública não pode exercer seu poder de autotutela sem prévia observância das garantias constitucionais do contraditório e da ampla defesa.
Ao final, requer o provimento do recurso para reformar a sentença e conceder a segurança, determinando à autoridade impetrada a instauração de Processo Administrativo Fiscal, nos termos do Decreto nº 70.235/1972.
A União Federal apresentou contrarrazões, defendendo a manutenção integral da sentença.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
Conheço da apelação, porque presentes os requisitos de admissibilidade.
Conforme relatado, trata-se de apelação interposta por XODÓ POSTO E SERVIÇOS LTDA. contra sentença proferida pelo Juízo da 6ª Vara Federal Cível de Vitória/ES que, nos autos de mandado de segurança, denegou a ordem postulada, por entender inexistir direito líquido e certo à instauração imediata de Processo Administrativo Fiscal – PAF pela Receita Federal do Brasil.
A controvérsia devolvida a esta Corte consiste em verificar se a instauração de denominado “Procedimento de Conformidade”, voltado à análise de pedidos de ressarcimento relacionados a créditos de PIS e COFINS, impõe à Administração Tributária a abertura imediata de Processo Administrativo Fiscal, assegurando-se desde logo ao contribuinte o exercício do contraditório e da ampla defesa.
A sentença recorrida não merece reforma.
Inicialmente, impõe-se delimitar o objeto da presente demanda.
A impetrante não postulou, na origem, o reconhecimento judicial do alegado direito ao ressarcimento de créditos de PIS e COFINS decorrentes da comercialização de combustíveis sujeitos ao regime monofásico.
Também não se discute, nesta ação, a validade material da tese tributária adotada pela contribuinte, nem a legalidade dos pedidos eletrônicos de ressarcimento por ela apresentados.
O pedido deduzido no mandado de segurança é mais restrito.
Pretende a impetrante que seja determinada à Receita Federal do Brasil a instauração imediata de Processo Administrativo Fiscal, sob o argumento de que o Procedimento de Conformidade teria inviabilizado o exercício do contraditório e da ampla defesa.
Portanto, a análise da presente apelação deve permanecer circunscrita à existência, ou não, de direito líquido e certo à instauração do Processo Administrativo Fiscal.
Conforme se extrai das informações prestadas pela autoridade coatora (evento 24, INF_MAND_SEG1), "a Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil– RFB, implementou, em 2022, a denominada “Operação Inflamável” e deu início aos respectivos “procedimentos de conformidade” dos contribuintes alvos, no intuito de que estes pudessem regularizar suas EFD-Contribuições (EFD-C) e os correspondentes PER referentes a créditos escriturais de PIS e COFINS, nos quais foram constatadas inconsistências fisco-contábeis".
Assim, em fase de conformidade tributária, a Receita Federal notificou o impetrante para que (Evento 1 – COMP7):
"1. promova a retificação de suas EFDC no período, a fim de que voltem a espelhar a realidade dos fatos contábeis/fiscais, excluindo os valores informados indevidamente. Caso a retificação das suas EFDC resulte contribuições a pagar de PIS e Cofins, o contribuinte deverá retificar a DCTF para incluir esses valores no respectivo período de apuração e efetuar o devido recolhimento da diferença;
2. caso ainda seja possível, procedam ao cancelamento dos Pedidos de Ressarcimento e das Declarações de Compensação que estejam pendentes de análise por parte da Receita Federal;
3. procedam à devolução dos valores recebidos em conta corrente/conta de poupança e/ou utilizados em compensação de ofício, indevidamente ressarcidos pela Receita Federal em razão do procedimento impróprio adotado".
Juntamente com a notificação, havia a instrução de que "o contribuinte não deve proceder à apresentação e/ou juntada ao e-processo de manifestação de inconformidade, justificativas, documentos comprobatórios ou qualquer outro documento".
O impetrante defende a ocorrência de violação ao devido processo legal e os princípios de ampla defesa e contraditório, pugnando pela instauração do processo administrativo fiscal - PAF para que possa apresentar sua defesa.
Primeiramente, impende fazer algumas considerações acerca do Programa de Conformidade Tributária da Receita Federal.
A Medida Provisória nº 1.160/2023, vigente à época de impetração do presente mandamus, assim dispunha:
“Art. 2º A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda poderá:
I - disponibilizar métodos preventivos para a autorregularização de obrigações principais ou acessórias relativas a tributos por ela administrados; e
II - estabelecer programas de conformidade para prevenir conflitos e assegurar o diálogo e a compreensão de divergências acerca da aplicação da legislação tributária.
§ 1º Nas hipóteses de que trata o caput, a comunicação ao sujeito passivo para fins de resolução de divergências ou inconsistências, realizada previamente à intimação, não configura início de procedimento fiscal.
§ 2º A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Fazenda poderá disciplinar o disposto neste artigo.”
Em sua exposição de motivos restou assentado que:
"12. O art. 2º da proposta de Medida Provisória dispõe sobre autorregularização e conformidade tributária no âmbito da Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil. A atuação cooperativa entre administração tributária e contribuinte objetiva maiores níveis de cumprimento voluntário incentivado das obrigações tributárias, com ganhos de eficiência para o Estado e redução de ônus para o cidadão".
Como se vê, o espírito do legislador foi de oferecer ao contribuinte a oportunidade de regularizar espontaneamente pendências e inconsistências apuradas no âmbito da Receita Federal.
Nesse sentido, leciona Eduardo Muniz Machado Cavalcanti1:"A implementação dos programas de conformidade com o fim de aperfeiçoar uma melhora no relacionamento entre a administração tributária e as empresas evidencia-se essencial na realidade atual de excessiva litigiosidade ("macrolitigância fiscal"), relacionada a controvérsias fiscais instaladas no sistema administrativo e judicial brasileiro, além de proporcionar um ambiente de negócios mais favorável para a economia" (in Processo Tributário Administrativo e Judicial/Cavalcanti, Eduardo Muniz Machado. 1. ed. – Rio de Janeiro: Editora Forense, 2022, pg. 544).
Observa-se que a Medida Provisória nº 1.160/2023 introduziu mecanismos voltados à conformidade tributária e à autorregularização de obrigações fiscais.
Dispôs o legislador:
"A Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil poderá disponibilizar métodos preventivos para a autorregularização de obrigações principais ou acessórias relativas a tributos por ela administrados e estabelecer programas de conformidade para prevenir conflitos e assegurar o diálogo e a compreensão de divergências acerca da aplicação da legislação tributária."
Mais relevante para a solução da controvérsia é a previsão constante do §1º do mesmo dispositivo:
"A comunicação ao sujeito passivo para fins de resolução de divergências ou inconsistências, realizada previamente à intimação, não configura início de procedimento fiscal."
A norma é inequívoca.
O legislador distinguiu expressamente o procedimento de conformidade do procedimento fiscal propriamente dito.
Enquanto este último possui natureza fiscalizatória e pode culminar na constituição do crédito tributário, aquele constitui mero instrumento preventivo destinado à identificação e eventual correção de inconsistências verificadas pela Administração.
Portanto, não se trata de fiscalização formal, de lançamento, de constituição de crédito tributário, tampouco de imposição de penalidade.
Trata-se de etapa preparatória, concebida justamente para possibilitar ao contribuinte a autorregularização antes da instauração de procedimento fiscal.
É possível aferir que o programa de conformidade é fase anterior à fiscalização administrativa, oportunizando ao contribuinte a autorregulação, ou seja, regularizar, de forma voluntária, sua situação junto ao Fisco, a fim de evitar uma possível instauração de procedimento para a aplicação das penalidades cabíveis.
Consequentemente, não há ilegalidade na atuação da Receita Federal ao adotar tal mecanismo nos moldes previstos em lei.
Sustenta a apelante que a vedação à apresentação de manifestação de inconformidade, justificativas ou documentos comprobatórios durante a fase de conformidade configuraria afronta aos princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa.
A alegação não procede.
O art. 5º, inciso LV, da Constituição Federal assegura o contraditório e a ampla defesa aos litigantes, em processo judicial ou administrativo.
A garantia pressupõe, portanto, a existência de processo administrativo ou de situação litigiosa instaurada.
No caso dos autos, inexiste litígio administrativo formalizado.
Conforme destacado alhures, o programa de conformidade é política pública de incentivo à regularidade fiscal e sua notificação não possui cunho decisório nem gera ônus ao contribuinte. Somente em sede de processo administrativo fiscal é que haverá, se for o caso, a apuração de infração contra a ordem tributária e o lançamento de crédito tributário, sendo possibilitado a ampla defesa e o contraditório.
No caso, não houve: (i) lançamento tributário, (ii) auto de infração, (iii) notificação fiscal de lançamento; (iv) despacho decisório de indeferimento de pedido; (v) constituição de crédito tributário; (vi) imposição de multa; (vii) aplicação de sanção administrativa.
As garantias do contraditório e da ampla defesa tornam-se plenamente exigíveis quando a atuação estatal ingressa na esfera jurídica do administrado mediante ato decisório ou sancionatório.
Não é essa a situação retratada nos autos.
O Procedimento de Conformidade apenas comunica ao contribuinte a existência de divergências identificadas pela Administração e oferece oportunidade para autorregularização.
A eventual recusa do contribuinte em aderir às orientações administrativas não produz, por si só, qualquer consequência sancionatória imediata.
Somente se posteriormente instaurado procedimento fiscal e constituído crédito tributário é que surgirá o dever de observância integral das garantias previstas no Decreto nº 70.235/1972.
Por essa razão, não há falar em cerceamento de defesa.
A tese central da apelante consiste na alegação de que a Receita Federal estaria obrigada a instaurar Processo Administrativo Fiscal para permitir a discussão da validade dos créditos informados nos pedidos de ressarcimento.
Entretanto, inexiste norma legal que imponha à Administração a instauração imediata de procedimento contencioso por mera provocação do contribuinte.
O Processo Administrativo Fiscal disciplinado pelo Decreto nº 70.235/1972 destina-se à revisão de atos administrativos tributários formalizados, especialmente aqueles relacionados à exigência de crédito tributário.
Não há previsão normativa que assegure ao contribuinte o direito potestativo de exigir que o Fisco instaure fiscalização ou promova lançamento apenas para possibilitar o exercício antecipado de defesa.
Em verdade, a pretensão recursal conduz a resultado incompatível com a sistemática legal.
Acolhida a tese da apelante, toda comunicação preventiva realizada pela Administração Tributária teria de ser imediatamente convertida em procedimento contencioso formal, esvaziando completamente a finalidade dos programas de conformidade tributária instituídos pelo legislador.
Portanto, no que tange ao processo administrativo fiscal (PAF), este será instaurado conforme a conveniência e oportunidade da administração pública, observado o prazo decadencial de cinco anos, previsto em lei (o art. 173, I, do CTN e art. 54 Lei 9784/99).
Conclui-se, portanto, que não pode o Fisco ser obrigado a instaurar processo administrativo em face do contribuinte em determinada data quando ele possui um prazo legal para fazê-lo (prazo de cinco anos), em verificando a existência de elementos para tal.
A Administração possui discricionariedade técnica para definir o momento adequado de instaurar fiscalização, observados os limites legais.
Não existe direito líquido e certo à antecipação desse ato.
Também não prospera a alegação de violação ao direito de petição.
O direito de petição assegura ao administrado a possibilidade de provocar a atuação estatal e obter apreciação de suas pretensões.
Todavia, não assegura ao particular o direito de impor à Administração a adoção de procedimento específico ou a forma pela qual esta deverá exercer suas competências legais.
A impetrante teve ciência dos fundamentos do procedimento instaurado.
Teve acesso às informações constantes dos autos administrativos.
Pôde, inclusive, recorrer ao Poder Judiciário, como efetivamente ocorreu.
Não se identifica, portanto, qualquer supressão do direito constitucional de petição.
Vale observar que grande parte das razões recursais dedica-se a defender a legitimidade dos pedidos de ressarcimento relacionados ao regime monofásico de PIS e COFINS.
Todavia, tal discussão não integra o objeto da presente impetração.
O mandado de segurança não visa ao reconhecimento dos alegados créditos.
Não visa à homologação dos pedidos de ressarcimento.
Não visa à declaração de legalidade da tese tributária defendida pela contribuinte.
A controvérsia limita-se à exigência, ou não, de instauração de Processo Administrativo Fiscal.
Assim, mostra-se desnecessária qualquer incursão acerca da correção jurídica dos pedidos de ressarcimento formulados pela apelante.
A análise dessas questões deverá ocorrer, se for o caso, em sede administrativa própria ou em ação judicial especificamente destinada à apreciação do mérito tributário.
Em outras palavras, não se está em debate se há créditos de PIS e COFINS para o revendedor, ou se a tributação é monofásica ou plurifásica. O que se analisa, repise-se, é se pode ser compelida a administração a instaurar Procedimento Administrativo Fiscal. E, diante das razões aventadas, não há como prosperar tal pretensão do impetrante.
Deste modo, não merece reparos a sentença.
A apelante sustenta, ainda, que o Procedimento de Conformidade afrontaria os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança.
Também nesse ponto não lhe assiste razão.
A eventual revisão de atos administrativos favoráveis ao contribuinte encontra fundamento no poder-dever de autotutela da Administração Pública, consagrado nas Súmulas 346 e 473 do Supremo Tribunal Federal e positivado nos arts. 53 e 54 da Lei nº 9.784/1999.
Naturalmente, eventual desfazimento de atos concretos que tenham produzido efeitos favoráveis deverá observar as garantias procedimentais pertinentes.
Todavia, o simples encaminhamento de comunicação preventiva não implica revogação, anulação ou invalidação de qualquer ato administrativo.
Tampouco produz efeitos concretos imediatos sobre a esfera patrimonial da contribuinte.
Não há, portanto, violação atual à segurança jurídica apta a justificar a concessão da ordem.
Sobre o tema, vale conferir os seguintes julgados deste Egrégio Tribunal Regional Federal:
“TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROGRAMA DE CONFORMIDADE TRIBUTÁRIA DA RECEITA FEDERAL. VIOLAÇÃO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL, AMPLA DEFESA E CONTRADITÓRIO. INOCORRÊNCIA. INSTAURAÇÃO PAF. JUÍZO DE CONVENIÊNCIA E OPORTUNIDADE. RECURSO DESPROVIDO.
1. Cinge-se a controvérsia em apurar a possibilidade de compelir a autoridade impetrada a instaurar, com fulcro no Decreto 70.235/1972, processo administrativo fiscal - PAF para que, nesse ambiente processual, lhe seja assegurado o direito ao contraditório e a ampla defesa, inexistente em sede de Procedimento de Conformidade.
2. A Medida Provisória nº 1.160/2023, vigente à época de impetração do presente mandamus, possibilitou o estabelecimento de programas de conformidade. O espírito do legislador foi de oferecer ao contribuinte a oportunidade de regularizar espontaneamente pendências e inconsistências apuradas no âmbito da Receita Federal.
3. O programa de conformidade é fase anterior à fiscalização administrativa, oportunizando ao contribuinte a autorregulação, ou seja, regularizar, de forma voluntária, sua situação junto ao Fisco, a fim de evitar uma possível instauração de procedimento para a aplicação das penalidades cabíveis.
4. O programa de conformidade é política pública de incentivo à regularidade fiscal e sua notificação não possui cunho decisório nem gera ônus ao contribuinte. Somente em sede de processo administrativo fiscal é que haverá, se for o caso, a apuração de infração contra a ordem tributária e o lançamento de crédito tributário, sendo possibilitado a ampla defesa e o contraditório.
5. No que tange ao processo administrativo fiscal (PAF), este será instaurado conforme a conveniência e oportunidade da administração pública, observado o prazo decadencial de cinco anos, previsto em lei (o art. 173, I, do CTN e art. 54 Lei 9784/99).
6. Conclui-se, portanto, que não pode o Fisco ser obrigado a instaurar processo administrativo em face do contribuinte em determinada data quando ele possui um prazo legal para fazê-lo (prazo de cinco anos), em verificando a existência de elementos para tal.
7. Apelação conhecida e desprovida.”
(TRF2, AC 5019571-03.2023.4.02.5001, 3ª TURMA ESPECIALIZADA, acórdão de minha relatoria, julgado em 17/09/2024)
“TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. “PROCEDIMENTO DE CONFORMIDADE” INSTAURADA PELA RECEITA FEDERAL. ATO VOLUNTÁRIO DO CONTRIBUINTE. PROCEDIMENTO PRÉVIO AO PAF. AUSÊNCIA DE OFENSA AO CONTRADITÓRIO E À AMPLA DEFESA. DESPROVIMENTO DO RECURSO.
1. Trata-se de apelação interposta pelo contribuinte contra sentença de improcedência proferida no mandado de segurança por ele impetrado com o escopo de obter instauração de processo administrativo fiscal – PAF, com fundamento no Decreto nº 70.235/72, para verificação de seus créditos de PIS e de COFINS, contribuições estas sujeitas à incidência monofásica, objeto de pedido de ressarcimento, ao invés da instauração de “procedimento de conformidade”, no qual não é possível apresentar sua defesa.
2. Sustenta o apelante que o “procedimento de conformidade” instaurado pela Receita Federal do Brasil não oportuniza ao contribuinte exercer o contraditório e a ampla defesa, tornando necessária a instauração de processo administrativo fiscal – PAF, para atendimento deste fim.
3. Contextualizando a lide, depreende-se das informações prestadas pela autoridade coatora (evento 19) que o “Procedimento de Conformidade PIS/COFINS” decorre de uma política de estímulo ao cumprimento voluntário das obrigações tributárias pelo contribuinte, implantada pela RFB, com o escopo de que os contribuintes alvos pudessem regularizar suas EFD-Contribuições (EFD-C) e os correspondentes PER referentes a créditos escriturais de PIS e COFINS, nos quais foram constatadas inconsistências fisco-contábeis. A implementação deste procedimento ocorreu com a chamada “Operação Inflamável”, uma ação conjunta da RFB com a Polícia Federal e Ministério Público Federal, objetivando combater fraude em restituições de tributos relacionadas a supostos serviços de “consultoria tributária” prestados a postos de combustíveis (contribuintes alvo), que eram induzidos por essas empresas à falsa concepção de que teriam direito ao ressarcimento de PIS e de COFINS.
4. O “Procedimento de Conformidade PIS/COFINS” consiste em procedimento prévio, que visa apenas oportunizar ao contribuinte, se for o caso, a autorregularização para conformidade fiscal, tendo como consequência um ato voluntário a ser praticado pela parte contribuinte, não se confundindo com eventual e futuro processo administrativo fiscal para apuração de infrações, este sim capaz de criar obrigações ou restringir direitos.
5. Não há que se falar em ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa, na medida em que, nesta fase procedimental, a apresentação de impugnação e de documentos é inócua, não se compatibilizando com a finalidade do procedimento em questão. O contraditório e a ampla defesa serão oportunizados posteriormente, quando tiverem início, se for o caso, os processos administrativos fiscais para anulação das retificações e pedidos de ressarcimento indevidos.
6. Por fim, a instauração de PAF é medida submetida a regramento próprio, a ser realizada em conformidade com o estabelecido em lei, não sendo possível a intervenção do Judiciário caso não haja descumprimento dos preceitos legais.
7. Apelação desprovida.”
(TRF2, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5006424-92.2023.4.02.5102/RJ, RELATOR: DESEMBARGADOR FEDERAL LUIZ ANTONIO SOARES, 4ª TURMA ESPECIALIZADA, JULGADO EM 20/05/2024)
“TRIBUTÁRIO. APELAÇÃO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO DE CONFORMIDADE. INSTRUMENTO DE COOPERAÇÃO E VOLUNTARIEDADE. LEGALIDADE. AUSENCIA DE DIREITO À INSTAURAÇÃO DE PAF. DESPROVIMENTO.
1. Apelação em face da r. sentença que, nos autos de Mandado de Segurança, denegou a segurança e julgou improcedente o pedido formulado, o qual objetivava determinar à autoridade impetrada a instauração do Processo Administrativo Fiscal - PAF, para exercício do direito de defesa quanto à determinação em Procedimento de Conformidade de retificação de declarações fiscais e de devolução ao Erário dos valores que lhe foram ressarcidos, correspondentes a supostos créditos inexistentes de PIS/COFINS.
2. Com o objetivo de simplificar o procedimento de recolhimento e cobrança fiscal, a Secretaria da Receita Federal do Brasil - RFB pode optar por medidas alternativas de resolução de conflito e de instrumentos que incentivem a correção e pagamentos espontâneos de obrigações pelos contribuintes.
3. Trata-se de medidas válidas e prévias ao procedimento formal de constituição e de cobrança de créditos tributários, sendo concedida oportunidade ao contribuinte para regularizar voluntariamente suas obrigação e evitar a incidência de penalidades previstas em lei para o inadimplemento de obrigações fiscais.
4. No caso dos autos, a impetrante acessou em 09/01/2023 o documento Procedimento de Conformidade -¬ PIS e COFINS, indicando que foram identificadas declarações de créditos inexistentes em suas Escriturações Fiscais Digitais - Contribuições (EFD-C) e assim como alertas e recomendações.
5. Conforme esclarecido pela impetrada nas Informações juntadas aos autos, a oportunidade de autorregularização foi concedida à impetrante em decorrência da Operação Inflamável, ação conjunta com a Polícia Federal e o Ministério Público Federal, para combater fraude em restituições de tributos, relacionadas aos supostos serviços de consultoria tributária prestados a postos de combustíveis, que também foi concedida a outros postos envolvidos.
6. Tratando-se de simples oportunidade concedida à impetrada de regularizar voluntariamente sua situação, sem cominação de penalidade e prévia ao Processo Administrativo Fiscal - PAF, não se confundindo com ele, não há que se falar em violação à ampla defesa e ao contraditório ou de irregularidade, por incompatibilidade de defesa e produção probatória com a natureza do ato. Ressalte-se que, caso seja efetivamente instaurado PAF, este sim procedimento contencioso administrativo, será direito da impetrante a apresentação de defesa e produção de provas, nos termos da lei.
7. Por sua vez, a instauração de PAF e a cobrança do cumprimento de obrigações fiscais depende de análise da Fazenda Publica quanto aos elementos que as autorizariam, nos termos da lei, não cabendo ao Poder Judiciário intervir nesse ponto em casos em que não foi demonstrada ilegalidade, como nestes autos.
8. Apelação a que se nega provimento.”
(TRF2, AC 5019618-74.2023.4.02.5001, 4ª TURMA ESPECIALIZADA , Relatora para Acórdão CARMEN SILVIA LIMA DE ARRUDA , julgado em 16/09/2024)
“DIREITO TRIBUTÁRIO. MANDADO DE SEGURANÇA. PROCEDIMENTO DE CONFORMIDADE. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 1.160/2023. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO À INSTAURAÇÃO IMEDIATA DE PROCESSO ADMINISTRATIVO FISCAL (PAF). AUSÊNCIA DE ILEGALIDADE OU ABUSO DE PODER. SEGURANÇA DENEGADA. SENTENÇA MANTIDA.
1. O procedimento de conformidade, previsto na mp nº 1.160/2023, constitui medida de autorregularização oferecida ao contribuinte antes do início de fiscalização, não configurando, por expressa disposição legal, início de procedimento fiscal.
2. A instauração do processo administrativo fiscal (PAF), nos termos do Decreto nº 70.235/72, insere-se no juízo de conveniência e oportunidade da Administração Tributária, desde que respeitado o prazo decadencial do art. 173 do CTN, não cabendo ao contribuinte impor sua abertura imediata.
3. Inexiste direito líquido e certo a ser protegido por mandado de segurança quando a autoridade atua dentro dos limites legais, inexistindo ilegalidade ou abuso de poder.
4. Apelação desprovida. Sentença mantida.”
(TRF2, AC 5019570-18.2023.4.02.5001, 4ª TURMA ESPECIALIZADA , Relator para Acórdão ALBERTO NOGUEIRA JUNIOR , julgado em 18/07/2025)
Em síntese, verifica-se que:
a) o Procedimento de Conformidade possui previsão legal expressa;
b) não configura início de procedimento fiscal;
c) não houve constituição de crédito tributário;
d) não houve aplicação de penalidade;
e) inexiste direito líquido e certo à instauração imediata de Processo Administrativo Fiscal;
f) eventual fiscalização futura deverá observar integralmente o contraditório e a ampla defesa.
A sentença recorrida examinou adequadamente a controvérsia e deve ser integralmente mantida.
Isto posto,
Voto no sentido de conhecer da apelação e negar-lhe provimento.
Documento eletrônico assinado por SANDRA MEIRIM CHALU BARBOSA DE CAMPOS, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002911684v3 e do código CRC 658c982c.
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