Apelação Cível Nº 5002989-79.2024.4.02.5004/ES

RELATÓRIO

Trata-se de apelação interposta pelo INSTITUTO NACIONAL DE COLONIZAÇÃO E REFORMA AGRÁRIA – INCRA, contra sentença que julgou procedente o pedido do autor, ora apelado, resolvendo o mérito, na forma do art. 487, inciso I, do CPC/2015, para condenar o INCRA a promover, em até 180 (cento e oitenta) dias corridos, todos os atos necessários à titulação definitiva do imóvel ao autor.

Em seu apelo (Evento 37 - SJES), o recorrente sustenta, em síntese, (i) de forma preliminar, a impossibilidade jurídica do pedido, uma vez que “nem todas as matrículas integrantes do Projeto de Assentamento encontram-se registradas em nome do INCRA. A transferência do imóvel desapropriado depende de mandado translativo de domínio, inexistente até o presente momento, uma vez que a ação desapropriatória encontra-se em fase de execução sem determinação judicial para sua expedição”; (ii) no mérito, a inexistência de inércia administrativa, a exigência de consolidação integral do projeto para que haja titulação, a existência de embargo ambiental no assentamento, o Superior Tribunal de Justiça admite a aplicação da reserva do possível quando demonstrada escassez fática concreta e violação a separação dos poderes.

Contrarrazões de J. E. E. D. C. (Evento 44 – SJES) pugnando pelo desprovimento do recurso.

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002951995v2 e do código CRC 607dfb8d.

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Apelação Cível Nº 5002989-79.2024.4.02.5004/ES

VOTO

Conheço da apelação, porque presentes os pressupostos de admissibilidade.

Na origem, trata-se de ação de obrigação de fazer, ajuizada por J. E. E. D. C. em face do INCRA, objetivando a expedição do título de domínio definitivo do imóvel.

Da análise dos autos, verifica-se que o autor se encontra inscrito no Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária - SIPRA, sob o código ES008600000054, desenvolvendo atividades rurais em regime de economia familiar em lote que lhe foi destinado em 2008, conforme Processo Administrativo/INCRA nº 54340.001232/2008-19, tendo obtido a Concessão de Uso em 08/01/2009 (Evento 9, OUT7).

Pois bem.

O ordenamento jurídico brasileiro estabelece que a destinação dos lotes para fins de Reforma Agrária deve observar um criterioso processo de seleção.

Neste sentido, a Constituição Federal, no capítulo que trata da reforma agrária, dispõe, em seu art. 189, que "os beneficiários da distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária receberão títulos de domínio ou de concessão de uso, inegociáveis pelo prazo de dez anos".

Igualmente, a Lei nº 8.629/93, sobre o assunto, prescreve que:

Art. 17.  O assentamento de trabalhadores rurais deverá ser realizado em terras economicamente úteis, de preferência na região por eles habitada, observado o seguinte: (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.183-56, de 2001)

(...)

Art. 18.  A distribuição de imóveis rurais pela reforma agrária far-se-á por meio de títulos de domínio, concessão de uso ou concessão de direito real de uso - CDRU instituído pelo art. 7^o do Decreto-Lei n^o 271, de 28 de fevereiro de 1967.  (Incluído pela Lei nº 13.001, de 2014)

§ 1^o  Os títulos de domínio e a CDRU são inegociáveis pelo prazo de dez anos, contado da data de celebração do contrato de concessão de uso ou de outro instrumento equivalente, observado o disposto nesta Lei.       (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

§ 2^o  Na implantação do projeto de assentamento, será celebrado com o beneficiário do programa de reforma agrária contrato de concessão de uso, gratuito, inegociável, de forma individual ou coletiva, que conterá cláusulas resolutivas, estipulando-se os direitos e as obrigações da entidade concedente e dos concessionários, assegurando-se a estes o direito de adquirir título de domínio ou a CDRU nos termos desta Lei.  (Redação  dada pela Lei nº 13.001, de 2014)

§ 3^o  O título de domínio e a CDRU conterão cláusulas resolutivas e será outorgado ao beneficiário do programa de reforma agrária, de forma individual ou coletiva, após a realização dos serviços de medição e demarcação topográfica do imóvel a ser alienado. (Redação  dada pela Lei nº 13.001, de 2014)

§ 4^o  Regulamento disporá sobre as condições e a forma de outorga dos títulos de domínio e da CDRU aos beneficiários dos projetos de assentamento do Programa Nacional de Reforma Agrária.   (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)

(...)

Art. 21.  Nos instrumentos que conferem o título de domínio, concessão de uso ou CDRU, os beneficiários da reforma agrária assumirão, obrigatoriamente, o compromisso de cultivar o imóvel direta e pessoalmente, ou por meio de seu núcleo familiar, mesmo que por intermédio de cooperativas, e o de não ceder o seu uso a terceiros, a qualquer título, pelo prazo de 10 (dez) anos.  (Redação dada pela Lei nº 13.001, de 2014)

Parágrafo único.  A família beneficiária poderá celebrar o contrato de integração de que trata a Lei n^o 13.288, de 16 de maio de 2016.  (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017).

Feitas estas considerações, passa-se à análise do caso concreto.

O próprio INCRA, conforme informações do Evento 9, OUT6, reconhece que “o Lote nº13, de posse do beneficiário J. E. E. D. C., está sendo ocupado de forma REGULAR” e que “dada a informação mais recente da supervisão ocupacional realizada, conforme laudo acostado ao processo 54340.001232/2008-19, o mesmo explora o lote em situação de regularidade”.

Contudo, o INCRA argui como empecilhos à concessão do domínio definitivo da terra ao autor a falta de registro da área em seu nome e as ausências de certificação do perímetro e de vistoria no lote para verificação do cumprimento das cláusulas pelo assentado.

Quanto ao primeiro ponto, verifica-se que, nos autos do processo nº. 00000351020084025004, já foi proferida sentença de desapropriação. A pendência para que o Cartório de Registro de Imóveis formalizasse a transferência de domínio para o INCRA já foi cumprida, conforme Of. nº 79/2026, de maio de 2026, no Evento 735 daqueles autos.

Da mesma forma, quanto aos demais pontos, a afirmação de inexistência de medição e demarcação da parcela possui caráter meramente formal, uma vez que tais providências constituem obrigação legal da própria autarquia fundiária, que vem se beneficiando de sua própria omissão.

Ora, compete ao INCRA cumprir os deveres que lhe são impostos por lei, adotando as medidas necessárias à regularização da ocupação do assentamento, o que inclui a delimitação física dos lotes e a vistoria para verificação das cláusulas pelo assentado.

Como visto, o autor foi assentado em 2008 e possui Contrato de Concessão de Uso desde 2009, ocupando o lote e trabalhando a terra de forma regular desde então.

A demora do INCRA na conclusão do processo administrativo voltado ao reconhecimento do direito do autor à titulação definitiva revela-se patente. Com efeito, já transcorreram quase de duas décadas desde o assentamento, deixando a autarquia de concluir etapas essenciais à regularização fundiária. Essa prolongada omissão administrativa extrapola os limites da razoabilidade, configurando verdadeira afronta aos princípios da eficiência e da segurança jurídica.

O artigo 5º, inciso LXXVIII da Constituição Federal assegura a todos os cidadãos a razoável duração do processo, tanto na esfera judicial quanto administrativa. Tal garantia impõe à Administração Pública o dever de atuar com diligência e presteza, evitando que procedimentos se arrastem de forma indefinida.

Desta forma, não se pode falar em violação ao princípio da separação dos poderes a partir de uma suposta ingerência do Judiciário, pois a omissão do INCRA é clara.

Outrossim, não se mostra admissível a invocação genérica da chamada reserva do possível ou de limitações de pessoal como justificativa para a inércia estatal, sobretudo quando não há demonstração da impossibilidade financeira no caso concreto.

Neste sentido, a jurisprudência desta E. Turma:

ADMINISTRATIVO. REMESSA NECESSÁRIA. SENTENÇA DE PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. REFORMA AGRÁRIA. INCRA. PROJETO DE ASSENTAMENTO PA GEORGINA. CONCESSÃO DE TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE CONTRATO DE ASSENTAMENTO. PROCESSO ADMINISTRATIVO EM TRÂMITE HÁ 28 ANOS. DEMORA EXCESSIVA NA ANÁLISE DO REQUERIMENTO. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DA RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO E MORALIDADE. RETIFICAÇÃO DO VALOR DA CAUSA MANTIDA. REMESSA NECESSÁRIA DESPROVIDA.

1. Trata-se de remessa necessária da sentença proferida pela 1ª Vara Federal de São Mateus, integrada pela sentença proferida em sede de embargos de declaração em 13/10/2025, em ação de cumprimento de sentença contra a fazenda pública, que julgou o pedido procedente e fixou o prazo de doze meses para que o INCRA finalize o procedimento administrativo para a expedição do Título de Domínio a fim de regularização fundiária do lote ocupado pelos autores no Projeto de Assentamento PA GEORGINA. A sentença condenou o INCRA ao pagamento de custas e honorários fixados em R$ 2.000,00 por apreciação equitativa.   

2. Os autores estão regularmente inscritos no Projeto de Assentamento PA GEORGINA, localizado no município de São Mateus/ES, onde exercem atividades rurais em regime de economia familiar no lote nº 66, desde 07/12/2000, conforme certidão do INCRA emitida pela sua SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO ESTADO DO ESPÍRITO SANTO. 

3. Até o presente momento não receberam o título de domínio garantido aos beneficiários da reforma agrária, nos termos do art. 189 da Constituição Federal e da Lei nº 8.629/1993.

4. Desse modo, ajuizaram a ação para o reconhecimento de seu direito à titulação definitiva da parcela que ocupam no Projeto de Assentamento PA GEORGINA e para o INCRA adotar todas as providências administrativas necessárias para a expedição do título de domínio. 

5. O próprio INCRA não se opôs ao pedido dos autores, mas apenas manifestou que a pendência da análise do procedimento administrativo decorre de limitações orçamentárias e de pessoal. 

6. O direito à razoável duração do processo e à celeridade em sua tramitação são assegurados, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, conforme preceitua a Constituição da República (Art. 5º, inc. LXXVIII da Constituição Federal/88).

7. A atuação do gestor público deve estar em consonância com os demais princípios que norteiam a Administração, notadamente, o princípio da eficiência, previsto no art. 37, caput, da CF/1988 e no art. 2º, caput, da Lei nº 9.784/1999, o qual também aponta o princípio da razoabilidade.

8. Nesses termos, o STF preconiza que "A atuação do Poder Judiciário no controle do ato administrativo só é permitida quanto tal ato for ilegal ou abusivo, sendo-lhe defeso promover incursão no mérito administrativo propriamente dito" (STF - RE: 1392060 RS, Relator.: Min. EDSON FACHIN, Data de Julgamento: 03/05/2023, Segunda Turma, Data de Publicação: PROCESSO ELETRÔNICO DJe-s/n DIVULG 09-05-2023 PUBLIC 10-05-2023).

9. Assim, embora não haja um prazo estabelecido expressamente na Lei nº 8.629/1993,  a tramitação do Processo Administrativo INCRA nº 54340.001013/1998-61 durante 28 (vinte e oito) anos é irrazoável e imoral, inclusive pela exposição da situação pela qual passa a recorrente, o que justifica a intervenção judicial.  Precedentes: (STJ - AgInt no MS: 29138 DF 2022/0400430-2, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 15/08/2023, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 21/09/2023;STJ - MS: 29103 DF 2022/0385572-0, Relator.: Ministro HERMAN BENJAMIN, Data de Julgamento: 22/03/2023, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 26/04/2023;TRF2, 7ª Turma, Remessa Necessária Cível Nº 5046917-51.2022.4.02.5101/RJ, Relator: Desembargador Federal Theophilo Antonio Miguel Filho, julgado em 28/08/2024).   

10. Com efeito, o magistrado de primeiro grau bem decidiu quando fixou um prazo de doze meses para que o procedimento de titulação seja finalizado e determinou ao INCRA a verificação do cumprimento de todos os requisitos necessários pelos autores.

11. Por fim, deve-se manter a retificação do valor da causa de R$ 500.000,00 para R$ 5.000,00, já que o pedido objetiva a condenação do INCRA a expedir um título de domínio, e não a reivindicação do próprio lote ocupado pelos autores. 

12. Remessa necessária desprovida.

(TRF2, 7ª Turma, Apelação/Remessa Necessária 5004980-93.2024.4.02.5003/ES, Relatora: Juíza Federal convocada MARGARETH DE CÁSSIA THOMAZ ROSTEY, julgado em 30/04/2026). 

DIREITO CIVIL. APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA EM SEDE DE AÇÃO CIVIL PÚBLICA. PROCESSO  ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO DE TERRA OCUPADA POR COMUNIDADE REMANESCENTE DE QUILOMBO. LEGITIMIDADE DA UNIÃO. DEMORA INJUSTIFICADA NA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO DE DIREITOS FUNDAMENTAIS. ESTABELECIMENTO DE PRAZO PARA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO. POSSIBILIDADE. DANO MORAL COLETIVO. NÃO CONFIGURAÇÃO.

- A União é litisconsorte necessária em ações que discutem a demarcação de terras quilombolas, dada a sua atuação conjunta com o INCRA e a relevância política do tema.

- A Constituição de 1988 assegura a propriedade definitiva das terras ocupadas por remanescentes de comunidades quilombolas, conforme o artigo 68 do ADCT, bem como o pleno exercício dos direitos culturais.

- A morosidade no processo administrativo de regularização fundiária configura ilegalidade e inconstitucionalidade, frustrando direitos fundamentais.

- É possível a fixação de prazo para a conclusão do procedimento administrativo, respeitando o princípio da razoável duração do processo, sem violar a separação dos poderes.

- A teoria do dano moral coletivo se baseia na existência de direitos fundados em valores transindividuais que, quando violados, atingem a um número indeterminado de pessoas pertencentes a uma dada comunidade.

- A reparação desse dano está condicionada à ocorrência de três elementos, que são exigíveis no plano geral da responsabilidade civil, quais sejam: (I) a conduta (ação ou omissão antijurídica); (II) o próprio resultado lesivo (dano); e (III) o nexo de causalidade ou etiológico, que liga a conduta ao resultado.

- O retardamento na conclusão do processo de delimitação e demarcação da área tratada no feito gera frustração e aborrecimento para a comunidade envolvida, porém, não se demonstrando o dano moral coletivo, é indevido o pedido de indenização por danos morais.

- Apelação e remessa necessária parcialmente providas.

(TRF2, 7ª Turma, Apelação/Remessa Necessária Nº 5003793-84.2023.4.02.5003/ES, Relator: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER, julgado em 10/06/2025).

RECURSO DE APELAÇÃO E REMESSA NECESSÁRIA. ACÃO CIVIL PÚBLICA. PROCESSO  ADMINISTRATIVO DE DEMARCAÇÃO DE TERRA OCUPADA POR COMUNIDADE REMANESCENTE DE QUILOMBO. DEMORA INJUSTIFICADA NA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO.

1. O INCRA- Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária interpôs recurso de apelação contra sentença que, em sede de ação civil pública, a condenou ao cumprimento da obrigação de fazer consistente em praticar os atos administrativos necessários à conclusão do Processo nº 54340.0014131/2012-1,1 em prazo não superior a vinte e cinco meses. Nas razões recursais, argumentou que seria temerária a fixação de um prazo para a conclusão de processo administrativo de delimitação, demarcação e titulação de comunidade quilombola, porque a complexidade do tema e as fases do procedimento levam, necessariamente, a um processo mais demorado.

2. O Processo nº 54340.0014131/2012-11 foi instaurado em 2012, e o próprio INCRA reconhece que a fase interna do procedimento já se encontra concluída. Ademais, a Apelante não apresenta nenhum dado concreto direcionado a sustentar a alegação de que o prazo de 25 (vinte e cinco) meses estabelecido na sentença se mostraria desarrazoado ou exíguo para a finalização dos atos necessários à conclusão do procedimento, considerada a complexidade das questões envolvidas.

3. Em 30/09/2005, a Comunidade Linharinho autodefiniu-se como remanescente das comunidades quilombolas, tendo requerido junto ao INCRA, em 10/01/2012, o início de processo administrativo para delimitação, demarcação e titulação das terras ocupadas pela comunidade. Em decorrência dos pedidos da comunidade, foi iniciado procedimento administrativo, junto ao INCRA, protocolado em 08/10/2012. O Relatório Técnico de Identificação e Delimitação Territorial – RTID da Comunidade Quilombola de Linharinho e o Relatório Antropológico remontam ao ano de 2014, tendo sido desenvolvido por equipe multidisciplinar do INCRA. O parecer conclusivo foi favorável à delimitação, demarcação e homologação do território indicado como tradicionalmente ocupado pela comunidade em destaque no referido processo, que se encontra atualmente na Coordenação de Regularização de Territórios Quilombolas da Autarquia, aguardando a definição de um técnico para a análise dos recursos apresentados ao Conselho Diretor do INCRA. Ocorre que desde o recebimento do processo no INCRA, em 29/08/2016, não houve nenhum andamento concreto, a revelar situação de mora injustificável.

4. No caso em particular, observa-se que o prazo de 25 (vinte e cinco) meses estabelecido na sentença para a conclusão do processo administrativo de demarcação de terras ocupadas por comunidade remanescente de quilombo mostra-se plenamente razoável e compatível com a complexidade inerente às questões discutidas, consideradas a fase em que o procedimento se encontra e a data da instauração do processo pelo INCRA (em 2012).

5. Recurso de apelação e remessa necessária desprovidos."

(TRF2, AC 5000286-57.2019.4.02.5003, 7ª Turma Especializada, Relator Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, julgado em 30/08/2023).

Assim, a irresignação apresentada não merece acolhimento, uma vez que o INCRA não trouxe argumentação capaz de desconstituir os fundamentos adotados pela sentença.

Diante de todo o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO à apelação interposta pelo INCRA, majorando os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre a verba fixada na sentença, a fim de atender ao disposto no §11, do art. 85, do CPC.

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Apelação Cível Nº 5002989-79.2024.4.02.5004/ES

EMENTA

DIREITO ADMINISTRATIVO. REFORMA AGRÁRIA. APELAÇÃO CÍVEL. TÍTULO DE DOMÍNIO DEFINITIVO. BENEFICIÁRIO DE PROJETO DE ASSENTAMENTO. DEMORA EXCESSIVA NA CONCLUSÃO DO PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. OMISSÃO DO INCRA. RAZOÁVEL DURAÇÃO DO PROCESSO. EFICIÊNCIA ADMINISTRATIVA. EXPEDIÇÃO DO TÍTULO. APELAÇÃO DESPROVIDA.

1. Apelação interposta pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária – INCRA contra sentença que julgou procedente ação de obrigação de fazer ajuizada por beneficiário de projeto de assentamento da reforma agrária, objetivando a conclusão do procedimento administrativo e a expedição do título de domínio definitivo do imóvel.

2. O próprio INCRA reconhece a regularidade da ocupação do lote pelo autor, bem como o cumprimento das condições de exploração rural em regime de economia familiar, inexistindo controvérsia quanto à sua condição de beneficiário da reforma agrária.

3. A pendência de registro do imóvel já foi cumprida. A ausência de medição, demarcação e vistoria, decorrem de providências cuja realização incumbe exclusivamente ao INCRA, não podendo a autarquia invocar a própria omissão para impedir a consolidação do direito do assentado.

4. A permanência do procedimento administrativo sem conclusão por quase duas décadas ultrapassa os limites da razoabilidade e viola os princípios da eficiência, da segurança jurídica e da razoável duração do processo administrativo. O controle jurisdicional da demora administrativa não representa indevida ingerência no mérito administrativo, mas constitui medida legítima para coibir ilegalidade decorrente da omissão estatal.

5. Alegações genéricas de insuficiência orçamentária ou de pessoal não afastam o dever legal da Administração de concluir o procedimento administrativo, quando inexistente demonstração concreta de impossibilidade de cumprimento da obrigação.

6. Apelo interposto pelo INCRA conhecido e desprovido.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO à apelação interposta pelo INCRA, majorando os honorários advocatícios em 10% (dez por cento) sobre a verba fixada na sentença, a fim de atender ao disposto no §11, do art. 85, do CPC, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 14 de agosto de 2026.

Documento eletrônico assinado por THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002951997v3 e do código CRC 4556ae35.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 05/08/2026 A 14/08/2026

Apelação Cível Nº 5002989-79.2024.4.02.5004/ES

RELATOR: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

Votante: Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária

MANIFESTAÇÕES DOS MAGISTRADOS VOTANTES

Acompanha o(a) Relator(a) - GABINETE 20 - Desembargador Federal LUIZ NORTON BAPTISTA DE MATTOS.