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Agravo de Instrumento Nº 5004732-33.2026.4.02.0000/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5001241-08.2026.4.02.5112/RJ

RELATÓRIO

Trata-se de agravo de instrumento contra decisão interlocutória, por meio da qual, em sede de mandado de segurança, foi indeferido requerimento de concessão de medida liminar, formulado nos seguintes termos:

A) Em antecipação de tutela de urgência, inaudita altera pars, para determinar à Autoridade Coatora que no prazo de 15 dias:

a.1) Reconheça o enquadramento da área de atuação do Impetrante (ESF SILVANA, CNES 2446707, município de Bom Jesus do Norte-ES) na categoria de área de vulnerabilidade, para todos os fins dos arts. 19-A e 19-B da Lei nº 12.871/2013, afastando-se, em relação ao Impetrante, a classificação constante dos arts. 4º e 6º da Portaria SGTES nº 169/2025, em razão de dados oficiais da FIOCRUZ a nível censitário (intramunicipal) classificarem a área de atuação como de maior vulnerabilidade;

ou, subsidiariamente, que a Autoridade Coatora emita decisão administrativa fundamentada e individualizada sobre o enquadramento da área de atuação do Impetrante, explicitando os critérios técnicos utilizados, os dados de vulnerabilidade considerados (inclusive intramunicipal, conforme Nota Técnica SAPS/MS nº 85/2025);

a.2) Adote o valor bruto (integral) da bolsa como base de cálculo das indenizações devidas, nos exatos termos do "valor total das bolsas percebidas" (art. 19-A) e da "quantia a ser percebida" (art. 19-B) da Lei nº 12.871/2013, afastando-se, em relação ao Impetrante, a incidência do art. 7º da Portaria SGTES nº 169/2025, que ilegalmente reduz a base de cálculo ao valor líquido;

a.3) Viabilize o Impetrante o acesso à opção de forma de recebimento da indenização universal (art. 19-A, §1º) e ao requerimento da indenização diferenciada (art. 19-B), e que as parcelas cujos marcos temporais já se encontrem implementados sejam pagas a partir do mês subsequente ao cumprimento da obrigação de fazer (cumprimento do marcos temporais);

a.4) DETERMINAR que o processamento e o pagamento dos benefícios não sejam obstados por: (i) aplicação de penalidades disciplinares pretéritas à vigência da Portaria, sem análise individualizada de proporcionalidade e sem observância do regime de transição exigido pelo art. 23 da LINDB (Art. 8º, III, c/c Art. 8º, §1º, da Portaria SGTES nº 169/2025); (ii) Cômputo dos prazos de que tratam os arts. 19-A e 19-B da Lei nº 12.871/2013 apenas após o termo inicial da data de formalização da renovação, devendo observar como termo inicial a data de 21/03/2023 (vigência da MP nº 1.165/2023), eis que o Impetrante já se encontrava em exercício contínuo no PMMB desde 01/06/2017, sem interrupção material, afastando-se, a regra do art. 3º, §2º, da Portaria SGTES nº 169/2025, que desloca artificialmente o termo;

Na decisão interlocutória impugnada (evento 4.1), consignou-se que a concessão do benefício ora requerido está expressamente condicionada à regulamentação estabelecida por ato do Ministério da Saúde. Foi também destacado que a regulamentação de leis é uma atribuição discricionária do Poder Executivo, que envolve a análise de critérios de conveniência e oportunidade, além de aferição de questões como disponibilidade orçamentária. Por sua vez, não se vislumbrou ilegalidade efetivamente praticada no tocante à regulamentação combatida, nem mesmo em relação aos critérios adotados para fixação das áreas de vulnerabilidade eleitas pela Administração Pública.

Nas razões recursais do impetrante (evento 1.1), pede-se a reforma da decisão atacada, sustentando, em síntese, que: (i) nos termos da Lei nº 12.871/2013, a partir de acréscimos e alterações promovidos pela Medida Provisória nº 1.165/2023, com vigência em 21/03/2023, posteriormente consolidada na Lei nº 14.621/2023, o regime indenizatório estruturou-se como prestação legalmente devida, cujo implemento ocorre por marcos temporais objetivos, precisamente para produzir previsibilidade, segurança e incentivo real à permanência em localidades vulneráveis. Contudo, a Portaria SGTES nº 169/2025 estabeleceu a necessidade de requerimento para ambos os benefícios previstos nos arts. 19-A e 19-B da Lei nº 12.871/2013, estabeleceu prazo de análise da solicitação em até 90 dias e determinou o pagamento apenas após o deferimento, conforme disponibilidade orçamentária; (ii) a Portaria SGTES nº 169/2025 reduziu a base de cálculo da indenização, a qual passou a ser o valor total líquido percebido pelo médico, e não o valor total da bolsa, conforme definido na Lei nº 12.871/2013; (iii) é necessário afastar a restrição estabelecida pelo Art. 8º da Portaria SGTES nº 169/2025 em relação a possibilidade de indeferimento das indenizações com base na aplicação de penalidades ao bolsista pelo Programa. Isso porque, a possibilidade de exclusão sumária das indenizações por qualquer penalidade, sem análise de sua gravidade (mesmo com a continuidade do vínculo após a suspensão), torna o bolsista verdadeiro refém do sistema sancionatório disciplinar (cuja competência de julgamento é do próprio Programa Mais Médicos) podendo ser duplamente penalizado pelo mesmo fato, incidindo nas penalidades do programa (com a incidência de seus efeitos), e, cumulativamente, na perda dos benefícios dos arts. 19-A e 19-B; (iv) a Lei nº 12.871/2013 institui as categorias das áreas de atuação exclusivamente de forma binária, podendo os locais de atuação dos bolsistas serem definidos como “área de vulnerabilidade” e “demais áreas de difícil fixação”, cabendo ao Ministério indicar tais áreas “em ato” apenas para fins de identificação do percentual. Contudo a Portaria SGTES/MS nº 169/2025, ao regulamentar o tema, criou quatro classificações e fragmentou o conceito, utilizando recortes por macrorregião e “quebras” de Índice de Vulnerabilidade Social do IPEA sem motivação fundamentada, criando categorias que a lei não previu e ignorando heterogeneidades intramunicipais.

Inicialmente, foi indeferido o requerimento de antecipação dos efeitos da tutela recursal (evento 4.1).

Agravo interno interposto no evento 10.1.

Contrarrazões recursais ao agravo interno no evento 14.1.

 O Ministério Público Federal, em sua manifestação neste grau recursal, oficiou por não intervir no feito (evento 23.1).

É o relatório.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002954267v11 e do código CRC adb7274e.

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Agravo de Instrumento Nº 5004732-33.2026.4.02.0000/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5001241-08.2026.4.02.5112/RJ

VOTO

Com efeito, por intermédio do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, estabeleceram-se como requisitos à concessão da medida liminar em mandado de segurança, a simultânea presença de relevante fundamento do direito líquido e certo, bem como de perigo de dano ao mesmo direito ou de risco ao resultado útil do processo – sendo que, a contrario sensu, a providência daquela proteção à evidência não pode faticamente causar irreversibilidade dos efeitos antecipados.

Nesse passo, a cassação ou concessão, conforme o caso, de medida liminar em mandado de segurança, em sede de agravo de instrumento, deve se restringir à hipótese na qual há prova por meio da qual se retire ou se atribua, conforme o caso, verossimilhança a tais alegações, visto que se cuida de recurso com cognição verticalmente exauriente (não perfunctória, sumária ou superficial) em profundidade e horizontalmente plena (não limitada) em extensão, o qual não se presta, outrossim, ao indevido pré-julgamento da causa pelo Tribunal.

Definidos tais parâmetros, passa-se à análise do caso concreto.

Inicialmente, cumpre registrar que a Lei nº 12.871/2013 instituiu o Programa Mais Médicos com o objetivo de formar recursos humanos na área médica voltados ao Sistema Único de Saúde (SUS), visando, entre outras finalidades, à redução da escassez de profissionais em regiões prioritárias para o SUS e à diminuição das desigualdades regionais no âmbito da saúde. Para a consecução desses objetivos, o artigo 2º da referida norma legal estabelece ações fundamentais:

Art. 2º Para a consecução dos objetivos do Programa Mais Médicos, serão adotadas, entre outras, as seguintes ações:

I - reordenação da oferta de cursos de Medicina e de vagas para residência médica, priorizando regiões de saúde com menor relação de vagas e médicos por habitante e com estrutura de serviços de saúde em condições de ofertar campo de prática suficiente e de qualidade para os alunos;

II - estabelecimento de novos parâmetros para a formação médica no País;

III - promoção, nas regiões prioritárias do SUS, de aperfeiçoamento de médicos na área de atenção básica em saúde, mediante integração ensino-serviço, inclusive por meio de intercâmbio internacional.

III - promoção, nas regiões prioritárias do SUS, de aperfeiçoamento de médicos na área de atenção básica em saúde, mediante integração ensino- serviço, inclusive por meio de intercâmbio internacional;

IV - instituição de programa próprio de bolsas de estudo e pesquisa para projetos e programas de educação pelo trabalho desenvolvidos no âmbito do Programa Mais Médicos;

V - uso de recursos de telessaúde, quando necessário, nos termos da Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990.

A finalidade precípua do Programa Mais Médicos é guarnecer com profissionais da medicina as localidades que enfrentam históricas dificuldades de retenção desses trabalhadores. Busca-se, com isso, assegurar o direito social à saúde, reduzindo as barreiras enfrentadas por populações vulneráveis no acesso aos serviços essenciais de atenção básica. O programa atua como um instrumento de equidade, direcionando o esforço estatal para onde a carência assistencial é mais acentuada.

Com a evolução do programa, foram incluídos os artigos 19-A e 19-B na Lei nº 12.871/2013, por meio da Lei nº 14.621/2023, fruto da conversão da Medida Provisória nº 1.165/2023. Esses dispositivos instituíram indenizações para incentivar a permanência ininterrupta dos médicos em áreas de vulnerabilidade e de difícil fixação:

Art. 19-A. O médico participante que atuar no Projeto Mais Médicos para o Brasil de forma ininterrupta em área de difícil fixação, a ser definida em ato do Ministério da Saúde, fará jus a indenização equivalente a:    (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

I - 20% (vinte por cento) do valor total das bolsas percebidas pelo médico participante no período de 48 (quarenta e oito) meses, se atuar em área de vulnerabilidade indicada em ato do Ministério da Saúde; e    (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

II - 10% (dez por cento) do valor total das bolsas percebidas pelo médico participante no período de 48 (quarenta e oito) meses, se atuar nas demais áreas de difícil fixação.    (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

§ 2º O médico participante fará jus ao recebimento da indenização de que trata o caput deste artigo quando atendidos os seguintes requisitos:    (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

I - cumprimento dos prazos estabelecidos nesta Lei;    (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

II - aprovação em todas as atividades educacionais oferecidas pelo Projeto; e    (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

III - cumprimento dos deveres estabelecidos em ato do Ministério da Saúde.    (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

Art. 19-B. O médico participante do Projeto Mais Médicos para o Brasil que tiver realizado graduação em Medicina financiada pelo Fundo de Financiamento Estudantil (Fies), nos termos da Lei nº 10.260, de 12 de julho de 2001, poderá requerer indenização diferenciada por atuação em área de difícil fixação, em substituição à indenização prevista no art. 19-A desta Lei.     (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

§ 1º O valor total da indenização diferenciada de que trata o caput deste artigo corresponderá a:     (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

I - 80% (oitenta por cento) da quantia a ser percebida pelo médico participante no período de 48 (quarenta e oito) meses, se atuar em área de vulnerabilidade indicada em ato do Ministério da Saúde; ou      (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

II - 40% (quarenta por cento) da quantia a ser percebida pelo médico participante no período de 48 (quarenta e oito) meses, se atuar nas demais áreas de difícil fixação.      (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

§ 2º A indenização diferenciada de que trata o caput deste artigo será paga em 4 (quatro) parcelas, da seguinte forma:      (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

I - 10% (dez por cento) do total da indenização após 12 (doze) meses de exercício contínuo no Projeto, contados da data de sua entrada em exercício;     (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

II - 10% (dez por cento) do total da indenização após 24 (vinte e quatro) meses de exercício contínuo no Projeto, contados da data de sua entrada em exercício;     (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

III - 10% (dez por cento) do total da indenização após 36 (trinta e seis) meses de exercício contínuo no Projeto, contados da data de sua entrada em exercício; e    (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

IV - 70% (setenta por cento) do total da indenização após 48 (quarenta e oito) meses de exercício contínuo no Projeto, contados da data de sua entrada em exercício.    (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

§ 3º O número de vagas disponíveis anualmente para adesão à indenização de que trata o caput deste artigo será estabelecido em ato do Ministério da Saúde.    (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

§ 4º O recebimento da indenização de que trata o caput deste artigo está condicionado a requerimento do interessado, de acordo com o disposto no regulamento.    (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

§ 5º A indenização de que trata o caput deste artigo, considerado o seu valor total, poderá ser recebida somente 1 (uma) vez por participante.   (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

§ 6º Será dado ao médico, previamente à sua adesão ao Projeto Mais Médicos para o Brasil, conhecimento sobre o número de vagas disponíveis para a indenização de que trata o caput deste artigo e as regras dispostas no regulamento referido no § 4º deste artigo.   (Incluído pela Lei nº 14.621, de 2023)

Como se observa, a lei remeteu expressamente ao Ministério da Saúde a tarefa de esmiuçar os conceitos de "área de difícil fixação" e "áreas de vulnerabilidade", bem como a regulamentação do procedimento de requerimento e a fixação do número de vagas. Nesse contexto, foi editada a Portaria SGTES/MS nº 169/2025, que estabeleceu os critérios objetivos para o pagamento das indenizações:

Art. 2º Esta Portaria trata da concessão das seguintes indenizações:

I - por atuação do médico no PMMB de forma ininterrupta em área de difícil fixação e vulnerabilidade, conforme previsão do art. 19-A da Lei nº 12.871, de 22 de outubro de 2013; e

II - por atuação do médico no PMMB por atuação em área de difícil fixação que tiver realizado graduação em medicina financiada pelo Fundo de Financiamento Estudantil - Fies, nos termos da Lei nº 10.260, de 12 de julho de 2001, em substituição à indenização prevista no art. 19-A, conforme previsão do art. 19-B da Lei nº 12.871, de 2013.

Art. 3º Fazem jus ao recebimento das indenizações de que trata esta Portaria os médicos que entraram ou que tiveram a adesão ao PMMB renovada a partir de 21 de março de 2023, início da vigência da Medida Provisória nº 1.165, de 20 de março de 2023, desde que observados os requisitos estabelecidos na Lei nº 12.871, de 2013 e nesta Portaria.

Art. 4º A indenização de que trata o art. 2º, inciso I, será concedida da seguinte forma:

I - 20% (vinte por cento) do valor total das bolsas percebidas pelo médico participante no período de 48 (quarenta e oito) meses, se atuar em municípios classificados como muito alta vulnerabilidade com índice a partir de 0,512 (quinhentos e doze milésimos), e Distritos Sanitários Especiais Indígenas - DSEI pertencentes às regiões Nordeste, Centro-Oeste e Norte do país; e

II - 10% (dez por cento) do valor total das bolsas percebidas pelo médico participante no período de 48 (quarenta e oito) meses, se atuar nos demais municípios e DSEI pertencentes às regiões Sudeste e Sul do país.

Parágrafo único. Nos editais de chamamento público do PMMB serão identificadas as vagas de que constam nos incisos I e II deste artigo.

(...)

Art. 6º A indenização de que trata o art. 2º, inciso II, será concedida da seguinte forma:

I - 80% (oitenta por cento) da quantia a ser percebida pelo médico participante no período de 48 (quarenta e oito) meses, se atuar em municípios classificados como muito alta vulnerabilidade com Índice de Vulnerabilidade Social - IVS maior do que 0,638 (seiscentos e trinta e oito milésimos) e DSEI pertencentes à Amazônia Legal; ou

II - 40% (quarenta por cento) da quantia a ser percebida pelo médico participante no período de 48 (quarenta e oito) meses, se atuar em municípios classificados como muito alta vulnerabilidade com a classificação do IVS de 0,512 (quinhentos e doze milésimos) a 0,638 (seiscentos e trinta e oito milésimos) e DSEI das regiões Nordeste e Centro-Oeste fora da Amazônia Legal.

In casu, a insurgência do recorrente quanto à definição das áreas de vulnerabilidade repousa na alegação de que a Portaria, ao utilizar o Índice de Vulnerabilidade Social (IVS) de forma agregada por município, violaria o texto legal que menciona "área de vulnerabilidade". Sustenta que, embora o município de sua atuação possua média de vulnerabilidade inferior à exigida pela Portaria, a unidade de saúde específica onde trabalha estaria inserida em um "bolsão de vulnerabilidade" intramunicipal, o que justificaria considerar a área em que atua como de maior vulnerabilidade.

De outro giro, quanto ao termo inicial do período aquisitivo, o agravante pleiteia o cômputo de tempo de serviço anterior à vigência da nova lei. Isso porque, nos termos da Portaria SGTES/MS nº 169/2025, somente fazem jus ao recebimento das indenizações nela previstas os médicos que entraram ou que tiveram a adesão ao PMMB renovada a partir de 21 de março de 2023, início da vigência da Medida Provisória nº 1.165/2023.

Destaca também o recorrente, em relação ao valor da verba indenizatória a que faria jus, que a lei instituidora da indenização estabelece o cálculo sobre o "valor total das bolsas", mas a Portaria teria inovado ao determinar a incidência sobre o "valor líquido", o que reduziria indevidamente o benefício.

Assim sendo, formulou, na origem requerimento de concessão de medida liminar para afastar as restrições da Portaria SGTES/MS nº 169/2025, que considera ilegais por supostamente inovarem restritivamente em relação à Lei nº 12.871/2013. 

Destarte, em última análise, a pretensão da parte agravante é remover as restrições administrativas que, no seu entender, obstam ou diminuem o direito à indenização prevista na Lei nº 12.871/2013.

No que diz respeito ao perigo da demora, não obstante os argumentos alinhavados ao longo das razões recursais – no sentido de que a demora no pagamento esvaziaria o incentivo à permanência do médico em áreas vulneráveis (evento 1.1, fl. 43) –, observa-se que tais alegações não demonstram o risco concreto de perecimento do direito individual. Não foram colacionados elementos que comprovem que o eventual indeferimento da pretensão recursal ora formulada tornaria inútil um futuro provimento judicial final favorável, em sede de sentença, pelo Juízo a quo.

Registre-se, por derradeiro, que a indenização em comento é complementar à bolsa de formação que o profissional já percebe regularmente pelo exercício de suas atividades. Nesse contexto, tampouco houve a demonstração de qualquer prejuízo imediato à subsistência da parte agravante, razão pela qual, não se afere, na hipótese, a presença do periculum in mora.

Em face do exposto, voto no sentido de negar provimento ao agravo de instrumento, julgando prejudicado o agravo interno.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002954268v24 e do código CRC be341754.

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Agravo de Instrumento Nº 5004732-33.2026.4.02.0000/RJ

PROCESSO ORIGINÁRIO: Nº 5001241-08.2026.4.02.5112/RJ

EMENTA

ADMINISTRATIVO. AGRAVO DE INSTRUMENTO. PROGRAMA MAIS MÉDICOS. INDENIZAÇÃO. ARTS. 19-A E 19-B DA LEI Nº 12.871/2013. AUSÊNCIA DE PERICULUM IN MORA. 

- Por intermédio do art. 7º, III, da Lei nº 12.016/2009, estabeleceram-se como requisitos à concessão da medida liminar em mandado de segurança, a simultânea presença de relevante fundamento do direito líquido e certo, bem como de perigo de dano ao mesmo direito ou de risco ao resultado útil do processo – sendo que, a contrario sensu, a providência daquela proteção à evidência não pode faticamente causar irreversibilidade dos efeitos antecipados.

- A cassação ou concessão, conforme o caso, de medida liminar em mandado de segurança, em sede de agravo de instrumento, deve se restringir à hipótese na qual há prova por meio da qual se retire ou se atribua, conforme o caso, verossimilhança a tais alegações, visto que se cuida de recurso com cognição verticalmente exauriente (não perfunctória, sumária ou superficial) em profundidade e horizontalmente plena (não limitada) em extensão, o qual não se presta, outrossim, ao indevido pré-julgamento da causa pelo Tribunal.

- A indenização estabelecida nos artigos 19-A e 19-B da Lei nº 12.871/2013, é complementar à bolsa de formação que o profissional já percebe regularmente, não havendo demonstração de prejuízo imediato à subsistência do agravante.

- Agravo de instrumento não provido. Agravo interno julgado prejudicado.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 7ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, negar provimento ao agravo de instrumento, julgando prejudicado o agravo interno, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 14 de agosto de 2026.

Documento eletrônico assinado por SERGIO SCHWAITZER, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002954269v5 e do código CRC 233c252e.

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EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 05/08/2026 A 14/08/2026

Agravo de Instrumento Nº 5004732-33.2026.4.02.0000/RJ

RELATOR: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

PRESIDENTE: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal SERGIO SCHWAITZER

Votante: Desembargador Federal FERREIRA NEVES

Votante: Desembargador Federal THEOPHILO ANTONIO MIGUEL FILHO

CLAUDIA RIBEIRO SIMÕES

Secretária