Ação Rescisória (Seção) Nº 5012871-13.2022.4.02.0000/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES
RELATÓRIO
Trata-se de ação rescisória, ajuizada pelo M. D. A. D. C. – RJ em face do MINISTÉRIO PÚBLICO, INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RECURSOS NATURAIS RENOVÁVEIS (IBAMA) e UNIÃO, com fundamento no artigo 966, II e V, do Código de Processo Civil (Art. 966. A decisão de mérito, transitada em julgado, pode ser rescindida quando: [...] II - for proferida por juiz impedido ou por juízo absolutamente incompetente; [...] V - violar manifestamente norma jurídica;), objetivando desconstituir o acórdão proferido pela Egrégia Sétima Turma Especializada desta Corte Regional nos autos da ação civil pública nº 0000400-87.2001.4.02.5108, o qual confirmou a sentença proferida pelo Juízo da 1ª Vara Federal de São Pedro da Aldeia, da lavra do Juiz José Carlos da Frota Matos. Veja-se o teor da ementa do acórdão rescindendo:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO ADMINISTRATIVO, PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL. HONORÁRIOS ADVOCATÍCIOS, CONDENAÇÃO SEM PEDIDO EXPRESSO. POSSIBILIDADE. CONSTRUÇÕES REALIZADAS NO PONTAL DO ATALAIA, RESERVA DE BIOSFERA DA MATA ATLÂNTICA, SEM O LICENCIAMENTO AMBIENTAL REGULAR. TEMPUS REGIT ACTUM. DECADÊNCIA. INEXISTÊNCIA. ANULAÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PASSÍVEL DE RECONHECIMENTO PELO PODER JUDICIÁRIO ANTE A OMISSÃO DO PODER PÚBLICO. RECURSO IMPROVIDO.
1- Trata-se de apelação interposta pelo M. D. A. D. C., às fls. 415/432, em face da sentença de fls. 380/391, mantida às fls. 408/410, em que julgou procedentes os pedidos formulados na inicial, condenando o réu a abster-se de conceder alvarás, licenças e/ou “habite-se” de obras para a área do “Pontal do Atalaia”, sem prévia apresentação pelo interessado de licença ambiental pelos órgãos competentes. A sentença condenou o réu, ainda, na obrigação de fazer, consistente em rever todos os processos em que foram concedidos alvarás e/ou licenças de obras para a referida área, cancelando os respectivos atos administrativos nos processos onde inexistam licenças ambientais conferidas pelo INEA (FEEMA), bem como em fiscalizar todas as obras que estejam sendo levadas a feito no local, embargando as que não possuam a devida licença ambiental do INEA (FEEMA). Ademais, sentença fixou honorários advocatícios em R$ 50.000,00 (cinquenta mil reais) a serem suportados pelo réu.
2 - Não procede a alegação de que a decisão a quo foi extra petita em razão de a inicial não ter formulado pedido expresso para a condenação nas verbas honorárias. A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal é pacífica (Súmula 256) no sentido de que as normas processuais que tratam das verbas advocatícias são imperativas e, por isso, sua aplicação independem de pedido expresso da parte contrária.
3 – O apelante insurge-se quanto a sua condenação em rever todos os alvarás e licenças de obras e o consequente cancelamento daqueles que não foram antecedidos das respectivas e competentes licenças ambientais. Para tanto, argumenta que o artigo 54 da Lei n. 9.784/99, que estabelece o prazo decadencial de 5 anos para a revisão de atos pela Administração Pública, impediria que a condenação fosse cumprida e que haveria dificuldades operacionais para a revisão dos procedimentos administrativos em questão, visto que a maioria deles já fora ultimada antes mesmo da criação do M. D. A. D. C., quando a área citada ainda pertencia ao Município de Cabo Frio/RJ e que tais registros não estariam de posse do Apelante.
4 - Empreendimentos ou atividades econômicas em geral, por serem potencialmente causadoras de significativa degradação do meio ambiente e da qualidade de vida urbana, precisam previamente submeter-se a estudo de impactos no ambiente urbano, especialmente na vizinhança (Constituição Federal, artigo 225, § 1º, IV; Lei da Política Nacional de Meio Ambiente - Lei Nacional 6.938/1981, artigo 8º, II; Estatuto das Cidades - Lei Nacional 10.257/2001, artigo 4º, VI e artigos 36 e 37).
5 - No caso dos autos apurou-se que as autorizações municipais para realizar as construções no “Pontal do Atalaia” foram concedidas mediante por licença de instalação dada equivocadamente, como reconhecido pelo próprio presidente da FEEMA (fls.62/64 do processo administrativo, apensados aos autos principais).
6 - Dado o caráter vinculado das licenças urbanísticas, sua outorga com infringência de exigências legais lhes imputa vício de legalidade, que as torna inválidas – invalidade de que a Administração poderia conhecer de ofício, a fim de rever seu ato, com sua anulação.
7 - Resta evidente, portanto, que a revisão de todos os “processos que culminaram com a concessão de alvarás e/ou licenças de obras para a área do “Pontal do Atalaia”, cancelando os respectivos atos administrativos nos processos onde inexistam licenças ambientais conferidas pelo INEA (FEEMA)”, como determinado na r. sentença, nada tem de irregular. A decisão limitou-se a determinar o que, data venia, já deveria ter sido realizado de ofício pelo próprio Poder Público Municipal.
8 – As eventuais dificuldades operacionais para ter acesso aos procedimentos administrativos, realizados antes da criação do M. D. A. D. C., não podem servir de escusa para o correto cumprimento da lei.
9 – Apelação improvida. Sentença mantida.
Na inicial da presente rescisória, o M. D. A. D. C. – RJ sustentou que:
(1) o objeto da demanda guarda relação com a expedição de licença de obra em zona residencial, no âmbito do M. D. A. D. C., razão pela qual a competência para processá-la e julgá-la seria da Justiça Estadual;
(2) as áreas licenciadas pelo Município estão previstas no plano diretor, inseridas no Zoneamento e na lei de uso e ocupação do solo Municipal, não compõe unidade da Reserva Extrativista (RESEX), tão pouco faz parte do Parque Estadual da Costa do Sol (PECS), razão pela qual a competência para emitir licenças seria do ente local;
(3) “a fundamentação exarada na r. sentença proferida pelo Magistrado foi no sentido contrário ao da lei, violando de forma flagrante a competência e atribuição estabelecida ao Município para emitir o licenciamento e autorização ambiental, no termos dos incisos XIII e XIV, alíneas “a” e “b”, do art. 9º, da Lei Complementar n.º 140 de 08 de dezembro de 2011”;
(4) o Juízo de primeiro grau, ao determinar a imediata suspensão de todas as licenças e alvarás referentes às obras na região do Pontal do Atalaia, estaria malferindo o Verbete 473 da Súmula do Supremo Tribunal Federal, e, por conseguinte, usurpando a garantia constitucional do contraditório e ampla defesa, repercutindo de forma prejudicial na esfera de interesse do cidadão;
(5) o Juízo extrapola os limites da sentença, ao proferir, em sede de execução, decisão que inovou na fundamentação e nas razões de decidir, provocando o distanciamento do seu julgamento original proferido na atividade de conhecimento;
(6) “O periculum in mora e o fumus boni iuris ficam demonstrados, com a obrigação imposta na r. sentença ao determinar ao M. D. A. D. C. de abster-se de conceder alvarás, licenças e/ou “habite-se” de obras para a área do Pontal do Atalaia, eis que a obrigação é contrária ao previsto na Lei Complementar nº 140/11”. Nesses termos, requereu o deferimento de tutela provisória de urgência e a procedência do pedido.
Decisão indeferindo a tutela de urgência sob o fundamento de que não foi demonstrado o perigo de dano iminente a que o ente municipal estaria sujeito ou o risco ao resultado útil do processo (Evento 3).
Da referida decisão foi interposto recurso de embargos de declaração pelo M. D. A. D. C. – RJ, Evento 7, em que alega a ocorrência de contradição e obscuridade em razão de não ter deferido a tutela liminar, sobretudo diante do argumento da incompetência da Justiça Federal para processar o feito.
Contrarrazões aos embargos de declaração apresentadas pelo Ministério Público, no Evento 15, pelo IBAMA, no Evento 17, e pela União no Evento 20, todos pelo desprovimento do recurso.
Por decisão monocrática (Evento 22), o então Relator, Desembargador Aluísio Gonçalves de Castro Mendes, desproveu os embargos, o que ensejou a interposição de agravo interno por parte do M. D. A. D. C. – RJ (Evento 44), no qual alega que:
(1) a área do Pontal do Atalaia é uma zona residencial e não faz parte da Reserva Extrativista (RESEX) nem do Parque Estadual da Costa do Sol (PECS), o que, a seu ver, exclui a atribuição da Justiça Federal e confere o julgamento e processamento à Justiça Estadual, tratando-se de um pleito de interesse local;
(2) a competência para licenciar atividades e empreendimentos que causam ou possam causar impacto ambiental de âmbito local é do ente municipal, conforme o art. 9º, XIII e XIV, "a" e "b", da Lei Complementar nº 140-2011;
(3) possui órgão técnico capacitado, com engenheiros ambientais atuantes na Secretaria Municipal do Ambiente e no Departamento de Licenciamento Ambiental, o que lhe confere legitimidade para emitir os atos administrativos vinculados;
(4) a exigência de licenciamento ambiental universal pelo INEA (ou FEEMA) não tem fundamentação legal e contradiz a indicação do próprio Portal de Licenciamento do órgão estadual para atividades de impacto local;
(5) a Lei Municipal nº 1.715 de 2011 classifica o Loteamento Pontal do Atalaia como Zona Residencial – ZR-1A, e que a destinação para construção de áreas residenciais é atribuição originária do ente municipal;
(6) a sentença, ao determinar que se abstenha de conceder alvarás, licenças e "habite-se" sem licença ambiental de órgãos competentes (no caso, INEA ou FEEMA), suprime a competência, autonomia e independência do Poder Executivo Municipal, contrariando a Lei Complementar nº 140-2011;
(7) a multa pessoal imposta ao Prefeito e ao Secretário Municipal de Obras não poderia ser arbitrada, uma vez que eles não integravam a relação processual durante a atividade de conhecimento e, portanto, não lhes foi assegurado o direito ao contraditório e à ampla defesa;
(8) a decisão de primeiro grau proferida em sede de execução, ao determinar a imediata suspensão de todas as licenças e alvarás para obras em andamento na região do Pontal do Atalaia, extrapolou os limites da sentença proferida na atividade de conhecimento durante a execução, inovando na fundamentação e razões de decidir;
(9) os efeitos da sentença transitada em julgado têm causado prejuízos, obrigando-o a submeter atos administrativos vinculados à análise de outros órgãos ambientais de forma contrária à Lei Complementar nº 140-2011, e que ensejaria evidente perigo de dano e risco à normalidade institucional;
(10) o acórdão rescindendo viola a separação de poderes, usurpa a competência do Executivo Municipal e interfere na implantação de projetos e na gestão urbanística e ambiental, causando grave lesão à ordem administrativa. Em razão de tais questões e da existência de periculum in mora, haveria de ser deferida a antecipação da tutela recursal.
Contestação da União, Evento 47, arguindo:
(1) impossibilidade de utilização da ação rescisória como um mero sucedâneo recursal para tentar reverter uma situação já consolidada pelo trânsito em julgado da sentença, uma vez que se busca suspender a eficácia da decisão proferida em sede de cumprimento de sentença mediante os mesmos argumentos levantados em sede de agravo previamente interposto;
(2) a questão da incompetência da Justiça Federal para julgar a matéria de direito administrativo sequer foi levantada pelo Município no recurso de apelação original (em 2013), e, portanto, houve coisa julgada material sobre esse ponto em agosto de 2013. Com isso, o prazo decadencial para ajuizar uma ação rescisória com base nesse fundamento já teria expirado;
(3) diversos lotes no Pontal do Atalaia estão localizados em terras da União, o que por si só justifica o interesse da União e a competência da Justiça Federal, conforme o Art. 109, I, da Constituição da República. Além disso, a área é considerada de preservação permanente e sujeita à fiscalização ambiental;
(4) as licenças urbanísticas concedidas com infração às exigências legais são inválidas por vício de legalidade;
(5) as eventuais dificuldades operacionais do Município para ter acesso a procedimentos administrativos antigos (mesmo aqueles anteriores à sua criação, quando a área pertencia a Cabo Frio - RJ) não justificam o descumprimento da lei;
(6) a imposição de multa pessoal a agentes públicos responsáveis pelo descumprimento de determinações judiciais, quando direcionada ao agente que pode cumprir a ordem, é legítima, conforme posicionamento do Superior Tribunal de Justiça;
(7) a decisão não extrapolou os limites da sentença proferida nos autos de origem, pois a suspensão das licenças de obras em andamento foi uma medida para dar efetividade à decisão transitada em julgado e evitar o aumento da degradação ambiental, fundamentada no princípio da precaução;
(8) o Município não demonstrou de forma suficiente o perigo de dano iminente ou o risco ao resultado útil do processo para justificar a concessão da tutela de urgência na ação rescisória. O simples fato de ter que submeter atos administrativos à análise de outros órgãos ambientais, mesmo que fosse contrário à Lei Complementar nº 140-2011, conforme alega o ente municipal, não configura um dano iminente suficiente.
Contraminuta da União e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA ao agravo interno respectivamente nos Eventos 54 e 59.
Contestação do IBAMA (Evento 64) arguindo: (1) a impossibilidade de utilização da ação rescisória como sucedâneo recursal; (2) inocorrência das hipóteses descritas no art. 966 do Código de Processo Civil; (3) o tema da incompetência da Justiça Federal para o caso já foi debatido no processo originário e não foi ventilado por ocasião da interposição da apelação que foi objeto de julgamento no acórdão rescindendo.
Em parecer emitido no Evento 67, o Ministério Público opinou pela improcedência do pedido.
Por meio de manifestação no Evento 68, o M. D. A. D. C. – RJ afirmou que, após apresentar documentos nos autos do processo nº 0000400-87.2001.4.02.5108, o Juízo da 1ª Vara Federal de São Pedro da Aldeia consignou que foi satisfeita a obrigação. Portanto, “os requerimentos do exequente, desacompanhados de qualquer evidência do inadimplemento das obrigações, extrapolam o título judicial executado, acarretando o INDEFERIMENTO”. Assim sendo, estaria reforçada a tese de que a legitimidade para efeito de fiscalização e licenciamento ambiental é do município e que é injustificável o “prosseguimento perpétuo da execução”.
É o relatório.
Sem revisão, na forma regimental.
VOTO
I – Trata-se de ação rescisória ajuizada pelo M. D. A. D. C. – RJ em face do Ministério Público, da União e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA, com fundamento nos incisos II e V do artigo 966 do Código de Processo Civil, objetivando a desconstituição de acórdão que confirmou sentença proferida em Ação Civil Pública nº 0000400-87.2001.4.02.5108, sob a alegação de incompetência da Justiça Federal, violação à Lei Complementar nº 140-2011 e excessos no cumprimento da sentença.
II – Carece de fundamento o pedido de rescisão com base no invocado inciso II do artigo 966 do Código de Processo Civil. A presença do Ministério Público Federal como autor, somada ao inquestionável interesse da União em área de preservação permanente, zona costeira, integrante da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica e circundante da Reserva Extrativista Marinha de Arraial do Cabo, atrai a competência ratione personae e ratione materiae (Art. 109, I, da Constituição da República).
III – A alegada violação à Lei Complementar nº 140-2011, que conferiria competência ao Município para licenciamento ambiental de atividades de impacto local, não se sustenta diante da condição jurídica do Pontal do Atalaia como área de preservação permanente e integrante de ecossistemas de relevância, os quais conferem à questão ambiental dimensão regional e federal, transcendendo o interesse meramente local e ensejando o licenciamento pelos órgãos ambientais federais e estaduais competentes (IBAMA e FEEMA-INEA).
IV – A Lei Complementar nº 140-2011 não afasta a competência administrativa comum dos entes federativos na proteção ambiental.
V – A imposição de multa pessoal a agentes públicos (Prefeito e Secretário Municipal de Obras) e a suspensão de licenças e alvarás estão em conformidade com o art. 536, §1º, do Código de Processo Civil e objetivam compelir os agentes que exteriorizam a vontade da pessoa jurídica a dar cumprimento à ordem judicial.
VI – A suspensão de licenças se baseia no princípio da precaução para evitar maior degradação ambiental.
VII – A ação rescisória não se presta ao exame da legalidade das decisões de execução, proferidas posteriormente ao acórdão prolatado na atividade de conhecimento, e que constitui o verdadeiro objeto do pedido desconstituição. Tais decisões proferidas em sede de cumprimento do acórdão rescindendo devem ser impugnadas por meio dos recursos próprios.
VIII – Improcedência do pedido da rescisória.
IX - Prejudicado o agravo interno interposto no evento 44.
Inicialmente, cumpre ressaltar que encontra-se prejudicado o agravo interno interposto contra a decisão que desproveu embargos de declaração e confirmou decisão que indeferiu a tutela de urgência. A matéria recursal nele veiculada se refere a requerimento de tutela liminar, que possui caráter provisório e instrumental em relação ao mérito da ação rescisória, cuja cognição exauriente torna desnecessária a apreciação isolada do requerimento de suspensão dos efeitos do acórdão rescindendo.
Conforme relatado, o caso trata de ação rescisória em que se alega, basicamente, a incompetência da Justiça Federal para apreciar o feito originário e o desatendimento ao disposto nos incisos XIII e XIV, alíneas “a” e “b”, do art. 9º, da Lei Complementar n.º 140 de 08 de dezembro de 2011, que conferem ao Município a competência para o licenciamento e autorização ambiental de atividades de impacto local, sendo que a questão de fundo diz respeito à área do Pontal do Atalaia, em Arraial do Cabo - RJ.
O Ministério Público ajuizou a Ação Civil Pública nº 0000400-87.2001.4.02.5108 buscando impedir que o M. D. A. D. C. conceda licenças de construção sem a devida autorização dos órgãos ambientais federais e estaduais, com foco em irregularidades nas obras dentro da Reserva Extrativista Marinha (RESEX Mar) de Arraial do Cabo e na Zona de Amortecimento do Parque Estadual da Costa do Sol. Por sua vez, o município autor nega que a área em debate faça parte do aludido parque ou da reserva extrativista, visto que trata de área residencial, o que excluiria a competência da União e permitiria que o licenciamento ambiental se limitasse aos órgãos municipais, devendo ser afastadas as pendências com órgãos estaduais, como o Instituto Estadual do Ambiente (INEA).
(1) Da competência da Justiça Federal.
Na inicial da rescisória, o demandante alega, dentre outros argumentos que a Justiça Federal não é competente para processamento e julgamento da causa origem, pois "o objeto da demanda trata de expedição de licença de obra em zona residencial, no âmbito do M. D. A. D. C., e a área não compõe unidade da Reserva Extrativista (RESEX), tão pouco faz parte do Parque Estadual da Costa do Sol (PECS), o que exclui a atribuição da Justiça Federal e confere o julgamento e processamento junto à Justiça Estadual, tratando-se o pleito de interesse local".
Com efeito, a presença do Ministério Público Federal como autor, somada ao inquestionável interesse da União em área de preservação permanente, zona costeira, integrante da Reserva da Biosfera da Mata Atlântica e circundante da Reserva Extrativista Marinha de Arraial do Cabo, atrai a competência ratione personae e ratione materiae (Art. 109, I, da Constituição da República). Como foi corretamente salientado na sentença proferida nos autos de origem (evento 177, SENT6, confirmada no acórdão rescindendo), Na forma do art. 109, Inc. I, da Constituição Federal, há interesse da União Federal, eis que, além de se tratar de bem pertencente à União, a área do " Pontal do Atalaia" é considerada de preservação permanente sujeita à fiscalização ambiental (conforme Relatório de Vistoria e resultado do programa Zona Costeira que instrui a exordial- fls. 65/66 e 135/142 do processo administrativo), atuando pelo Ministério Público Federal, como seu órgão.
Seguindo igual direção, a jurisprudência dos Tribunais já consolidou que a Ação Civil Pública proposta pelo MPF, ainda que relativa a dano ambiental, é de competência da justiça federal por força do art. 109, I e § 3º da CF, que se configura competência absoluta determinada em razão da pessoa. Inteligência dos arts. 109, I e § 3º da CF e art. 2º da Lei 7.347/85 (STJ, Segunda Turma, Recurso Especial nº 994166, Relatora Ministra Eliana Calmon, Julgamento em 6.8.2009).
Desse modo, diversamente do que sustenta o autor, inexiste fundamento para a desconstituição do julgado rescidendo com base no invocado inciso II do artigo 966 do Código de Processo Civil (Art. 966. A decisão de mérito, transitada em julgado, pode ser rescindida quando: [...] II - for proferida por juiz impedido ou por juízo absolutamente incompetente;).
(2) Da alegada violação à Lei Complementar nº 140-2011 e à competência municipal.
O município autor afirma que a demanda trata de expedição de licença de obra em zona residencial, de interesse local, e que a Lei Complementar nº 140-2011, em seus incisos XIII e XIV, alíneas "a" e "b" do art. 9º (Art. 9 º São ações administrativas dos Municípios: XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Município; XIV - observadas as atribuições dos demais entes federativos previstas nesta Lei Complementar, promover o licenciamento ambiental das atividades ou empreendimentos: a) que causem ou possam causar impacto ambiental de âmbito local, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade; ou b) localizados em unidades de conservação instituídas pelo Município, exceto em Áreas de Proteção Ambiental (APAs);)”, confere-lhe competência para o licenciamento e autorização ambiental de atividades de impacto local. Alega, ainda, possuir corpo técnico qualificado para tal finalidade.
Contudo, essa alegação não prospera, dado que o Pontal do Atalaia é mais que uma mera zona residencial de interesse local. Trata-se de uma área de preservação permanente, que integra a Reserva da Biosfera da Mata Atlântica e circunda a Reserva Extrativista Marinha de Arraial do Cabo (RESEXMAR). Essa condição jurídica confere à área uma dimensão regional e federal, transcendendo o mero interesse local.
Destaque-se que a Reserva Extrativista Marinha de Arraial do Cabo (RESEX) é uma unidade de conservação federal localizada em Arraial do Cabo, no estado do Rio de Janeiro. Criada em 1997, seu principal objetivo é proteger o modo de vida tradicional dos pescadores artesanais e garantir o uso sustentável dos recursos marinhos da região. Abrangendo uma área de 56,769 hectares, cobre uma área retangular que inclui a cidade de Arraial do Cabo e parte da faixa de terra que se estende para o leste da cidade entre a Lagoa de Araruama e o oceano, assim como uma seção do oceano ao sul da barra e ao sul e leste da cidade e é gerida pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade (ICMBio). Já a Área de Proteção Ambiental (APA) Estadual Costa do Sol, localizada na região dos Lagos do Rio de Janeiro, abrange diversos municípios e visa proteger a diversidade biológica, regular a ocupação e garantir o uso sustentável dos recursos naturais. A Área de Proteção Ambiental - APA faz parte do Parque Estadual da Costa do Sol, uma unidade de conservação de proteção integral, e sobrepõe-se a outras Áreas de Proteção Ambiental - APAs estaduais como Massambaba, Serra de Sapiatiba e Pau-Brasil.
Ademais, pelo que se constata nos autos, em especial o procedimento administrativo 1.30.009.000083/2014-76 (Evento 248, ANEXO2, dos autos de origem nº 0000400-87.2001.4.02.5108) está claro que a zona objeto de disputa encontra-se dentro da Zona Costeira e em terreno de marinha, por estar dentro da faixa compreendida a partir da linha de preamar média, definida no ano de 1831, até 33 metros em direção à terra, nos termos do Decreto-Lei 9.760-1946, o que, segundo os artigos 20, VII e 225, § 4º, da Constituição da República (Art. 20. São bens da União: VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; [...] Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações. § 4º A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.), constitui bem da União e é prevista como área de preservação permanente (Lei nº 4.771-1965).
Por sua vez, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que, em se tratando de edificação em zona costeira, os impactos sobre o meio ambiente adquirem dimensão regional, daí a necessidade de licenciamento pelo IBAMA e pela FEEMA (atualmente INEA), tal como ordenado na sentença e no acórdão que o Município pretende rescindir. Veja-se, a propósito, o julgado a seguir:
PROCESSUAL CIVIL. AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL.CONSTRUÇÃO IRREGULAR. ÁREA DE PRESERVAÇÃO AMBIENTAL PERMANENTE. COSTÃO ROCHOSO - MANGARATIBA/RJ. DEMOLIÇÃO. DANOS MORAIS COLETIVOS. VIOLAÇÃO AO ARTIGO 535 DO CPC/1973. NÃO VERIFICADA. INÉPCIA DA INICIAL POR FALTA DE DOCUMENTO HÁBIL A COMPROVAR O PLEITO. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 7 DA SÚMULA DO STJ. DISCUSSÃO PELA DESNECESSIDADE DE EIA/RIMA. ANÁLISE DE LEI ESTADUAL. SÚMULA 280 DO STF. INCIDÊNCIA. NECESSIDADE DE LICENCIAMENTO AMBIENTAL PELO IBAMA E PELA FEEMA. AUSÊNCIA DE IMPUGNAÇÃO. SÚMULAS N. 283 E 284/STF. CUMULAÇÃO INDENIZAÇÃO POR DANOS MORAIS COLETIVOS COM CONDENAÇÃO AOCUMPRIMENTO DE OBRIGAÇÕES DE FAZER E NÃO FAZER NO ÂMBITO DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA. POSSIBILIDADE. PRECEDENTES.
I - O presente feito decorre de ação civil pública ambiental ajuizada pelo Ministério Público Federal em face do particular e do Município de Mangaratiba/RJ, objetivando a condenação dos réus a demolir as construções irregulares para recuperação do ambiente degradado e a indenizar pelos danos extrapatrimoniais causados à coletividade. Na 1ª instância, os pedidos constantes da inicial foram julgados parcialmente procedentes. No Tribunal Regional Federal da 2ª Região (fl. 492), negou-se provimento a remessa necessária e deu parcial provimento ao apelo.
II - Em relação à alegada violação do art 535 do CPC/1973 por suposta omissão pelo Tribunal de origem da análise das questões invocadas, tenho que não assiste razão ao recorrente.
III - Na hipótese dos autos, verifica-se a inexistência da mácula apontada, tendo em vista que, da análise do referido questionamento em confronto com o acórdão hostilizado, não se cogita da ocorrência de omissão, mas mera tentativa de reiterar fundamento jurídico já exposto pelo recorrente e devidamente afastado pelo julgador, que abordou a controvérsia tal qual lhe fora colocada pelas partes.
IV - Inclusive, ao julgar os declaratórios, o Tribunal a quo esmiuçou as questões, transcrevendo trechos do decisum no intuito de comprovar o debate das matérias, constatando somente o desejo da parte de reforma do julgado.
V - Nesse panorama, a oposição de embargos de declaração, com fundamento na omissão acima, demonstra, tão somente, o objetivo de rediscutir a matéria sob a ótica do recorrente, sem que tal desiderato objetive o suprimento de quaisquer das baldas descritas no dispositivo legal mencionado, mas sim, unicamente, a renovação da análise da controvérsia. Nesse sentido: AgInt no AREsp 960.685/RS, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, julgado em 15/12/2016, DJe 19/12/2016 e AgInt no REsp 1.498.690/RS, Rel. Ministro LUIS FELIPE SALOMÃO, QUARTA TURMA, julgado em 14/3/2017, DJe 20/3/2017).
VI - No que diz respeito ao segundo tópico do inconformismo, o Tribunal a quo afastou a alegação de preliminar de inépcia da inicial, considerando que os pedidos estavam bem delineados na inicial. Revisar tal entendimento no âmbito do recurso especial, tal qual como pretendido pelo recorrente, demandaria incursão no conjunto probatório dos autos, o que é vedado pelo óbice sumular n. 7/STJ.
VII - Ademais, a narrativa inicial é bastante clara, com os pedidos bem delineados. No sentido: REsp 1081257/SP, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 05/06/2018, DJe 13/06/2018 e AgInt no AREsp 1230271/MT, Rel. Ministro ANTONIO CARLOS FERREIRA, QUARTA TURMA, julgado em 07/06/2018, DJe 19/06/2018.
VIII - A pretensão de se discutir pela desnecessidade de EIA/RIMA não tem como ser analisada no âmbito do recurso especial, pois a controvérsia demanda interpretação da legislação estadual, como o próprio recorrente afirma. Incidência, por analogia, do enunciado n. 280 da Súmula do STF, que assim dispõe: "Por ofensa a direito local não cabe recurso extraordinário". Nesse sentido: REsp 1453842/MG, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, Rel. p/ Acórdão Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 10/04/2018, DJe 23/04/2018 e AgInt no AREsp 430.434/MG, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 03/10/2017, DJe 13/10/2017).
IX - No que diz respeito à apontada afronta ao art. 10 da Lei n. 6.938/81, a alegação do recorrente é que a licença do Executivo Municipal lhe garantiria a desnecessidade de prévio licenciamento do órgão estadual competente.
X - O acórdão recorrido, acerca do tema, assim concluiu (fl. 482, g.n.): "Assim, verifica-se que havia necessidade de licenciamento ambiental pelo IBAMA e pela FEEMA (órgão estadual à época) para a construção de benfeitorias e ampliação da residência do réu, providência não tomada. conforme ressaltado alhures. Frise-se, ainda, que, por se tratar de construção de edificações na zona costeira, os impactos no meio ambiente adquirem dimensão regional, razão pela qual a concessão de licença ambiental deve vir precedida por Estudo de Impacto Ambiental e respectivo Relatório de Impacto Ambiental - EIA/RIMA, sendo certo que os documentos fornecidos pelo IBAMA e pela FEEMA demonstram que tal não ocorreu. A respeito, confira-se o teor do art. 6°, §2°, da Lei 7.661/88 (Lei do Gerenciamento Costeiro), quanto à necessidade de elaboração de EIA/RIMA como requisito para a expedição da licença [...]".
XI - Ocorre que o reexame do acórdão recorrido, em confronto com as razões do recurso especial, revela que o referido fundamento apresentado no julgado, utilizado de forma suficiente para manter a decisão proferida no Tribunal a quo, não foi rebatido no apelo nobre, o que atrai os óbices das Súmulas n. 283 e 284, ambas do STF.
XII - Por fim, em relação ao alegado descabimento de indenização por danos morais, por ser "[...] inteiramente incompatível com o interesse difuso, especialmente em se tratando de ações civis públicas relacionadas à tutela do meio ambiente [...] (fl. 551), tem-se que o entendimento preconizado pelo acórdão recorrido encontra-se em perfeita sintonia com a jurisprudência desta Corte. Nesse sentido: AgInt no REsp 1532643/SC, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 10/10/2017, DJe 23/10/2017 e REsp 1355574/SE, Rel. Ministra DIVA MALERBI (DESEMBARGADORA CONVOCADA TRF 3ª REGIÃO), SEGUNDA TURMA, julgado em 16/08/2016, DJe 23/08/2016.
XIII - Agravo improvido.
(STJ, Segunda Turma, AgInt no AREsp 1239530 – RJ, Rel. Min. Francisco Falcão, DJe 24.10.2018)
Além disso, a Lei Complementar nº 140-2011, embora estabeleça a competência municipal para atividades de impacto local, não afasta a competência comum da União, Estados e Municípios na proteção ambiental. Logo, a alegação de que a área não compõe unidades de conservação federais ou estaduais é refutada pelos documentos dos autos e pela própria natureza jurídica da área.
Outrossim, vale destacar que, segundo o estabelecido no dispositivo autorizador da rescindibilidade do acórdão transitado em julgado, a violação da norma jurídica deve ser flagrante, ou seja, é a decisão de tal modo teratológica que consubstancia o desprezo do sistema de normas pelo julgado rescindendo (STJ, Terceira Seção, Ação Rescisória 2625-PR, Relator Ministro Sebastião Reis Júnior, Redator para o Acórdão: Ministro Aurelio Belizze, Julgamento em 11.09.2013, DJe de 01.10.2013). Logo, é indispensável que o julgado rescindendo tenha violado determinada norma em sua literalidade e o desrespeito deve se dar de tal forma evidente, que dispensa o reexame da prova ou de elementos dos autos originários.
(3) Do excesso na execução e da multa pessoal imposta a agentes públicos
O Município questiona a imposição de multa pessoal ao Prefeito e ao Secretário Municipal de Obras, alegando que não figuraram no polo passivo da demanda na atividade de conhecimento e que a decisão de suspensão de licenças extrapolou os limites da sentença proferida nos autos de origem (confirmada no acórdão rescindendo). Alega, ainda, que tais determinações causam grave lesão à ordem administrativa.
No que tange à multa pessoal, a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça é pacífica no sentido de que a cominação de astreintes pode ser direcionada não apenas ao ente estatal, mas também pessoalmente às autoridades ou aos agentes responsáveis pelo cumprimento das determinações judiciais (AgInt no REsp n. 1.957.741-MG, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 25.03.2022; REsp 1.111.562-RN, Rel. Min. Castro Meira, Segunda Turma, publicado em 18.09.2009; AgRg no AREsp 472.750-RJ, Rel. Min. Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 09.06.2014.). Isso ocorre porque a vontade da pessoa jurídica é exteriorizada por esses agentes públicos e a multa objetiva compelir diretamente quem tem a incumbência de dar cumprimento à ordem judicial. Logo, a ausência desses agentes na relação processual durante o curso da atividade cognitiva não lhes retira a responsabilidade pelo cumprimento da ordem durante a execução.
Tais determinações são próprias do cumprimento de sentença e devem ser contestadas por meio dos recursos próprios nesse momento processual. Há de se destacar, inclusive, que próprio Município interpôs agravo (autos nº 5009105-49.2022.4.02.0000) contra essas decisões, o que demonstra que a via recursal adequada já foi utilizada. Frise-se que a ação rescisória não se presta ao exame da legalidade das decisões de execução, proferidas posteriormente ao acórdão prolatado na atividade de conhecimento, que constitui o verdadeiro objeto do pedido desconstituição.
(4) Do suposto caráter genérico da decisão rescindenda.
A sentença que determinou a imediata suspensão de todas as licenças de obras e alvarás referentes às obras em andamento na região do Pontal do Atalaia, ora confirmada pelo acórdão rescindendo, é uma providência adotada com fundamento no princípio da precaução. Seu objetivo é evitar que a mora administrativa contribua para o aumento da degradação ambiental na área objeto da ação, garantindo a efetividade da decisão transitada em julgado.
(5) Da alegada instabilidade administrativa.
Por fim, a alegação de "grave lesão à ordem" ou "instabilidade administrativa" não configura fundamento para a procedência do pedido da ação rescisória. Trata-se, na realidade, de uma tentativa de rediscutir o mérito da decisão e os seus efeitos, o que é incompatível com a natureza excepcionalíssima da ação rescisória, que não é um recurso com efeito suspensivo automático.
Consequentemente, os argumentos trazidos pelo M. D. A. D. C. na presente ação rescisória não encontram amparo legal, tampouco fático, para desconstituir o acórdão proferido no processo originário.
Nesse sentido, pretende o autor utilizar-se da ação rescisória indevidamente como sucedâneo recursal, o que é rechaçado veementemente pela doutrina e jurisprudência, uma vez que constitui meio excepcional de impugnação de decisões judiciais transitadas em julgado, com o objetivo de desconstituir a coisa julgada em casos de vícios graves, como violação de norma jurídica, erro de fato ou dolo da parte vencedora. Logo, não se destina a corrigir injustiças ou reavaliar provas, como um se fosse um recurso ordinário. Veja, por exemplo, o seguinte julgado:
PROCESSO CIVIL. AGRAVO INTERNO NA AÇÃO RESCISÓRIA. ART. 966, V, DO CPC/15. VIOLAÇÃO MANIFESTA A NORMAS JURÍDICAS. AFRONTA DIRETA NÃO CONFIGURADA. UTILIZAÇÃO DO INSTRUMENTO COMO SUCEDÂNEO RECURSAL. IMPOSSIBILIDADE.
1. Segundo a firme jurisprudência do STJ, a propositura de ação rescisória fundada em violação manifesta a norma jurídica somente se justifica quando a ofensa à norma for flagrante, cristalina, ou seja, quando a decisão rescindenda conferir interpretação manifestamente contrária ao conteúdo da norma. Precedentes.
2 . Hipótese dos autos em que, de plano, afigura-se inadmissível a pretensão rescisória calcada no art. 966, V, do CPC/15, porquanto a decisão rescindenda adotou interpretação razoável do arcabouço normativo incidente na espécie, afastando indenização por danos morais em razão de rescisão unilateral de promessa de compra e venda de imóvel "na planta".
3. Deveras, adotou o julgado uma interpretação possível para a hipótese fática em julgamento, sendo descabido questionar, na excepcional via da ação rescisória, se se trata da melhor interpretação; caso contrário, tratar-se ia a rescisória como instrumento de mera revisão da decisão impugnada, ou seja, autêntico recurso, com prazo estendido de dois anos.
4. É pacífica a jurisprudência desta Corte no sentido de que a ação rescisória não pode ser utilizada como sucedâneo recursal. Precedentes.
5 . Agravo interno não provido.
(STJ, Segunda Seção - AgInt na AR 6856 - DF 2020/0269993-0, Relatora Ministra Nancy Andrighi, DJe 17.03.2022)
Ante o exposto, voto no sentido de: (1) julgar improcedente o pedido da presente rescisória; (2) declarar prejudicado o agravo interno proferido no evento 44; (3) condenar o autor ao pagamento dos honorários de sucumbência no patamar de 10% (dez por cento) do valor da causa atualizado (artigo 85, § 3º, I, e § 4º, III, do Código de Processo Civil).
Documento eletrônico assinado por ANDRÉ FONTES, Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002429987v33 e do código CRC 37e6158e.
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Data e Hora: 30/07/2026, às 15:09:16