Apelação/Remessa Necessária Nº 5091120-93.2025.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
RELATÓRIO
1. Trata-se de mandado de segurança impetrado por DDV DESENVOLVIMENTO DE SOFTWARE LTDA em face de ato praticado pelo Gerente da Gerência de Fiscalização do CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO do Rio de Janeiro (CRA/RJ). A empresa impetrante busca o reconhecimento de que não está obrigada a se registrar perante o referido conselho profissional, nem a pagar anuidades ou sofrer fiscalização, sob o argumento de que sua atividade principal é o desenvolvimento e licenciamento de softwares, o que não se confunde com atividades típicas de administração.
2. Em sentença proferida em 23/03/2026 (ev. 34), o magistrado julgou o pedido procedente para conceder a segurança. A sentença declarou a inexistência de relação jurídica que obrigue a empresa ao registro no CRA/RJ e anulou os atos de fiscalização e cobrança iniciados pela autarquia. O fundamento central da decisão foi o de que a atividade básica da empresa, voltada à tecnologia da informação, não é privativa de administrador, conforme os critérios estabelecidos pela Lei nº 6.839/1980 e pela Lei nº 4.769/1965. In verbis.
1. RELATÓRIO
Trata-se de mandado de segurança impetrado por DDV DESENVOLVIMENTO DE SOFTWARE LTDA em face de ato do GERENTE DA GERÊNCIA DE FISCALIZAÇÃO - CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRACAO - CRA-RJ - RIO DE JANEIRO em que se pleiteia, em síntese, o afastamento de obrigatoriedade de inscrição da impetrante junto ao CRA/RJ.
A impetrante alega ser sociedade empresária unipessoal cujos únicos objetos sociais são o de desenvolvimento e licenciamento software, inexistindo qualquer atividade típica de administração.
Não obstante isso, recebeu da impetrada o Ofício CRA-RJ/FISC nº 400035202025, comunicando a obrigatoriedade de sua inscrição perante o Conselho, nos termos do art. 15 da Lei nº 4.769/1965, o que deveria ser realizado no prazo de 10 dias, sob pena de lavratura de auto de infração, sendo o ofício reiterado por meio do Ofício nº 400151082025.
Considera, portanto, ilegal a atitude da impetrada, uma vez que deve estar vinculado ao conselho profissional que tenha correspondência com a sua atividade preponderante, o que não é o caso da impetrante em relação ao Conselho de Administração.
Custas recolhidas parcialmente conforme informação do sistema E-proc:
Medida liminar concedida no Evento 15.1
No Evento 23.1, a autoridade impetrada informa o cumprimento da liminar e apresenta documentação comprobatória.
Informações prestadas pela autoridade impetrada e contestação apresentada no Evento 24.1. Alega, preliminarmente, inadequação da via eleita. No mérito, requer a denegação da ordem de segurança.
O Ministério Público Federal - MPF não se manifestou quanto ao mérito, conforme Evento 31.1.
É o relatório.
2. FUNDAMENTAÇÃO
Preliminares
Deve ser rejeitada a preliminar de inadequação da via eleita suscitada pela autoridade coatora. A existência ou não de direito líquido e certo é matéria de mérito, não caso de extinção sem seu exame, e adiante será enfrentada.
Por sua vez, é ônus do impetrante trazer junto com a inicial toda a prova que tiver de forma pré-constituída, sob risco de, não o fazendo, ser julgado improcedente seu pedido.
Mérito
De início, cumpre colocar em evidência a decisão do Evento 15.1, que deferiu a tutela provisória de urgência:
(...)
Constato a presença de ambos os requisitos, haja vista que a autoridade impetrada adotou postura incompatível com a jurisprudência deste Tribunal Regional Federal da 2ª Região, assim como do Superior Tribunal de Justiça.
Com efeito, nos termos da jurisprudência remansosa do STJ, as sociedades empresárias devem promover o seu registro em conformidade com a sua atividade preponderante, vinculando-se tão somente a único Conselho Profissional (AgRg no AREsp 607.817/RS, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, DJe 13.5.2015). Tal é o teor do art. 1º da Lei nº 6.839/1980:
Art. 1º O registro de empresas e a anotação dos profissionais legalmente habilitados, delas encarregados, serão obrigatórios nas entidades competentes para a fiscalização do exercício das diversas profissões, em razão da atividade básica ou em relação àquela pela qual prestem serviços a terceiros.
No caso, em relação ao Conselho de Administração, a Lei nº 4.769/1965 prevê, dentre as atividades de "Técnico da Administração", ou seja, Administrador, as seguintes hipóteses:
Art 2º A atividade profissional de Técnico de Administração será exercida, como profissão liberal ou não, VETADO, mediante:
a) pareceres, relatórios, planos, projetos, arbitragens, laudos, assessoria em geral, chefia intermediária, direção superior;
b) pesquisas, estudos, análise, interpretação, planejamento, implantação, coordenação e contrôle dos trabalhos nos campos da administração VETADO, como administração e seleção de pessoal, organização e métodos, orçamentos, administração de material, administração financeira, relações públicas, administração mercadológica, administração de produção, relações industriais, bem como outros campos em que êsses se desdobrem ou aos quais sejam conexos;
Art 15. Serão obrigatoriamente registrados nos C.R.T.A. as emprêsas, entidades e escritórios técnicos que explorem, sob qualquer forma, atividades do Técnico de Administração, enunciadas nos têrmos desta Lei.
Conforme se verifica do contrato social da impetrante, suas atividades básicas são referentes ao desenvolvimento e licenciamento de programas de computador.
Assim, em se tratado de atividade básica não privativa de administrador, verifica-se a presença do fumus boni iuris, uma vez que não se enquadraria a impetrante como empresa de registro compulsório perante o CRA. De outro giro, presente o periculum in mora, haja vista a possibilidade de prejuízos financeiros e à atividade empresarial, com a inscrição da impetrante no CADIN.
Neste sentido, confira-se o julgado abaixo:
PROCESSO CIVIL. ADMINISTRATIVO. CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO. IMPUGNAÇÃO AO VALOR DA CAUSA. ACOLHIMENTO. CONSULTORIA EM TECNOLOGIA DA INFORMAÇÃO. ATIVIDADE BÁSICA NÃO PRIVATIVA DE ADMINISTRADOR. INEXISTÊNCIA DE RELAÇÃO JURÍDICA. REGISTRO NO CONSELHO. DESCABIMENTO. APELAÇÃO PARCIALMENTE PROVIDA.
1. Trata-se de apelação interposta pelo CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO – CRA/RJ em face da sentença que, proferida nos autos da ação ordinária ajuizada por ADDUNT SERVICOS DE CONSULTORIA E GESTAO LTDA contra o ora apelante, julgou parcialmente procedente o pedido, “extinguindo o feito com fulcro no art. 487, I, do CPC, para reconhecer, a partir de março de 2023, a inexistência de relação jurídica que obrigue a autora a manter registro no Conselho Regional de Administração do Rio de Janeiro, bem como ao pagamento de anuidades e demais taxas referentes à fiscalização”.
(...)
11. No caso, é possível verificar que a atividade básica exercida pela empresa é basicamente a prestação de serviços de informática, não sendo, portanto, atividade técnica de administração, como alegado pelo recorrente, razão pela qual é descabida a obrigatoriedade de registro jurídico junto ao CRA/RJ. Com efeito, para que a sociedade esteja automaticamente inserida no âmbito de atuação e fiscalização do CRA, seria necessário que a sua atividade preponderante estivesse ligada à própria administração, não sendo este o caso em análise. 12. Apelações do CRA/RJ parcialmente provida, apenas para fixar o valor da causa em R$ 5.000,00 (cinco mil reais). (TRF2, APELAÇÃO CÍVEL Nº 5081167-76.2023.4.02.5101, 5ª TURMA ESPECIALIZADA, Juiz Federal WILNEY MAGNO DE AZEVEDO SILVA, POR UNANIMIDADE, JUNTADO AOS AUTOS EM 19/06/2024)
Do exposto, DEFIRO A MEDIDA LIMINAR, para determinar à impetrada que se abstenha de exigir o registro da impetrante junto ao CRA/RJ, bem como de lavrar autos de infração ou de expedir certidões negativas em nome da impetrante em razão desta exigência.
(...)"
Encerrada a instrução processual, não há qualquer novo elemento de fato que afaste aquilo que veio a ser demonstrado pela prova documental pré-constituída pela impetrante e devidamente analisada em sede liminar. Ou seja, a impetrante comprovou, com a documentação apresentada, que não desempenha atividades-fim afetas à Ciência da Administração, podendo-se concluir que o campo de atuação dela não se insere nas atividades típicas de Administrador, outrora denominado Técnico em Administração..
A jurisprudência do TRF desta Região já proferiu decisão no mesmo sentido:
ADMINISTRATIVO. PROCESSUAL CIVIL. CONSELHO PROFISSIONAL. CRA-RJ. DESNECESSIDADE DE REGISTRO. OBJETO SOCIAL. ATIVIDADE PREPONDERANTE TREINAMENTO EM DESENVOLVIMENTO PROFISSIONAL E GERENCIAL. APELAÇÃO DESPROVIDA. 1. Trata-se de Apelação interposta pelo CRA-RJ alegando que a terceirização de mão de obra exige amplo conhecimento de administração e seleção de pessoal, sendo atividade privativa do administrador, estando as empresas de treinamentos, não registradas no Conselho, à margem da lei e impedidas de participar de licitações, devendo a Apelada ser registrada no Conselho. 2. A Lei 6.839 /80 estabelece os contornos das inscrições dos profissionais liberais e associações civis nos conselhos profissionais, determinando que a inscrição no Conselho, bem como a sujeição à sua fiscalização, será delimitada pela atividade básica da e ntidade. 3. Consta no contrato social da Apelada que sua atividade-fim é: "A) Treinamento em desenvolvimento profissional e gerencial; B) Serviços combinados de escritório e apoio a edifícios, exceto condomínios prediais; C) Preparação de documentos e serviços especializados de apoio administrativos não especificados", que não tem correlação com a atividade administrativa, sendo, portanto, inexigível seu registro no Conselho e ilegal a multa aplicada. 4 . Apelação desprovida.TRF-2 - Apelação: AC 1039254720174025101 RJ 0103925-47.2017.4.02.5101 Jurisprudência • Acórdão • Data de publicação: 23/01/2019) (grifei)
Enfim, sendo o fato determinante para o registro de uma empresa em um Conselho profissional, o exercício de atividade básica que esteja diretamente compreendida no seu campo de fiscalização, e tendo em vista que a área de atuação da impetrante não se insere dentre aquelas exclusivas dos administradores ou técnicos em administração, previstas na Lei 4.769/1965, descabida a necessidade de inscrição da empresa autora no Conselho Regional de Administração.
Relevante anotar que segundo a "jurisprudência do STJ, é válida a utilização da técnica da fundamentação 'per relationem', em que o magistrado adota trechos da sentença como razão de decidir e também apresenta elementos próprios de convicção, ainda que de forma sucinta, de modo a enfrentar todas as questões relevantes para o julgamento do processo" (REsp 2.050.338/MA, relator Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, julgado em 21/3/2023, DJe de 5/6/2023; e ainda AgInt no AREsp n. 938.017/SP, relator Ministro Afrânio Vilela, Segunda Turma, julgado em 12/8/2024, DJe de 15/8/2024).
Isto posto, ratifico a fundamentação utilizada na decisão que deferiu a tutela provisória de urgência, para julgar procedente o pedido.
3. DISPOSITIVO
JULGO PROCEDENTE o pedido para CONCEDER A SEGURANÇA e DECLARAR a inexistência de relação jurídica que obrigue a parte autora, DDV DESENVOLVIMENTO DE SOFTWARE LTDA, a realizar ou manter registro junto ao Conselho Regional de Administração do Estado do Rio de Janeiro (CRA-RJ), bem como a inexistência de obrigatoriedade de pagamento de anuidades ou submissão à fiscalização profissional da referida autarquia, em razão de sua atividade básica atual, ANULAR os Ofícios nº 400035202025 e 400151082025 expedidos pelo CRA-RJ, bem como quaisquer atos de fiscalização, autuação ou cobrança de multas deles decorrentes e CONFIRMAR a tutela de urgência anteriormente deferida, tornando definitivos os seus efeitos.
Condeno o CRA-RJ a ressarcir à parte autora as custas judiciais por ela adiantadas.
Sem honorários advocatícios sucumbenciais, a teor do disposto no art. 25 da Lei n. 12.016/09 e das Súmulas n. 105 do STJ e n. 512 do STF.
Sentença sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório, nos termos do artigo 14, § 1º, da Lei nº 12.016/2009.
Retifique-se o polo passivo, para fazer constar como autoridade impetrada o GERENTE DE FISCALIZAÇÃO - CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRACAO - CRA/RJ.
Registre-se. Publique-se. Intimem-se.
3. O Conselho interpôs recurso de apelação (ev. 42), alegando, em síntese, que o desenvolvimento de programas de computador envolve atividades de planejamento, organização, direção e controle, funções que reputa inerentes à ciência da administração. Argumenta que os sistemas desenvolvidos estruturam e organizam os processos administrativos das empresas contratantes, circunstância que atrairia a competência fiscalizatória do Conselho. Defende, ainda, a validade das resoluções normativas que impõem o registro de empresas do ramo de informática quando suas atividades estiverem relacionadas a campos próprios da administração.
4. Sem contrarrazões.
É o relatório. Peço dia para julgamento.
VOTO
1. Conheço do recurso de apelação e da remessa, pois presentes os requisitos de admissibilidade.
2. Conforme relatado, cuida-se de apelação interposta contra sentença que concedeu a segurança, declarando a inexistência de relação jurídica que obrigue a empresa ao registro perante o conselho profissional, anulando autos de infração e cobranças decorrentes dessa exigência.
3. A questão central a ser decidida consiste em verificar se uma empresa dedicada ao desenvolvimento de programas de computador (softwares) está legalmente obrigada a se registrar no Conselho Regional de Administração e a manter um administrador como responsável técnico.
4. Inicialmente, cumpre observar que o critério norteador para definir a qual conselho profissional uma empresa deve se vincular encontra-se previsto no artigo 1º da Lei nº 6.839/1980. Nos termos desse dispositivo, o registro perante as entidades de fiscalização do exercício profissional é obrigatório em razão da atividade básica desenvolvida pela empresa ou, alternativamente, em função da natureza dos serviços que presta a terceiros. Assim, é a atividade preponderante exercida pela pessoa jurídica — e não a mera existência de atividades acessórias — que determina a obrigatoriedade de seu registro perante determinado conselho profissional. É o que preceitua o julgado abaixo, da 2ª Turma do Superior Tribunal de Justiça.
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL - COMPLEMENTAÇÃO DAS CUSTAS INICIAIS - CANCELAMENTO DA DISTRIBUIÇÃO APÓS A SENTENÇA - IMPOSSIBILIDADE - PRECEDENTES - CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO - EXIGÊNCIA DE INSCRIÇÃO E COBRANÇA DE ANUIDADES DE PROFISSIONAIS E PESSOAS JURÍDICAS DA ÁREA DE INFORMÁTICA - DESCABIMENTO - LEI 4.769/65.
1. Estabelecida a relação processual, o recolhimento insuficiente das custas iniciais não enseja o cancelamento de ofício da distribuição, devendo o magistrado deferir prazo para que se proceda ao complemento.
2. A jurisprudência firmou entendimento de que é a atividade preponderante do profissional ou da empresa que determina qual o conselho que tem competência para a fiscalização.
3. A atividade preponderante do profissional da área de informática é a utilização de sistemas e aplicativos (que têm base teórica específica, técnicas, metodologias e ferramentas próprias) a serem utilizados via computadores ou outros meios eletrônicos.
4. O art. 2º da Lei 4.769/65, ao enumerar as atividades privativas do administrador, não faz qualquer referência às atividades desenvolvidas pelo pessoal da área de informática.
5. Descabimento da exigência de inscrição e pagamento de anuidades, não se submetendo o profissional de informática às penalidades do art. 16 da Lei 4.769/65 e art. 52 do Decreto 61.934/67.
6. Recurso especial improvido.
(REsp n. 496.149/RJ, relatora Ministra Eliana Calmon, Segunda Turma, julgado em 21/6/2005, DJ de 15/8/2005, p. 236.) (g.n.)
5. No mesmo sentido, em caso semelhante, veja-se o entendimento desta Sexta Turma Especializada.
ADMINISTRATIVO. CONSELHO REGIONAL DE ADMINISTRAÇÃO. EXIGÊNCIA DE REGISTRO. ATIVIDADE PRINCIPAL. DESENVOLVIMENTO E COMERCIALIZÇAÇÃO DE PROGRAMAS DE COMPUTADOR. ILEGALIDADE. HONORÁRIOS. FIXAÇÃO EQUITATIVA. RECURSO PARCIALMENTE PROVIDO.
Nos termos do art. 1º da Lei nº 6.839/80, o critério que define a obrigatoriedade de registro de sociedades e empresas perante os Conselhos de Fiscalização é a atividade básica desenvolvida, ou a natureza fundamental dos serviços prestados a terceiros. Se a atividade da sociedade executada não envolve a exploração de tarefas privativas de administração, prestadas a terceiros, o seu registro perante o CRA não é exigível. Sociedade que desenvolve e comercializa programas de computador sob encomenda. Inviável impor custos que apenas desestimulam o livre exercício da atividade econômica, sem base legal. Impossibilidade de ampliação do espectro da Lei nº 4.769/65. Correta a sentença que declarou a inexistência de relação jurídica que leve a dever ou obrigação de registro. Remessa e apelo parcialmente providos, apenas para reduzir os honorários. Apelação parcialmente provida.
DECISAO: Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 6a. Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, DAR PARCIAL PROVIMENTO à remessa e à apelação interposta pelo CRA/ES, para reduzir os honorários sucumbenciais no valor acima. É o voto, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.
(TRF2 , Apelação/Remessa Necessária, 5006901-98.2021.4.02.5001, Rel. GUILHERME COUTO DE CASTRO , 6a. TURMA ESPECIALIZADA , Rel. do Acordao - GUILHERME COUTO DE CASTRO, julgado em 07/11/2023, DJe 08/11/2023 10:59:53) (g.n.)
6. A atividade básica corresponde àquela que caracteriza a finalidade preponderante da empresa, isto é, o núcleo de sua atuação econômica. Desse modo, somente será exigível o registro perante o Conselho Regional de Administração quando a atividade principal desenvolvida pela pessoa jurídica consistir na prestação de serviços privativos da profissão de administrador. Não sendo essa a essência de sua atividade empresarial, inexiste fundamento legal para impor a obrigatoriedade de inscrição no CRA.
7. No caso dos autos, a documentação acostada evidencia que a impetrante atua no segmento de tecnologia da informação, tendo como atividade principal o desenvolvimento e o licenciamento de programas de computador (softwares), circunstância que, por si só, afasta a exigência de registro perante o Conselho Regional de Administração.
8. Para definir quais atividades se inserem no campo privativo da Administração, impõe-se a análise do artigo 2º da Lei nº 4.769/1965, que disciplina o exercício da profissão de administrador. O referido dispositivo estabelece que integram o âmbito de atuação desse profissional, dentre outras atribuições, a elaboração de pareceres, relatórios, planos, projetos, arbitragens e laudos, bem como a realização de pesquisas, estudos, análises, interpretação, planejamento, implantação, coordenação e controle de trabalhos nos campos da administração de pessoal, organização e métodos, orçamento, administração financeira, administração de materiais, administração mercadológica, administração da produção, relações industriais e demais áreas correlatas da ciência da Administração.
9. Também não merece acolhimento a alegação do Conselho apelante de que o desenvolvimento de programas de computador configuraria atividade relacionada aos campos de "organização e métodos" ou de "gestão de projetos", previstos na Lei nº 4.769/1965. Tal interpretação não encontra amparo no ordenamento jurídico, porquanto confunde a natureza do produto desenvolvido com a atividade efetivamente exercida pela empresa.
10. Com efeito, é imprescindível distinguir a ferramenta do serviço. O software constitui instrumento tecnológico que pode ser empregado para auxiliar a gestão empresarial, assim como inúmeras outras atividades econômicas. Todavia, a concepção, o desenvolvimento, a programação, a arquitetura de sistemas, a implementação e os testes de programas de computador consubstanciam atividades eminentemente técnicas, próprias da área de tecnologia da informação, não se confundindo com a prestação de serviços de administração ou com o exercício de atividades privativas da profissão de administrador.
11. Assim, o simples fato de um software ser destinado à gestão empresarial ou de incorporar funcionalidades voltadas à organização administrativa não transmuta a atividade de seu desenvolvedor em atividade típica da Administração, tampouco autoriza a exigência de registro perante o Conselho Regional de Administração.
12. Acolher a tese defendida pelo Conselho apelante conduziria a uma interpretação manifestamente ampliativa e incompatível com o sistema jurídico. Afinal, toda atividade profissional pressupõe algum grau de planejamento, organização e coordenação. Se tais elementos, por si sós, fossem suficientes para caracterizar atividade privativa da Administração, profissionais de áreas como engenharia, medicina, advocacia e arquitetura também estariam sujeitos ao registro perante o Conselho Regional de Administração, resultado que extrapola os limites traçados pela Lei nº 4.769/1965 e esvazia o critério da atividade básica previsto na Lei nº 6.839/1980.
13. Portanto, como a atividade principal da empresa autora é técnica e voltada à tecnologia da informação, e não à exploração de atividades privativas de administrador, é ilegal a exigência de registro compulsório e a aplicação de multas. O poder de polícia do conselho deve ser exercido dentro dos limites da lei, não podendo servir como instrumento de arrecadação sobre setores que não estão sob sua jurisdição.
14. Assim sendo, somente estão obrigadas a registrar-se no CRA as empresas que explorem os serviços de administração como atividade-fim, o que não é o caso dos autos.
15. Diante do exposto, voto no sentido de CONHECER E NEGAR PROVIMENTO ao apelo do CRA/RJ e à remessa, nos termos da fundamentação supra.
Documento eletrônico assinado por GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002976149v3 e do código CRC 4742a124.
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Signatário (a): GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA
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