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Apelação Cível Nº 5017795-32.2018.4.02.5101/RJ
RELATORA: Juíza Federal KARLA NANCI GRANDO
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por L. D. P. S. contra a sentença dos eventos 223 e 240 (embargos de declaração), em que o Juízo da 8ª Vara Federal do Rio de Janeiro - SJRJ julgou improcedentes os pedidos formulados nesta ação ordinária, que objetivavam o cancelamento das cobranças relativas à taxa de ocupação dos lotes 21 e 22 do Loteamento Portogalo, em Angra dos Reis/RJ, referentes ao exercício de 2018, sob o fundamento de que os valores cobrados não corresponderiam a 2% do valor venal dos imóveis, com o reconhecimento dos montantes indicados na inicial como devidos, ou, subsidiariamente, caso constatada a utilização de base de cálculo diversa, o cancelamento das cobranças por ausência de prévia intimação e a determinação de que a União promovesse a intimação administrativa acerca da alteração da base de cálculo, com a concessão de prazo para impugnação. A parte autora foi condenada ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa devidamente atualizado.
O Juízo de origem consignou, em resumo, que (i) cabe privativamente à SPU a fixação do valor locativo e venal dos imóveis da União, nos termos do art. 67 do Decreto-lei nº 9.760/1946; (ii) a taxa de ocupação de terrenos da União será de 2% do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela SPU, conforme o art. 1º do Decreto-lei nº 2.398/1987; (iii) a base de cálculo não é o valor venal fixado pelos Municípios para fins de IPTU, mas o valor do domínio pleno fixado pela SPU, sendo que a utilização do valor venal municipal, prevista no art. 11-B da Lei nº 9.636/98 e no art. 1º do Decreto-lei nº 2.398/87 (com redação da Lei nº 13.465/17), está condicionada ao fornecimento das informações pelo Município até 30 de junho de cada ano; (iv) o Decreto nº 9.354/18 define como inaptas as informações municipais se houver envio de dados incorretos ou se não permitirem a identificação do imóvel ou do valor do terreno separadamente; (v) não se constatam nos autos circunstâncias que afastem a aplicação da regra de avaliação pela planta de valores da SPU; (vi) o reajuste mediante atualização do valor venal não exige prévia intimação por se tratar de recomposição de patrimônio e atualização monetária, conforme os Temas Repetitivos do STJ e o AgInt no REsp nº 1.397.685/SC; (vii) o procedimento administrativo de demarcação e cobrança goza de presunção de legitimidade e a majoração observou os arts. 67 e 101 do Decreto-Lei nº 9.760/46 e art. 1º do Decreto-Lei nº 2.398/87. Em sede de embargos de declaração (evento 240), o Juízo de origem reforçou que não está adstrito às conclusões do laudo pericial, podendo formar convicção com base no conjunto probatório (art. 479 do CPC), citando o REsp nº 1.095.668/RJ.
Em suas razões recursais (evento 249), o Autor, ora Apelante, alega, em síntese, que (i) a sentença é nula por falta de fundamentação, pois ignorou o conteúdo do laudo pericial (evento 154) que concluiu pela abusividade e ilegalidade das cobranças, violando os arts. 371, 479 e 489, § 1º, incisos II a IV, do CPC; (ii) a presunção de veracidade do ato administrativo foi afastada pela prova técnica conclusiva; (iii) o valor cobrado pela União é o dobro do correspondente a 2% do valor venal do imóvel constante nos espelhos de IPTU; (iv) houve alteração da base de cálculo sem a devida intimação prévia do interessado, o que invalida o procedimento administrativo conforme jurisprudência do STJ (EREsp nº 1.241.464/SC).
Em contrarrazões (evento 256), a União afirma, em linhas gerais, que (i) a sentença não é nula e a prova pericial era desnecessária, pois a questão depende apenas de verificação aritmética e aplicação da lei; (ii) a atualização para o exercício de 2018 seguiu o Decreto nº 9.354/2018 e a Portaria SPU nº 4.582/2018, que determinou a correção da Planta de Valores Genéricos pelo IPCA (2,95%), diante do não atendimento de requisitos pelo Município de Angra dos Reis; (iii) não houve reavaliação de mercado, mas mera atualização monetária, o que dispensa a intimação prévia dos ocupantes conforme o entendimento do STJ.
O Ministério Público Federal manifestou-se pela inexistência de interesse que justificasse a sua intervenção no feito (evento 14, 2º Grau).
É o relatório, minutado com o auxílio de Inteligência Artificial (ApoIA/TRF2/Claude-3-5-Sonnet) e submetido à revisão humana. Peço dia para julgamento.
VOTO
I. Caso em exame
Conforme relatado, trata-se de apelação interposta contra sentença que julgou improcedentes os pedidos de cancelamento das cobranças de taxa de ocupação relativas aos lotes 21 e 22 do Loteamento Portogalo, em Angra dos Reis/RJ, referentes ao exercício de 2018, sob a alegação de que os valores exigidos não corresponderiam a 2% do valor venal dos imóveis e de que teria ocorrido alteração da base de cálculo sem prévia intimação do interessado.
II. Questão em discussão
Há três questões em discussão: (i) definir se a sentença é nula por ausência de fundamentação em razão do não acolhimento das conclusões do laudo pericial; (ii) estabelecer se a utilização da Planta de Valores Genéricos da Secretaria do Patrimônio da União – SPU, em substituição ao valor venal municipal, exige a demonstração da hipótese legal que autoriza a adoção desse critério subsidiário; e (iii) determinar se a ausência de demonstração desse pressuposto e de ciência ao interessado acerca dos critérios empregados invalida as cobranças da taxa de ocupação referentes ao exercício de 2018.
III. Razões de decidir
Da alegada nulidade da sentença por ausência de fundamentação
A alegação não prospera.
Embora o Juízo de origem não tenha acolhido as conclusões da prova pericial, tal circunstância, por si só, não caracteriza violação aos arts. 371, 479 e 489, § 1º, do CPC. O julgador não está adstrito ao laudo pericial, desde que indique as razões pelas quais deixa de considerar suas conclusões, à luz dos demais elementos constantes dos autos.
No caso, a sentença expôs os fundamentos pelos quais reputou legítima a cobrança e, em sede de embargos de declaração, esclareceu as razões pelas quais as conclusões periciais não alterariam o resultado do julgamento. Encontra-se, portanto, suficientemente fundamentada, sendo as questões relativas à aplicação do regime jurídico pertinente e à valoração dos elementos probatórios matéria a ser examinada no mérito do recurso.
Rejeita-se, portanto, a preliminar.
Da taxa de ocupação dos terrenos da União
A taxa de ocupação de terrenos da União encontra-se disciplinada pelo art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987, que estabelece a alíquota de 2% (dois por cento) sobre o valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, a ser anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União – SPU.
A sistemática de determinação do valor do domínio pleno sofreu alterações legislativas ao longo do tempo. Para o exercício controvertido, importa considerar as modificações promovidas pela Medida Provisória 759/2016, posteriormente convertida na Lei 13.465/2017, que alterou o Decreto-Lei 2.398/1987 e introduziu o art. 11-B na Lei 9.636/1998:
“Art. 11-B. O valor do domínio pleno do terreno da União, para efeitos de cobrança do foro, da taxa de ocupação, do laudêmio e de outras receitas extraordinárias, será determinado de acordo com:
I - o valor venal do terreno fornecido pelos Municípios e pelo Distrito Federal, para as áreas urbanas; ou
(...)
§ 3º Para aplicação do disposto neste artigo, a Secretaria do Patrimônio da União (SPU) utilizará os dados fornecidos pelos Municípios, pelo Distrito Federal e pelo Incra.
§ 4º Os Municípios e o Distrito Federal deverão fornecer à Secretaria do Patrimônio da União (SPU), até 30 de junho de cada ano, o valor venal dos terrenos localizados sob sua jurisdição, necessário para aplicação do disposto neste artigo.”
A mesma Lei 13.465/2017, ao alterar o art. 1º do Decreto-Lei 2.398/1987, estabeleceu, contudo, critério subsidiário para os imóveis situados em Municípios que não disponibilizassem as informações relativas ao valor venal:
“§ 2º Para os imóveis localizados nos Municípios e no Distrito Federal que não disponibilizem as informações referidas no inciso I do § 1º deste artigo, o valor do terreno será o obtido pela planta de valores da Secretaria do Patrimônio da União (SPU) ou ainda por pesquisa mercadológica.”
Desse modo, no regime instituído pela Lei 13.465/2017, a determinação do valor do domínio pleno dos terrenos da União situados em áreas urbanas tinha como regra a utilização do valor venal fornecido pelo respectivo Município, admitindo-se, na ausência das informações municipais necessárias, a utilização da planta de valores da SPU ou de pesquisa mercadológica.
A aplicação dessa sistemática foi regulamentada pelo Decreto 9.354/2018, que, além da hipótese de não encaminhamento das informações municipais no prazo legal, disciplinou as situações em que os dados fornecidos seriam considerados inaptos para a determinação do valor do domínio pleno:
Art. 1º As informações a que se referem o inciso I do § 1º do art. 1º do Decreto-Lei 2.398, de 21 de dezembro de 1987, e o inciso I do caput do art. 11-B da Lei 9.636, de 15 de maio de 1998, serão consideradas inaptas para a definição do valor do domínio pleno do terreno da União nas seguintes hipóteses:
I - se houver envio de dados incorretos, inconsistentes ou referentes à avaliação realizada há mais de dois exercícios, contados da data do referido envio;
II - se as informações encaminhadas não permitirem a identificação do imóvel em sua totalidade; ou
III - se os dados enviados pelo Município e pelo Distrito Federal não apresentarem o valor venal do terreno separadamente.
Parágrafo único. O enquadramento em uma das hipóteses previstas nos incisos do caput será objeto de fundamentação técnica por parte da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão.
Art. 2º Nas hipóteses de não fornecimento do valor venal do terreno ou de as informações serem consideradas inaptas, na forma prevista no art. 1º, o valor venal do terreno será obtido por meio da planta de valores da Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, referente ao exercício anterior, corrigida monetariamente por meio da aplicação do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA do exercício imediatamente anterior, a ser publicada em ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, ou por meio de pesquisa mercadológica.
Portanto, a mera existência de valor venal atribuído pelo Município para fins de IPTU não impunha, por si só, sua adoção pela SPU para o cálculo da taxa de ocupação. Era necessário que as informações municipais fossem encaminhadas no prazo legal e se mostrassem aptas segundo os critérios estabelecidos pelo Decreto 9.354/2018.
O art. 2º supracitado, dessa maneira, autoriza a utilização da Planta de Valores Genéricos da SPU em dois casos: no de não fornecimento das informações e no de fornecimento de informações inaptas. No entanto, enquanto no primeiro caso basta a ausência das informações, no segundo existe uma etapa administrativa adicional expressamente prevista no Decreto: a SPU deve enquadrar as informações em uma das hipóteses de inaptidão e fundamentar tecnicamente esse enquadramento.
Do caso concreto
No caso dos autos, as cobranças impugnadas referem-se às taxas de ocupação dos lotes 21 e 22 do Loteamento Portogalo, relativas ao exercício de 2018. O Apelante sustenta, em essência, que os valores exigidos pela União não correspondem a 2% do valor venal dos terrenos, apontando divergência entre as quantias utilizadas pela SPU e aquelas constantes dos espelhos de IPTU. Alega, ainda, que essa discrepância foi confirmada pela prova pericial produzida nos autos, suficiente, a seu ver, para afastar a presunção de legitimidade dos lançamentos.
A União sustenta que os valores das taxas de ocupação referentes ao exercício de 2018 foram apurados com base na Planta de Valores Genéricos da SPU do exercício anterior, corrigida pelo IPCA, nos termos do Decreto 9.354/2018 e da Portaria SPU 4.582/2018. Em resposta à solicitação de informações formulada pela Procuradoria da União, a SPU informou que os valores cobrados no exercício de 2018 eram compatíveis com o valor do metro quadrado cadastrado no SIAPA e que a majoração em relação ao exercício anterior decorreu da aplicação do Decreto 9.354/2018 e da Portaria SPU 4.582/2018 (Evento 13, OFIC2).
O referido documento, contudo, esclarece apenas a forma pela qual foi atualizado o valor constante da Planta de Valores Genéricos da SPU, sem indicar a razão pela qual, no caso dos imóveis situados no Município de Angra dos Reis, deixou-se de utilizar o valor venal municipal previsto no art. 11-B, I, da Lei 9.636/1998. Não há indicação de que o Município tenha deixado de encaminhar tempestivamente as informações necessárias, tampouco de que os dados eventualmente fornecidos tenham sido considerados inaptos em alguma das hipóteses previstas no art. 1º do Decreto 9.354/2018, acompanhada, neste último caso, da fundamentação técnica exigida pelo parágrafo único do dispositivo.
A União sustenta, por sua vez, que incumbia ao Autor demonstrar que o Município de Angra dos Reis encaminhou tempestivamente à SPU as informações relativas ao valor venal dos imóveis e que tais dados se mostravam aptos à utilização, invocando, para tanto, a presunção de legitimidade dos atos administrativos.
A alegação não afasta a lacuna apontada. A utilização da Planta de Valores Genéricos da SPU constituía critério subsidiário, cuja adoção pressupunha o não fornecimento das informações municipais ou, caso fornecidas, sua inaptidão, esta sujeita à fundamentação técnica da Administração. Exigir do particular a demonstração de que o Município encaminhou os dados e de que estes atendiam aos critérios técnicos da SPU significaria impor-lhe prova relativa a atos e informações situados na esfera de disponibilidade da própria Administração.
Essa ausência de esclarecimentos incide diretamente sobre o pedido formulado nesta ação. Desde a petição inicial, o Apelante questiona a base de cálculo utilizada para as taxas de ocupação referentes ao exercício de 2018, postulando o cancelamento das cobranças por não corresponderem a 2% do valor venal dos terrenos e, subsidiariamente, caso demonstrada a utilização de base de cálculo diversa, a invalidação das cobranças em razão da ausência de prévia intimação.
A prova pericial deve ser compreendida nesse contexto. O perito judicial constatou divergência entre os valores cobrados pela União e aqueles obtidos a partir dos elementos disponíveis nos autos, mas registrou também limitações relevantes à investigação da origem dessa discrepância (Evento 154, LAUDO2). Em resposta às impugnações apresentadas pela União, o perito reiterou que, embora solicitados, não lhe foram fornecidos os documentos necessários, circunstância que prejudicou, inclusive, a resposta aos quesitos formulados pela própria União.
É certo que a União impugnou as conclusões periciais e apresentou críticas à metodologia empregada pelo expert. Tais objeções, entretanto, dizem respeito à metodologia empregada pelo perito para a determinação do valor dos imóveis e não suprem a questão antecedente: a demonstração da hipótese legal que autorizou a Administração, no exercício de 2018, a afastar o valor venal municipal e utilizar, subsidiariamente, a Planta de Valores Genéricos da SPU.
Nesse cenário, a relevância da prova pericial decorre, sobretudo, da constatação de que a divergência que deu origem à demanda não foi esclarecida pela documentação administrativa apresentada. A controvérsia central não consiste, portanto, em escolher entre o valor apurado pelo perito e aquele adotado pela SPU, mas em verificar se foi demonstrado o pressuposto jurídico que autorizava a Administração a utilizar este último critério.
A presunção de legitimidade dos atos administrativos, embora atribua ao particular o ônus de demonstrar os fatos constitutivos do direito alegado, não permite presumir a existência de elemento que a própria norma erige como pressuposto para a atuação administrativa. No caso, não se questiona apenas a correção dos valores constantes da Planta de Valores Genéricos, mas a própria possibilidade de sua utilização em substituição ao critério legal ordinário.
O Superior Tribunal de Justiça, ao examinar a matéria, reconheceu a atribuição de promover a atualização anual do valor do domínio pleno dos terrenos da União pela SPU, ressaltando, contudo, a necessidade de observância das normas que disciplinam a formação da base de cálculo da taxa de ocupação. No julgamento do REsp 1.150.579/SC, submetido ao rito dos recursos repetitivos, assentou-se que, para a atualização das taxas de ocupação, é dispensável procedimento administrativo prévio com participação dos interessados, “bastando que a Administração Pública siga as normas do Decreto n. 2.398/87 no que tange à matéria”.
Posteriormente, ao julgar os EREsp 1.241.464/SC, a Primeira Seção distinguiu a mera correção monetária da reavaliação do valor de mercado do imóvel, assentando que, nesta última hipótese, a alteração da base de cálculo não pode ocorrer à revelia do ocupante. Ressaltou-se, ainda, o direito do interessado de conhecer a forma pela qual foi composto o novo valor, de modo a possibilitar a impugnação de eventuais falhas, irregularidades ou abuso de poder:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. EMBARGOS DE DIVERGÊNCIA. TERRENOS DE MARINHA. TAXA DE OCUPAÇÃO. ALTERAÇÃO DO VALOR DE MERCADO DO DOMÍNIO PLENO DO IMÓVEL. NECESSIDADE DE INTIMAÇÃO DOS INTERESSADOS PARA TOMAREM CONHECIMENTO DA NOVA BASE DE CÁLCULO DA TAXA DE OCUPAÇÃO. ARTIGOS 3º, INCISOS II E III, E 28 DA LEI N. 9.784/1999.
1. Trata-se de embargos de divergência opostos contra acórdão da Segunda Turma, nos quais se aduz haver divergência com o entendimento da Primeira Seção, no que se refere à necessidade de intimação do interessado para se proceder à alteração dos valores da taxa de ocupação de terreno da marinha, quando alterado o valor venal do imóvel.
2. Conforme entendimento externado pela Primeira Seção do STJ, no julgamento do REsp 1.150.579/SC, realizado na sistemática do art. 543-C do CPC, é desnecessária a intimação prévia dos interessados, quanto à majoração da taxa de ocupação decorrente da atualização monetária do valor venal do imóvel. Porém, esse entendimento deve ser restrito à hipótese de simples correção monetária.
3. A reavaliação do valor de mercado do imóvel qualificado como terreno de marinha, embora esteja contida na primeira parte do art. 1º do DL n. 2.398/1987 ("calculada sobre o valor do domínio pleno do terreno") e até seja uma obrigação legal (v.g.: artigos 3º-A, inciso V, 12, 24 da Lei n. 9.636/1988), não pode implicar na imediata exigência de novo valor de taxa de ocupação, sem o prévio conhecimento daqueles que irão suportar esse ônus.
4. É que, tratando-se da alteração da base de cálculo inicialmente estipulada em procedimento administrativo, sua alteração não se pode dar à revelia daqueles que suportarão o ônus financeiro da taxa de ocupação. Esse é o fim das normas estipuladas no art. 3º, incisos II e III, e no art. 28 da Lei n. 9.784/1999.
5. Embargos de divergência não providos.
(STJ, EREsp 1.241.464/SC, Rel. Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Seção, julgado em 23/10/2013, sem destaques no original)
A orientação é aplicável à controvérsia sob exame. Embora a documentação apresentada pela União demonstre que, uma vez adotada a Planta de Valores Genéricos da SPU, os valores nela constantes foram atualizados para o exercício de 2018 mediante aplicação do IPCA, permaneceu sem demonstração a etapa antecedente: a razão pela qual a Administração afastou o valor venal municipal e adotou o critério subsidiário previsto na legislação então vigente.
Não se trata de exigir prévia participação do ocupante em toda e qualquer atualização anual da taxa de ocupação, providência dispensada pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça nas hipóteses de mera correção monetária. A ausência de indicação do pressuposto que legitimou a própria utilização da PVG impediu que o Apelante conhecesse a razão pela qual foi submetido ao critério subsidiário e pudesse impugná-la adequadamente.
Não é possível, nesse contexto, reputar regular a cobrança referente ao exercício de 2018 com fundamento exclusivo na presunção de legitimidade do ato administrativo, que não supre a ausência de demonstração de requisito estabelecido pela própria legislação para a utilização subsidiária da Planta de Valores Genéricos da SPU.
Impõe-se, assim, a reforma da sentença, com a procedência do pedido posto na inicial.
IV. Dispositivo
Ante o exposto, voto no sentido de dar provimento à apelação do Autor para reformar a sentença, julgando procedente o pedido formulado na inicial, item “d”, para (i) anular as cobranças impugnadas, determinando que que a Administração proceda à apuração dos valores devidos referentes ao exercício de 2018, mediante novo procedimento administrativo, com observância do regime jurídico então vigente, no qual seja explicitada a base de cálculo adotada e, caso utilizada a Planta de Valores Genéricos da SPU, demonstrada a ocorrência da hipótese legal que autorizava sua utilização, assegurando-se ao interessado a ciência dos critérios empregados e a possibilidade de impugnação (ii) e inverter os ônus sucumbenciais, condenando a União ao pagamento das custas processuais e dos honorários advocatícios, nos termos do art. 85, § 3º, do CPC, fixados em 10% (dez por cento) sobre o valor atualizado da causa.
Documento eletrônico assinado por KARLA NANCI GRANDO, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002998835v4 e do código CRC 967deb40.
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