Apelação Cível Nº 5006561-37.2024.4.02.5006/ES

RELATÓRIO

Cuida-se de apelação cível, atribuída à minha relatoria por prevenção, interposta por L. P. P. D. T. (ROBERTA PARREIRA NÓBREGA E MENDONÇA – DPU), contra sentença proferida pela MM. Juíza Federal DANIELA ALEXANDRA PARDAL ARAUJO, da 1ª Vara Federal de Serra/ES, a qual, nos autos da ação de reintegração/manutenção de posse nº 5006561-37.2024.4.02.5006, julga procedentes os pedidos formulados pela UNIÃO FEDERAL, para afastar a preliminar de ilegitimidade passiva do Município de Serra, reintegrar a União na posse da área em que situado o Quiosque Praia Sol, localizado na Praia de São Francisco/Capuba, em Jacaraípe/ES, autorizar a demolição da construção irregular e manter as sanções administrativas aplicadas em razão da ocupação irregular de bem público federal. Posteriormente, em sede de embargos de declaração, a sentença foi integrada para corrigir erro material quanto à identificação do imóvel, esclarecendo tratar-se do Quiosque Praia Sol, permanecendo inalterados os demais termos da decisão.

A referida prevenção decorre da correlação entre o presente recurso e o agravo de instrumento nº 5015382-13.2024.4.02.0000 (ainda não baixado 9.5.2025) e julgado, em 7.4.2025, nos termos da ementa transcrita a seguir:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. TUTELA DE URGÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA. ZONA COSTEIRA. PRAIA. CONSTRUÇÃO IRREGULAR DE QUIOSQUE. BEM DA UNIÃO. REMOÇÃO. POSSIBILIDADE.

1. Agravo de instrumento contra decisão que indefere a tutela de urgência requerida na origem. Cinge-se a controvérsia em definir, em cognição sumária, se deve ser determinada a remoção dos bens e equipamentos dos demandados, com a devolução da área nas condições em que se encontrava, com a condenação solidária dos réus à demolição do quiosque, em razão de ocuparem terreno pertencente ao ente federal.

2. As medidas cautelares, decorrentes do poder geral de cautela do juiz, possuem natureza sumária. Sob esse prisma, enquanto a cognição plena tem como escopo a busca pela verdade e certeza, para a cognição sumária é suficiente a verossimilhança e a probabilidade da pretensão. No juízo de cognição sumária, para concessão de tutelas cautelares faz-se importante a presença dos seguintes requisitos: o perigo da demora (periculum in mora) e a probabilidade do direito (fumus boni iuris) (PERLINGEIRO, Ricardo; SCHMIDT, Luísa Silva. Procedimiento de la tutela de urgencia. In: ABERASTURY, Pedro; PERLINGEIRO, Ricardo (org.). Código modelo euroamericano de la jurisdicción administrativa: comentado y concordado. Santa Fe (Argentina): Rubinzal-Culzoni, 2022. p. 333-334).

3. O fumus boni iuris está relacionado à probabilidade de procedência da pretensão autoral objeto da demanda, compreendendo tanto as questões fáticas e jurídicas, relacionadas ao direito material, como também à própria urgência do interesse do demandante Por sua vez, o periculum in mora deve ser compreendido como a urgência decorrente de um perigo de dano próximo ou iminente, cuja lesão poderá ocorrer antes da solução definitiva do caso pelo juízo. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 5011485-11.2023.4.02.0000, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 27.11.2023.

4. A Constituição Federal de 1988 – CF/88, em seu art. 225, preconiza que o meio ambiente ecologicamente equilibrado constitui bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, de maneira que incumbe ao Poder Público e à coletividade o dever de preservá-lo para as presentes e futuras gerações. O § 4º do art. 225 da Constituição estabelece que a Zona Costeira consiste em patrimônio nacional, cuja utilização far-se-á na forma da Lei, dentro dos limites e condições que assegurem a preservação do meio ambiente.

5. As praias e os terrenos da Marinha, e os seus respectivos ecossistemas relacionados, como a vegetação fixadora de dunas, constituem bens incorporados à Zona Costeira, os quais são considerados como bens pertencentes à União, conforme se extrai dos incisos IV e VII do art. 20 c/c § 4º do art. 225 da CF/88. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0000680-19.2005.4.02.5108, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 3.5.2023.

6. A Lei n.º 7.661/88, ao tratar da Zona Costeira, disciplinou que as praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica, e não sendo permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput do art. 10 da referida lei. Nessa acepção, as praias e as restingas constituem Áreas de Preservação Permanente, consoante art. 2º da Lei n.º 4.771/65 e Resoluções CONAMA n.º 04/93 e n.º 303/02. Precedente: STJ, 2ª Turma, REsp 1730402, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJE 12.3.2019. 

7. Destaca-se que a Administração Pública é detentora do poder de polícia, exercendo-o através de sua fiscalização como no caso em apreço. Tal poder lhe confere a autoexecutoriedade de seus atos, de modo que pode atuar em situações consideradas ilícitas, sem a necessidade de buscar a tutela jurisdicional.

8. Por outro lado, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça – STJ, o exercício do poder de polícia e a executoriedade dos atos administrativos não retira da Administração Pública o interesse de provocar o Poder Judiciário em busca de provimento jurisdicional, haja vista que o ingresso em juízo, em regra, não pode ser condicionado ao prévio exame das vias administrativas, em observância do princípio constitucional previsto no art. 5º, XXXV, da CF/88. Precedentes: STJ, 2ª Turma, AgInt no REsp 1484387, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJE 29.8.2023. Neste TRF2: 6ª Turma Especializada, AC 0000785-79.2013.4.02.5119, Rel. Des. Fed. POUL ERIK DYRLUND, DJF2R 19.2.2024.

9. No caso dos autos, verifica-se, em cognição sumária, que estão preenchidos os requisitos para concessão da tutela de urgência requerida. Isso porque a urgência decorre da caracterização de esbulho possessório do bem de uso comum, tendo em vista que toda a população, a cada instante, não pode usufruir da praia e de um meio ambiente equilibrado em razão da ocupação irregular.

10. No que se refere à probabilidade do direito, observa-se que foram juntados documentos atinentes ao Processo Administrativo nº 10154.119062/2020-46, da Secretaria do Patrimônio da União – SPU, que provam que o demandado, L. P. P. D. T., em 13.3.2020, foi autuado em razão da “construção de benfeitoria e instalação de equipamentos em Bem de Uso Comum do Povo sem autorização desta SPU/ES". 08.

11. Diante da construção, sem autorização do ente federado do “Quiosque Praia do Sol”, na Praia de São Francisco/Capuba, em Jacareípe, no Município de Serra, observa-se que está constatada a plausibilidade do direito afirmado na inicial da demanda principal

12. No mesmo sentido, é o parecer do órgão ministerial, o qual asseverou que “basta demonstrar que a ocupação não está devidamente regularizada para que se configure a ocupação ilegítima, o esbulho, a ensejar a imediata desocupação através dos remédios de direito comum, consoante a jurisprudência pátria”.

13. Agravo de instrumento provido.

Na origem, a União postula: (i) a reintegração de posse da área pública federal ocupada pelo Quiosque Praia Sol; (ii) a retirada dos bens e equipamentos existentes no local; (iii) a demolição da construção irregular; e (iv) a condenação dos demandados ao cumprimento das medidas necessárias à desocupação da área, com aplicação das medidas coercitivas cabíveis.

Como causa de pedir, afirma que, em fiscalização realizada pela Secretaria do Patrimônio da União – SPU, foi constatada a ocupação irregular de área pertencente à União, mediante construção de benfeitorias e instalação de equipamentos no denominado Quiosque Praia Sol, localizado na Praia de São Francisco/Capuba, em Jacaraípe/ES, sem qualquer autorização da SPU. Sustenta que foram lavrados Auto de Infração nº 11/2020 e Auto de Embargo nº 12/2020, posteriormente confirmados na esfera administrativa, sem que o ocupante promovesse a desocupação da área, circunstância que ensejou o ajuizamento da presente ação possessória.

A sentença julga procedentes os pedidos sob o fundamento de que as praias constituem bens públicos de uso comum do povo pertencentes à União, cuja utilização depende de prévia autorização da Secretaria do Patrimônio da União, inexistente no caso concreto. Consigna que a autorização expedida pelo Município de Serra é juridicamente ineficaz para legitimar a ocupação de bem público federal, porquanto o ente municipal não possui competência para autorizar a cessão de uso da área. Registra, ainda, que a ocupação caracteriza mera detenção precária, insuscetível de proteção possessória, bem como que o procedimento administrativo observou o devido processo legal, legitimando a reintegração da União na posse da área e a demolição da construção irregular. Em embargos de declaração, a sentença foi integrada apenas para corrigir erro material quanto à identificação do quiosque objeto da demanda, permanecendo inalterados os demais fundamentos.

Em suas razões recursais, L. P. P. D. T. sustenta, em síntese, que: (i) ocupou o imóvel por aproximadamente vinte e oito anos amparado em autorização expedida pelo Município de Serra, circunstância que evidencia sua boa-fé e atrai a incidência dos princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima; (ii) o particular não poderia ser penalizado por eventual vício de competência do Município para autorizar a utilização da área, sendo aplicáveis a teoria da aparência e a teoria do órgão; (iii) a pretensão administrativa estaria fulminada pela decadência prevista no art. 54 da Lei nº 9.784/99; (iv) faz jus à indenização pelas benfeitorias realizadas, aos lucros cessantes, aos danos morais e existenciais e ao direito de retenção até o efetivo pagamento da indenização; (v) requer a realização de perícia para avaliação das benfeitorias; (vi) pretende a responsabilização do Município de Serra pelos prejuízos suportados em razão da autorização por ele expedida; (vii) postula a redução ou afastamento da multa administrativa e a concessão de prazo mínimo de cento e oitenta dias para eventual desocupação.

Contrarrazões apresentadas pela União pelo não provimento do recurso (evento 108/1º grau).

Parecer do Ministério Público Federal (evento 7) pelo não provimento da apelação, sustentando que a ocupação de bem público federal sem autorização da Secretaria do Patrimônio da União configura mera detenção irregular, insuscetível de proteção possessória, inexistindo direito à manutenção da ocupação, à retenção do imóvel ou às indenizações postuladas pelo apelante.

É o relatório. Peço dia para julgamento.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002985043v2 e do código CRC bd45d5c9.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 18/08/2026, às 20:25:49

Apelação Cível Nº 5006561-37.2024.4.02.5006/ES

VOTO

Consoante relatado, cuida-se de apelação cível, atribuída à minha relatoria por prevenção, interposta por L. P. P. D. T. (ROBERTA PARREIRA NÓBREGA E MENDONÇA – DPU), contra sentença proferida pela MM. Juíza Federal DANIELA ALEXANDRA PARDAL ARAUJO, da 1ª Vara Federal de Serra/ES, a qual, nos autos da ação de reintegração/manutenção de posse nº 5006561-37.2024.4.02.5006, julga procedentes os pedidos formulados pela UNIÃO FEDERAL, para afastar a preliminar de ilegitimidade passiva do Município de Serra, reintegrar a União na posse da área em que situado o Quiosque Praia Sol, localizado na Praia de São Francisco/Capuba, em Jacaraípe/ES, autorizar a demolição da construção irregular e manter as sanções administrativas aplicadas em razão da ocupação irregular de bem público federal. Posteriormente, em sede de embargos de declaração, a sentença foi integrada para corrigir erro material quanto à identificação do imóvel, esclarecendo tratar-se do Quiosque Praia Sol, permanecendo inalterados os demais termos da decisão.

A sentença julga procedentes os pedidos sob o fundamento de que as praias constituem bens públicos de uso comum do povo pertencentes à União, cuja utilização depende de prévia autorização da Secretaria do Patrimônio da União, inexistente no caso concreto. Consigna que a autorização expedida pelo Município de Serra é juridicamente ineficaz para legitimar a ocupação de bem público federal, porquanto o ente municipal não possui competência para autorizar a cessão de uso da área. Registra, ainda, que a ocupação caracteriza mera detenção precária, insuscetível de proteção possessória, bem como que o procedimento administrativo observou o devido processo legal, legitimando a reintegração da União na posse da área e a demolição da construção irregular. Em embargos de declaração, a sentença foi integrada apenas para corrigir erro material quanto à identificação do quiosque objeto da demanda, permanecendo inalterados os demais fundamentos.

Cinge-se a controvérsia em definir se deve ser reformada a sentença que julgou procedente o pedido de reintegração de posse formulado pela União, para determinar a desocupação e a demolição do Quiosque Praia Sol, situado em área pertencente à União.

Com efeito, a Constituição da República Federativa do Brasil de 1988 – CRFB/88, em seu art. 225, preconiza que o meio ambiente ecologicamente equilibrado constitui bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, de maneira que incumbe ao Poder Público e à coletividade o dever de preservá-lo para as presentes e futuras gerações.

O § 4º do art. 225 da Constituição estabelece que a Zona Costeira consiste em patrimônio nacional, cuja utilização far-se-á na forma da Lei, dentro dos limites e condições que assegurem a preservação do meio ambiente.

Sob esse prisma, faz-se imperioso ressaltar que as praias e os terrenos da Marinha, e os seus respectivos ecossistemas relacionados, como a vegetação fixadora de dunas, constituem bens incorporados à Zona Costeira, os quais são considerados como bens pertencentes à União, conforme se extrai dos incisos IV e VII do art. 20 c/c § 4º do art. 225 da CF/88.

Nesse sentido:

 APELAÇÃO CÍVEL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DIREITO AMBIENTAL. ZONA COSTEIRA. CONSTRUÇÃO IRREGULAR EM ÁREA DE PROTEÇÃO PERMANENTE. FALTA DE AUTORIZAÇÃO E LICENÇA. RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDÁRIA.  DANO AMBIENTAL COMPROVADO.

1. Apelação cível em face de sentença que julga procedente em parte o pedido autoral para condenar os demandados na demolição das construções irregulares e na recomposição da vegetação suprimida, bem como na indenização pelos danos ambientais resultantes da construção irregular em área de proteção permanente. Cinge-se a controvérsia em definir se houve dano ambiental decorrente de construções irregulares em área de proteção permanente, sem licença e autorização do ente municipal, bem como se o recorrente deve ser condenado em virtude dos danos apontados pelo órgão ministerial.

[...]

6. A Constituição Federal de 1988 – CF/88, em seu art. 225, preconiza que o meio ambiente ecologicamente equilibrado constitui bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, de maneira que incumbe ao Poder Público e à coletividade o dever de preservá-lo para as presentes e futuras gerações. O § 4º do art. 225 da Constituição estabelece que a Zona Costeira consiste em patrimônio nacional, cuja utilização far-se-á na forma da Lei, dentro dos limites e condições que assegurem a preservação do meio ambiente.

7. As praias e os terrenos da Marinha, e os seus respectivos ecossistemas relacionados, como a vegetação fixadora de dunas, constituem bens incorporados à Zona Costeira, os quais são considerados como bens pertencentes à União, conforme se extrai dos incisos IV e VII do art. 20 c/c § 4º do art. 225 da CF/88.

8. A Lei n.º 7.661/88, ao tratar da Zona Costeira, disciplinou que as praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica, e não sendo permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput do art. 10 da referida lei. Nessa acepção, as praias e as restingas constituem Áreas de Preservação Permanente, consoante art. 2º da Lei n.º 4.771/65 e Resoluções CONAMA n.º 04/93 e n.º 303/02. Precedente: STJ, 2ª Turma, REsp 1730402, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJE 12.3.2019. 

[...]

12.  Apelação não provida.

(TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0000680-19.2005.4.02.5108, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 3.5.2023) – grifo nosso.

Vale ressaltar que a Lei n.º 7.661/88, ao tratar da Zona Costeira, disciplinou que as praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica, e não sendo permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput do art. 10 da referida lei.

Assim, in verbis:

Art. 10. As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.

§ 1º. Não será permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo.

§ 2º. A regulamentação desta lei determinará as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar.

§ 3º. Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subseqüente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.

(grifo nosso).

Nessa acepção, as praias e as restingas constituem Áreas de Preservação Permanente, consoante art. 2º da Lei n.º 4.771/65 e Resoluções CONAMA n.º 04/93 e n.º 303/02.

A respeito de tais lições, confira-se o seguinte precedente do STJ:

ADMINISTRATIVO.  RECURSO ESPECIAL. PRAIA E ZONA COSTEIRA. ARRAIAL DO CABO.  ART. 10 DA LEI 7.661/1988. BEM DA UNIÃO. AÇÃO REIVINDICATÓRIA E DEMOLITÓRIA. ESBULHO. QUIOSQUE. ARTIGOS 64 E 71, PARÁGRAFO ÚNICO, DO DECRETO-LEI 9.760/1946. USURPAÇÃO DE COMPETÊNCIA AMBIENTAL PELO MUNICÍPIO.  ART.  4°  DA  LEI  9.636/1998.  DANO AO MEIO AMBIENTE. PAISAGEM.  INDENIZAÇÃO PELA OCUPAÇÃO PREVISTA NO ART. 10, PARÁGRAFO ÚNICO, DA LEI 9.636/1998. CABIMENTO. PRECEDENTES.

1.  Na origem, cuida-se de ação reivindicatória e demolitória mediante  a  qual  a  União  postulou: a) retomada de imóvel público federal  ilicitamente ocupado e desfazimento de construção irregular (quiosque  "Sol  e Mar", destinado ao comércio de bebidas e produtos diversos,  construído  sobre  a  faixa  de areia da Praia Grande, no Município  de  Arraial  do  Cabo,  Estado  do  Rio  de  Janeiro); b) condenação  do  infrator  ao  pagamento  da  indenização prevista no parágrafo  único  do  artigo 10 da Lei 9.636/1998; e c) cominação de pena pecuniária (astreinte) em caso de nova ocupação ilícita.

[...]

3.  As "praias marítimas" são "bens da União" (art. 20, IV, da Constituição  Federal).  Mais especificamente: "As praias são bens públicos de uso  comum  do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco  acesso  a  elas  e  ao  mar,  em qualquer direção e sentido, ressalvados  os  trechos  considerados  de  interesse  de  segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica"

(Lei 7.661/1988, art. 10, grifo acrescentado).

4.  As praias encerram em si um feixe complexo de valores jurídicos e, em consequência, congregam, simultaneamente, bem público da União (componente   do  patrimônio  imobiliário  federal),  bem  ambiental (elemento  vital  do meio ambiente ecologicamente equilibrado) e bem de  uso comum do povo (pelos serviços de lazer, paisagísticos, entre outros,  a  todos  oferecidos).  Daí se submeterem a pelo menos três microssistemas  de  tutela  legal,  cada  qual garantido por esferas distintas  e  autônomas  de  responsabilidade civil, sem prejuízo de repercussões   nos   campos  penal  e  administrativo.  Assim,  quem irregularmente  constrói  em praia, ou a ocupa, além de se apropriar de imóvel público tangível e prejudicar a qualidade ambiental, causa dano, judicialmente acionável, a bem jurídico intangível: o atributo inafastável  da acessibilidade absoluta e plena, ou seja, ao "sempre livre  e franco acesso" ao espaço reservado ao uso comum do povo.

 [...]

14. Recurso Especial provido.

(STJ, 2ª Turma, REsp 1730402, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJE 12.3.2019) – grifo nosso.

Destaca-se que a Administração Pública é detentora do poder de polícia, exercendo-o através de sua fiscalização como no caso em apreço. Tal poder lhe confere a autoexecutoriedade de seus atos, de modo que pode atuar em situações consideradas ilícitas, sem a necessidade de buscar a tutela jurisdicional.

Por outro lado, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça – STJ, o exercício do poder de polícia e a executoriedade dos atos administrativos não retira da Administração Pública o interesse de provocar o Poder Judiciário em busca de provimento jurisdicional, haja vista que o ingresso em juízo, em regra, não pode ser condicionado ao prévio exame das vias administrativas, em observância do princípio constitucional previsto no art. 5º, XXXV, da CF/88. Precedentes: STJ, 2ª Turma, AgInt no REsp 1484387, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJE 29.8.2023. Neste TRF2: 6ª Turma Especializada, AC 0000785-79.2013.4.02.5119, Rel. Des. Fed. POUL ERIK DYRLUND, DJF2R 19.2.2024.

No caso dos autos, verifica-se que foram juntados documentos atinentes ao Processo Administrativo nº 10154.119062/2020-46, da Secretaria do Patrimônio da União – SPU, que provam que o demandado, L. P. P. D. T., em 13.3.2020, foi autuado em razão da “construção de benfeitoria e instalação de equipamentos em Bem de Uso Comum do Povo sem autorização desta SPU/ES".

Diante da construção, sem autorização do ente federado do “Quiosque Praia do Sol”, na Praia de São Francisco/Capuba, em Jacareípe, no Município de Serra, observa-se que está constatada a plausibilidade do direito afirmado na inicial da demanda principal.

No mesmo sentido, é o Parecer do órgão ministerial, o qual asseverou que “basta demonstrar que a ocupação não está devidamente regularizada para que se configure a ocupação ilegítima, o esbulho, a ensejar a imediata desocupação através dos remédios de direito comum, consoante a jurisprudência pátria”. Confira-se:

 Como bem afirmou a UNIÃO, em suas razões, “basta demonstrar que a ocupação não está devidamente regularizada para que se configure a ocupação ilegítima, o esbulho, a ensejar a imediata desocupação através dos remédios de direito comum, consoante a jurisprudência pátria”. 10. De fato, a jurisprudência, inclusive do E. STJ, tem se firmado no sentido ora defendido, verbis:

[...]

Por outro lado, ao contrário do que entendeu o juízo a quo, na decisão agravada, também está configurado o periculum in mora, pois, diante da caracterização de esbulho possessório, em bem de uso comum, toda a população, a cada instante perde com a ocupação irregular, pois, no caso específico da praia, fica alijada de um meio ambiente mais equilibrado e aprazível.

Isto posto, opino pelo provimento do Agravo de Instrumento.

Também não prospera a alegação de que o apelante teria ocupado o imóvel amparado por autorização expedida pelo Município de Serra. Isso porque eventual permissão municipal não possui aptidão para legitimar a ocupação de bem pertencente à União, uma vez que compete exclusivamente à Secretaria do Patrimônio da União disciplinar, autorizar e fiscalizar o uso dos bens federais. A autorização expedida pelo Município, portanto, é manifestamente ineficaz para afastar a irregularidade da ocupação, não sendo capaz de convalidar ato praticado por autoridade absolutamente incompetente para dispor sobre patrimônio federal.

Do mesmo modo, não merece acolhimento a tese de proteção da confiança legítima ou de boa-fé apta a impedir a reintegração. Ainda que o apelante alegue exercer atividade econômica no local há vários anos, tal circunstância não possui o condão de transformar mera detenção precária em posse juridicamente protegida. A ocupação irregular de bem público não gera posse, mas simples detenção, insuscetível de produzir efeitos possessórios, razão pela qual não há direito à retenção do imóvel nem à manutenção da ocupação.

Logo, a ocupação irregular de bem público configura mera detenção, sendo inviável o reconhecimento de posse ou de qualquer direito possessório em favor do ocupante irregular, ainda que alegada boa-fé. Pelas mesmas razões, não assiste razão ao apelante quanto ao pedido de indenização pelas benfeitorias, lucros cessantes, danos morais, danos existenciais ou direito de retenção, eis que a inexistência de posse legítima impede o reconhecimento dos direitos previstos para o possuidor de boa-fé, sendo inaplicáveis, à hipótese, as regras dos arts. 1.219 e seguintes do Código Civil.

Também não merece prosperar o pedido de realização de perícia destinada à avaliação das benfeitorias, porquanto a questão não diz respeito ao valor das construções existentes, mas à própria inexistência de título jurídico apto a legitimar a ocupação do imóvel público federal. Assim, a produção da prova pericial revela-se desnecessária para o deslinde da controvérsia, porquanto incapaz de alterar a conclusão acerca da ilicitude da ocupação.

Igualmente não procede a alegação de que a multa administrativa deveria ser anulada ou reduzida, tendo em vista que consta dos autos que o apelante foi regularmente autuado, notificado, apresentou defesa administrativa, teve seus argumentos examinados pela Administração Pública, bem como foi cientificado das decisões proferidas, observando-se integralmente o devido processo legal administrativo.

Nesse mesmo sentido, já se manifestou esta Corte Regional, senão, vejamos:

AGRAVO DE INSTRUMENTO. DIREITO AMBIENTAL E ADMINISTRATIVO. TUTELA DE URGÊNCIA. COGNIÇÃO SUMÁRIA. ZONA COSTEIRA. PRAIA. CONSTRUÇÃO IRREGULAR DE QUIOSQUE. BEM DA UNIÃO. REMOÇÃO. POSSIBILIDADE.

1. Agravo de instrumento contra decisão que indefere a tutela de urgência requerida na origem. Cinge-se a controvérsia em definir, em cognição sumária, se deve ser determinada a remoção dos bens e equipamentos dos demandados, com a devolução da área nas condições em que se encontrava, com a condenação solidária dos réus à demolição do quiosque, em razão de ocuparem terreno pertencente ao ente federal.

[...]

4. A Constituição Federal de 1988 – CF/88, em seu art. 225, preconiza que o meio ambiente ecologicamente equilibrado constitui bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, de maneira que incumbe ao Poder Público e à coletividade o dever de preservá-lo para as presentes e futuras gerações. O § 4º do art. 225 da Constituição estabelece que a Zona Costeira consiste em patrimônio nacional, cuja utilização far-se-á na forma da Lei, dentro dos limites e condições que assegurem a preservação do meio ambiente.

5. As praias e os terrenos da Marinha, e os seus respectivos ecossistemas relacionados, como a vegetação fixadora de dunas, constituem bens incorporados à Zona Costeira, os quais são considerados como bens pertencentes à União, conforme se extrai dos incisos IV e VII do art. 20 c/c § 4º do art. 225 da CF/88. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0000680-19.2005.4.02.5108, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 3.5.2023.

6. A Lei n.º 7.661/88, ao tratar da Zona Costeira, disciplinou que as praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica, e não sendo permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput do art. 10 da referida lei. Nessa acepção, as praias e as restingas constituem Áreas de Preservação Permanente, consoante art. 2º da Lei n.º 4.771/65 e Resoluções CONAMA n.º 04/93 e n.º 303/02. Precedente: STJ, 2ª Turma, REsp 1730402, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJE 12.3.2019. 

7. Destaca-se que a Administração Pública é detentora do poder de polícia, exercendo-o através de sua fiscalização como no caso em apreço. Tal poder lhe confere a autoexecutoriedade de seus atos, de modo que pode atuar em situações consideradas ilícitas, sem a necessidade de buscar a tutela jurisdicional.

8. Por outro lado, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça – STJ, o exercício do poder de polícia e a executoriedade dos atos administrativos não retira da Administração Pública o interesse de provocar o Poder Judiciário em busca de provimento jurisdicional, haja vista que o ingresso em juízo, em regra, não pode ser condicionado ao prévio exame das vias administrativas, em observância do princípio constitucional previsto no art. 5º, XXXV, da CF/88. Precedentes: STJ, 2ª Turma, AgInt no REsp 1484387, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJE 29.8.2023. Neste TRF2: 6ª Turma Especializada, AC 0000785-79.2013.4.02.5119, Rel. Des. Fed. POUL ERIK DYRLUND, DJF2R 19.2.2024.

9. No caso dos autos, verifica-se, em cognição sumária, que estão preenchidos os requisitos para concessão da tutela de urgência requerida. Isso porque a urgência decorre da caracterização de esbulho possessório do bem de uso comum, tendo em vista que toda a população, a cada instante, não pode usufruir da praia e de um meio ambiente equilibrado em razão da ocupação irregular.

10. No que se refere à probabilidade do direito, observa-se que foram juntados documentos atinentes ao Processo Administrativo nº 10154.119062/2020-46, da Secretaria do Patrimônio da União – SPU, que provam que o demandado, L. P. P. D. T., em 13.3.2020, foi autuado em razão da “construção de benfeitoria e instalação de equipamentos em Bem de Uso Comum do Povo sem autorização desta SPU/ES". 08.

11. Diante da construção, sem autorização do ente federado do “Quiosque Praia do Sol”, na Praia de São Francisco/Capuba, em Jacareípe, no Município de Serra, observa-se que está constatada a plausibilidade do direito afirmado na inicial da demanda principal

12. No mesmo sentido, é o parecer do órgão ministerial, o qual asseverou que “basta demonstrar que a ocupação não está devidamente regularizada para que se configure a ocupação ilegítima, o esbulho, a ensejar a imediata desocupação através dos remédios de direito comum, consoante a jurisprudência pátria”.

13. Agravo de instrumento provido.

(TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 5015382-13.2024.4.02.0000, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, julgado em 7.4.2025) – grifo nosso.

Em conclusão, verifico que a sentença deve ser mantida.

No mais, conforme orientação da 2ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, é devida a majoração da verba honorária sucumbencial, na forma do artigo 85, § 11, do CPC/2015, quando estiverem presentes os seguintes requisitos, simultaneamente: a) decisão recorrida publicada a partir de 18/3/2016, quando entrou em vigor o novo CPC; b) recurso não conhecido integralmente ou desprovido, monocraticamente ou pelo órgão colegiado competente; c) condenação em honorários advocatícios desde a origem, no feito em que interposto o recurso (STJ, 2ª Seção, AgInt nos EREsp 1539725, Rel. Min. ANTONIO CARLOS FERREIRA, DJE 19.10.2017). 

Na espécie, considerando a existência de condenação em honorários advocatícios na origem, estabelecida em 10% sobre o valor da causa, na forma do art. 85, §§ 2º e 3º, do CPC, bem como o não provimento do recurso interposto, cabível a fixação de honorários recursais no montante de 1% (um por cento), que serão somados aos honorários advocatícios anteriormente arbitrados.

Ante o exposto, voto no sentido de NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002985044v2 e do código CRC 2aa8c837.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 18/08/2026, às 20:25:50

Apelação Cível Nº 5006561-37.2024.4.02.5006/ES

EMENTA

APELAÇÃO CÍVEL. DIREITO AMBIENTAL. ZONA COSTEIRA. PRAIA. CONSTRUÇÃO IRREGULAR DE QUIOSQUE. BEM DA UNIÃO. REMOÇÃO. POSSIBILIDADE.

1. Apelação contra sentença que julga procedentes os pedidos para afastar a preliminar de ilegitimidade passiva do Município de Serra, reintegrar a União na posse da área em que situado o Quiosque Praia Sol, localizado na Praia de São Francisco/Capuba, em Jacaraípe/ES, autorizar a demolição da construção irregular e manter as sanções administrativas aplicadas em razão da ocupação irregular de bem público federal. Posteriormente, em sede de embargos de declaração, a sentença foi integrada para corrigir erro material quanto à identificação do imóvel, esclarecendo tratar-se do Quiosque Praia Sol, permanecendo inalterados os demais termos da decisão. Cinge-se a controvérsia em definir se deve ser reformada a sentença que julgou procedente o pedido de reintegração de posse formulado pela União, para determinar a desocupação e a demolição do Quiosque Praia Sol, situado em área pertencente à União.

2. A Constituição Federal de 1988 – CF/88, em seu art. 225, preconiza que o meio ambiente ecologicamente equilibrado constitui bem de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, de maneira que incumbe ao Poder Público e à coletividade o dever de preservá-lo para as presentes e futuras gerações. O § 4º do art. 225 da Constituição estabelece que a Zona Costeira consiste em patrimônio nacional, cuja utilização far-se-á na forma da Lei, dentro dos limites e condições que assegurem a preservação do meio ambiente.

3. As praias e os terrenos da Marinha, e os seus respectivos ecossistemas relacionados, como a vegetação fixadora de dunas, constituem bens incorporados à Zona Costeira, os quais são considerados como bens pertencentes à União, conforme se extrai dos incisos IV e VII do art. 20 c/c § 4º do art. 225 da CF/88. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0000680-19.2005.4.02.5108, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 3.5.2023.

4. A Lei nº 7.661/88, ao tratar da Zona Costeira, disciplinou que as praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica, e não sendo permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput do art. 10 da referida lei. Nessa acepção, as praias e as restingas constituem Áreas de Preservação Permanente, consoante art. 2º da Lei n.º 4.771/65 e Resoluções CONAMA n.º 04/93 e n.º 303/02. Precedente: STJ, 2ª Turma, REsp 1730402, Rel. Min. HERMAN BENJAMIN, DJE 12.3.2019. 

5. Destaca-se que a Administração Pública é detentora do poder de polícia, exercendo-o através de sua fiscalização como no caso em apreço. Tal poder lhe confere a autoexecutoriedade de seus atos, de modo que pode atuar em situações consideradas ilícitas, sem a necessidade de buscar a tutela jurisdicional.

6. Por outro lado, conforme jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça – STJ, o exercício do poder de polícia e a executoriedade dos atos administrativos não retira da Administração Pública o interesse de provocar o Poder Judiciário em busca de provimento jurisdicional, haja vista que o ingresso em juízo, em regra, não pode ser condicionado ao prévio exame das vias administrativas, em observância do princípio constitucional previsto no art. 5º, XXXV, da CF/88. Precedentes: STJ, 2ª Turma, AgInt no REsp 1484387, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJE 29.8.2023. Neste TRF2: 6ª Turma Especializada, AC 0000785-79.2013.4.02.5119, Rel. Des. Fed. POUL ERIK DYRLUND, DJF2R 19.2.2024.

7. No caso dos autos, verifica-se que foram juntados documentos atinentes ao Processo Administrativo nº 10154.119062/2020-46, da Secretaria do Patrimônio da União – SPU, que provam que o demandado, L. P. P. D. T., em 13.3.2020, foi autuado em razão da “construção de benfeitoria e instalação de equipamentos em Bem de Uso Comum do Povo sem autorização desta SPU/ES".

8. Diante da construção, sem autorização do ente federado do “Quiosque Praia do Sol”, na Praia de São Francisco/Capuba, em Jacareípe, no Município de Serra, observa-se que está constatada a plausibilidade do direito afirmado na inicial da demanda principal. No mesmo sentido, é o Parecer do órgão ministerial, o qual asseverou que “basta demonstrar que a ocupação não está devidamente regularizada para que se configure a ocupação ilegítima, o esbulho, a ensejar a imediata desocupação através dos remédios de direito comum, consoante a jurisprudência pátria”.

9. Não prospera a alegação de que o apelante teria ocupado o imóvel amparado por autorização expedida pelo Município de Serra. Isso porque eventual permissão municipal não possui aptidão para legitimar a ocupação de bem pertencente à União, uma vez que compete exclusivamente à Secretaria do Patrimônio da União disciplinar, autorizar e fiscalizar o uso dos bens federais. A autorização expedida pelo Município, portanto, é manifestamente ineficaz para afastar a irregularidade da ocupação, não sendo capaz de convalidar ato praticado por autoridade absolutamente incompetente para dispor sobre patrimônio federal.

10. Não merece acolhimento a tese de proteção da confiança legítima ou de boa-fé apta a impedir a reintegração. Ainda que o apelante alegue exercer atividade econômica no local há vários anos, tal circunstância não possui o condão de transformar mera detenção precária em posse juridicamente protegida. A ocupação irregular de bem público não gera posse, mas simples detenção, insuscetível de produzir efeitos possessórios, razão pela qual não há direito à retenção do imóvel nem à manutenção da ocupação.

11. Logo, a ocupação irregular de bem público configura mera detenção, sendo inviável o reconhecimento de posse ou de qualquer direito possessório em favor do ocupante irregular, ainda que alegada boa-fé. Pelas mesmas razões, não assiste razão ao apelante quanto ao pedido de indenização pelas benfeitorias, lucros cessantes, danos morais, danos existenciais ou direito de retenção, eis que a inexistência de posse legítima impede o reconhecimento dos direitos previstos para o possuidor de boa-fé, sendo inaplicáveis, à hipótese, as regras dos arts. 1.219 e seguintes do Código Civil.

12. Também não merece prosperar o pedido de realização de perícia destinada à avaliação das benfeitorias, porquanto a questão não diz respeito ao valor das construções existentes, mas à própria inexistência de título jurídico apto a legitimar a ocupação do imóvel público federal. Assim, a produção da prova pericial revela-se desnecessária para o deslinde da controvérsia, porquanto incapaz de alterar a conclusão acerca da ilicitude da ocupação.

13. Igualmente não procede a alegação de que a multa administrativa deveria ser anulada ou reduzida, tendo em vista que consta dos autos que o apelante foi regularmente autuado, notificado, apresentou defesa administrativa, teve seus argumentos examinados pela Administração Pública, bem como foi cientificado das decisões proferidas, observando-se integralmente o devido processo legal administrativo. Precedente: TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 5015382-13.2024.4.02.0000, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, julgado em 7.4.2025.

14. Apelação não provida.

ACÓRDÃO

Vistos e relatados estes autos em que são partes as acima indicadas, a Egrégia 5ª Turma Especializada do Tribunal Regional Federal da 2ª Região decidiu, por unanimidade, NEGAR PROVIMENTO À APELAÇÃO, nos termos do relatório, votos e notas de julgamento que ficam fazendo parte integrante do presente julgado.

Rio de Janeiro, 13 de agosto de 2026.

Documento eletrônico assinado por RICARDO PERLINGEIRO, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002985045v3 e do código CRC e3b5baa1.

Informações adicionais da assinatura:
Signatário (a): RICARDO PERLINGEIRO MENDES DA SILVA
Data e Hora: 18/08/2026, às 20:25:51

EXTRATO DE ATA DA SESSÃO NOVA SESSÃO VIRTUAL DE 04/08/2026 A 13/08/2026

Apelação Cível Nº 5006561-37.2024.4.02.5006/ES

RELATOR: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

PRESIDENTE: Desembargador Federal ANDRÉ FONTES

RELATOR DO ACÓRDÃO: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

Votante: Desembargador Federal RICARDO PERLINGEIRO

Votante: Juiz Federal RAFFAELE FELICE PIRRO

Votante: Desembargador Federal ALFREDO HILARIO DE SOUZA

LUCIANE MORETTI DE MATTOS

Secretária