Apelação Cível Nº 5095213-41.2021.4.02.5101/RJ
RELATORA: Juíza Federal SANDRA MEIRIM CHALU BARBOSA DE CAMPOS
RELATÓRIO
Trata-se de recurso de apelação interposto pelo INSTITUTO DE ARTES E OFÍCIOS DIVINA PROVIDÊNCIA nos autos dos da ação de obrigação de fazer c/c tutela de urgência ajuizada pelo apelante, objetivando a manutenção, com efeitos de renovação, da Certificação de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS, contra a sentença (evento 69) integrada pela decisão do evento 89, que julgou improcedente o pedido, nos termos do art. 481, I, do CPC, condenando a parte autora ao pagamento de honorários advocatícios fixados em 10% sobre o valor da causa atualizado, devido a ausência de comprovação de preenchimento dos requisitos dispostos no art. 3º, II, da Lei 12.101/09, então vigente.
Em suas razões recursais (evento 90), o apelante alega, em síntese, que a Lei nº 12.101/2009 foi expressamente revogada pela Lei Complementar nº 187/2021, tornando inviável fundamentar a sentença em dispositivo revogado (Art. 3º, II da lei anterior); e que o preenchimento dos requisitos deve ser analisado sob a luz do ar. 14, I, II e III do CTN e do art. 146, II da CF.
Sustenta que foram utilizados “como base para negativa da renovação da Certidão do CEBAS da parte Autora requisitos estabelecidos em artigos da lei 12.101/09 que já foram julgados inconstitucionais”, configurando verdadeira insegurança jurídica.
Ressalta “que por decisão judicial, o Instituto de Artes e Ofícios Divina Providência teve reconhecida a imunidade da contribuição social com base no Art. 195, §7º da Constituição Federal. o julgado favorável à Autora se deu nos autos da Ação ordinária nº 0018009-75.1999.4.02.5101 que concedeu a imunidade às contribuições para a Seguridade Social.”
Invocando a proteção da boa-fé objetiva e os princípios da legalidade e eficiência (Art. 37, CF), sustenta que a inércia administrativa de quase uma década não pode prejudicar a entidade; que a sentença não considerou “os pontos levantados pela parte Autora que se relacionam ao descabido atuar do Ministério da Educação”; e que “não se pode tratar com normalidade o exacerbado lapso temporal de incríveis 9 (anos) para análise de um pleito tão simplório”, sem “nenhuma justificativa plausível por parte do órgão.”
Contrarrazões da UNIÃO FEDERAL (evento 96), pela manutenção da sentença, sustentando, em síntese, que “a exigência de renovação periódica do CEBAS é constitucional (STF, RMS 23368) e que a certificação administrativa, embora possua natureza declaratória (Súmula 612 STJ), depende do cumprimento de requisitos procedimentais que podem ser regulados por lei ordinária, conforme decidido no Tema 32 da Repercussão Geral”; e que o indeferimento administrativo (Nota Técnica nº 1446/2017) foi legítimo ao tempo de sua prolação, baseando-se no descumprimento da proporção de bolsas (1 para cada 9 alunos), e que a obtenção do CEBAS não exime a entidade de requisitos supervenientes (Súmula 352 STJ).
É o relatório.
VOTO
Conheço da apelação, porque presentes os requisitos de admissibilidade.
Como relatado, trata-se de recurso de apelação interposto contra a sentença, proferida nos autos de procedimento comum, que julgou improcedente o pedido de manutenção, com efeitos de renovação, da Certificação de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS formulado pela parte autora, por entender não comprovada a adequação do ato constitutivo à exigência do art. 3º, II, da Lei nº 12.101/2009. A sentença também assentou, corretamente nesse ponto, que a demora administrativa não produz aprovação tácita nem dispensa a comprovação dos requisitos materiais e procedimentais aplicáveis.
A controvérsia deve ser delimitada ao requerimento administrativo nº 23000.011021/2012-06, protocolado em 29/06/2012. A Nota Técnica nº 1.446/2017 registra que a autora possuía certificado válido de 01/01/2010 a 31/12/2012 e que o pedido de renovação foi tempestivo. Discute-se, portanto, o direito à certificação correspondente ao triênio imediatamente subsequente, de 01/01/2013 a 31/12/2015.
Não se aplica ao requerimento a LC nº 187/2021. A revogação da Lei nº 12.101/2009 não elimina os efeitos produzidos sob sua vigência, devendo o ato administrativo ser examinado segundo o regime jurídico vigente no momento do protocolo. O art. 40 da própria LC nº 187/2021 determina sua incidência sobre os requerimentos apresentados a partir de sua publicação e preserva, para os pedidos anteriores ainda pendentes, as regras e condições vigentes na data do protocolo. No caso, além de o requerimento datar de 2012, a decisão administrativa definitiva foi proferida em 23/10/2020, antes da entrada em vigor da lei complementar.
Sobre a demora na análise administrativa, é fundamental observar que a Constituição Federal, em seu artigo 5º, inciso LXXVIII, assegura a todos a razoável duração do processo, inclusive no âmbito administrativo. Complementarmente, o artigo 37 da Constituição impõe que a administração pública obedeça ao princípio da eficiência.
No entanto, o descumprimento do prazo razoável pelo Poder Público, embora possa gerar responsabilidade civil ou o direito de o cidadão exigir judicialmente uma decisão rápida, não tem o poder de criar um direito material que a lei não concedeu. Em outras palavras, a demora do Estado em analisar um pedido de certificado.
Isso não significa, contudo, que a entidade deva suportar os efeitos negativos da mora administrativa enquanto o requerimento tempestivo permanece sem decisão. O art. 24, § 2º, da Lei nº 12.101/2009 assegurava a validade da certificação até a decisão administrativa definitiva sobre o pedido de renovação tempestivamente apresentado. Essa eficácia provisória, todavia, não substitui o exame do direito à renovação após o indeferimento.
A certificação constitui instrumento de comprovação e controle administrativo do atendimento das exigências aplicáveis às entidades beneficentes. Embora relacionada à fruição da imunidade do art. 195, § 7º, da Constituição Federal, não se confunde com uma declaração judicial autônoma de inexistência de relação jurídico-tributária.
Verifica-se que o indeferimento do pedido de renovação do CEBAS baseou-se na falta de cumprimento da proporção mínima de bolsas de estudo exigida pela Lei nº 12.101/2009.
Esse dado não decorre apenas das alegações da autora. A Nota Técnica nº 1.446/2017, ao examinar o requerimento de 2012, consignou expressamente, em seu item 12, que, “no tocante às formalidades legais, a entidade atendeu integralmente aos requisitos previstos na Lei nº 12.101 de 2009 e no Decreto nº 7.237 de 2010”, com apresentação de todos os documentos, declarações e informações contábeis exigidos. No item 19, registrou que “o único motivo para o indeferimento” era o número insuficiente de bolsas concedidas.
A Nota Técnica nº 1.782/2018, elaborada no julgamento do recurso administrativo, voltou a examinar somente a proporção de bolsas e manteve o indeferimento por não considerar saneada essa exigência. No mesmo sentido, a Informação nº 79/2021 esclareceu que o pleito fora indeferido “unicamente” pelo não atendimento da proporção mínima de uma bolsa integral para cada nove alunos matriculados. A própria contestação da União adota esse fundamento como causa exclusiva do indeferimento administrativo.
Portanto, não procede a premissa de que o indeferimento final do requerimento de 2012 teria se baseado em irregularidade do estatuto social.
A Nota Técnica nº 937/2021, invocada na sentença, refere-se a outro requerimento, protocolado em 29/12/2015, pertinente a período posterior de certificação. Suas conclusões não podem ser transferidas retroativamente para o processo nº 23000.011021/2012-06, sobretudo quando a análise administrativa específica deste último reconheceu o atendimento integral das formalidades legais. O requerimento posterior e seus eventuais efeitos não integram o objeto desta ação.
De qualquer modo, também sob o aspecto documental, não subsiste a irregularidade apontada. A Ata da Assembleia Geral Extraordinária de 19/08/2008 alterou o art. 43 do estatuto para estabelecer que, em caso de dissolução ou extinção, o eventual patrimônio remanescente seria destinado a entidade congênere devidamente registrada no Conselho Nacional de Assistência Social ou a entidade pública. A alteração foi averbada no Registro Civil das Pessoas Jurídicas em 15/09/2008, passando a integrar o ato constitutivo da pessoa jurídica, na forma do art. 45 do Código Civil. A redação é compatível com a exigência então prevista no art. 3º, II, da Lei nº 12.101/2009.
Estabelece o art. 195, §7º, da Constituição Federal que: “São isentas de contribuição para a seguridade social as entidades beneficentes de assistência social que atendam às exigências estabelecidas em lei”.
Embora a redação do dispositivo utilize o termo “isentas”, como se trata de norma constitucional que afasta o poder de tributar da União, tem-se, na realidade, verdadeira imunidade, conforme reconhecido pelo STF no julgamento do RE nº 636.941, sob a sistemática da repercussão geral, que inclusive fixou que a regra alcança a Contribuição ao PIS: “A imunidade tributária prevista no art. 195, § 7º, da Constituição Federal abrange a contribuição para o PIS.” (Tema 432).
Quanto à expressão “exigências estabelecidas em lei”, mais precisamente à palavra “lei”, é cediço que, em regra, quando a Constituição remete a regulação de determinada matéria à lei, sem especificar a espécie normativa, entende-se que requer a utilização da lei ordinária. Contudo, relativamente ao tema em debate, como o art. 146, II, da Constituição prevê que cabe à lei complementar regular as limitações constitucionais ao poder de tributar, o Supremo Tribunal Federal reconheceu, no RE nº 566.622, a reserva de lei complementar para instituir os requisitos materiais relativos ao modo beneficente de atuação das entidades.
No julgamento dos embargos de declaração no RE nº 566.622, a tese de repercussão geral foi reformulada nos seguintes termos: “A lei complementar é forma exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da Constituição Federal, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem por elas observadas” (Tema 32).
Assim, embora os requisitos materiais para a fruição da imunidade tributária devam estar previstos em lei complementar, a Corte Suprema admitiu que os aspectos procedimentais da imunidade, relacionados à certificação, à fiscalização e ao controle das entidades beneficentes de assistência social podem ser regulamentados por lei ordinária.
Diversos dispositivos da Lei nº 12.101/2009 foram impugnados nas Ações Diretas de Inconstitucionalidade nº 4480 e nº 4891.
A ADI nº 4891 foi julgada prejudicada, pela perda superveniente de seu objeto, diante da entrada em vigor da LC nº 187/2021. Na ADI nº 4480, o STF declarou a inconstitucionalidade formal de dispositivos da Lei nº 12.101/2009 que instituíam contrapartidas materiais, entre elas as regras de gratuidade e de distribuição de bolsas de estudo aplicáveis às entidades educacionais.
As premissas para a conclusão do julgamento da referida ADI foram as mesmas adotadas no RE nº 566.622, podendo ser resumida nos seguintes trechos do voto do relator, Ministro Gilmar Mendes:
“Em síntese, meu entendimento caminha no sentido de que os “lindes da imunidade” devem ser disciplinados por lei complementar. Entretanto, as normas reguladoras da constituição e funcionamento da entidade imune, para evitar que ‘falsas instituições de assistência e educação sejam favorecidas pela imunidade’, em fraude à Constituição, podem ser estabelecidas por meio de lei ordinária, prescindindo, portanto, da edição de lei complementar.
(...)
Com efeito, o entendimento firmado a partir desse julgamento [do RE-RG 566.622 e das ADIs 2.028, 2.036, 2.621 e 2.228] é de que aspectos procedimentais relativos à comprovação do cumprimento dos requisitos exigidos pelo art. 14 do Código Tributário Nacional podem ser tratados por meio de lei ordinária. Desse modo, a lei complementar é forma somente exigível para a definição do modo beneficente de atuação das entidades de assistência social contempladas pelo art. 195, § 7º, da CF, especialmente no que se refere à instituição de contrapartidas a serem observadas por elas.”
A proporção mínima de bolsas de estudo não constitui simples mecanismo procedimental de certificação. Trata-se de contrapartida material que define o próprio modo beneficente de atuação da entidade educacional e que, por isso, não poderia ter sido instituída por lei ordinária. Uma vez afastada essa exigência pela ADI nº 4.480, ela não pode subsistir como único fundamento para negar a renovação.
O entendimento foi recentemente reafirmado pela Primeira Seção do Superior Tribunal de Justiça no AgInt no MS nº 27.589/DF, Relator Ministro Teodoro Silva Santos, julgado por unanimidade em 05/02/2026, DJEN de 19/02/2026. Naquele precedente, assentou-se que “o pedido de concessão ou renovação de CEBAS deve ser examinado, a princípio, à luz da regra contida no art. 14 do CTN, até que sobrevenha, se for o caso, lei complementar disciplinando de forma diversa a matéria”.
Desse modo, para o requerimento formulado no regime anterior à LC nº 187/2021, devem ser considerados os requisitos materiais do art. 14 do CTN e as exigências procedimentais de certificação, fiscalização e controle validamente estabelecidas na legislação ordinária, não se admitindo a imposição da contrapartida material relativa ao número mínimo de bolsas.
Confira-se o disposto no art. 14 do CTN:
“Art. 14. O disposto na alínea c do inciso IV do artigo 9º é subordinado à observância dos seguintes requisitos pelas entidades nele referidas:
I - não distribuírem qualquer parcela de seu patrimônio ou de suas rendas, a qualquer título;
II - aplicarem integralmente, no País, os seus recursos na manutenção dos seus objetivos institucionais;
III - manterem escrituração de suas receitas e despesas em livros revestidos de formalidades capazes de assegurar sua exatidão.”
Visando comprovar o cumprimento dos requisitos legais, a autora acostou, entre outros documentos, a Ata da Assembléia Geral Extraordinária do Conselho Deliberativo de 03/03/2011, o estatuto social e sua alteração registrada, o histórico de certificações e dos processos administrativos, as demonstrações contábeis, os balanços patrimoniais e do demonstrativo de valores despendidos com assistência social.
O estatuto estabelece, no art. 40, parágrafo único, que a totalidade dos recursos econômico-financeiros é integralmente aplicada na consecução das finalidades institucionais no território nacional. O art. 41 veda a distribuição de superávit, dividendos, bonificações, participações ou parcelas do patrimônio. As demonstrações contábeis e os demais documentos apresentados foram examinados pela própria Administração, que, como visto, reconheceu expressamente o atendimento integral das formalidades legais e contábeis.
Estão, portanto, comprovados os requisitos do art. 14 do CTN, bem como os requisitos procedimentais pertinentes à certificação. Afastada a única causa administrativa de indeferimento – a proporção mínima de bolsas –, não remanesce impedimento à renovação pretendida.
O retorno do processo à Administração para nova análise não se mostra necessário. O requerimento já foi integralmente instruído e examinado nas instâncias administrativas, que identificaram expressamente uma única causa de indeferimento. Além disso, o pedido foi protocolado em 2012 e decidido definitivamente apenas em 2020. Nessas circunstâncias, a concessão judicial direta da renovação evita a perpetuação da demora sem substituir juízo técnico ainda não realizado, pois a própria Administração já reconheceu o cumprimento dos demais requisitos.
A referência da apelante ao reconhecimento de imunidade nos autos da Ação Ordinária nº 0018009-75.1999.4.02.5101 não modifica essa conclusão. Eventual pronunciamento proferido naquela demanda deve ser compreendido nos limites objetivos e temporais da respectiva coisa julgada e não dispensa, por si só, a renovação periódica da certificação.
Também não cabe, nesta ação, declarar autonomamente a fruição da imunidade relativa às contribuições para a seguridade social. O pedido formulado na petição inicial restringiu-se à renovação do CEBAS. A pretensão subsidiária de declaração da imunidade foi acrescentada apenas nas razões de apelação e não pode ser conhecida, sob pena de inovação recursal e julgamento para além dos limites objetivos da demanda. Os efeitos tributários concretos da certificação deverão ser examinados, se necessário, nas relações jurídico-tributárias próprias.
Quanto aos ônus sucumbenciais, a reforma da sentença impõe sua inversão. A União deverá reembolsar as custas processuais adiantadas pela autora. Considerando o valor atribuído à causa – R$ 1.000,00 –, que resultaria em verba manifestamente irrisória se aplicado apenas o percentual do art. 85, § 2º, do CPC, bem como a duração do processo, o trabalho desenvolvido e a natureza da controvérsia, os honorários advocatícios devem ser fixados, por apreciação equitativa, em R$ 5.000,00 (cinco mil reais), nos termos do art. 85, §§ 8º e 8º-A, do CPC, valor compatível com os parâmetros mínimos da tabela da OAB/RJ vigente na data do julgamento.
Assim sendo, deve ser dado provimento à apelação, para reformar a sentença e julgar procedente o pedido, reconhecendo o direito do INSTITUTO DE ARTES E OFÍCIOS DIVINA PROVIDÊNCIA à renovação do Certificado de Entidade Beneficente de Assistência Social – CEBAS objeto do processo administrativo nº 23000.011021/2012-06, relativamente ao período de 01/01/2013 a 31/12/2015, e determinando à União, por intermédio do órgão competente, que proceda à correspondente certificação, com efeitos retroativos ao termo inicial do período indicado.
Inverto os ônus sucumbenciais, condenando a União ao reembolso das custas processuais adiantadas e ao pagamento de honorários advocatícios fixados em R$ 5.000,00, nos termos da fundamentação.
Não conheço do pedido subsidiário de declaração autônoma da imunidade tributária, por caracterizar inovação recursal.
Ante o exposto, voto no sentido de conhecer e DAR PROVIMENTO à apelação, para julgar procedente o pedido, para reconhecer o direito da autora à renovação do CEBAS, condenando a União em honorários advocatícios, nos termos da fundamentação.
Documento eletrônico assinado por SANDRA MEIRIM CHALU BARBOSA DE CAMPOS, Juíza Federal Convocada, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002944757v8 e do código CRC 78c12578.
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