Apelação Cível Nº 5029736-76.2018.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal ALFREDO HILARIO DE SOUZA
RELATÓRIO
Trata-se de apelação interposta por M. D. S. L., objetivando a reforma da sentença do que nos autos de AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA proposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL, julgou procedente o pedido, condenando-a às penas do inciso I do artigo 12 da Lei 8.429/92.
Em suas razões de apelação (), sustenta, preliminarmente, a inadequação da via eleita e a ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal, ao argumento de que a ação de improbidade administrativa possui disciplina própria na Lei 8.429/92, não se confundindo com a ação civil pública prevista na Lei 7.347/85, defendendo que os procedimentos, fundamentos e bens jurídicos tutelados seriam distintos, razão pela qual requer a extinção do feito sem resolução do mérito.
Em relação ao valor de R$ 45.000,00, a apelante sustenta que não houve comprovação segura de desvio ou apropriação indevida, afirmando que as contas do Conselho Regional de Química da 3ª Região não foram auditadas de forma conclusiva e que o Ministério Público não demonstrou que o reembolso à funcionária Marta Chenque, referente às despesas médicas de seu filho, tenha ocorrido de maneira irregular ou insuficiente.
Também invoca o resultado de sindicância administrativa, na qual se concluiu que “os elementos colhidos não permitem revelar a autoria de irregularidades”, motivo pelo qual teria sido proposto o arquivamento do procedimento.
Alega, ainda, que eventual irregularidade administrativa não configura, por si só, ato de improbidade, sendo indispensável a demonstração de dolo, má-fé, enriquecimento ilícito ou efetivo prejuízo ao erário. Sustenta que a Lei de Improbidade Administrativa busca punir o administrador desonesto, e não o agente público meramente inábil.
Afirma que houve errônea valoração da prova, pois o juízo concluiu que ela teria desviado, em proveito próprio, o valor de R$ 45.000,00, enquadrando a conduta nos arts. 9º, XI, e 10, II, da Lei 8.429/9, sendo que não há nos autos prova suficiente de enriquecimento ilícito, dolo ou dano ao erário.
Impugna, ainda, a condenação ao ressarcimento de R$ 45.000,00, alegando bis in idem, pois o mesmo valor já seria objeto de discussão na Justiça do Trabalho e também teria sido imposto ao corréu Isaac Plachta, defendendo que a duplicidade de cobrança poderia gerar enriquecimento sem causa, vedado pelo art. 884 do Código Civil.
Questiona a proporcionalidade das sanções aplicadas, entendendo haver contradição na sentença quanto à multa civil, pois a fundamentação mencionaria percentual de 20% sobre o dano, enquanto a parte dispositiva fixou multa de 100%, sendo, por isso, irrazoável a penalidade, bem como as sanções de suspensão dos direitos políticos e da proibição de contratar com o Poder Público.
Por fim, requer a reforma da sentença para que a ação seja extinta sem resolução do mérito, em razão da inadequação da via eleita e das preliminares suscitadas, e, caso mantido algum reconhecimento de ato ímprobo, pleiteia a revisão das sanções, especialmente para afastar o bis in idem e adequar as penalidades aos princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
Contrarrazões do MPF no , pelo improvimento do recurso.
Parecer do MPF, no , opinando pelo desprovimento do recurso.
É o relatório.
VOTO
Inicialmente, conheço da apelação diante da presença de seus pressupostos de admissibilidade.
De início cumpre discorrer a respeito das alterações ocorridas na Lei 8.429/92 após a publicação da Lei 14.230/2021, por sua pertinência ao caso concreto.
I - A LEI 8.429/92 E AS ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI 14.230/2021.
Cumpre ressaltar que a presente ação foi ajuizada antes do advento das modificações introduzidas à Lei 8.429/92 pela Lei 14.230/2021.
A finalidade da lei de improbidade é penalizar aquele ato (ou omissão) dotado de efetiva má-fé, baseado na desonestidade, na corrupção, comprometedor da moralidade, e suscetível de abalar as instituições, aplicando sanções àquele agente público no exercício de suas funções, ou por quem concorra para tal prática, ou ainda dela se beneficie, que, de forma dolosa cause efetivo prejuízo ao erário e promova o enriquecimento ilícito, viole os princípios da administração pública conforme as condutas especificadas nos artigos 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/92, com as alterações trazidas pela Lei 14.230/2021.
A distinção entre a mera ilegalidade administrativa e o ato de improbidade administrativa é tema clássico na doutrina e na jurisprudência, sendo há muito reconhecida a necessidade de se diferenciar a irregularidade administrativa do comportamento ímprobo propriamente dito. Embora ambas as categorias possam envolver violação a normas jurídicas, possuem natureza e pressupostos distintos.
Com efeito, nem toda conduta ilegal praticada por agente público, ou por particular que com ele atue, configura, por si só, ato de improbidade administrativa. A Lei 8.429/1992, especialmente após as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021, exige a presença de elementos específicos que extrapolam a simples inobservância da legalidade administrativa, notadamente a demonstração do elemento subjetivo qualificado, consistente no dolo dirigido à prática da conduta descrita nos arts. 9º, 10 ou 11 do diploma legal.
Nesse sentido, a irregularidade administrativa, ainda que possa caracterizar ilegalidade ou eventual nulidade do ato administrativo, não caracteriza automaticamente a improbidade. O sistema jurídico distingue claramente tais categorias, reservando à improbidade administrativa um campo de incidência mais restrito, voltado à repressão de comportamentos que revelem desonestidade, má-fé ou deslealdade institucional, incompatíveis com os deveres de probidade que regem a atuação na Administração Pública.
A probidade administrativa, portanto, está diretamente associada aos valores de honestidade, boa-fé, lealdade e retidão no exercício das funções públicas, constituindo padrão ético-jurídico qualificado que orienta a atuação dos agentes públicos e daqueles que com eles se relacionam. Somente quando a conduta ultrapassa a esfera da mera ilegalidade e revela efetiva afronta a esses valores estruturantes da Administração é que se configura o ato de improbidade administrativa passível das sanções previstas na Lei 8.429/1992.
Atualmente, com a nova exigência legal do dolo específico para a configuração da conduta ímproba, nos termos da Lei 14.230/2021, restou superada a jurisprudência até então sedimentada no sentido de que o dolo genérico era suficiente para a configuração do ato de improbidade.
Com efeito, a nova redação do parágrafo segundo do art. 1º da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) dada pela Lei 14.230/2021 expressamente considera o dolo como a vontade livre e consciente de alcançar o resultado ilícito tipificado nos arts. 9º, 10 e 11 da Lei 8.429/1992, não bastando a voluntariedade do agente.
Sob este panorama, é de fácil constatação que as alterações promovidas pela Lei 14.230/2021 surgiram para restringir a aplicação das sanções por ato de improbidade às condutas dolosas, não mais abrangendo as condutas culposas antes tidas por ímprobas, nas hipóteses estabelecidas na redação original do artigo 10 da Lei 8.429/1992.
Como visto acima, no âmbito do STF, foi afetado o ARE 843.988 representativo de repercussão geral descrita no Tema 1199 cuja finalidade era definir-se se as alterações promovidas pela referida Lei 14.230/2021 se aplicam de forma retroativa, sobretudo em relação à exigência do dolo na prática da conduta para a configuração do ato de improbidade administrativa, bem como acerca da aplicação dos novos prazos de prescrição geral e intercorrente. No dia 18/08/2022, o STF definiu a seguinte tese para esse tema:
1) É necessária a comprovação de responsabilidade subjetiva para a tipificação dos atos de improbidade administrativa, exigindo-se - nos artigos 9º, 10 e 11 da LIA - a presença do elemento subjetivo - DOLO;
2) A norma benéfica da Lei 14.230/2021 - revogação da modalidade culposa do ato de improbidade administrativa -, é IRRETROATIVA, em virtude do artigo 5º, inciso XXXVI, da Constituição Federal, não tendo incidência em relação à eficácia da coisa julgada; nem tampouco durante o processo de execução das penas e seus incidentes;
3) A nova Lei 14.230/2021 aplica-se aos atos de improbidade administrativa culposos praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado, em virtude da revogação expressa do texto anterior; devendo o juízo competente analisar eventual dolo por parte do agente;
4) O novo regime prescricional previsto na Lei 14.230/2021 é IRRETROATIVO, aplicando-se os novos marcos temporais a partir da publicação da lei.
A definição dos limites da retroatividade da Lei 14.230/2021 sempre gerou controvérsias, mesmo após o julgamento do Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal, que assentou a possibilidade de aplicação retroativa parcial da nova lei aos atos culposos praticados sob a vigência do texto anterior, desde que sem condenação definitiva, ocasião em que caberá ao juízo aferir a existência de dolo.
No entanto, essa não foi a única hipótese de atipicidade introduzida pela nova lei com potencial de impactar processos em andamento. A exigência de lesão efetiva ao erário para os atos do artigo 10 e a nova redação taxativa do artigo 11 também representam alterações relevantes, aptas a ensejar a extinção de ações que se baseavam em fundamentos agora revogados ou reformulados. Leia-se:
Art. 21. A aplicação das sanções previstas nesta lei independe:
I - da efetiva ocorrência de dano ao patrimônio público, salvo quanto à pena de ressarcimento e às condutas previstas no art. 10 desta Lei; (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
Visto isso, em um primeiro momento, o Superior Tribunal de Justiça adotou postura mais restritiva quanto à retroatividade da Lei 14.230/2021, entendendo que as novas disposições só deveriam ser aplicadas aos casos de atos culposos não transitados em julgado, sem estender os efeitos às demais alterações, como a taxatividade do artigo 11 ou a exigência de dano efetivo no artigo 10, e com isso, vinha rejeitando alegações de atipicidade superveniente baseadas em outras modificações relevantes da lei, tais como a supressão da responsabilização por violações genéricas a princípios administrativos ou a revogação do dano presumido ao erário.
Essa orientação, contudo, foi sendo gradualmente revista a partir do final de 2023, quando o Supremo Tribunal Federal, passou a admitir até mesmo reclamações com base no Tema 1.199 em virtude de condenações por improbidade em desrespeito ao atual rol do artigo 11 da LIA. (vide Rcl 71.279, de relatoria do Ministro Alexandre de Moraes, Rcl 70.277, de relatoria do Exmo. Min. André Mendonça; AgR na Reclamação 64.629-MT, de relatoria do Min. Gilmar Mendes).
Com o julgamento do ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, o Plenário do STF reafirmou a aplicação imediata da nova redação do art. 11 da Lei 8.429/1992 aos processos em curso sem trânsito em julgado, reconhecendo a impossibilidade de manter condenações fundadas nos revogados incisos I e II do dispositivo.
Sob esta ótica, a partir de 2024, também o Superior Tribunal de Justiça passou a admitir a aplicação imediata da nova redação do artigo 11 da LIA aos processos pendentes, mesmo para condutas praticadas sob a vigência da legislação anterior, na esteira da orientação do Supremo Tribunal Federal.
Em 13 de maio de 2024, a Primeira Turma do STJ, no julgamento do AgInt no REsp 2.093.521, acolheu a tese de que, se a conduta imputada foi enquadrada apenas no caput do antigo artigo 11, sem correspondência com os incisos atualmente vigentes, a ação deve ser extinta por atipicidade, afastando-se qualquer tentativa de reenquadramento em outros dispositivos, inclusive dos artigos 9º ou 10, se a acusação não tiver sido formulada nesses termos desde a petição inicial:
PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. LEI N. 14.230/2021. ATIPICIDADE DA CONDUTA. EXTINÇÃO DA PUNIBILIDADE DOS DEMANDADOS.
1. Tendo o recurso sido interposto contra decisão publicada na vigência do Código de Processo Civil de 2015, devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele previsto, conforme Enunciado Administrativo n. 3/2016/STJ.
2. A Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do AgInt no AREsp n. 1.206.630, Rel. Min. Paulo Sérgio Domingues, realizado em 27/2/2024, DJe 1/3/2024, alinhando ao entendimento do Supremo Tribunal Federal, adotou a tese da continuidade típico-normativa do art. 11 da Lei de Improbidade Administrativa (LIA) quando, dentre os incisos inseridos pela Lei n. 14.230/2021, remanescer típica a conduta considerada no acórdão como violadora dos princípios da Administração Pública.
3. Destarte, considerando a condenação com base no art. 11, caput, da LIA, e diante do não enquadramento da conduta dos demandados, ora agravados, em nenhuma das hipóteses previstas nos novéis incisos do art. 11 da LIA, não há se falar na aplicação do princípio da continuidade típico-normativa ao caso vertente, impondo-se a extinção de sua punibilidade e, por conseguinte, a improcedência da ação de improbidade administrativa.
4. Agravo interno não provido. (STJ, AgInt no REsp nº 2.093.521, relator Ministro Benedito Gonçalves, Primeira Turma, julg. 13.5.2024).
Pouco tempo depois, em 27 de maio de 2024, a Primeira Turma do STJ reafirmou esse posicionamento no julgamento dos embargos de declaração no AgInt no AREsp 1.350.813, reiterando a tese da inaplicabilidade do princípio da continuidade normativo-típica quando não há correspondência entre a conduta imputada e os tipos do atual rol fechado do artigo 11.
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. CONDENAÇÃO COM FUNDAMENTO NO ART. 11, CAPUT, DA LEI N. 8.429/92. VEREADORES QUE EXIGIRAM DO ENTÃO PREFEITO MUNICIPAL VANTAGENS PECUNIÁRIAS EM TROCA DA APROVAÇÃO DE PROJETOS DE LEI. ALTERAÇÕES PROMOVIDAS PELA LEI N. 14.230/21 NA LIA. APLICAÇÃO IMEDIATA AOS CASOS SEM CONDENAÇÃO TRANSITADA EM JULGADO. PRINCÍPIO DA CONTINUIDADE NORMATIVO-TÍPICA. INAPLICABILIDADE À ESPÉCIE.
1. O Supremo Tribunal Federal firmou orientação segundo a qual as "alterações promovidas pela Lei 14.231/2021 ao art. 11 da Lei 8.249/1992 aplicam-se aos atos de improbidade administrativa praticados na vigência do texto anterior da lei, porém sem condenação transitada em julgado"(ARE 803.568 AgR-segundo-EDv-ED, Relator Ministro Luiz Fux, Relator para o acórdão Ministro Gilmar Mendes, Tribunal Pleno, julgado em 22/8/2023, DJe de 6/9/2023).
2. A mesma linha de percepção foi adotada pela Primeira Turma do Superior Tribunal de Justiça, no julgamento do AgInt no AREsp 2.380.545/SP, Relator Ministro Gurgel de Faria (sessão de 6/2/2024).
3. Nada obstante a sua elevada reprovabilidade, não há correspondência entre a conduta imputada aos réus e as hipóteses elencadas no rol taxativo do art. 11 da LIA, com a nova redação dada pela Lei n. 14.230/2021, razão pela qual não se revela possível a aplicação do princípio da continuidade normativo-típica ao caso em testilha.
4. Embargos de declaração acolhidos, para anular as decisões até então proferidas por esta Corte Superior e assentar a improcedência dos pedidos veiculados na exordial da subjacente ação civil pública, com efeito expansivo ao litisconsorte passivo, nos termos do art. 1.005 do CPC. (STJ, Edcl no AgInt no AREsp nº 1.350.813, relator Ministro Sérgio Kukina, Primeira Turma, julg. 27.5.2024)
Ao mesmo tempo, ganhou relevo a exigência do dolo específico, também com aplicação imediata às ações pendentes. Como esclareceu o Superior Tribunal de Justiça em decisões recentes, nos termos do §2º do artigo 1º da LIA, não basta mais o dolo genérico, sendo indispensável comprovar que o agente agiu com o objetivo de produzir o resultado ilícito.
Esse entendimento foi sintetizado com maior exatidão pela Primeira Turma da Corte Superior, ao fixar critérios para os recursos especiais que discutem esse ponto: (a) se o juízo de origem reconheceu dolo sem especificar sua modalidade, os autos devem retornar à instância regular para que se verifique se há dolo específico; (b) se a decisão reconhece apenas dolo genérico, o STJ pode julgar desde logo pela improcedência da ação; e (c) se houver expressa identificação do dolo específico, o procedimento segue normalmente. (AgInt no AgInt no AREsp 2.329.883/MG, relator Ministro Gurgel de Faria, Primeira Turma, julgado em 15/10/2024, DJe de 11/11/2024).
Por fim, a nova lei também alterou o artigo 10 da LIA, exigindo a comprovação de dano patrimonial efetivo como condição para configuração do ato ímprobo. Essa mudança legislativa teve reflexo direto sobre o Tema 1.096 do STJ, que discutia a possibilidade de se configurar improbidade por frustração de licitude de processo de licitação, como dano presumido.
Com a nova redação do art. 10, caput e inciso VIII, e dos artigos 17-C, I, e 21, I, da Lei 8.429/92, passou a ser vedada qualquer presunção de dano, mesmo em hipóteses de desvio ou irregularidade em procedimentos licitatórios.
Em função disso, a Primeira Seção do STJ deliberou pelo cancelamento do Tema 1.096, reconhecendo que a questão foi superada legislativamente e que, a partir de então, é indispensável a demonstração concreta de prejuízo ao erário para que se configure o ato de improbidade e, como visto acima, o art. 21, I, da Lei 8.429/92 ressalva essa necessidade para as condutas previstas no art. 10.
Ou seja, com a edição da Lei 14.230/2021, é essencial que a improbidade administrativa seja caracterizada pela comprovação de dolo específico. A tese de responsabilidade coletiva ou baseada em suposições contraria a exigência legal e a interpretação restritiva que deve ser adotada neste novo contexto legislativo.
Diante desse novo cenário normativo e jurisprudencial, constata-se que a Lei 14.230/2021 não apenas reformulou substancialmente o regime jurídico da improbidade administrativa, mas também impôs uma releitura rigorosa das ações em curso, exigindo do julgador maior atenção quanto à tipicidade das condutas, à presença de dolo específico e à demonstração de dano efetivo ao erário.
A consolidação do entendimento das Cortes Superiores, sobretudo a partir do julgamento do Tema 1.199 pelo Supremo Tribunal Federal e da mudança de interpretação do Superior Tribunal de Justiça ao longo de 2024, reforça a necessidade de observância rigorosa aos novos marcos legais, sob pena de afronta aos princípios da legalidade, da segurança jurídica e do devido processo legal.
Assim, já não é mais possível a subsistência de ações fundadas em modalidades de improbidade abolidas, em hipóteses de violação genérica a princípios administrativos ou de dano presumido, tampouco se admite a responsabilização sem prova robusta da intenção dolosa do agente.
II - O CASO CONCRETO
Trata-se de apelação interposta por M. D. S. L. contra sentença que, em ação civil pública por ato de improbidade administrativa, julgou procedente o pedido em relação à apelante, condenando-a ao ressarcimento ao erário de R$ 45.000,00, com abatimento dos valores eventualmente já ressarcidos ao Conselho, além de multa civil, suspensão dos direitos políticos por quatro anos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo mesmo prazo.
A ação nº 5029736-76.2018.4.02.5101 foi originalmente ajuizada em face de M. D. S. L. e Ivo de Abreu Bastos, com base em três núcleos fáticos imputados à primeira ré: i) suposta apropriação de R$ 7.000,00, pagos em duplicidade; ii) suposto desvio de R$ 45.000,00, em 17/04/2015, destinados ao reembolso de despesas médicas e hospitalares do filho de Marta do Nascimento Chenque; e iii) autorização de despesas com locação de veículos e aquisição de passagens aéreas em favor de Ivo de Abreu Bastos.
Em réplica, o Ministério Público Federal requereu a improcedência dos pedidos relativos aos fatos I e III, em razão do que decidido na Ação Penal nº 0024343-61.2018.4.02.5101, prosseguindo a demanda apenas quanto ao fato II: a transferência de R$ 45.000,00 à conta da apelante, em 17/04/2015, sob a justificativa de reembolso de despesas médicas do filho de Marta do Nascimento Chenque.
No , o Juízo de origem julgou parcialmente improcedentes os pedidos relativos aos fatos I e III, com fundamento nos arts. 356, II, e 487, I, do CPC, e determinou o prosseguimento do feito exclusivamente quanto ao fato II.
Posteriormente, a ação tramitou em conjunto com a ação conexa nº 5053082-22.2019.4.02.5101, ajuizada em face de Isaac Plachta e Marta do Nascimento Chenque, em razão da relação entre os fatos apurados no âmbito do Conselho Regional de Química da 3ª Região. No curso da instrução, foram admitidos elementos da ação penal e da reclamação trabalhista correlatas.
Embora a sentença tenha sido proferida conjuntamente nos processos conexos, a presente apelação foi interposta apenas por M. D. S. L., no âmbito destes autos. Assim, o julgamento limita-se aos capítulos da sentença que lhe impuseram condenação. Ficam fora do âmbito deste recurso os pronunciamentos relativos a Ivo de Abreu Bastos, cujo vínculo com a demanda decorria do fato III, já julgado improcedente no , bem como os capítulos referentes a Isaac Plachta e Marta do Nascimento Chenque, partes na ação conexa nº 5053082-22.2019.4.02.5101, sem prejuízo de sua consideração como elementos contextuais para compreensão do fato remanescente.
II. a - Preliminares:
A apelante sustenta, preliminarmente, a inadequação da via eleita, ao argumento de que o Ministério Público Federal teria manejado “ação civil pública” para apurar matéria afeta à improbidade administrativa, a qual possuiria disciplina própria na Lei 8.429/1992. Alega, ainda, ilegitimidade ativa do Parquet, sob o fundamento de que a pretensão de ressarcimento ao erário equivaleria à representação judicial de entidade pública, vedada pelo art. 129, IX, da Constituição Federal.
Inicialmente, a simples denominação da demanda como ação civil pública por ato de improbidade administrativa não conduz à inadequação da via processual. O que define a natureza da ação não é a rubrica utilizada na petição inicial, mas a causa de pedir, o pedido e o regime jurídico efetivamente aplicado. No caso, a demanda foi proposta com fundamento na Lei 8.429/1992, visando à apuração de atos de improbidade administrativa imputados à apelante, com a aplicação das sanções correspondentes e o ressarcimento do dano ao erário.
Além disso, o processo observou o procedimento próprio das ações de improbidade, com apresentação de defesa, contestação, réplica, saneamento, produção probatória e sentença de mérito. Não se verifica prejuízo concreto à defesa, tampouco violação ao contraditório ou à ampla defesa, razão pela qual eventual imprecisão terminológica não tem aptidão para invalidar o feito.
Também não procede a alegação de ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal. A pretensão deduzida não se limita à cobrança patrimonial em favor da autarquia, mas objetiva, primordialmente, a tutela da probidade administrativa, bem jurídico de natureza pública e indisponível. O ressarcimento ao erário, nesse contexto, constitui consequência jurídica do ato de improbidade, expressamente prevista no art. 37, §4º, da Constituição Federal, e não representação judicial ordinária de pessoa jurídica de direito público.
A legitimidade ministerial decorre diretamente do art. 129, III, da Constituição Federal, bem como da Lei Complementar 75/1993, que atribui ao Ministério Público da União a promoção das ações necessárias à defesa da ordem jurídica, do patrimônio público e da probidade administrativa. Ademais, a Lei 8.429/1992 confere legitimidade ao Ministério Público para a persecução judicial dos atos de improbidade administrativa.
No caso concreto, a imputação envolve suposto desvio/apropriação de valores pertencentes ao Conselho Regional de Química da 3ª Região, autarquia federal, por agente que exercia função de gerência no âmbito da entidade. Evidente, portanto, o interesse federal e a legitimidade do Ministério Público Federal para a propositura da ação.
Ressalte-se, por fim, que a vedação constante do art. 129, IX, da Constituição Federal impede o Ministério Público de exercer representação judicial ou consultoria jurídica de entidades públicas, mas não obsta sua atuação na tutela da probidade administrativa e do patrimônio público em sentido amplo. Na presente hipótese, o Parquet não atua como advogado do Conselho Regional de Química, mas como legitimado constitucional e legal à responsabilização por ato ímprobo.
Assim, rejeitam-se as preliminares de inadequação da via eleita e ilegitimidade ativa do Ministério Público Federal.
II.b: Mérito:
É certo que diante do grau de reprovabilidade e sancionabilidade da conduta praticada, deve-se ter extrema cautela para o fim de não se caracterizar equivocadamente como condutas ímprobas ou até infração penal, atos meramente irregulares passiveis de correção administrativa apenas.
Ainda, importa destacar que a gravidade de uma condenação por improbidade administrativa reclama a presença de indicativos consistentes no sentido de que os acusados tenham efetivamente participado de forma relevante e nos fatos que ensejaram a configuração do ilícito.
Em matéria de improbidade administrativa, sobretudo após a exigência expressa de dolo específico, não é possível substituir a demonstração individualizada da conduta por inferência automática extraída do resultado obtido.
No caso, entendo que a materialidade da fraude administrativa, o dolo funcional e a ocorrência de dano ao erário emergem de forma consistente do acervo documental.
A conduta imputada à apelante não se resume a irregularidade formal ou falha procedimental. O que se reconheceu foi o recebimento de numerário público em conta pessoal, sob finalidade específica, sem comprovação idônea da destinação integral do valor. Tal circunstância, somada ao reconhecimento criminal da materialidade e da autoria, afasta a tese de ausência de dolo e autoriza o enquadramento da conduta no art. 9º, XI, da Lei 8.429/1992.
Sob essa ótica, embora a apelante sustente que não houve comprovação de dolo ou má-fé, afirmando que eventual irregularidade administrativa não seria suficiente, por si só, para caracterizar ato de improbidade administrativa, a tese não merece acolhida.
O fato remanescente nesta ação de improbidade corresponde exatamente àquele pelo qual a apelante foi condenada na Ação Penal nº 0024343-61.2018.4.02.5101: a apropriação/desvio de R$ 45.000,00, transferidos em 17/04/2015 para sua conta pessoal, sob a justificativa de custeio ou reembolso de despesas médicas do filho da funcionária Marta do Nascimento Chenque.
Na esfera penal, o Ministério Público Federal ofereceu denúncia contra M. D. S. L. pela suposta prática do crime previsto no art. 312 do Código Penal, por três vezes, em razão de três núcleos fáticos: i) apropriação de R$ 7.000,00, pagos em duplicidade; ii) desvio de R$ 45.000,00, em 17/04/2015, relativos a valores destinados ao reembolso de despesas médicas e hospitalares do filho da funcionária Marta do Nascimento Chenque; e iii) autorização de despesas com locação de veículos e passagens aéreas em favor de Ivo de Abreu Bastos.
A sentença criminal () realizou análise individualizada das condutas. Absolveu a ré quanto aos fatos I e III, por ausência de prova suficiente da materialidade, mas reconheceu sua responsabilidade penal em relação ao fato II, precisamente o mesmo que permaneceu como objeto desta ação de improbidade após a decisão parcial de mérito do .
Quanto ao valor de R$ 45.000,00, a sentença criminal foi expressa ao afirmar que a materialidade delitiva podia ser constatada por documentos específicos, entre eles o “extrato bancário que informa a transferência online” do valor em 17/04/2015, a “baixa de pagamento segundo a qual a quantia seria paga a Marta Nascimento Chenque pelas despesas médicas de seu filho”, a declaração de Marta de que não recebeu reembolso referente à segunda internação e a mensagem eletrônica do setor financeiro segundo a qual “restaria a prestação de contas de R$ 30.800,00, isto é, a diferença entre o valor transferido (R$ 45.000,00) e as despesas comprovadas (R$ 14.200,00)”.
No tocante à autoria, a sentença penal também destacou que constava dos autos e-mail da própria ré ao então presidente do CRQ, Isaac Plachta, solicitando autorização formal para o pagamento, bem como a autorização dada por e-mail no dia seguinte. Registrou, ainda, que “o comprovante de transferência [...] é inequívoco ao expor que a beneficiária da transferência feita pelo CRQ3 foi a ré, e não a Sra. Marta Chenque”.
A sentença criminal também afastou a tese defensiva de regular prestação de contas. Consta expressamente do julgado que “a ré não comprovou ter prestado contas do valor de R$ 45.000,00 que recebeu” e que a acusação demonstrou que ela “recebeu em sua conta pessoal R$ 45.000,00 que não lhe pertenciam”. Ao final, concluiu: “Diante do exposto, reputo comprovada a apropriação de R$ 45.000,00 depositados na conta da ré em 17/4/2015”.
É verdade que, em primeiro grau, a condenação penal foi imposta com fundamento no art. 312, caput, do Código Penal. Todavia, no julgamento da apelação criminal - - foi dado parcial provimento ao recurso apenas para desclassificar a conduta para o art. 313 do Código Penal, mantendo-se, contudo, o reconhecimento do mesmo núcleo fático.
No voto consignou-se que:
Em 17/04/2015 houve uma transferência de R$ 45.000,00 (quarenta e cinco mil reais), da conta do Conselho para a conta bancária da acusada M. D. S. L., cujo histórico foi o seguinte, folha 144:
“TRANSFERÊNCIA ON LINE Nº 66039200046739 conforme extrato bancário, sem documentação no movimento do dia 17/04/2015 às 17:41h – Adiantamento a M. D. S. L.)”
O acórdão foi categórico ao afirmar que “as provas dos autos permitem concluir que M. D. S. L. apropriou-se, em 17/04/2015, de R$45.000,00 (quarenta e cinco mil reais) que deveriam ser destinados ao tratamento do filho de Marta do Nascimento Chenque, e que quando esta, por ocasião da segunda internação de seu filho, em novembro de 2015, a procurou para solicitar nova ajuda, a acusada Márcia apoderou-se dos documentos que instruíram o pedido, folhas 148/153, e utilizou-os catorze meses depois para justificar parte dos valores transferidos para sua conta pessoal, enquanto dizia à funcionária Marta Chenque que o pedido havia sido indeferido, tendo esta então de arcar com o tratamento de seu filho com recursos próprios.”
Ainda que tenha acolhido a tese de que o valor ingressou na conta da apelante por erro de outrem, não afastou o dolo. Ao contrário, afirmou expressamente que:
“De fato, a autoria e a materialidade delitivas, bem como o dolo, em relação à apropriação de dinheiro que recebeu por erro, e no exercício de cargo, restaram demonstrados pelas provas documentais constantes dos autos, e mais os depoimentos das testemunhas de acusação Marcus Vinícius Azevedo, Karina Castellões Moreira e Marta do Nascimento Chenque - todos funcionários do Conselho Regional de Química da 3ª Região à época dos fatos - e pelo interrogatório da própria acusada. Assim, a condenação deve ser mantida”.
Portanto, a condenação criminal transitada em julgado reconheceu, quanto ao mesmo fato discutido nesta ação, a materialidade, a autoria e o dolo da apropriação dos R$ 45.000,00, ainda que a tipificação penal tenha sido ajustada, em segundo grau, do art. 312 para o art. 313 do Código Penal.
Esse reconhecimento é decisivo para a presente ação de improbidade. Embora vigore a independência entre as instâncias penal, civil e administrativa, tal independência não permite rediscutir, na esfera cível, a existência do fato e sua autoria quando tais questões foram decididas no juízo criminal, nos termos do art. 935 do Código Civil.
No caso, a tese recursal de ausência de dolo fica afastada não apenas pela prova documental produzida nestes autos, mas também pelo que foi expressamente reconhecido na esfera penal: a apelante recebeu em sua conta pessoal valor público que não lhe pertencia, destinado a finalidade específica, não comprovou sua regular destinação e, conforme assentado no voto criminal, agiu com dolo na apropriação do numerário.
Não se trata, portanto, de simples irregularidade procedimental, erro administrativo ou falha de controle interno. A conduta criminalmente reconhecida evidencia apropriação dolosa de numerário público, suficiente para caracterizar o ato de improbidade previsto no art. 9º, XI, da Lei 8.429/1992.
A referência ao resultado da sindicância administrativa não afasta essa conclusão. Trata-se de procedimento interno, de cognição limitada, que não vincula o juízo da improbidade nem prevalece sobre a prova judicial posteriormente produzida. Eventual conclusão administrativa anterior no sentido da insuficiência de elementos não tem aptidão para infirmar o conjunto probatório judicial que embasa a sentença recorrida, sobretudo diante da condenação criminal transitada em julgado sobre o mesmo núcleo fático.
Assim, reconhecidas na esfera penal a materialidade, a autoria e o dolo do fato relativo aos R$ 45.000,00, não há como acolher a tese recursal de inexistência de ato ímprobo por ausência de elemento subjetivo, remanescendo ao juízo cível apenas o exame das consequências próprias da Lei 8.429/1992, notadamente a proporcionalidade das sanções aplicadas.
Também não prospera a alegação de bis in idem em razão da existência de condenação trabalhista relacionada ao mesmo valor ou da condenação de Isaac Plachta, demandado na ação conexa, ao ressarcimento dos R$ 45.000,00.
A condenação na Justiça do Trabalho não impede a responsabilização por ato de improbidade administrativa, dada a independência entre as instâncias e a diversidade dos regimes jurídicos aplicáveis. A Justiça do Trabalho apreciou as consequências contratuais e patrimoniais da conduta no âmbito da relação de emprego; a presente ação, por sua vez, tutela a probidade administrativa e aplica as consequências próprias da Lei 8.429/1992.
Da mesma forma, a condenação de Isaac Plachta decorre de sua própria participação no contexto fático apurado na ação conexa, não afastando a responsabilidade autônoma de M. D. S. L. pelo recebimento do numerário em sua conta pessoal e pela ausência de comprovação de sua regular destinação.
Em todo caso, a sentença recorrida expressamente ressalvou que, quanto ao ressarcimento de R$ 45.000,00, deverão ser descontados os valores porventura já ressarcidos ao Conselho. Tal providência é suficiente para impedir dupla satisfação patrimonial pelo mesmo dano. Assim, eventual pagamento realizado na reclamação trabalhista, na via administrativa, por Isaac Plachta ou por qualquer outro responsável deverá ser considerado na fase de cumprimento de sentença, não havendo falar em bis in idem ou enriquecimento sem causa.
Desse modo, a coexistência de títulos condenatórios relacionados ao mesmo dano não invalida a condenação imposta à apelante, mas apenas impõe o controle de abatimento dos valores eventualmente pagos, providência já contemplada na sentença recorrida.
Também não merece acolhida a alegação de desproporcionalidade das sanções impostas.
Com efeito, sabe-se não haver obrigatoriedade de aplicação cumulativa de todas as sanções previstas no art. 12 da Lei 8.429/92, que podem ser fixadas e dosadas segundo a natureza, a gravidade e as consequências da infração; assim, a sua incidência dar-se-á isolada ou cumulativamente.
Por essa razão, o Magistrado, no momento da aplicação dessas sanções, observando o caso concreto, deve limitar-se àquelas necessárias à consecução dos objetivos da Lei, não podendo simplesmente aplicar em bloco as penalidades previstas.
No caso, a sentença aplicou à apelante, além do ressarcimento ao erário, multa civil, suspensão dos direitos políticos por quatro anos e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios pelo mesmo prazo. Tais sanções guardam proporcionalidade com a gravidade concreta do fato, consistente no recebimento de R$ 45.000,00 em conta pessoal, sem comprovação da destinação regular do numerário, em contexto reconhecido na esfera criminal como apropriação dolosa de valor público.
No tocante a multa civil, a penalidade se traduz em sanção pecuniária de caráter pedagógico, não podendo se equiparar à reparação do dano, ou seja, possuiu natureza jurídica diversa.
A apelante impugna a multa fixada na sentença, sustentando inconsistência entre a fundamentação e o dispositivo, pois em determinado trecho da dosimetria o Juízo de origem fez referência à multa de 20% do dano, ao passo que, no dispositivo, fixou a sanção em 100% do dano apurado.
A alegação, contudo, não conduz à redução da penalidade. A condenação de M. D. S. L. foi fundada no art. 9º, XI, da Lei 8.429/1992, por apropriação/incorporação de valores públicos ao seu patrimônio. Para essa hipótese, o art. 12, I, da Lei 8.429/1992 prevê multa civil equivalente ao valor do acréscimo patrimonial, além das demais sanções cabíveis.
No caso, o montante de R$ 45.000,00 corresponde ao valor transferido à conta pessoal da apelante e não comprovadamente destinado à finalidade pública declarada. Trata-se, portanto, da própria expressão econômica do proveito ilícito reconhecido na sentença, coincidente com o valor-base utilizado para o ressarcimento e para a multa civil.
Assim, a multa de 100% não extrapola o parâmetro legal. Ao contrário, corresponde ao valor integral da vantagem indevidamente apropriada, em conformidade com o regime sancionatório aplicável aos atos de improbidade que importam enriquecimento ilícito.
Ainda que se identifique, na fundamentação, referência a percentual inferior, o dispositivo da sentença é inequívoco ao fixar a multa civil em 100% do dano apurado. Além disso, em grau recursal, cabe ao Tribunal controlar a adequação jurídica e a proporcionalidade da sanção aplicada. E, no caso concreto, a fixação da multa no patamar equivalente ao valor apropriado mostra-se compatível com a gravidade da conduta.
Com efeito, a apelante exercia função de gerência no âmbito da autarquia, possuía experiência na área financeira, recebeu em sua conta pessoal numerário público destinado a terceira pessoa, não comprovou a destinação regular dos valores e teve sua conduta criminalmente reconhecida como apropriação dolosa do mesmo montante. Tais circunstâncias justificam a aplicação da multa civil em patamar equivalente ao valor do proveito ilícito.
Não há, portanto, desproporcionalidade ou ilegalidade na fixação da multa em 100% do valor-base de R$ 45.000,00, razão pela qual deve ser mantido o capítulo sancionatório.
Também se mostra adequada a suspensão dos direitos políticos pelo prazo de 4 anos. A sanção não pressupõe o exercício atual de mandato eletivo, pois tem por finalidade resguardar a probidade administrativa e afastar da participação política aquele que demonstrou inidoneidade no trato da coisa pública.
Igualmente proporcional é a proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios. Trata-se de sanção de caráter preventivo e exemplar, compatível com a gravidade de conduta praticada por agente que, no exercício de função de gerência em autarquia federal, recebeu numerário público em conta pessoal e não comprovou sua destinação regular.
Nesse sentido, aponto julgados desta 5ª Turma Especializada:
ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. ATO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA CONFIGURADO. AGRAVO RETIDO IMPROVIDO. ARTIGOS 10, XI, E 12, II, DA LEI N. 8.429/92. SENTENÇA QUE CONDENOU O RÉU APENAS AO RESSARCIMENTO AO ERARIO. PROVIMENTO DA REMESSA NECESSÁRIA E DA APELAÇAO DO MPF PARA APLICAR TAMBÉM AS SANÇÕES DE MULTA CIVIL, PERDA DA FUNÇAO PÚBLICA E SUSPENSAO DOS DIREITOS POLÍTICOS.
1. Trata-se de remessa necessária que tenho por existente e apelação interposta pelo MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL em face de sentença do evento 162 – 1º grau que nos autos de Ação Civil Pública, julgou procedente em parte o pedido para condenar o réu pela prática de ato de improbidade administrativa, previsto no artigo 10, XI, da Lei nº 8.429/92, em razão do pagamento de R$ 73.352,19 (setenta e três mil, trezentos e cinqüenta e dois reais e dezenove centavos), por serviços não prestados no âmbito do Convênio 854/2000 firmado com a FUNASA, objeto da presente ação, impondo-lhe, com fundamento no art. 12, II, da Lei de Improbidade Administrativa, unicamente a condenação ao ressarcimento integral do dano ao erário da quantia de R$ 73.352,19 (setenta e três mil, trezentos e cinqüenta e dois reais e dezenove centavos).
(...)
16. Concluiu o Juízo a quo ter restado comprovado que “de todas as questões arguidas na inicial, a única devidamente comprovada nos autos, e que pesa contra o réu, são os R$ 73.352,19 pagos com verbas do Convênio 854/2000 por serviços que não foram prestados. Como já destacado, o réu não apresentou qualquer justificativa plausível a respeito, nem produziu qualquer elemento de prova em seu favor. Além disso, como também já frisado, entre os documentos de fls. 1873/1982 (evento 1, OUT90, pgs. 1/10) não há qualquer medição de execução de Rede de 200mm e nem de Rede de 300mm, de modo que o réu teria determinado o pagamento integral dos valores do convênio sem qualquer medição desses itens específicos. O inadvertido pagamento dos valores em questão, sem quaisquer justificativas, não é, ao contrário de outras questões objeto da ação, mera irregularidade. Tal pagamento, por caracterizar dispêndio de verba pública sem qualquer justificativa, sem sequer haver medição para tanto, reveste-se de potencialidade lesiva suficiente a caracterizar o ato de improbidade administrativa previsto no art. 10, XI, da Lei de Improbidade, conforme alegado na inicial. Pagamento que foi feito sem medição que o justificasse, denotando culpa grave caracterizadora de improbidade.”
17. O Juízo a quo, então, reconhecendo comprovada a prática da infração e avaliando a lesividade e reprovabilidade da conduta do agente, do elemento volitivo da conduta e da consecução do interesse público, para o fim de efetivar a dosimetria das penas, considerou razoável a imposição apenas da condenação do réu ao ressarcimento ao erário, deixando de aplicar as sanções constantes do inciso II do artigo 12 da Lei n.8429/92.
18. Não se faz necessário aprofundar-se no que toca à comprovação da prática de ato ímprobo, uma vez que não houve a interposição de recurso por parte do réu, cingindo-se o MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL a pugnar, em suas razões recursais, a necessidade de aplicação das penas de perda da função pública, suspensão dos direitos políticos e pagamento de multa civil de até duas vezes o valor do dano, com a devida gradação.
19. Entende o MPF que o ressarcimento ao erário não tem natureza jurídica de sanção, razão pela qual não pode ser considerado uma verdadeira reprimenda para o ato ímprobo praticado, destacando julgado do STJ no sentido de que a medida ressarcitória não pode figurar isoladamente como penalidade.
19. Com efeito, tal assertiva se traduz na obrigatoriedade de que o ressarcimento ao erário, decorrência lógica do prejuízo causado, venha acompanhado de ao menos de uma das sanções previstas no artigo 12 da Lei nº 8429/92. Precedentes.
20. Dito isso, sabe-se, então, que não havendo obrigatoriedade de aplicação cumulativa de todas as sanções previstas no art. 12 da Lei nº. 8.429/92, que podem ser fixadas e dosadas segundo a natureza, a gravidade e as consequências da infração, assim, podendo ser aplicadas isolada ou cumulativamente. Logo, a aplicação conjunta de todas as cominações previstas no inciso II do aludido dispositivo deve ser reservada às situações extremas, em observância aos princípios da proporcionalidade e razoabilidade.
21. Por essa mesma razão, o Magistrado, no momento da aplicação dessas sanções, observando o caso concreto, deve limitar-se àquelas necessárias à consecução dos objetivos da Lei, não podendo simplesmente aplicar em bloco as penalidades previstas. Precedentes.
22. O Juízo a quo apenas condenou o réu ao ressarcimento integral do dano, no valor de R$ 73.352,19 (setenta e três mil, trezentos e cinqüenta e dois reais e dezenove centavos), por entender que o único ato devidamente comprovado e que pode ser considerado como ímprobo seria a não devolução da referida quantia aos cofres da FUNASA.
23. Conclui-se, por outro lado, que a mera condenação do réu a ressarcir ao erário o valor do dano, por não se tratar de sanção propriamente dita, não se mostra suficiente para penalizar os atos aqui praticados fazendo-se necessária a condenação do réu também nas sanções de suspensão dos direitos políticos e perda da função pública, além da multa civil, nos moldes do artigo 12 da Lei n. 8429/82.
24. Não foi por outro motivo que o MPF, em suas razões recursais sustenta a necessidade de aplicação das referidas penas, no que foi corroborado pelo membro do Parquet que em grau de recurso atuou como custo legis, em virtude da gravidade do ato praticado pelo réu, o qual a própria sentença reconheceu ter sido cometido com culpa grave, tendo em vista que houve autorização para pagamento de vultosa quantia sem medição que o justificasse.
25. Cabe ressaltar que a sanção de perda da função pública é uma das mais drásticas dentre as estabelecidas no art. 12 da Lei nº 8.429/92, devendo ser aplicada tão somente em casos graves, sendo que a exigência de afastamento da pessoa da vida pública, somente deve ocorrer para situações de extrema gravidade, e não para um ato isolado que, embora reprovável, não enseja tamanha punição. No caso em questão tem-se pela total adequação da sanção, eis que é proporcional à culpabilidade do apelante.
26. Negar a aplicação desta medida, na hipótese vertente, relativamente ao responsável pela infração é um estímulo à impunidade, uma vez que o afastamento desta sanção apenas deve se dar em função do menor grau de culpabilidade do agente público, o que não ocorreu na hipótese dos autos.
27. Desta forma, necessária também a condenação do réu, ora apelado nas sanções de multa civil, suspensão dos direitos políticos e perda da função pública, nos moldes do artigo 12, II, da Lei nº 8429/82, em decorrência de seu aspecto moral e pedagógico capaz de reprimir condutas desta natureza, e, sobretudo diante do alto grau de reprovabilidade da conduta praticada.
28. A suspensão dos direitos políticos está diretamente dirigida aos agentes públicos, sendo certo que na hipótese em comento o réu exercia o cargo de Prefeito, figurando como elemento primordial para a prática dos atos de improbidade. Precedentes.
29. No que se refere ao valor da multa, este não pode ser exagerado ao ponto de inviabilizar seu pagamento, e ao mesmo tempo, não pode se tratar de um montante ínfimo, ao ponto de não constituir sanção suficiente para a prevenção e repressão da prática ímproba por parte do agente público, nos exatos termos do parágrafo único do artigo 12 da LIA.
30. Por outro lado, a multa civil não se confunde com o ressarcimento, tratando-se de mera sanção pecuniária, não tendo o arbitramento da multa o objetivo de equipará-la ao ressarcimento.
(...)
33. Agravo retido improvido e apelação do MPF e remessa necessária providas para condenar o réu, também, nas sanções de perda da função pública, pagamento de multa civil no valor de R$ 30.000,00 (trinta mil reais) e suspensão dos direitos políticos pelo prazo de oito anos, nos termos do art. 12, II, da Lei nº 8.429/92, mantendo a sentença recorrida em todos os demais termos.
(TRF/2, AC nº 0000378-67.2012.4.02.5003, 5ª Turma Especializada, Relator Des. Fed. ALCIDES MARTINS, julgado em 28/09/2021) (g.n.)
REMESSA NECESSÁRIA. ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ARTIGO 10 DA LEI Nº 8.429/92. EX-SERVIDORES DO INSS. CONCESSÃO DE BENEFÍCIO PREVIDENCIÁRIO DE FORMA FRAUDULENTA. PROCEDÊNCIA DO PEDIDO. MANUTENÇÃO DAS SANÇOES APLICADAS ACRESCIDA DA PERDA DA FUNÇÃO PÚBLICA.
1. Remessa necessária em face de sentença que julgou procedente o pedido para condenar os réus pela prática de ato de improbidade administrativa descrito no art. 10, I e XII, da Lei nº 8.249/92, aplicando-lhes as seguintes sanções: a) ressarcimento integral do dano; b) suspensão dos direitos políticos por oito anos; c) pagamento de multa civil de duas vezes o prejuízo causado por cada réu; d) proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócia majoritária, pelo prazo de cinco anos.
2. Na origem, a ação civil pública foi ajuizada visando à responsabilização de ex-servidores públicos federais do INSS, por terem se valido do cargo para favorecer indevidamente terceiros na concessão irregular de três benefícios previdenciários (NB 42/109.478.678-8, NB 42/109.478.724-5 e NB 42/109.478.691-5).
3. Diante da procedência do pedido, não há que se falar em suspensão do feito, na forma determinada pelo STJ, nos julgamentos dos REsp 1.553.124-SC, 1.605.586-DF, 1.502.635-PI e 1.601.804-TO. A suspensão é dirigida aos processos pendentes que versem sobre a tese descrita no tema 1.042, o qual tem por objetivo definir se há aplicação da remessa de ofício nas ações típicas de improbidade, ajuizadas com esteio na alegada prática de condutas previstas na Lei nº 8.429/92, nas hipóteses em que a pretensão é julgada improcedente.
4. Nos termos do art. 10 da Lei nº 8.429/92, pratica ato de improbidade administrativa o servidor público que habilita e concede benefício previdenciário sem o necessário amparo documental. Diante do conjunto probatório, restou evidenciado que os demandados, ex-servidores do INSS, praticaram os atos ímprobos que lhes foram imputados na petição inicial, causando danos ao erário, ao majorarem indevidamente o tempo e o valor de contribuição previdenciária, bem como ao utilizarem vínculos empregatícios inexistentes com vistas a obtenção de concessão de aposentadorias.
5. A imposição da perda do cargo em âmbito disciplinar, penal e de improbidade administrativa não constitui bis in idem, considerando que cada esfera de responsabilização dispõe de pressupostos e finalidades diversas. Dado o contexto no qual praticados os presentes atos de improbidade, revela-se razoável a imposição da referida penalidade. Na espécie, os demandados, ex-servidores do INSS, utilizavam-se do cargo para favorecer indevidamente terceiros na concessão irregular de benefícios previdenciários. Portanto, cabível a condenação à penalidade de perda da função pública exercida pelos demandados junto ao INSS (TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 01359313620154025115, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJE 26.11.2020).
6. No que concerne às demais sanções, vislumbra-se proporcionalidade em sua dosimetria. É dever do agente público atuar com zelo profissional e pautar o seu relacionamento com a Administração com base na moralidade e honestidade. Desse modo, diante da gravidade da conduta, afigura-se adequada a condenação dos demandados ao pagamento de multa de duas vezes o valor do prejuízo causado.
7. A sanção de suspensão dos direitos políticos tem por escopo afastar da vida política do Estado os agentes e terceiros que não se mostram dignos de confiança. A penalidade, portanto, é cominada com o intuito de impedir a participação política de cidadãos que demonstraram sua inidoneidade no trato da coisa pública, razão pela qual sua aplicação se afigura adequada.
8. Mostra-se plenamente justificável a imposição ao agente público da pena de proibição de contratar com o Poder Público ou de receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário. Isso porque, apesar de constituir penalidade pecuniária indireta, na essência, a sanção possuí nítido caráter de exemplaridade para o agente ímprobo, não sendo crível admitir que pessoas que não zelem pela moralidade da Administração possam contratar com o Poder Público ou dele receber incentivos ou subsídios (TRF2, 8ª Turma Especializada, AC 00008088320124025111, Rel. Des. Fed. MARCELO PEREIRA DA SILVA, DJE 30.3.2017).
9. Em razão da simetria, descabe a condenação em honorários advocatícios da parte demandada em ação civil pública, quando inexistente má-fé, por força da aplicação do art. 18 da Lei nº 7.347/85.
10. Remessa necessária provida para acrescer à condenação dos réus a pena de perda da função pública exercida junto ao INSS, mantida a sentença em seus demais pontos.
(TRF/2, Remessa nº 5014970-18.2018.4.02.5101, 5ª Turma Especializada, Relator Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, julgado em 19/05/2021) (g.n.)
Deixo de condenar a parte ré no pagamento de honorários advocatícios recursais, pelo princípio da simetria, sendo incabível a condenação da parte vencida em honorários advocatícios em favor do Ministério Público, aplicando-se em tais casos o artigo 18 da Lei nº 7.347/85 (REsp 1.626.443 – 2ª Turma – DJE de 27.08.2018 – Rel. Ministro Francisco Falcão; e AINTREsp 996.192 – 1ª Turma – DJe de 30.08.2017 – Rel. Ministro Benedito Gonçalves).
Ante o exposto, voto no sentido de negar provimento à apelação, nos termos da fundamentação supra.
Documento eletrônico assinado por ALFREDO HILARIO DE SOUZA, Desembargador Federal, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002904489v16 e do código CRC 25d7cd41.
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Signatário (a): ALFREDO HILARIO DE SOUZA
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