Apelação/Remessa Necessária Nº 5013952-78.2026.4.02.5101/RJ
RELATOR: Desembargador Federal POUL ERIK DYRLUND
RELATÓRIO
Trata-se de remessa necessária e apelação da União Federal, evento 44/JFRJ, tendo por objeto a sentença que concedeu a segurança, evento 34/JFRJ, proferida no bojo do mandado de segurança, impetrado por A. M. C. G., contra ato do COORDENADOR-GERAL DE PAGAMENTO DO DECIPEX, representado pela UNIÃO, em que pretende a concessão de liminar, inaudita altera parte, para suspender os efeitos do Processo administrativo n. 19975.030501/2025-98, que se refere à reposição ao erário, determinando-se, por consequência: a) que a autoridade coatora se abstenha de praticar qualquer ato consistente na negativação da autora, ou se já praticado, que suspenda a negativação; b) que seja suspensa qualquer medida inerente à cobrança, consignada em folha ou não, oriunda do processo administrativo sobredito, até julgamento final do writ.
Como causa de pedir, alega a impetrante que é pensionista de oficial militar remanescente da Polícia Militar do antigo Distrito Federal, e fundamenta sua pretensão na alegada ilegalidade do ato administrativo que determinou a reposição ao erário de valores percebidos a título de gratificações remuneratórias. Relata que percebe a Gratificação Especial de Função Militar (GEFM) e a Gratificação de Incentivo à Função Militar (GFM), instituídas, respectivamente, em 2006 e 2008, com o escopo de reduzir distorções remuneratórias em relação aos militares do atual Distrito Federal.
Informa que, em 2014, na qualidade de associada da AME/RJ, foi beneficiada pela implantação da Vantagem Pecuniária Especial (VPE) em seus proventos, por força de decisão definitiva proferida no Mandado de Segurança Coletivo nº 2005.5101.016159-0. Segundo a autora, o título judicial oriundo do Superior Tribunal de Justiça (EREsp nº 112.1981-RJ) determinou a extensão da referida vantagem de forma integral aos servidores do antigo Distrito Federal, sem qualquer previsão de compensação ou abatimento em relação a outras rubricas já percebidas.
Sustenta a impetrante que foi notificada no bojo do Processo Administrativo nº 19975.030501/2025-98, instaurado para apurar suposto pagamento indevido das gratificações GEFM e GFM no período de abril de 2020 a março de 2025. Aduz que a Administração Pública, amparada em recente parecer jurídico da Advocacia Geral da União, passou a considerar tais verbas incompatíveis com a percepção da VPE, imputando-lhe uma dívida de R$ 255.762,27 (duzentos e cinquenta e cinco mil, setecentos e sessenta e dois reais e vinte e sete centavos).
Por fim, a autora aduz que a pretensão de ressarcimento é indevida, uma vez que as quantias foram recebidas de boa-fé e possuem natureza alimentar, servindo à sua subsistência há mais de uma década. Argumenta que a cobrança retroativa configura ofensa à coisa julgada e ao princípio da proteção da confiança legítima, visto que o pagamento decorreu de interpretação e iniciativa da própria Administração, sem que houvesse qualquer interferência ou influência de sua parte.
O juízo de primeiro grau concedeu a segurança para anular a decisão administrativa que determinava a reposição ao erário, dos valores recebidos pela impetrante a título de Gratificação Especial de Função Militar (GEFM) e Gratificação de Incentivo à Função Militar (GFM) no período de abril de 2020 a março de 2025. O magistrado fundamentou sua decisão na presença de boa-fé da pensionista e na ocorrência de erro ou interpretação equivocada por parte da própria Administração Pública, o que impediria a devolução das verbas de natureza alimentar.
A União, em suas razões recursais, sustenta que a acumulação das referidas gratificações com a Vantagem Pecuniária Especial (VPE) é juridicamente incompatível, fato que gerou um enriquecimento indevido da beneficiária. Alega que a situação decorreu de um erro operacional material na folha de pagamento e que a proteção do patrimônio público deve prevalecer, conforme o dever de autotutela da Administração. Ressalta que a percepção de vantagens claramente incompatíveis não permite a presunção de boa-fé objetiva necessária para afastar o dever de restituição.
A impetrante apresentou contrarrazões, evento 53/JFRJ, defendendo a manutenção da sentença. Afirma que recebeu as verbas de boa-fé por anos, sem qualquer interferência de sua parte, e que a mudança de entendimento da Administração não pode afetar situações consolidadas, especialmente por se tratar de pessoa idosa e de verba necessária para sua subsistência.
O Ministério Público Federal manifestou-se pela não interferência no feito, evento 32/JFRJ, e no segundo grau de jurisdição opinou pelo desprovimento do recurso, evento 8/TRF2.
É o relatório.
VOTO
Presentes os requisitos de admissibilidade, o recurso deve ser conhecido.
A controvérsia central reside em saber se é legítima a revisão do ato administrativo que determinou a reposição ao erário de valores recebidos pela pensionista, decorrentes da cumulação da Vantagem Pecuniária Especial (VPE) com outras gratificações e com Gratificação Especial de Função Militar - GEFM e da Gratificação de Incentivo à Função Militar - GFM, bem como se tal cobrança respeitou os limites da decadência, da boa-fé.
Inicialmente, deve-se analisar a prejudicial de decadência administrativa. O artigo 54 da Lei nº 9.784/1999 estabelece que o direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, salvo comprovada má-fé. No entanto, o dever de revisão administrativa não se esgota quando a situação envolve pagamentos indevidos que se renovam mês a mês, caracterizando uma relação de trato sucessivo.
Em casos de pagamentos continuados realizados em desacordo com a lei, a ilegalidade se renova a cada nova parcela paga. Assim, a Administração pode rever o ato a qualquer tempo enquanto durar o pagamento irregular, ficando a recuperação financeira limitada apenas às parcelas pagas nos cinco anos anteriores à instauração do procedimento de revisão. No caso dos autos, a União limitou a cobrança ao período de 2020 a 2025, respeitando o prazo de cinco anos contado retroativamente da notificação do servidor, razão pela qual não há decadência a ser declarada.
Na hipótese, verifica-se que a recorrida é filha pensionista do militar do antigo Distrito Federal, Sr. Milton de Lima Gusmão, conforme se extrai do documento inserido no evento 1-CHEQ4/JFRJ.
Não é juridicamente possível a cumulação das gratificações percebidas privativamente pelos militares do antigo Distrito Federal (como é o caso da GEFM, da GFM e VPNI) com aquelas percebidas privativamente pelos militares do atual DF (como é o caso da VPE).
Note-se que, no caso, as razões jurídicas que levaram ao reconhecimento do direito à incorporação da VPE não foi o princípio da isonomia (entre os militares do antigo e atual DF), mas sim a compreensão de que a Lei nº 11.134/2005 teria previsto esse direito.
O art. 65, § 2.º, da Lei n.º 10.486/2002 não conferiu equiparação aos policiais e bombeiros militares do antigo Distrito Federal aos policiais e bombeiros militares do atual Distrito Federal, apenas dispôs que os Policiais Militares e Bombeiros do antigo Distrito Federal têm direito às vantagens nos termos nela instituídos.
Confira-se o disposto no art. 65 da Lei nº 10.486/02:
“Art. 65. As vantagens instituídas por esta Lei se estendem aos militares da ativa, inativos e pensionistas dos ex-Territórios Federais do Amapá, Rondônia, e aos militares inativos e pensionistas integrantes da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do antigo Distrito Federal.”.
Como se nota, a extensão de vantagens se limita ao previsto na Lei n.º 10.486, de 04 de julho de 2002, e não a qualquer vantagem criada para os atuais militares do Distrito Federal, muito menos significa integração dos remanescentes do antigo Distrito Federal ao corpo de militares inativos do Distrito Federal.
O legislador não intencionou estender toda e qualquer vantagem aos integrantes da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros do antigo Distrito Federal, mas somente aquelas expressamente previstas no aludido diploma legal, eis que, nos termos da Súmula n.º 339 do STF, por analogia, "Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob fundamento de isonomia".
De se ressaltar que, os militar do antigo Distrito Federal, auferem vantagens de caráter privativo, não extensíveis aos militares do atual Distrito Federal, a exemplo da Gratificação Especial de Função Militar - GEFM e da Gratificação de Incentivo à Função Militar - GFM, instituídas pelo art. 24 da Medida Provisória n.º 302/2006, convertida na Lei n.º 11.356/2006, informação essa corroborada pelo contracheque inserido no evento 1 – 1-CHEQ4/JFRJ.
Os julgados atuais do Superior Tribunal de Justiça reconhecem que os militares do antigo Distrito Federal não fazem jus às vantagens asseguradas aos militares do atual Distrito Federal, confira-se:
"PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. VIOLAÇÃO DOS ARTIGOS 489 E 1.022 DO CPC/2015. INOCORRÊNCIA. SUSPENSÃO DA AÇÃO INDIVIDUAL. CONTEXTO FÁTICO DIVERSO. MILITAR DO DISTRITO FEDERAL. EXTENSÃO DA VANTAGEM PECUNIÁRIA ESPECIAL (VPE), DA GRATIFICAÇÃO DE CONDIÇÃO ESPECIAL DE FUNÇÃO MILITAR (GCEF) E DA GRATIFICAÇÃO POR RISCO DE VIDA (GRV). IMPOSSIBILIDADE. AUSÊNCIA DE PREVISÃO LEGAL. SÚMULA 83/STJ. DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL. EXAME PREJUDICADO. 1. Constata-se que não se configura a ofensa aos arts. 489 e 1.022 do Código de Processo Civil/2015, uma vez que o Tribunal de origem julgou integralmente a lide e solucionou a controvérsia, tal como lhe foi apresentada. 2. A incidência do art. 104 do CDC se dá em casos de propositura da ação coletiva após o ajuizamento de ações individuais, hipótese diversa da situação dos autos, em que, conforme se depreende do acórdão recorrido, a ação coletiva foi proposta anos antes da ação individual. 3. Consoante entendimento da Segunda Turma do STJ, "os militares do antigo Distrito Federal não fazem jus às vantagens asseguradas aos militares do atual Distrito Federal, porquanto o art. 65 da Lei 10.486/2002 garante apenas a extensão dos benefícios ali previstos, não alcançando as Lei 11.134/2005 e 11.663/2008, as quais deferiram vantagens apenas aos militares do Distrito Federal" (AgRg no REsp 1422942/RJ, Rel. Ministro Mauro Campbell Marques, Segunda Turma, julgado em 12/8/2014, DJe 19/8/2014). 4. Dessume-se que o acórdão recorrido está em sintonia com o atual entendimento do Superior Tribunal de Justila, razão pela qual não merece prosperar a irresignação. Incide, in casu, o princípio estabelecido na Súmula 83/STJ: "Não se conhece do Recurso Especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida". 5. Assinale-se, por fim, que fica prejudicada a análise da divergência jurisprudencial quando a tese sustentada já foi afastada no exame do Recurso Especial pela alínea "a" do permissivo constitucional. 6. Recurso Especial não conhecido." RECURSO ESPECIAL Nº 1.718.885 - RJ (2017/0314019-0) - RELATOR : MINISTRO HERMAN BENJAMIN - DATA DO JULGAMENTO 17/04/2018 - DATA DA PUBLICAÇÃO/FONTE DJe 23/05/2018
"ADMINISTRATIVO. EXTENSÃO DE VANTAGENS A OUTRA CATEGORIA. IMPOSSIBILIDADE. ACÓRDÃO EM CONSONÂNCIA COM A JURISPRUDÊNCIA DESTA CORTE. INCIDÊNCIA DO ENUNCIADO N. 83 DA SÚMULA DO STJ. I - Como a decisão recorrida foi publicada sob a égide da legislação processual civil anterior, observam-se em relação ao cabimento, processamento e pressupostos de admissibilidade dos recursos as regras do Código de Processo Civil de 1973, diante do fenômeno da ultratividade e do Enunciado Administrativo n. 2 do Superior Tribunal de Justiça. II - No que concerne à questão de fundo, a 3ª Seção do Superior Tribunal de Justiça, posteriormente ao acórdão apontado com dissídio jurisprudencial, apreciando pleito dos militares do ex-Território do Amapá, que ostentam a mesma situação jurídica dos integrantes do antigo Distrito Federal, eis que foram contemplados pelo art. 65 da Lei nº 10.486/2002, firmou entendimento no sentido de que não há possibilidade de extensão das vantagens conferidas privativamente para a Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal. III - Assim, o acórdão recorrido encontra-se em conformidade com a jurisprudência do STJ, ao negar o direito à extensão à pensionista de Policial militar do antigo Distrito Federal das vantagens devidas exclusivamente aos militares do atual Distrito Federal, por ausência de previsão legal. Nesse sentido: MS 13.833/DF, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, TERCEIRA SEÇÃO, julgado em 27/11/2013, DJe 03/02/2014; STJ, EDcl no MS 13.831/DF, Rel. Ministro NEFI CORDEIRO, TERCEIRA SEÇÃO, DJe de 20/05/2015. IV - Nesse contexto, incide, na espécie, a Súmula 83/STJ, segundo a qual "não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do Tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida". V - Agravo interno improvido."
(AIRESP 201700163840, FRANCISCO FALCÃO - SEGUNDA TURMA, DJE DATA:21/03/2018 ..DTPB:.)grifado
"ADMINISTRATIVO. POLICIAL MILITAR DO ANTIGO DISTRITO FEDERAL. EXTENSÃO DE GRATIFICAÇÕES PAGAS AOS MILITARES DO ATUAL DISTRITO FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE. FALTA DE AMPARO LEGAL. ART. 65 DA LEI N. 10.486/02. EXTENSÃO APENAS DAS VANTAGENS NELA PREVISTAS. SÚMULA 339 DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO DOS ARTS. 4º, XI, 39, 40, 41 DA LEI COMPLEMENTAR N. 73/93. INCIDÊNCIA, POR ANALOGIA, DA SÚMULA N. 282/STF. I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 1973. II - O acórdão recorrido adotou entendimento consolidado nesta Corte, segundo o qual não são devidas, aos militares e pensionistas do antigo Distrito Federal, as gratificações conferidas exclusivamente aos militares do atual Distrito Federal, porquanto ausente amparo legal. III - Com efeito, a Lei n. 10.486/02, em seu art. 65, garante tão somente a extensão dos benefícios nela previstos, não alcançando aqueles garantidos pelas Leis n. 11.134/05 e n. 11.663/08, as quais deferiram vantagens apenas aos militares do atual Distrito Federal. IV - O entendimento consolidado na Súmula n. 83/STJ, segundo o qual "Não se conhece do recurso especial pela divergência, quando a orientação do tribunal se firmou no mesmo sentido da decisão recorrida", alcança também os recursos interpostos com fundamento na alínea a, do inciso III, do artigo 105, da Constituição da República, na hipótese do aresto recorrido estar de acordo com a jurisprudência desta Corte, porquanto a aludida divergência diz respeito à interpretação de lei federal V - Entendimento cristalizado no enunciado da Súmula n. 339 do STF: "Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia". VI - É entendimento pacífico desta Corte que a ausência de enfrentamento da questão objeto da controvérsia pelo tribunal a quo impede o acesso à instância especial, porquanto não preenchido o requisito constitucional do prequestionamento, nos termos da Súmula n. 282 do Supremo Tribunal Federal. VII - Recurso Especial não provido." (RESP 201603228740, REGINA HELENA COSTA - PRIMEIRA TURMA, DJE DATA:02/05/2017.) grifado.
AgRg no RECURSO ESPECIAL Nº 1.422.942 – RJ (2013/0399268-1) RELATOR : MINISTRO MAURO CAMPBELL MARQUES AGRAVANTE : DELFINA DE ANAIDE E OUTROS ADVOGADO : DILSON FERREIRA DE ANAIDE E OUTRO(S) AGRAVADO : UNIÃO EMENTA PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL. MILITAR DO ANTIGO DISTRITO FEDERAL. EXTENSÃO DA VANTAGEM PECUNIÁRIA ESPECIAL E DA GRATIFICAÇÃO DE CONDIÇÃO ESPECIAL DE FUNÇÃO MILITAR - GCET. LEIS 10.486/2002, 11.134/2005 E 11.663/2008. VANTAGENS DEFERIDAS APENAS AOS MILITARES DO DISTRITO FEDERAL. IMPOSSIBILIDADE DE EXTENSÃO. FALTA DE AMPARO LEGAL. SÚMULA 339/STF. AGRAVO REGIMENTAL NÃO PROVIDO.
1. É entendimento firme da 2ª Turma do STJ no sentido de que os militares do antigo Distrito Federal não fazem jus às vantagens asseguradas aos militares do atual Distrito Federal, porquanto o art. 65 da Lei 10.486/2002 garante apenas a extensão dos benefícios ali previstos, não alcançando as Lei 11.134/2005 e 11.663/2008, as quais deferiram vantagens apenas aos militares do Distrito Federal. Precedentes. 2. Agravo regimental não provido."
Insta salientar, portanto, que a pretensão veiculada pela parte autora, de total isonomia remuneratória com os militares do atual Distrito Federal, não conta com amparo legal, uma vez que, fosse a intenção do legislador assegurar aos militares e pensionistas do antigo Distrito Federal o aludido tratamento isonômico, o teria feito de forma expressa, ao invés de contemplá-los tão somente com as vantagens instituídas pela Lei 10.482/2002.
No tocante ao entendimento adotado pelo C. Superior Tribunal de Justiça no julgamento dos Embargos de Divergência no REsp nº 1.121.981/RJ (DJE de 20/06/2013), cumpre notar que a questão não restou pacificada naquele sodalício. Isto porque a própria Terceira Seção daquela Corte Superior, no julgamento do Mandado de Segurança 13833, em 27/11/2013, bem como a Segunda Turma, que compõe, juntamente com a Primeira Turma, a atual Primeira Seção do E. STJ, que aprecia matéria de direito público, manifestaram-se no sentido de que os integrantes da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do antigo Distrito Federal gozam apenas das vantagens que, expressamente, estão dispostas na Lei nº 10.486/02, não havendo que se falar na extensão de quaisquer verbas remuneratórias previstas em outros diplomas legais.
Em suma, o tratamento isonômico que deve existir entre os militares do antigo Distrito Federal e os atuais diz respeito, apenas, às previsões estabelecidas expressamente em Lei, sendo oportuno salientar que, nos termos da Súmula nº 339 do Egrégio Supremo Tribunal Federal, não cabe ao Poder Judiciário aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia.
De fato, como é cediço, somente a lei pode conferir ou estender vantagem remuneratória, corrigindo, se for o caso, eventual distorção, de modo que, no caso, a pretendida interferência do Judiciário constituiria usurpação de atribuições do Isso porque, dada a separação dos Poderes do Estado, estabelecida na Constituição Federal, não cabe ao Poder Judiciário atuar como legislador positivo, visto que sua função não é legislar ou inovar no ordenamento jurídico. Quanto muito, atua o Poder Judiciário como legislador negativo, afastando a norma jurídica ilegal ou inconstitucional, ao julgar o caso concreto.
Não cabe ao Judiciário cometer invasão de competência constitucional das atribuições dos Poderes Legislativo e Executivo, em descompasso ao disposto no art. 2º da Constituição da República.
A isonomia remuneratória entre as carreiras dos antigos e dos atuais membros do Distrito Federal esbarraria no disposto no art. 37, XIII da CRFB/88, que, expressamente, estabelece que “é vedada a vinculação ou equiparação de quaisquer espécies remuneratórias para o efeito de remuneração de pessoal do serviço público.”
Outrossim, é imperioso aplicar ao caso concreto, a Súmula vinculante nº 37 do STF, que estabelece:
Súmula vinculante nº 37, de 16.10.2014 Não cabe ao Poder Judiciário, que não tem função legislativa, aumentar vencimentos de servidores públicos sob o fundamento de isonomia
A Administração Pública só pode agir conforme determinado em lei, sendo-lhe vedado conceder ou manter vantagens financeiras sem o devido amparo normativo. O artigo 53 da Lei nº 9.784/1999 impõe ao Poder Público o dever de anular seus próprios atos quando eivados de vício de legalidade. Este poder-dever de autotutela visa proteger o interesse público e o patrimônio comum, impedindo que pagamentos realizados por erro operacional ou interpretação equivocada se perpetuem injustificadamente.
Embora a implementação da VPE tenha decorrido de decisão judicial transitada em julgado, o título judicial garantiu o direito ao recebimento da vantagem, mas não autorizou a criação de um regime remuneratório híbrido ou a imunidade da folha de pagamento a futuras adequações legais. A coisa julgada opera sobre os fatos e o direito postos à época do julgamento. A superveniência de novos fatos ou a aplicação de regras de absorção previstas na própria lei de regência da carreira não afrontam a imutabilidade da sentença, mas apenas garantem que a execução do direito se dê dentro dos limites da legalidade administrativa.
No que tange à boa-fé objetiva e à natureza alimentar das verbas, deve-se ponderar que tais conceitos não são absolutos no Direito Administrativo. O princípio da boa-fé, extraído dos artigos 113 e 422 do Código Civil, exige um comportamento ético e leal de ambas as partes. No entanto, quando a lei prevê expressamente que determinada vantagem deve ser absorvida por outra, o pagamento acumulado constitui um erro que não gera direito à manutenção dos valores, sob pena de violação ao princípio da supremacia do interesse público. O dever de restituir o que foi recebido indevidamente decorre da necessidade de recomposição do patrimônio público, princípio que se sobrepõe ao caráter alimentar da verba quando a ilegalidade do pagamento é constatada dentro do prazo legal de revisão.
O Supremo Tribunal Federal, MS 25641, DJ 22/02/08, definiu os critérios para a reposição de valores percebidos, indevidamente, por servidores, ou pensionistas, verbis:
“3. A reposição, ao erário, dos valores percebidos pelos servidores torna-se desnecessária, nos termos do ato impugnado, quando concomitantes os seguintes requisitos:
- presença de boa-fé do servidor;
- ausência, por parte do servidor, de influência ou interferência para a concessão da vantagem impugnada;
- existência de dúvida plausível sobre a interpretação, validade ou incidência da norma infringida, no momento da edição do ato que autorizou o pagamento da vantagem impugnada;
- interpretação razoável, embora errônea, da lei pela Administração.
Na apreciação do Tema 1.009 do STJ, a Primeira Seção submeteu a julgamento a Tese contida no Tema 531/STJ, no sentido de avaliar se seria igualmente aplicável aos casos de erro operacional ou de cálculo, para igualmente desobrigar o servidor público, de boa-fé, a restituir ao Erário a quantia recebida a maior.
A Primeira Seção do STJ, no julgamento do REsp 1769306/AL, fixou a seguinte Tese - Tema 1.009: "Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido."
"EMENTA ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL REPETITIVO. SERVIDOR PÚBLICO. ARTIGO 46, CAPUT, DA LEI N. 8.112/1990. TESE DEFINIDA NO TEMA 531-STJ. AUSÊNCIA DE ALCANCE NOS CASOS DE PAGAMENTO INDEVIDO DECORRENTE DE ERRO DE CÁLCULO OU OPERACIONAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. POSSIBILIDADE DE DEVOLUÇÃO. SALVO INEQUÍVOCA PRESENÇA DA BOA-FÉ OBJETIVA.
1. Delimitação do Tema: A afetação como representativo de controvérsia e agora trazido ao colegiado consiste em definir se a tese firmada no Tema 531/STJ seria igualmente aplicável aos casos de erro operacional ou de cálculo, para igualmente desobrigar o servidor público, de boa-fé, a restituir ao Erário a quantia recebida a maior. 2. No julgamento do Recurso Especial Repetitivo n. 1.244.182/PB (Tema 531/STJ), definiu-se que quando a Administração Pública interpreta erroneamente uma lei, resultando em pagamento indevido ao servidor, de boa-fé, cria-se uma falsa expectativa de que os valores recebidos são legais e definitivos, impedindo, assim, que ocorra desconto dos mesmos, o que está em conformidade com a Súmula 34 da Advocacia Geral da União - AGU. 3. O artigo 46, caput, da Lei n. 8.112/1990 estabelece a possibilidade de reposições e indenizações ao erário. Trata-se de disposição legal expressa, plenamente válida, embora com interpretação dada pela jurisprudência com alguns temperamentos, especialmente em observância aos princípios gerais do direito, como boa-fé, a fim de impedir que valores pagos indevidamente sejam devolvidos ao Erário. 4. Diferentemente dos casos de errônea ou má aplicação de lei, onde o elemento objetivo é, por si, suficiente para levar à conclusão de que o servidor recebeu o valor de boa-fé, assegurando-lhe o direito da não devolução do valor recebido indevidamente, na hipótese de erro operacional ou de cálculo, deve-se analisar caso a caso, de modo a averiguar se o servidor tinha condições de compreender a ilicitude no recebimento dos valores, de modo a se lhe exigir comportamento diverso perante a Administração Pública. 5. Ou seja, na hipótese de erro operacional ou de cálculo não se estende o entendimento firmado no Recurso Especial Repetitivo n. 1.244.182/PB (Tema 531/STJ), sem a observância da boa-fé objetiva do servidor, o que possibilita a restituição ao Erário dos valores pagos indevidamente decorrente de erro de cálculo ou operacional da Administração Pública. 6. Tese representativa da controvérsia fixada nos seguintes termos: Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido. 7. Modulação dos efeitos: Os efeitos definidos neste representativo da controvérsia, somente devem atingir os processos que tenham sido distribuídos, na primeira instância, a partir da publicação deste acórdão. 8. Solução ao caso concreto (inciso IV do art. 104-A do RISTJ): Cinge-se a controvérsia na origem quanto à legalidade de ato administrativo que determinou aos autores, Professores aposentados entre 1990 a 1996, a devolução de valores pelo pagamento indevido de proventos correspondentes à classe de Professor Titular, ao invés de Professor Associado. Como bem consignado pelo acórdão recorrido, a pretensão de ressarcimento dos valores é indevida, haja vista que os contracheques dos demandados, de fato, não informam a classe correspondente ao provento recebido, impondo-se reconhecer que sua detecção era difícil. Assim, recebida de boa-fé, afasta-se a reposição da quantia paga indevidamente. 9. Recurso especial conhecido e não provido. Julgamento submetido ao rito dos Recursos Especiais Repetitivos. REsp 1769306(2018/0255461-3 de 19/05/2021) - RELATOR MINISTRO BENEDITO GONÇALVES"
A Administração tem a prerrogativa da autoexecutoriedade, podendo retificar o erro imediatamente, sem a necessidade de interferência do Poder Judiciário, sendo necessário apenas o conhecimento prévio ao beneficiário afetado pela correção do equívoco, o que ocorreu no presente caso, e admitido pela autora.
Destarte, constatado o erro no ato, a administração deve proceder ao cancelamento dos valores pagos indevidamente ao beneficiário. Isso porque o Poder Público é dotado do poder dever da Autotutela, isto é, a administração está autorizada a revogar seus próprios atos quando estes não se mostrarem convenientes e oportunos ao interesse público e, ainda, tem o dever de anular seus atos quando revestidos de qualquer ilegalidade.
É o que dispõe a Súmula 473 do Supremo Tribunal Federal:
“A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.”
Assim sendo, conforme estipula a aludida Súmula, dos atos eivados de ilegalidades não se originam direitos. Dessa forma, no caso em comento, não se pode falar em direito adquirido nem mesmo na ocorrência de decadência administrativa, uma vez que o pagamento indevido consiste em ato nulo, e não anulável, devendo ser invalidado a qualquer tempo. Por essa razão, não se convalida pelo decurso de tempo, sendo inaplicável o prazo decadencial de cinco anos previsto no artigo 54 da Lei nº 9.784/99, restrito apenas aos atos anuláveis.
Ainda que se considere o caráter alimentar da verba, na espécie, impossível desobrigar o ressarcimento ao erário público. A jurisprudência dos Tribunais Superiores só afasta o dever de repetição do indébito quando verificada a boa-fé na percepção do benefício, por erro de fato ou de aplicação do direito pela própria autarquia, o que, a toda evidência, não é a hipótese em análise.
E nem se alegue que tal restituição, através de desconto em folha, implica em violação a direito adquirido da autora, tendo em vista que, como cediço, a medida liminar ou a tutela antecipada são provimentos de natureza precária, sujeitos à confirmação ou não quando da prolação da sentença (mutatis STJ, ROMS 10218 DJ 04/09/00; mutatis TRF2, AG 34426, DJU 25/11/99; mutatis TRF4, AMS 60088, DJU 13/02/02).
Destarte, é incontroverso que a recorrida recebeu quantias indevidas, e não há como amparar a manutenção do pagamento da vantagem recebida, em desconformidade com a literalidade do texto normativo, pelo que, a evidência, não se cuida de interpretação deficiente ou equivocada da lei.
Esse é o entendimento deste Tribunal Regional:
"EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. MANDADO DE SEGURANÇA. REMESSA NECESSÁRIA E APELAÇÃO. COMPENSAÇÃO DAS RUBRICAS GEFM E GFM SOBRE A VANTAGEM PECUNIÁRIA ESPECIAL (VPE). DESCONTOS A TÍTULO DE REPOSIÇÃO AO ERÁRIO. POSSIBILIDADE. TEMA 1009 DO STJ. ERRO ADMINISTRATIVO. BOA-FÉ. VIA MANDAMENTAL NÃO COMPORTA DILAÇÃO PROBATÓRIA. PEDIDO DE PAGAMENTO DE VALORES. REMESSA NECESSÁRIA E RECURSO PROVIDOS. I. Caso em exame 1. Remessa necessária e apelação interposta pela União contra sentença que, em mandado de segurança, reconheceu a legalidade da compensação entre rubricas remuneratórias, mas vedou a reposição ao erário dos valores percebidos nos últimos cinco anos por pensionista de militar do antigo Distrito Federal. II. Questão em discussão 2. A controvérsia consiste em definir a possibilidade de restituição ao erário de valores pagos indevidamente a título de Gratificação Especial de Função Militar (GEFM) e Gratificação de Incentivo à Função Militar (GFM), percebidas cumulativamente com a Vantagem Pecuniária Especial (VPE), em decorrência de erro administrativo. III. Razões de decidir 3. Assiste razão à União acerca da necessidade de compensação dos valores percebidos no período a título de Gratificação Especial de Função Militar - GEFM e Gratificação de Incentivo à Função Militar - GFM, sob pena de enriquecimento sem causa, por se tratar de rubricas incompatíveis com a VPE, uma vez que Não é juridicamente possível a cumulação das gratificações percebidas privativamente pelos militares do antigo Distrito Federal (como é o caso da GEFM, da GFM e VPNI) com aquelas percebidas privativamente pelos militares do atual DF (como é o caso da VPE) (AG n º 0000365-27.2021.4.02.0000, 6ª Turma Especializada, Relator Des. Fed. POUL ERIK DYRLUND, julgado em 09/08/2021). 4. Se por erro administrativo foi realizada a implantação da VPE sem a exclusão da GEFM e da GFM, a devolução é devida, conforme estabelecido no Tema Repetitivo 1009 do STJ, cuja tese firmada foi a seguinte: Os pagamentos indevidos aos servidores públicos decorrentes de erro administrativo (operacional ou de cálculo), não embasado em interpretação errônea ou equivocada da lei pela Administração, estão sujeitos à devolução, ressalvadas as hipóteses em que o servidor, diante do caso concreto, comprova sua boa-fé objetiva, sobretudo com demonstração de que não lhe era possível constatar o pagamento indevido, sendo certo que, caso fosse do interesse da impetrante demonstrar eventual boa-fé no recebimento dos valores, a via mandamental eleita seria imprópria, por não comportar dilação probatória. 5. Sendo devida a devolução dos valores recebidos pelas rubricas GEFM e GFM cumulativamente com a Vantagem Pecuniária Especial - VPE, mostra-se possível a devolução dos valores e a consequente realização dos descontos, motivo pelo qual a sentença recorrida deve ser reformada. IV. Dispositivo 6. Remessa necessária e apelação providas, para reformar a sentença e reconhecer a legitimidade da devolução dos valores percebidos a título das rubricas GEFM e GFM, quando recebidas cumulativamente com a Vantagem Pecuniária Especial (VPE). (TRF2, ApRemNec 5039279-59.2025.4.02.5101, 8ª TURMA ESPECIALIZADA , Relator MARCELO PEREIRA DA SILVA , julgado em 17/03/2026)"
"EMENTA: APELAÇÃO. REMESSA NECESSÁRIA. CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. MILITAR DO ANTIGO DISTRITO FEDERAL. VPE. EXTENSÃO DE REAJUSTE. REVISÃO E ABATIMENTO. COMPENSAÇÃO. VPNI. GEFM. GFM. POSSIBILIDADE. 1. Remessa necessária e apelação cível em face de sentença que julga procedente o pedido para condenar o ente federal a atualizar a rubrica Vantagem Pecuniária Especial - VPE, referente à pensão recebida pela autora, conforme parâmetros da Lei nº 11.134/2005, bem como a pagar a diferença quanto às parcelas pretéritas, em montante a ser apurado na fase de liquidação do julgado, respeitada a prescrição quinquenal. Cinge-se a controvérsia em definir se a Vantagem Pecuniária Especial - VPE, referente à pensão recebida pela autora está sendo paga pela Administração Pública em consonância com os parâmetros da Lei nº 11.134/2005. 2. A Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada - VPNI - tem por finalidade preservar a irredutibilidade remuneratória quando da reestruturação de carreiras, ou extinção de parcela de retribuição, conforme as diversas leis, sendo absorvida na proporção dos respectivos aumentos. A sua previsão se encontra no art. 61 e § único da Lei n.º 10.486/2002, e foi estabelecida durante a reestruturação das carreiras dos militares do Distrito Federal. 3. Diante da regra constitucional de que inexiste direito adquirido à imutabilidade de regime jurídico remuneratório da CF/88, o art. 61 trouxe tal previsão possibilitando o pagamento da VPNI , cuja finalidade era a de preservar o comando constitucional sobre a irredutibilidade de vencimentos dos servidores, assegurada no art. 37, XV, da CRFB/88. 4. A VPNI possuía caráter temporário, uma vez que a própria lei que a instituiu previa a sua absorção diante de reajustes posteriores na remuneração dos beneficiários. Logo, a referida vantagem poderia deixar de existir diante dos reajustes remuneratórios. 5. A Vantagem Pecuniária Especial - VPE foi implementada pela Lei n.º 11.134/2005, sendo devida aos militares da Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal, ativos e inativos, e seus pensionistas, nos termos do artigo 1º da referida lei. A referida vantagem é privativa dos militares do atual Distrito Federal - Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar, ativos e inativos e de seus pensionistas. Assim, tal verba não é devida aos militares inativos e pensionistas integrantes da Polícia Militar e do Corpo de Bombeiros Militar do antigo Distrito Federal. 6. Entretanto, foi ajuizado o Mandado de Segurança n.º 2005.51.01.0161159-0 pela Associação de Oficiais Militares Estaduais do Rio de Janeiro - AME/RJ com a finalidade de reconhecer o direito dos militares do antigo DF ao pagamento da VPE. No julgamento dos Embargos de Divergência EREsp nº 1.121.981/RJ foi proferida decisão no sentido de estender a referida vantagem aos Oficiais inativos da Polícia Militar e Corpo de Bombeiros Militar do antigo Distrito Federal e seus pensionistas, sob fundamento de que tais agentes públicos também fariam jus, em decorrência da vinculação jurídica criada pela Lei n.º 10.486/2002, entre os atuais militares do DF e os militares do antigo DF. 7. Em que pese o entendimento firmado pelo STJ no EREsp nº 1.121.981/RJ em 2013, a referida Corte Superior alterou o seu entendimento no sentido de que tais agentes públicos não fazem jus à extensão da VPE conferida aos militares e pensionistas do antigo DF. Precedente: STJ, 2ª Turma, AgInt no REsp 1704558/RJ, Rel. Min. ASSUSETE MAGALHÃES, DJe 19.3.2018. 8. A manutenção da VPNI, mesmo diante de considerável reajuste concedido através da VPE, configura verdadeira hipótese de violação a previsão contida no parágrafo único do art. 61, da Lei nº 10.486/2002, uma vez que a finalidade da norma era no sentido de ocorresse a absorção da parcela por reajustes posteriores, atendendo-se ao princípio constitucional da irredutibilidade dos vencimentos. Assim, essa Corte Regional firmou o seu entendimento pela possibilidade da absorção de tais vantagens, bem como pela vedação à cumulação do pagamento da VPE com a VPNI. Precedentes: TRF2, 6ª Turma Especializada, AI 0006165-41.2018.4.02.0000, Rel. Des. Fed. GUILHERME CALMON NOGUEIRA DA GAMA, DJF2R 18.9.2020; TRF2, Vice-Presidência, AC 0021144-02.2016.4.02.5101, Rel. Des. Fed. GUILHERME COUTO DE CASTRO, DJF2R 16.3.2020; TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 0011115-93.2018.4.02.0000, Rel. Des. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 12.2.2020; TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 0012350-32.2017.4.02.0000, Rel. Des. Fed. ALUISIO GONÇALVES DE CASTRO MENDES, DJF2R 7.3.2018. 9. Logo, é vedada a acumulação das vantagens privativas dos militares do antigo Distrito Federal com a VPE, não havendo que se falar em violação à coisa julgada. Além disso, é cabível a compensação da VPE com outras vantagens recebidas em caráter privativo pelos militares do antigo Distrito Federal, pois o título determina o pagamento da vantagem pecuniária especial a fim de garantir a paridade de remuneração entre os militares do antigo e atual Distrito Federal. Precedentes: TRF2, 5ª Turma Especializada, AC 0021794-49.2016.4.02.5101, Rel. Des. Fed. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 7.4.2025; TRF2, 5ª Turma Especializada, AI 0011115-93.2018.4.02.0000, Rel. Des. RICARDO PERLINGEIRO, DJF2R 12.2.2020. 10. Ressalta-se que a Administração Pública verificou, por meio da nota informativa SEI nº 45519/2024/MGI, que o valor deveria observar a compensação das rubricas GEFM, GFM e VPNI, o que se encontra de acordo com o entendimento jurisprudencial citado acima. 11. Portanto, não se vislumbra qualquer ilegalidade no ato da Administração Pública em promover a revisão e abatimento das referidas verbas, haja vista a sua absorção em razão da implantação da VPE, de modo que o recurso do ente federal deve ser provido para determinar que a atualização do valor observe os limites descritos acima quanto à compensação da VPE, com a VPNI, GEFM e GFM. 12. Apelação e remessa necessária providas. (TRF2, ApRemNec 5072184-54.2024.4.02.5101, 5ª TURMA ESPECIALIZADA , Relator RICARDO PERLINGEIRO , julgado em 25/08/2025)"
"ADMINISTRATIVO. PAGAMENTO INDEVIDO VPNI. RESSARCIMENTO AO ERÁRIO. DESCONTOS. POSSIBILIDADE.
Hipótese na qual o autor voltou a receber Vantagem Pecuniária Especial (VPE) por força do título judicial transitado em julgado em mandado de segurança coletivo, impetrado pela AME-RJ. Todavia, o autor continuou a receber o pagamento de Vantagem Pessoal Nominalmente Identificada (doravante VPNI). A gratificação chamada VPE havia sido suprimida e alguns beneficiários, muitos a essa conta, passaram a receber VPNI como compensação. O Judiciário acabou por decidir que a VPE não deveria ser suprimida. Determinado o pagamento da VPE, evidentemente, se o beneficiário o valor de VPNI não era cumulável não pode ser lógico que venha a receber as duas. Erro operacional que gerou o pagamento era perceptível e não afasta a restituição ao erário dos valores recebidos. O ressarcimento ao erário das quantias pagas indevidamente, inclusive por meio de desconto efetuado em folha de pagamento, é ato vinculado, e o dever de restituir decorre de imposição legal (art. 46 da Lei nº 8.112/90, art. 9º do Decreto nº 2.839/98 e 876 do Código Civil), bem como do princípio da vedação ao enriquecimento sem causa (art. 884 do CCB). Sentença reformada para julgar improcedente o pedido. Tutela revogada." Apelação provida. APELAÇÃO CÍVEL Nº 5041613-71.2022.4.02.5101/RJ - RELATOR: DESEMBARGADOR FEDERAL GUILHERME COUTO DE CASTRO - data do julgamento 07.08.2023
Por fim, a condição de pessoa idosa do apelante, embora exija do Estado um olhar pautado pela dignidade da pessoa humana (artigo 1º, inciso III, da Constituição) e pela proteção social (artigo 230 da Constituição), não o desobriga do cumprimento das normas de direito público. Para amenizar o impacto financeiro da reposição, a própria legislação estabelece limites ao desconto mensal. O artigo 46 da Lei nº 8.112/1990, aplicável subsidiariamente, determina que as reposições ao erário sejam realizadas em parcelas mensais, cujo valor não pode ser inferior a 10% da remuneração ou provento. Esse mecanismo legal já constitui a aplicação dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, garantindo que o débito seja quitado de forma parcelada, sem comprometer integralmente a subsistência do devedor.
Dessa forma, conclui-se que o ato administrativo que determinou a revisão do pagamento e a reposição dos valores acumulados indevidamente está amparado na lei e nos princípios que regem a Administração Pública. A reforma da sentença é medida que se impõe, visto que o direito alegado pela autora não encontra respaldo no ordenamento jurídico vigente.
Ante o exposto, voto por dar provimento à remessa necessária e à apelação da União para reformar a sentença e denegar a segurança.
Documento eletrônico assinado por POUL ERIK DYRLUND, Desembargador Federal Relator, na forma do artigo 1º, inciso III, da Lei 11.419, de 19 de dezembro de 2006 e Resolução TRF 2ª Região nº 17, de 26 de março de 2018. A conferência da autenticidade do documento está disponível no endereço eletrônico https://eproc.trf2.jus.br, mediante o preenchimento do código verificador 20002969063v10 e do código CRC 9cabaada.
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Signatário (a): POUL ERIK DYRLUND
Data e Hora: 04/08/2026, às 14:01:26